L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats
vom 6. Juli 2004
- 1 BvR 2515/95 -
Es ist mit dem Gleichheitssatz (Art. 3
Abs. 1 GG) unvereinbar, Ausländer mit
Aufenthaltsbefugnis generell von der Gewährung von
Erziehungsgeld auszuschließen. Der Gesetzgeber kann jedoch
die Gewährung von Erziehungsgeld davon abhängig machen, dass
der zur Betreuung eines Kindes bereite Elternteil an der
Aufnahme oder Fortsetzung einer Erwerbstätigkeit rechtlich
nicht gehindert ist.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2515/95 -
der Frau A. ,
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 6. Juli 2004 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Nichtgewährung von Erziehungsgeld an Ausländer, die lediglich
über eine Aufenthaltsbefugnis verfügen.
2
1. Das Erziehungsgeld wurde durch das Gesetz
über die Gewährung von Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub
(Bundeserziehungsgeldgesetz - BErzGG) vom 6. Dezember 1985
(BGBl I S. 2154) eingeführt. Es ist eine sozialrechtliche
Leistung des Familienlastenausgleichs. Ihre nähere
gesetzliche Ausgestaltung hat wiederholt Änderungen erfahren
(vgl. BVerfGE 98, 70 ). In dem hier
maßgeblichen Zeitraum betrug es 600 DM pro Monat.
3
Den Aufwand für das Erziehungsgeld finanziert
nach § 11 BErzGG der Bund aus allgemeinen Steuermitteln.
Der Gesamtaufwand ist von 1,664 Mrd. DM 1986 auf 6,950 Mrd.
DM im Jahre 1996 gestiegen. Seitdem hat er sich stabilisiert.
1999 gab es insgesamt 715.287 Bezieher, davon 611.037
Deutsche und 104.250 Ausländer (siehe Meisel/Sowka,
Mutterschutz und Erziehungsurlaub, 5. Auflage, 1999,
§ 11 BErzGG; Statistisches Jahrbuch für die
Bundesrepublik Deutschland 2001, Tab. 19.1, S. 466 und
Tab. 19.11, S. 479).
4
Der Gesetzgeber hat die Einführung des
Erziehungsgeldes wie folgt begründet (BTDrucks 10/3792, S.
13):
5
Erziehungsgeld ermöglicht oder erleichtert es,
dass im Anschluss an die Mutterschutzfrist von acht bzw.
zwölf Wochen die Mutter oder der Vater ganz oder teilweise -
Teilzeitarbeit bis unter 20 Stunden pro Woche ist
möglich - auf eine Erwerbstätigkeit verzichten können.
Dadurch kann die Mutter weiterhin vorrangig zu Hause bleiben,
um sich neben der Betreuung des Kindes gesundheitlich zu
regenerieren; gleichzeitig wird durch die Möglichkeit der
Erziehungsleistung für den Vater die Wahlfreiheit der Eltern,
wer das Kind betreuen soll, vom Gesetz anerkannt und
gefördert.
6
Das Erziehungsgeld stellt insbesondere eine
wichtige Hilfe für die junge Familie dar. Mit ihm wird die
Erziehungsleistung der Familie anerkannt. Da das
Erziehungsgeld ergänzend zu anderen Sozialleistungen gewährt
und auf diese nicht angerechnet wird, erleichtert es ...
schwangeren Frauen, die sich aus wirtschaftlichen Gründen in
einer Konfliktsituation befinden, die Entscheidung für das
Kind.
7
Anlässlich der Verlängerung der Bezugsdauer
des Erziehungsgeldes im Jahr 1989 ist in der
Gesetzesbegründung (BTDrucks 11/4509, S. 5) ausgeführt:
8
Mit Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub soll es
Eltern ermöglicht oder erleichtert werden, ihre Kinder in der
für die spätere Entwicklung entscheidenden ersten Lebensphase
selbst zu betreuen... [Durch die Verlängerung der Bezugsdauer
des Erziehungsgeldes] werden die Leistungen für Familien
weiter ausgebaut. Dieser Ausbau verbessert nicht nur die
Einkommenssituation junger Familien weiter, sondern ist auch
ein wichtiger Schritt zur Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit
und Familientätigkeit.
9
2. a) Das Erziehungsgeld wurde unabhängig von
der Staatsangehörigkeit des Antragstellers gewährt.
Voraussetzung war allerdings, dass der Anspruchsteller seinen
Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland
hatte. Umstritten war, ob und unter welchen Umständen
Ausländer, insbesondere Asylbewerber, einen Wohnsitz oder
ständigen Aufenthalt in diesem Sinne begründen konnten (vgl.
BSG SozR 7833 § 1 Nr. 1; SozR 7833 § 1 Nr. 4).
Zuletzt stellte das Bundessozialgericht im Rahmen der so
genannten Prognoserechtsprechung darauf ab, ob bei
vorausschauender Betrachtungsweise damit zu rechnen sei, dass
der ausländische Anspruchsteller dauerhaft in Deutschland
bleibe (BSG SozR 7833 § 1 Nr. 7). Zu den ungeschriebenen
Voraussetzungen eines Anspruchs auf Erziehungsgeld rechnete
das Bundessozialgericht, dass der Anspruchsteller in
Deutschland arbeiten dürfe. Dies folge aus dem Zweck der
Leistung, eine Alternative zur Erwerbstätigkeit zu bieten
(vgl. BSG SozR 3-7833 § 1 Nr. 1).
10
b) Durch das Gesetz zur Änderung des
Bundeserziehungsgeldgesetzes und anderer Vorschriften vom 30.
Juni 1989 (BGBl I S. 1297) wurde § 1 Abs. 1 BErzGG
der folgende Satz angefügt:
11
Für den Anspruch eines Ausländers ist
Voraussetzung, dass er im Besitz einer
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis ist, die
nicht nur für einen bestimmten, seiner Natur nach
vorübergehenden Zweck erteilt worden ist.
12
Zur Begründung führte der Ausschuss für
Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit (13. Ausschuss)
des Deutschen Bundestages, auf den diese Regelung zurückgeht,
aus (BTDrucks 11/4776, S. 2):
13
Der neue Satz 2 zieht zum einen die
erforderlichen Konsequenzen aus der Rechtsprechung zu den
Wohnsitzvoraussetzungen. Die Rechtsprechung hat bei
Ausländern, die sich hier ohne Aufenthaltserlaubnis
aufhalten, auch dann einen Wohnsitz angenommen, wenn nach der
ausländerbehördlichen Praxis von aufenthaltsbeendenden
Maßnahmen bis auf weiteres abgesehen wird. Die in den
Richtlinien zur Durchführung des Gesetzes aufgeführte
Voraussetzung, dass sich der Antragsteller in diesen Fällen
mindestens ein Jahr im Geltungsbereich des Gesetzes
aufgehalten haben muss, ist nicht anerkannt worden. Deshalb
soll jetzt die Aufenthaltserlaubnis oder die
Aufenthaltsberechtigung ausdrücklich als Voraussetzung für
den Anspruch eines Ausländers auf Erziehungsgeld im Gesetz
verankert werden. Dies ist auch deshalb gerechtfertigt, weil
Ausländer ohne Aufenthaltserlaubnis in der Regel keine
Arbeitserlaubnis haben. Insoweit könnte der Zweck des
Erziehungsgeldes, die Wahlfreiheit zwischen Kindererziehung
und Berufstätigkeit zu sichern, nicht erreicht werden.
14
Durch Art. 10 des Gesetzes zur
Neuregelung des Ausländerrechts vom 9. Juli 1990 (BGBl I S.
1354 ) wurde § 1 Abs. 1 Satz 2
BErzGG an die geänderte Systematik der Aufenthaltstitel nach
dem neuen Ausländergesetz angepasst. Die Vorschrift lautete
danach:
15
Für den Anspruch eines Ausländers ist
Voraussetzung, dass er im Besitz einer
Aufenthaltsberechtigung, Aufenthaltserlaubnis oder
Aufenthaltsbefugnis ist.
16
c) Die mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffene Fassung des Gesetzes, die ab dem 27. Juni 1993
galt, geht auf Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes über Maßnahmen
zur Bewältigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang
mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur
langfristigen Sicherung des Aufbaus in den neuen Ländern, zur
Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur
Entlastung der öffentlichen Haushalte (Gesetz zur Umsetzung
des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG) vom 23.
Juni 1993 (BGBl I S. 944) zurück. Der Gesetzgeber schloss
nunmehr die Inhaber von Aufenthaltsbefugnissen vom
Erziehungsgeldbezug aus. In § 1 BErzGG wurde folgender
Absatz 1 a eingefügt (im Folgenden: BErzGG 1993):
17
Für den Anspruch eines Ausländers ist
Voraussetzung, dass er im Besitz einer
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis ist. Auch
bei Besitz einer Aufenthaltserlaubnis haben ein Arbeitnehmer,
der von seinem im Ausland ansässigen Arbeitgeber zur
vorübergehenden Dienstleistung nach Deutschland entsandt ist
und sein Ehepartner keinen Anspruch auf Erziehungsgeld.
18
In der Begründung zu dieser Vorschrift heißt
es (BTDrucks 12/4401, S. 74):
19
Mit dieser Regelung wird der Anspruch auf die
Ausländer begrenzt, von denen zu erwarten ist, dass sie auf
die Dauer in Deutschland bleiben werden. Das ist allein bei
denjenigen der Fall, die im Besitz einer
Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis sind. Doch
auch auf diejenigen, die von ausländischen Arbeitgebern zur
vorübergehenden Dienstleistung nach Deutschland entsandt sind
und statt einer Aufenthaltsbewilligung eine
Aufenthaltserlaubnis erhalten haben, trifft diese
Voraussetzung nicht zu. Dasselbe gilt für ihre Ehepartner.
Die Regelung entspricht den Regelungen der meisten Länder,
bei denen Entsandte im Sozialsystem des Heimatlandes
verankert bleiben, so wie Deutsche, die von ihrem Arbeitgeber
ins Ausland entsandt sind, und ihre Ehepartner den Anspruch
auf Erziehungsgeld behalten.
20
d) § 1 Abs. 1 a BErzGG 1993 galt bis zum
31. Dezember 2000. Danach waren nach § 1 Abs. 6 Satz 2
Nr. 3 BErzGG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung
des Bundeserziehungsgeldgesetzes vom 12. Oktober 2000
(BGBl I S. 1426) auch Inhaber von Aufenthaltsbefugnissen
anspruchsberechtigt, bei denen "das Vorliegen der
Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 des Ausländergesetzes
unanfechtbar festgestellt worden ist". Auf diese Weise wollte
der Gesetzgeber die Anspruchsvoraussetzungen für Flüchtlinge
klären (vgl. BTDrucks 14/3553, S. 12, 15). Durch Art. 10
Nr. 4 des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der
Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der
Integration von Unionsbürgern und Ausländern
(Zuwanderungsgesetz) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 1950
) wurde § 1 Abs. 6 Satz 2 BErzGG der neuen
ausländerrechtlichen Systematik angepasst. Nach wie vor soll
Erziehungsgeld nur den Ausländern gewährt werden, die sich
dauerhaft, insbesondere zu Erwerbszwecken, in Deutschland
aufhalten (vgl. BTDrucks 15/420, S. 122).
21
1. Die Beschwerdeführerin reiste als türkische
Staatsbürgerin mit ihrem Ehemann nach Deutschland ein und
beantragte die Anerkennung als Asylberechtigte. Auf der
Grundlage einer so genannten Bleiberechtsregelung (Erlass des
Niedersächsischen Innenministeriums vom 18. Oktober 1990,
Az.: 52.31-12231/1-1-1) erhielt sie eine befristete
Aufenthaltserlaubnis. Sie nahm deshalb ihren Asylantrag
zurück. Nach der Änderung des Ausländerrechts mit Wirkung vom
1. Januar 1991 galt ihre Aufenthaltserlaubnis als
Aufenthaltsbefugnis neuen Rechts fort (§ 94 Abs. 3
Nr. 3 AuslG in der Fassung vom 9. Juli 1990, BGBl I
S. 1354; im Folgenden: AuslG 1990). Auf Grund des
Erlasses war bei Ausländern mit einem solchen
Aufenthaltstitel "von der Durchsetzung der Ausreisepflicht"
auf Dauer abzusehen. Am 5. Juli 1993 wurde der Sohn der
Beschwerdeführerin geboren. Er wurde als Asylberechtigter
anerkannt.
22
2. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf
Gewährung von Erziehungsgeld wurde abgelehnt.
23
a) Mit ihrer Klage gegen die Ablehnung ihres
Antrags hatte die Beschwerdeführerin vor dem Sozialgericht
keinen Erfolg. Dagegen gab das Landessozialgericht ihrer
Berufung statt. Es sah zwar in der Ungleichbehandlung von
Ausländern mit verschiedenen Aufenthaltstiteln keinen Verstoß
gegen Art. 3 Abs. 1 GG. In dem besonderen Fall der
Beschwerdeführerin hielt es jedoch eine verfassungskonforme
Auslegung für erforderlich. Der Sohn der Beschwerdeführerin
sei nur wenige Tage nach der für sie nachteiligen
Gesetzesänderung geboren; sie habe auf das während ihrer
Schwangerschaft geltende Recht und damit auf das Bestehen
eines Erziehungsgeldanspruchs vertrauen dürfen.
24
b) Das Bundessozialgericht hob durch das mit
der Verfassungsbeschwerde angegriffene Urteil (SozR 3-7833
§ 1 Nr. 16) das Urteil des Landessozialgerichts auf und
wies die Berufung der Beschwerdeführerin zurück. Der Anspruch
auf Erziehungsgeld entstehe erst am Tag der Geburt des
Kindes. Diese Stichtagsregelung habe das
Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfG, 3. Kammer des
Ersten Senats, SozR 7833 § 1 Nr. 3) gebilligt. Es sei
verfassungsrechtlich nicht geboten, gezeugte, aber noch nicht
geborene Kinder von der Anwendung des neuen Rechts
auszunehmen.
25
Die dem Rechtsstreit zu Grunde liegende
Regelung des § 1 Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 sei
nicht verfassungswidrig. Sie verletze nicht das Lebensrecht
des Kindes aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG; das im
Rahmen des Lebensschutzes geltende Untermaßverbot schließe
eine Beschränkung von Sozialleistungen auf bestimmte
Berechtigtenkreise nicht aus. Auch der Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die Benachteiligung
von Ausländern mit Aufenthaltsbefugnis sei durch das Ziel des
Gesetzgebers gerechtfertigt, Erziehungsgeld nur solchen
Ausländern zu gewähren, von denen zu erwarten sei, dass sie
auf Dauer in Deutschland blieben. Der Gesetzgeber habe zur
Erreichung dieses Ziels an den Aufenthaltstitel anknüpfen
dürfen. Zwar könne eine Prognose der faktischen
Aufenthaltserwartung im Einzelfall als zweckmäßiger und
gerechter empfunden werden. Die Aufenthaltsbefugnis als
zweckgebundener Aufenthaltstitel gewährleiste aber
typischerweise kein Daueraufenthaltsrecht und sei auch keine
Vorstufe hierfür.
26
3. Mit ihrer gegen dieses Urteil und die ihm
zu Grunde liegende gesetzliche Regelung gerichteten
Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin vor allem
einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geltend. Sie
ist der Auffassung, sie und ihr Kind würden von dem
gesetzlichen Konzept des Lebensschutzes ausgegrenzt. Wegen
ihres lebenslangen Bleiberechts seien sie und ihr Kind
genauso schutzwürdig wie andere Eltern und Kinder. Weiter
rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 3
Abs. 1 GG.
27
Zu der Verfassungsbeschwerde hat das
Bundessozialgericht Stellung genommen. Die übrigen
Äußerungsberechtigten haben von einer Stellungnahme
abgesehen.
28
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.
§ 1 Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 war mit
Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Das auf § 1
Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 beruhende Urteil
des Bundessozialgerichts kann deshalb keinen Bestand
haben.
29
1. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3
Abs. 1 GG) gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich
zu behandeln. Dem Gesetzgeber ist damit aber nicht jede
Differenzierung verwehrt. Ihm kommt im Bereich der
gewährenden Staatstätigkeit für die Abgrenzung der
begünstigten Personenkreise ein weiter Gestaltungsspielraum
zu (vgl. BVerfGE 99, 165 ; 106, 166
). Für den Gesetzgeber ergeben sich
allerdings aus dem allgemeinen Gleichheitssatz umso engere
Grenzen, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die
Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig
auswirken kann (vgl. BVerfGE 106, 166 m.w.N.).
Der hierbei zu berücksichtigende Schutz von Ehe und Familie
durch Art. 6 Abs. 1 GG enthält keine Beschränkung
auf Deutsche (vgl. BVerfGE 31, 58 ; 51, 386
; 62, 323 ). Ob eine mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffene Regelung dem allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG entspricht,
hängt davon ab, ob für die getroffene Differenzierung Gründe
von solcher Art und solchem Gewicht bestanden, dass sie die
Ungleichbehandlung rechtfertigen konnten (vgl. BVerfGE 109,
96 ; stRspr).
30
2. Auf Grund der hier zu prüfenden Vorschrift
des § 1 Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 erhielten
Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis kein Erziehungsgeld,
unabhängig davon, wie verfestigt ihr Aufenthalt in
Deutschland im Einzelfall war. Vom Erziehungsgeld
ausgeschlossen waren insbesondere die Inhaber von
Aufenthaltsbefugnissen, deren Befugnis - wie die der
Beschwerdeführerin - gemäß § 94 Abs. 3
Nr. 3 AuslG 1990 fortgalt und die nach § 99
Abs. 1 AuslG 1990 - jedenfalls in Verbindung mit dem
niedersächsischen Bleiberechtserlass vom 18. Oktober
1990 - einen dauerhaften Aufenthaltsstatus innehatten. Da
eine Übergangsregelung fehlte, erfasste § 1 Abs. 1
a Satz 1 BErzGG 1993 auch solche Ausländer mit
Aufenthaltsbefugnis, die schon in Deutschland wohnten, und
auch solche, die schon ein Kind erwarteten, bevor die
Vorschrift in Kraft trat. Lediglich für schon geborene Kinder
blieb der einmal begründete Anspruch auf Erziehungsgeld nach
der Rechtsprechung der Sozialgerichte erhalten. Damit wurden
die Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis schlechter gestellt als
Deutsche und als Ausländer mit Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis.
31
3. Diese Unterscheidung war nicht
gerechtfertigt.
32
a) Soweit der Gesetzgeber mit der Anknüpfung
an die Art des Aufenthaltstitels des Antragstellers in
§ 1 Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 das Erziehungsgeld nur
denjenigen Ausländern zukommen lassen wollte, von denen
erwartet werden konnte, dass sie auf Dauer in Deutschland
bleiben, ist dieses Ziel zwar legitim, das gewählte
Differenzierungskriterium aber nicht geeignet, diesen
Personenkreis adäquat zu erfassen. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 6. Juli
2004 (1 BvL 4/97; 1 BvL 5/97; 1 BvL 6/97) zu der
entsprechenden Regelung im Kindergeldrecht entschieden.
Danach eignet sich die formale Art des Aufenthaltstitels
allein nicht als Grundlage einer Prognose über die Dauer des
Aufenthalts in Deutschland und damit nicht als
Abgrenzungskriterium bei der Gewährung von Kindergeld
(Umdruck, S. 22 f.). Nichts anderes kann für das
Erziehungsgeld gelten. Auch hier werden, knüpft man allein an
die Aufenthaltsbefugnis an, Ausländer wie die
Beschwerdeführerin nicht sachgerecht behandelt, die zwar nur
über einen solchen Aufenthaltstitel verfügen, aber gleichwohl
einen verfestigten Aufenthaltsstatus innehaben.
33
b) Der im Vordergrund stehende Zweck des
Erziehungsgeldes, Eltern die eigene Betreuung ihrer Kinder
durch Verzicht auf eine Erwerbstätigkeit oder durch deren
Einschränkung zu ermöglichen, rechtfertigte ebenfalls nicht
die in § 1 Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993
erfolgte Anknüpfung an die Aufenthaltsbefugnis des
Antragstellers. Zwar handelt der Gesetzgeber im Einklang mit
Art. 3 Abs. 1 GG, wenn er die Ausländer vom
Erziehungsgeldbezug ausschließt, die aus Rechtsgründen
ohnehin einer Erwerbstätigkeit nicht nachgehen dürften. Die
Gewährung einer Sozialleistung, die Eltern einen Anreiz zum
Verzicht auf eine Erwerbstätigkeit geben will (vgl. auch
BVerfG, 3. Kammer des Ersten Senats, SozR 7833 § 3
Nr. 2), verfehlt ihr Ziel, wenn eine solche
Erwerbstätigkeit demjenigen Elternteil, der zur Betreuung des
Kindes bereit ist, rechtlich nicht erlaubt ist. Die Regelung
des § 1 Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 war jedoch
nicht geeignet, dieses legitime Ziel zu erreichen, weil ein
Ausländer, der lediglich über eine Aufenthaltsgenehmigung in
der Gestalt einer Aufenthaltsbefugnis verfügte, nicht schon
deshalb vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen war. Sie vermochte
nicht eine Unterscheidung nach Ausländern mit und Ausländern
ohne Berechtigung zur Erwerbstätigkeit zu bewirken.
34
aa) Es bestand kein ausländerrechtlicher
Zusammenhang zwischen der Art des Aufenthaltstitels und der
Befugnis zu arbeiten. Nach § 14 Abs. 2 Satz 2 bis 4
AuslG 1990 konnte jede Form der Aufenthaltsgenehmigung mit
einer Auflage versehen werden, nach der eine Erwerbstätigkeit
in Deutschland untersagt war, wenn dies nicht einer schon
bestehenden Arbeitserlaubnis oder Arbeitsberechtigung des
Ausländers widersprach.
35
bb) Auch die Vorschriften des
Arbeitserlaubnisrechts stellten einen Zusammenhang zur Art
des Aufenthaltstitels nicht zwingend her. In dem für die
vorliegende Verfassungsbeschwerde relevanten Zeitraum
bedurften Ausländer nach § 19 Abs. 1 Satz 1
des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG), zuletzt geändert durch
das Gesetz vom 21. Dezember 1993 (BGBl I S. 2353; vgl. heute
§ 284 SGB III), zur Ausübung einer Beschäftigung
einer Erlaubnis der damaligen Bundesanstalt für Arbeit,
soweit zwischenstaatliche Vereinbarungen nichts anderes
bestimmten. Die Erlaubnis wurde gemäß § 19 Abs. 1
Satz 2 AFG nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes
unter Berücksichtigung der Verhältnisse des einzelnen Falles
erteilt. Die Einzelheiten der Arbeitserlaubniserteilung waren
in der auf § 19 Abs. 4 AFG gestützten Verordnung
über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer (im
Folgenden: AEVO) in der Fassung der Neunten und Zehnten
Verordnung zur Änderung der Arbeitserlaubnisverordnung vom
21. Dezember 1990 (BGBl I S. 3009) und vom 1. September
1993 (BGBl I S. 1527) geregelt. Nach § 5 AEVO
setzte die Erteilung einer Arbeitserlaubnis - soweit keine
Sonderregelung eingriff - eine Aufenthaltsgenehmigung im
Sinne des § 5 AuslG voraus. Damit waren
Aufenthaltserlaubnis, -bewilligung, -berechtigung und
-befugnis gleichermaßen erfasst. Die Erteilung der
Arbeitserlaubnis war nach § 1 AEVO weiter von Lage und
Entwicklung des Arbeitsmarktes sowie für bestimmte
Personengruppen von einer gewissen Dauer des rechtmäßigen
Aufenthalts abhängig. Dieses Erfordernis einer Wartezeit
betraf nur die Inhaber bestimmter befristeter
Aufenthaltsgenehmigungen (jeder Art) und bestimmter Duldungen
(§ 1 Abs. 2 AEVO). Zudem konnte die Erlaubnis auf eine
bestimmte berufliche Tätigkeit und einen bestimmten Betrieb
beschränkt werden (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AEVO).
36
Bestimmte Personengruppen hatten allerdings
nach § 2 Abs. 1 AEVO einen Anspruch auf Erteilung
einer Arbeitserlaubnis unabhängig von der Lage und
Entwicklung des Arbeitsmarktes und ohne die Beschränkungen
nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 AEVO. Dies waren unter anderem
Ausländer, die nach § 33 AuslG übernommen worden waren
und eine Aufenthaltsbefugnis besaßen, und solche, die sich
sechs Jahre ununterbrochen in Deutschland aufgehalten hatten
und über eine Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsbefugnis
verfügten (§ 2 Abs. 1 Nr. 5 und 6 AEVO). Weiter hatten
Ausländer, die eine Aufenthaltserlaubnis oder
Aufenthaltsbefugnis besaßen, vor Vollendung des 18.
Lebensjahres nach Deutschland eingereist waren und hier zum
Beispiel einen Schulabschluss erworben oder einen
Ausbildungsvertrag abgeschlossen hatten, einen Anspruch auf
Erteilung einer Arbeitserlaubnis (§ 2 Abs. 3 AEVO).
Schließlich war nach § 2 Abs. 4 AEVO einem Ausländer,
der eine Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsbefugnis besaß,
bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres eine Arbeitserlaubnis
zu erteilen, wenn er sich in den letzten fünf Jahren
ununterbrochen rechtmäßig in Deutschland aufgehalten hatte.
Zudem sah der Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates
EWG/Türkei vom 19. September 1980 (Amtl. Nachrichten der
Bundesanstalt für Arbeit, Nr. 1/1981 S. 4 ff.) für
türkische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen nach
bestimmten Zeiten ordnungsgemäßer Beschäftigung besondere
Ansprüche im Zusammenhang mit dem Zugang zum Arbeitsmarkt
eines Mitgliedstaates der Europäischen Union vor.
37
Insgesamt knüpfte das im fraglichen Zeitraum
geltende Arbeitserlaubnisrecht nicht durchgehend formal an
die Art des Aufenthaltstitels an. Auch die Inhaber von
Aufenthaltsbefugnissen konnten durch Erteilung einer
Arbeitserlaubnis zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit
berechtigt sein. Andererseits erhielten selbst Ausländer mit
Aufenthaltserlaubnis nicht ohne weiteres eine
Arbeitserlaubnis. In dem für die Verfassungsbeschwerde
relevanten Zeitraum hatten insoweit Ausländer mit einer
bloßen Aufenthaltsbefugnis in nicht wenigen Fällen einen
Anspruch auf Erteilung einer Arbeitserlaubnis.
38
c) Die weiteren vom Gesetzgeber mit der
Gewährung von Erziehungsgeld verfolgten Zwecke (vgl. oben
unter A I 1) kommen bei Ausländern mit Aufenthaltsbefugnis
nicht weniger zur Geltung als bei Deutschen und bei
Ausländern mit Aufenthaltsberechtigung oder
Aufenthaltserlaubnis. Dies gilt für das Anliegen des
Gesetzgebers, durch das Erziehungsgeld eine Entscheidung für
das Kind und gegen die Abtreibung zu erleichtern, aber auch,
soweit die staatliche Gemeinschaft mit dem Erziehungsgeld die
Erziehungsleistung anerkennen will oder das Erziehungsgeld
der Regeneration der Mutter dienen soll. Auch soweit
angenommen wird, das Erziehungsgeld solle dazu beitragen,
dass Unternehmen Arbeitsuchende zur Vertretung von Eltern
während der Kindererziehungszeit einstellen (vgl.
Meisel/Sowka, a.a.O., Einl. zum BErzGG, Rn. 1), kann
diese Erwägung die in Frage stehende Differenzierung nicht
tragen.
39
d) Die durch § 1 Abs. 1 a
Satz 1 BErzGG 1993 bewirkte Benachteiligung von
Ausländern mit Aufenthaltsbefugnis, insbesondere von so
genannten Bleiberechtlern, war auch nicht als
verfassungsrechtlich zulässige Typisierung
gerechtfertigt.
40
Zwar liegt ein ausreichender
Differenzierungsgrund für eine ansonsten nicht
gerechtfertigte gesetzgeberische Benachteiligung in der
Typisierung und Generalisierung von Sachverhalten, deren der
Gesetzgeber anders nur schwer Herr werden kann (vgl. BVerfGE
103, 310 ). Dies gilt insbesondere für
Massenerscheinungen im Sozialleistungsrecht (vgl. BVerfGE 51, 115 ; vgl. aber auch
BVerfGE 63, 119 ). Die mit einer Typisierung
verbundene Belastung ist aber nur hinzunehmen, wenn die mit
ihr verbundenen Härten nicht besonders schwer wiegen und nur
unter Schwierigkeiten vermeidbar wären (vgl. auch BVerfG,
DVBl 2004, S. 1104 ).
41
Es erscheint schon zweifelhaft, ob die vom
Gesetzgeber gewählte Anknüpfung des Erziehungsgeldes an die
Aufenthaltsbefugnis des Antragstellers wenigstens
typischerweise jene Ausländer erfasste, die aus Rechtsgründen
nicht hätten erwerbstätig sein können und daher auch nicht
durch die Gewährung von Erziehungsgeld in ihrem Entschluss
bestärkt werden mussten, zu Lasten einer (möglichen)
Erwerbsarbeit ihr Kind selbst zu betreuen und zu erziehen.
Jedenfalls hatte der mit einer Versagung des Erziehungsgeldes
verbundene Nachteil durchaus Gewicht; insgesamt ging es um
einen Geldbetrag von bis zu 14.400 DM pro Kind. Auf der
anderen Seite entlastete die Regelung des § 1
Abs. 1 a Satz 1 BErzGG 1993 die Verwaltung nur
in geringem Umfang. Bei einer Anknüpfung an die
Arbeitserlaubnis hätten die für die Gewährung von
Erziehungsgeld zuständigen Behörden feststellen müssen, ob
der Antragsteller über eine solche Erlaubnis verfügt oder ihm
durch eine ausländerrechtliche Auflage eine Erwerbstätigkeit
untersagt war. Diese Feststellung hätte keinen wesentlich
höheren Aufwand als die Prüfung der Art des Aufenthaltstitels
verursacht.
42
Verstieß § 1 Abs. 1 a
Satz 1 BErzGG 1993 gegen Art. 3 Abs. 1 GG und
war er deshalb verfassungswidrig, bedarf es keiner
Entscheidung mehr, ob die Regelung darüber hinaus
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügte.
43
1. Die Verfassungswidrigkeit einer
gesetzlichen Vorschrift führt im Regelfall zwar zu deren
Nichtigkeit (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78
Satz 1, § 95 Abs. 3 BVerfGG). Da dem
Gesetzgeber aber im vorliegenden Fall mehrere Möglichkeiten
zur Verfügung stehen, den verfassungswidrigen Zustand zu
beseitigen, kommt nur eine Unvereinbarkeitserklärung in
Betracht. Insbesondere kann er im Rahmen einer Neuregelung
die Gewährung des Erziehungsgeldes an den Nachweis der
Berechtigung zur Aufnahme oder Fortführung einer
Erwerbstätigkeit knüpfen.
44
2. Ersetzt der Gesetzgeber die
verfassungswidrige Regelung nicht bis zum 1. Januar 2006
durch eine Neuregelung, ist auf noch nicht bestands- oder
rechtskräftig abgeschlossene Verfahren das bis zum
26. Juni 1993 geltende Recht anzuwenden. § 1
Abs. 6 Satz 2 Nr. 3 BErzGG in den Fassungen
des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Bundeserziehungsgeldgesetzes vom 12. Oktober 2000 und des
Zuwanderungsgesetzes vom 30. Juli 2004 ist nicht in
entsprechender Anwendung des § 78 Satz 2 BVerfGG in
die Unvereinbarkeitserklärung einzubeziehen, weil diese
Regelungen den Kreis der Berechtigten weiter gefasst haben
als die angegriffene Vorschrift. Jedoch hat der Gesetzgeber
im Hinblick auf die vorliegende Entscheidung auch die
Nachfolgeregelungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu
überprüfen.
45
Da das mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffene Urteil des Bundessozialgerichts auf der
verfassungswidrigen Vorschrift beruht, ist es nach § 95
Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Die Sache wird an das
Bundessozialgericht zurückverwiesen. Das Ausgangsverfahren
ist auszusetzen, damit die Beschwerdeführerin die Möglichkeit
erhält, aus der vom Gesetzgeber zu treffenden Neuregelung
oder daraus Nutzen zu ziehen, dass der Gesetzgeber eine
Neuregelung nicht fristgemäß trifft (vgl. C I).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 34 a
Abs. 2 BVerfGG.