BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2524/06 -
der Frau H...,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
am 21. Januar 2009 einstimmig beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft
verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, denen zufolge
atomrechtliche Beförderungsgenehmigungen von Anliegern der
Beförderungsstrecke mangels Klagebefugnis nicht
zulässigerweise vor dem Verwaltungsgericht angefochten werden
können.
2
1. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, § 23
Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der
Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz;
im Folgenden: AtG) bedarf die Beförderung von
Kernbrennstoffen außerhalb eines abgeschlossenen Geländes,
auf dem Kernbrennstoffe staatlich verwahrt werden oder eine
nach den § 6 (Aufbewahrung von Kernbrennstoffen
außerhalb der staatlichen Verwahrung), § 7 (Atomanlagen)
und § 9 AtG (Verwendung von Kernbrennstoffen außerhalb
genehmigungspflichtiger Anlagen) genehmigte Tätigkeit
ausgeübt wird, der Genehmigung durch das Bundesamt für
Strahlenschutz.
3
Die Genehmigungsvoraussetzungen sind in
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 AtG geregelt. Danach muss
insbesondere gewährleistet sein, dass die Kernbrennstoffe
unter Beachtung der für den jeweiligen Verkehrsträger
geltenden Rechtsvorschriften über die Beförderung
gefährlicher Güter befördert werden oder, soweit solche
Vorschriften fehlen, auf andere Weise die nach dem Stand von
Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden
durch die Beförderung der Kernbrennstoffe getroffen ist (Nr.
3). Überdies muss der erforderliche Schutz gegen
Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter
gewährleistet sein (Nr. 5).
4
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG nimmt - soweit hier
von Bedeutung - Bezug auf das Gesetz über die Beförderung
gefährlicher Güter (Gefahrgutbeförderungsgesetz
- GGBefG) vom 6. August 1975 in der Fassung der
Bekanntmachung vom 29. September 1998 (BGBl I S. 3114),
zuletzt geändert durch Art. 294 der Neunten
Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl
I S. 2407), und die auf der Grundlage von § 3 Abs. 1
GGBefG erlassenen Rechtsverordnungen.
5
Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil
vom 15. Oktober 2004 - offenbar versehentlich - die bereits
mit Wirkung vom 1. Juli 2001 außer Kraft getretene
Gefahrgutverordnung Straße und die zum selben Zeitpunkt außer
Kraft getretene Gefahrgutverordnung Eisenbahn jeweils vom 12.
Dezember 1996, wohl jeweils in der Neufassung vom 22.
Dezember 1998 (BGBl I S. 3909 und S. 3993), angewendet. Dem
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts liegt die mit Wirkung
vom 1. Juli 2001 in Kraft getretene Verordnung über die
innerstaatliche und grenzüberschreitende Beförderung
gefährlicher Güter auf der Straße und mit Eisenbahnen
(Gefahrgutverordnung Straße und Eisenbahn - GGVSE 2001) vom
11. Dezember 2001 (BGBl I S. 3529) zugrunde, die während des
behördlichen Ausgangsverfahrens in ihrer ab dem 1. Januar
2003 geltenden Neufassung am 30. September 2003 bekannt
gemacht wurde (BGBl I S. 1913). Die Verordnung wurde seitdem
mehrfach geändert und am 6. Dezember 2006 in ihrer ab dem 1.
Januar 2007 geltenden (gegenwärtigen) Neufassung bekannt
gemacht (BGBl 2006 I S. 2683).
6
§ 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 GGVSE
verweisen für Beförderungen auf der Straße unter anderem auf
die Vorschriften der Teile 1 bis 9 der Anlagen A und B zu dem
Europäischen Übereinkommen vom 30. September 1957 über die
internationale Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße
(ADR) (BGBl 1969 II S. 1489), derzeit in der Fassung der
Bekanntmachung vom 20. September 2005 (BGBl II S. 1128),
zuletzt geändert nach Maßgabe der 18. ADR-Änderungsverordnung
vom 8. September 2006 (BGBl II S. 826; vgl. die
Bekanntmachung der Neufassung der Anlagen A und B zu dem
ADR-Übereinkommen vom 28. August 2007 S. 1399, Anlagenband>). Für Beförderungen mit
Eisenbahnen gelten gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 3 und Nr. 4
GGVSE unter anderem die Vorschriften der Teile 1 bis 7 der
Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung
gefährlicher Güter (RID), die zunächst in der Anlage I zu
Anhang B des Übereinkommens über den internationalen
Eisenbahnverkehr vom 9. Mai 1980 (COTIF-Übereinkommen) (BGBl
1985 II S. 130) enthalten war und nun in dessen Anhang C
enthalten ist (vgl. derzeit die Bekanntmachung der Neufassung
des RID vom 16. Mai 2008 Anlagenband>). Die in Bezug genommenen Vorschriften wurden
ebenso wie die auf sie verweisenden Normen des § 1 Abs.
3 Nr. 1 bis 4 GGVSE seit Inkrafttreten der
Gefahrgutverordnung Straße und Eisenbahn mit Wirkung vom 1.
Juli 2001 mehrfach geändert.
7
Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil
vom 15. Oktober 2004 offenbar die Vorschriften der Anlagen A
und B zu dem ADR-Übereinkommen in der ab 1. Januar 1999
geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 12. Oktober 1998
(BGBl II S. 2731, Anlagenband) und die Vorschriften des
RID in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. November 1993
(BGBl II S. 2044, Anlagenband), zuletzt geändert durch die 7.
RID-Änderungsverordnung vom 26. November 1998 (BGBl II S.
2955), angewandt. Die zum Transport von Kernbrennstoffen
eingesetzten Behälter müssen demnach eine Zulassung als
Versandstück durch das Bundesamt für Strahlenschutz besitzen
(vgl. Randnummer 2704 Blatt 12 2. c) der Anlage A zu dem
ADR-Übereinkommen in der vorgenannten Fassung, Randnummer 704
Blatt 12 2. c) RID in der vorgenannten Fassung, § 6 Abs.
1 Nr. 3 GGVS beziehungsweise § 6 Nr. 5 GGVE). An dem
Verfahren der Bauartzulassung ist auch die Bundesanstalt für
Materialforschung beteiligt. Nach den Randnummern 703 3. a)
und 12. 2) d) sowie 712 (4) b) RID in der damaligen Fassung
darf die höchstzulässige Dosisleistung an der Oberfläche des
Versandstücks und des Transportfahrzeuges einen Wert von
maximal 2 Millisievert pro Stunde (mSv/h) nicht übersteigen
und in einem Abstand von einem Meter von der Oberfläche des
Versandstücks beziehungsweise zwei Metern von der Oberfläche
des Transportfahrzeuges höchstens 0,1 mSv/h betragen.
Entsprechendes gilt nach den Randnummern 2703 3. a) und 12.
2) d) sowie 2712 (4) b) der Anlage A zu dem ADR-Übereinkommen
in der damaligen Fassung für Transporte auf der Straße.
8
Das Oberverwaltungsgericht nennt in seinem
Beschluss vom 10. August 2006 als einschlägige Vorschrift
ausschließlich die Gefahrgutverordnung Straße und Eisenbahn
vom 11. Dezember 2001, die gemäß § 11 GGVSE in der ab 1.
Januar 2003 gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 10.
September 2003 (BGBl I S. 1913) für bis zum 30. Juni
2003 stattfindende Transporte angewendet werden durfte und
auf der offenbar die angefochtenen Bescheide beruhen (vgl.
Seite 3 des Widerspruchsbescheides vom 10. November 2003). Es
ist daher davon auszugehen, dass das Oberverwaltungsgericht
seiner Entscheidung gemäß § 1 Abs. 3 GGVSE 2001 die
zum 1. Juli 2001 jeweils grundlegend umstrukturierten
Vorschriften der Anlagen A und B zu dem ADR-Übereinkommen in
der Fassung der 15. ADR-Änderungsverordnung vom 15. Juni 2001
(BGBl II S. 654, Anlagenband) und des RID in der Fassung der
9. RID-Änderungsverordnung vom 1. Juni 2001 (BGBl II S. 606,
Anlagenband) zugrunde gelegt hat. Das Erfordernis einer
Zulassung als Versandstück ergibt sich demnach aus Abschnitt
6.4.22 der Anlage A zu dem ADR-Übereinkommen in der
vorgenannten Fassung. Gemäß Absatz 2.2.7.8.2 und Abschnitt
7.5.11 CV 33 (3.3) c) der Anlage A zu dem ADR-Übereinkommen
darf die höchstzulässige Dosisleistung an der Außenfläche des
Versandstücks und des Transportfahrzeuges 2 mSv/h und in
einem Abstand von zwei Metern von der Außenfläche des
Transportfahrzeuges 0,1 mSv/h nicht überschreiten. Gemäß
Absatz 2.2.7.8.1 der Anlage A zu dem ADR-Übereinkommen darf
die Transportkennzahl für jedes einzelne Versandstück zehn
nicht überschreiten. Die Transportkennzahl ist dabei zu
errechnen, indem die höchste Dosisleistung in Millisievert
pro Stunde in einem Abstand von einem Meter von der
Außenfläche des Versandstücks ermittelt und der ermittelte
Wert mit 100 multipliziert wird. Diese Zahl stellt die
Transportkennzahl dar (vgl. Absatz 2.2.7.6.1.1 a) der Anlage
A zu dem ADR-Übereinkommen). Gleiches gilt nach Abschnitt
6.4.22, Absatz 2.2.7.8.2, Abschnitt 7.5. 11 CW 33 (3.3) c),
Absatz 2.2.7.8.1 und Absatz 2.2.7.6.1.1 a) RID in der
vorgenannten Fassung.
9
Die Anlagen A und B zu dem ADR-Übereinkommen
sowie das RID jeweils in der in § 1 Abs. 3 GGVSE 2007
genannten Fassung enthalten sowohl in Bezug auf das
Erfordernis der Versandstückmusterzulassung als auch die
vorgenannten Grenzwerte entsprechende Vorschriften.
10
2. a) Die Beschwerdeführerin ist
Miteigentümerin eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks
in P... im Landkreis L... in N... . Das Wohnhaus wird von der
Beschwerdeführerin und ihrer Familie bewohnt. Durch den Ort
P... werden nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin
sämtliche Straßentransporte von Kernbrennstoffen und anderen
radioaktiven Substanzen vom Verladebahnhof D... in das nahe
gelegene Abfall- und Transportbehälterlager G... geführt. Das
Haus der Beschwerdeführerin liegt etwa acht Meter von der
Transportstrecke entfernt.
11
b) Mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 30.
April 2003 erteilte das Bundesamt für Strahlenschutz auf
Antrag der im Ausgangsverfahren beigeladenen N... GmbH die
Genehmigung, bis einschließlich 31. Dezember 2003 unter
Verwendung von Transport- und Lagerbehältern des Typs „CASTOR
HAW 20/28 CG“ maximal zwei Schienen- und zwölf
Straßentransporte hochaktiver Glaskokillen aus der
Wiederaufarbeitungsanlage in L... vom Grenzübergang P...,
S..., K..., B... oder einem von der Polizei benannten
Grenzübergang auf der Schiene zur Umschlagsanlage auf dem
Bahnhofsgelände D... oder zu einem von der Polizei benannten
Umschlagsort und von dort auf der Straße zum
Transportbehälterlager G... durchzuführen. Den Widerspruch
der Beschwerdeführerin wies das Bundesamt für Strahlenschutz
mit Widerspruchsbescheid vom 10. November 2003 zurück. Der
Widerspruch sei mangels Widerspruchsbefugnis unzulässig. Er
wäre zudem auch unbegründet, da die angefochtene
Beförderungsgenehmigung rechtmäßig sei.
12
c) Die Beschwerdeführerin erhob daraufhin
Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht, die sie nach
Durchführung der Transporte als
Fortsetzungsfeststellungsklage fortführte. Diese wurde mit
Urteil vom 15. Oktober 2004 abgewiesen. Die Klage sei
unzulässig, da der Beschwerdeführerin die erforderliche
Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO fehle.
13
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG seien
nicht drittschützend, da sie keine individualisierenden
Tatbestandsmerkmale in Bezug auf einen abgrenzbaren
Personenkreis enthielten, von denen die Transportgenehmigung
abhinge und die der Beschwerdeführerin eine wehrfähige
Rechtsposition einräumen würden. Die Transportstrecke werde
in der Beförderungsgenehmigung aus Sicherheitsgründen nicht
abschließend festgelegt und sei schon deshalb als
Anknüpfungspunkt für die Bildung einer Gruppe ungeeignet.
Zudem komme es auch nicht allein darauf an, ob sich aufgrund
tatsächlicher Umstände ein bestimmter Personenkreis abgrenzen
lasse. Vielmehr müsse der Personenkreis rechtlich besonders
betroffen sein, was hier nicht der Fall sei. Anlieger einer
möglichen Transportstrecke seien im Vergleich zu Passanten,
die sich zufällig in der Nähe des Transports aufhielten,
nicht in herausgehobener Weise betroffen.
14
Auch die durch § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG
einbezogenen gefahrgutrechtlichen Vorschriften (Randnummern
703 3. a) und 12. 2) d) sowie 712 (4) b) RID für
Eisenbahntransporte beziehungsweise Randnummern 2703 3. a)
und 12. 2) d) sowie 2712 (4) b) der Anlage A zu dem
ADR-Übereinkommen für Straßentransporte) entfalteten keinen
Drittschutz.
15
Aus den Vorschriften der
Strahlenschutzverordnung in der Fassung vom 20. Juli
2001 (BGBl I S. 1714) und der Richtlinie 96/29/Euratom vom
13. Mai 1996 (ABl L 159 vom 29. Juni 1996, S. 1) könne die
Beschwerdeführerin ebenfalls keine Klagebefugnis
herleiten.
16
Die Beschwerdeführerin könne sich auch nicht
unmittelbar auf Grundrechte berufen. Der Gesetzgeber habe in
Erfüllung seiner grundrechtlichen Schutzpflicht
einfachgesetzliche Regelungen getroffen, die den
Grundrechtsschutz konkretisierten und eine unmittelbare
Berufung auf die zugrunde liegenden Grundrechtsnormen
ausschlössen. Es bestehe kein Anlass für die Annahme, dass
die hier anzuwendenden Vorschriften und deren Konkretisierung
in Gestalt der Beförderungsgenehmigung mit den dazu
ergangenen Nebenbestimmungen einen ausreichenden Schutz
grundrechtlich geschützter Rechtspositionen offensichtlich
nicht oder nur unzureichend gewährleisteten. Angesichts des
einzuhaltenden Dosisgrenzwerts von 0,1 mSv/h in zwei Metern
Abstand von dem Transportfahrzeug ergebe sich für eine
Person, die sich bei zwei Transportvorgängen im Jahr für die
Dauer der Vorbeifahrt in acht Metern Entfernung aufhalte,
keine die natürliche Strahlendosis signifikant
überschreitende Strahlendosis. Anders als bei stationären
Atomanlagen, bei denen durch das gesetzliche Normprogramm und
die dazu getroffenen Anordnungen der Vollzugsbehörden
Gefahren und Risiken durch Störmaßnahmen oder sonstige
Einwirkungen Dritter praktisch ausgeschlossen sein müssten,
könne ein vergleichbarer Schutz für den Transport von
Brennelementen auch unter Berücksichtigung des Gewichts der
von Art. 2 und Art. 14 GG geschützten Rechtsgüter
nicht verlangt werden, weil sich ein solcher Schutz wegen der
Ortsungebundenheit des zu schützenden Objekts effektiv nicht
mit zumutbaren Mitteln gewährleisten lasse.
17
d) Die Beschwerdeführerin beantragte daraufhin
gestützt auf sämtliche Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2
VwGO die Zulassung der Berufung. Hinsichtlich § 124 Abs.
2 Nr. 1 VwGO führte sie zur Begründung unter anderem aus, es
bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des
erstinstanzlichen Urteils, weil § 4 Abs. 2 Nr. 3 und Nr.
5 AtG entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
Drittschutz vermittelten. Es sei nicht ersichtlich, weshalb
insoweit anderes gelten solle als für die unstreitig
drittschützenden Vorschriften der § 6 Abs. 2 Nr. 2 und
Nr. 4 sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG. Auf der
Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts sei ein
effektiver Grundrechtsschutz durch ein gerichtliches oder
behördliches Verfahren nicht gewährleistet.
18
Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte
das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 10. August 2006
ab. Es bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit
des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO), da das Verwaltungsgericht eine drittschützende
Funktion der der Transportgenehmigung zugrunde liegenden
Rechtsvorschriften zutreffend verneint habe. § 4 Abs. 2
Nr. 3 und Nr. 5 AtG beabsichtigten keinen über den Schutz der
Allgemeinheit hinausgehenden Schutz der Streckenanlieger.
Eine engere räumliche und zeitliche Beziehung zum
Genehmigungsgegenstand, die nach dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1982 (BVerwG 7
C 50.78, NJW 1983, S. 1507) Voraussetzung für eine
Klagebefugnis sei, bestehe nicht. Ein über das allgemeine
Lebensrisiko hinausgehendes Opfer werde der
Beschwerdeführerin nicht abverlangt. Auch die Ausführungen
der Beschwerdeführerin zum effektiven Grundrechtsschutz
begründeten keine ernstlichen Zweifel an der
erstinstanzlichen Entscheidung. Anders als die
Beschwerdeführerin voraussetze sei sie in ihren Grundrechten
nicht anders als die allgemeine Bevölkerung betroffen. Auch
die von § 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG in Bezug genommenen
gefahrgutbeförderungsrechtlichen Vorschriften vermittelten
keinen Drittschutz. Die in diesen Vorschriften enthaltenen
Grenzwerte stellten auf die Verhältnisse unmittelbar an den
Versandstücken und Fahrzeugen und in deren unmittelbarer
Umgebung in einem Abstand von maximal zwei Metern ab.
Allenfalls in diesem Nahbereich könnte den
Beförderungsvorschriften eine drittschützende Wirkung
beigemessen werden. Die Beschwerdeführerin sei jedoch Teil
der weiter entfernt lebenden Umgebungsbevölkerung und als
solche Teil der Allgemeinheit, die durch die Einhaltung der
Grenzwerte nur faktisch geschützt werde. Vorsorge zur Abwehr
terroristischer Akte auf der Rechtsgrundlage des § 4
Abs. 2 Nr. 5 AtG könne die Beschwerdeführerin nach dem Urteil
des Senats vom 8. März 2006 (7 KS 128/02, DVBl 2006, S. 1044)
- dieses betrifft den Planfeststellungsbeschluss für die
Errichtung und den Betrieb des Bergwerks Konrad als Endlager
für radioaktive Abfälle mit vernachlässigbarer
Wärmeentwicklung - im Wege des Individualrechtsschutzes nicht
geltend machen. Aus der Strahlenschutzverordnung und der
Richtlinie 96/29/Euratom könne die Beschwerdeführerin
ebenfalls keine Klagebefugnis herleiten.
19
Die Sache weise keine tatsächlichen oder
rechtlichen Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO auf. Ob der Beschwerdeführerin eine Klagebefugnis
zustehe, sei eine Rechtsfrage, die anhand der durch die
höchstrichterliche Rechtsprechung entschiedenen Fälle ohne
weiteres beantwortet werden könne, ohne dass es dazu der
Durchführung eines Berufungsverfahrens bedürfe.
20
Die Rechtssache habe auch keine grundsätzliche
Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Eine derartige
Bedeutung habe eine Rechtssache nur, wenn in Bezug auf die
Rechtslage oder die Tatsachenfeststellungen eine unmittelbar
aus dem Gesetz nicht beantwortbare, bisher höchstrichterlich
oder obergerichtlich noch nicht beantwortete konkrete Frage
aufgeworfen und erläutert werde, warum diese im Interesse der
Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen
Fortentwicklung des Rechts der obergerichtlichen Klärung
bedürfe. Eine Rechtsfrage sei nicht immer schon dann als
ungeklärt anzusehen, wenn zu ihr noch keine berufungs- oder
revisionsgerichtliche Rechtsprechung vorliege. Der
Klärungsbedarf hänge in solchen Fällen von dem Gewicht der
Zweifel ab, die gegen die vom Verwaltungsgericht gegebene
Begründung (fort-)bestünden. Sei die vom Verwaltungsgericht
zu der Rechtsfrage vertretene Ansicht überzeugend begründet
und bestünden daran keine vernünftigen Zweifel - etwa in Form
ebenfalls plausibler Entscheidungen anderer
Verwaltungsgerichte im jeweiligen Gerichtsbezirk, die zu
einem abweichenden Ergebnis gelangten - könne ein vom
Oberverwaltungsgericht durchgeführtes Verfahren nicht zur
Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung beitragen, weil beides
nicht in Frage stehe.
21
Auch die Zulassungsgründe der § 124 Abs.
2 Nr. 4 und Nr. 5 VwGO lägen nicht vor.
22
3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Grundrechte aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 und
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
23
Die fachgerichtliche Auslegung des § 4
Abs. 2 Nr. 3 AtG in Verbindung mit den einschlägigen
gefahrgutrechtlichen Vorschriften und des § 4 Abs. 2 Nr.
5 AtG verletze die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten
aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Zum
einen bleibe das Urteil des Verwaltungsgerichts hinter dem
grundrechtlich gebotenen materiellen Schutzniveau des
praktischen Ausschlusses von Schäden an Leben, Gesundheit
oder Sachgütern durch die Nutzung der Kernenergie zurück. Zum
anderen hätten Drittbetroffene aufgrund der Verneinung des
Drittschutzcharakters der einschlägigen Vorschriften keine
Möglichkeit, eine Gefährdung ihrer Rechte in einem
gerichtlichen Verfahren geltend zu machen. Dies sei mit dem
verfahrensrechtlichen Gehalt der Grundrechte nicht
vereinbar.
24
Die angegriffenen Entscheidungen verstießen
auch gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. § 4 Abs.
2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG dienten zumindest auch dem Schutz der
Streckenanlieger und räumten damit der Beschwerdeführerin
subjektive öffentliche Rechte ein. Indem die Gerichte ihr den
Schutz dieser subjektiven Rechte in Gestalt einer Überprüfung
des angefochtenen Verwaltungsakts in rechtlicher und
tatsächlicher Hinsicht verweigert hätten, hätten sie gegen
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstoßen. Der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts verstoße zudem auch insofern gegen
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, als das Oberverwaltungsgericht
die Anforderungen an die Zulassung der Berufung in
unzumutbarer Weise überspannt habe.
25
4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bundesverwaltungsgericht und die Bundesregierung Stellung
genommen.
26
Nach Auffassung der Bundesregierung ist die
Verfassungsbeschwerde unzulässig, jedenfalls aber
unbegründet. Der Gesetzeber könne seine grundrechtlichen
Schutzpflichten auch durch einfachgesetzliche Normen rein
objektivrechtlichen Charakters erfüllen. Dies sei hier
geschehen. Der staatliche Schutz der Grundrechte Dritter aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 GG sei in Bezug
auf die Transporte radioaktiver Stoffe durch die gesetzlichen
und untergesetzlichen Normen insbesondere des Atomrechts und
des Gefahrgutrechts hinreichend gewährleistet.
27
Das Bundesverwaltungsgericht hat mitgeteilt,
die Frage, ob seine Rechtsprechung zum Drittschutz gegen die
Genehmigung atomrechtlicher Anlagen trotz der gleichlautenden
Formulierungen der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften
(§ 4 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5, § 6 Abs. 2 Nr. 2 und
Nr. 4, § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG) nicht übertragen
werden könne, sei eine nicht einfach zu beantwortende Frage,
deren Klärung einem Revisionsverfahren vorbehalten bleiben
müsse.
28
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde
gemäß § 93c Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Entscheidung an und gibt ihr
statt, soweit die Beschwerdeführerin den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts vom 10. August 2006 angreift (1.).
Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 15. Oktober 2004 richtet, wird sie
nicht zur Entscheidung angenommen (2.).
29
1. Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung gemäß
§ 93c Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 93a Abs. 2
BVerfGG liegen vor, soweit sich die Verfassungsbeschwerde
gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 10.
August 2006 richtet.
30
Die für die Verfassungsbeschwerde maßgeblichen
Rechtsfragen zu der verfassungsrechtlichen Gewährleistung
effektiven Rechtsschutzes hat das Bundesverfassungsgericht
bereits entschieden (vgl. BVerfGE 77, 275 ; 78, 88
; 84, 366 ; 104, 220
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 30. Juni 2005 - 1 BvR 2615/04 -, NVwZ 2005, S.
1176 ; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 -, NVwZ 2007, S. 805
; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, NVwZ-RR 2008, S. 1 f.;
Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11.
Februar 2008 - 2 BvR 2575/07-, juris). Die Annahme der
Verfassungsbeschwerde ist im dargelegten Umfang zur
Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG angezeigt (§ 93a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit
zulässig und offensichtlich begründet.
31
a) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
vom 10. August 2006 verletzt das Grundrecht der
Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
32
aa) Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet zwar keinen
Anspruch auf die Einrichtung eines bestimmten Rechtszuges
(vgl. BVerfGE 92, 365 ; 104, 220 ;
stRspr). Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen
geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer
und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise
erschwert werden (vgl. BVerfGE 77, 275 ; 78, 88
; 84, 366 ; 104, 220
). Dies bedeutet für die Anwendung des § 124
Abs. 2 VwGO, dass die Anforderungen an die Begründung eines
Zulassungsantrages nicht überspannt werden dürfen, so dass
die Möglichkeit, die Zulassung eines Rechtsmittels zu
erstreiten, für den Rechtsmittelführer leer läuft (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 8.
März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552
; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
30. Juni 2005 - 1 BvR 2615/04 -, NVwZ 2005, S. 1176
; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, NVwZ-RR 2008, S. 1
; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11.
Februar 2008 - 2 BvR 2575/07 -, juris). Dies gilt nicht nur
hinsichtlich der Anforderungen an die Darlegung der
Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO,
sondern in entsprechender Weise ebenso für die Auslegung und
Anwendung der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO
selbst (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 -, NVwZ 2007, S.
805 ).
33
bb) Hier hat das Oberverwaltungsgericht den
Zugang der Beschwerdeführerin zum Berufungsrechtszug dadurch
in unzumutbarer Weise erschwert, dass es die Zulassung der
Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des
erstinstanzlichen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
(dazu (1)) und wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu (2)) abgelehnt hat.
34
(1) (a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit
der angegriffenen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO sind immer schon dann begründet, wenn ein
einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage
gestellt wird. Sie sind nicht erst gegeben, wenn bei der im
Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung
der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der
Misserfolg (vgl. BVerfGE 110, 77 ). Das
Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das
Berufungsverfahren vorwegzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00
-, NVwZ 2000, S. 1163 ).
35
(b) Der angegriffene Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts verstößt nach diesen Maßstäben gegen
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, soweit er das Vorliegen
ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen
Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) verneint.
36
Die Beschwerdeführerin hatte in ihrem Antrag
auf Zulassung der Berufung geltend gemacht, § 4 Abs. 2
Nr. 3 und Nr. 5 AtG könnten mit Blick auf die
Drittschutzfrage nicht anders behandelt werden als die
unstreitig drittschützenden Vorschriften der § 6 Abs. 2
Nr. 2 und Nr. 4 sowie § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5
AtG (dazu (aa)). Auf der Grundlage der bisherigen
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts sei ein effektiver
Grundrechtsschutz durch ein behördliches oder gerichtliches
Verfahren nicht gewährleistet (dazu (bb)). Der angegriffene
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts lässt eine an dem
vorstehenden Maßstab orientierte, sachlich nachvollziehbare
Auseinandersetzung mit diesen zentralen Punkten des
Zulassungsvorbringens der Beschwerdeführerin vermissen und
genügt daher nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Dies gilt auch für die Bezugnahme des Oberverwaltungsgerichts
auf seine Rechtsprechung zu § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (dazu
(cc)).
37
(aa) Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts hat die Vorschrift des § 7
Abs. 2 Nr. 5 AtG, der zufolge eine atomrechtliche
Anlagengenehmigung nur erteilt werden darf, wenn der
erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen und sonstige
Einwirkungen Dritter gewährleistet ist, drittschützenden
Charakter (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C
54.79 -, NVwZ 1982, S. 624). Die insoweit geltenden
Grundsätze können auf die gleichlautende Vorschrift des
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG, die insbesondere für die Lagerung
von Kernbrennstoffen in Standortzwischenlagern einschlägig
ist, übertragen werden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht
in seinem - nach der Beschlussfassung durch das
Oberverwaltungsgericht ergangenen - Urteil vom 10. April 2008
(BVerwG 7 C 39.07, DVBl 2008, S. 853 )
ausdrücklich festgestellt. Auch die Vorgabe der bestmöglichen
Gefahrenabwehr gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 und § 6 Abs.
2 Nr. 2 AtG entfaltet Drittschutz (vgl. zu § 7 Abs. 2
Nr. 3 AtG BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 - BVerwG 11 C
7.95 -, NVwZ 1998, S. 623 ; zu § 6 Abs. 2 Nr.
2 AtG BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2005 - BVerwG 7 B
135.04 -, NVwZ 2005, S. 817 ; vgl. zuletzt
auch BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - BVerwG 7 C 39.07 -,
DVBl 2008, S. 853 ).
38
Angesichts der Tatsache, dass § 4 Abs. 2
Nr. 3 Alt. 2 und Nr. 5 AtG gleichlautend formuliert sind,
drängt sich die - vom Verwaltungsgericht im Hinblick auf die
Drittschutzfrage nicht thematisierte - Frage der
Übertragbarkeit der für § 7 Abs. 2 Nr. 3 und
Nr. 5 sowie § 6 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 AtG
geltenden Grundsätze geradezu auf. Das diesbezügliche
Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Begründung ihres
Antrags auf Zulassung der Berufung ist geeignet, die
Richtigkeit der Auffassung des Verwaltungsgerichts nach dem
oben dargestellten Maßstab in Frage zu stellen, ohne dass es
darauf ankäme, wie die Drittschutzfrage im Ergebnis zu
entscheiden sein wird. Dies hat das Oberverwaltungsgericht
verkannt. Anstelle der gebotenen summarischen Prüfung des
Zulassungsvorbringens auf die schlüssige Infragestellung der
Auffassung des Verwaltungsgerichts stellt das
Oberverwaltungsgericht abschließende Erwägungen zu dem (nach
seiner Auffassung) rein objektivrechtlichen Charakter von
§ 4 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG an (vgl.
S. 2 f. des Entscheidungsumdrucks).
39
Diese Erwägungen (vgl. insbesondere S. 3 des
Entscheidungsumdrucks) genügen auch insoweit nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen, als das
Oberverwaltungsgericht eine Klagebefugnis der
Beschwerdeführerin verneint, ohne sich mit den von der
Beschwerdeführerin behaupteten spezifischen Risiken der
Beförderung von Kernbrennstoffen im Einzelnen
auseinanderzusetzen. Die Beschwerdeführerin hatte in der
Begründung ihres Zulassungsantrages geltend gemacht, die
Transporte seien mit beträchtlichen Risiken für Leben,
Gesundheit und Eigentum der Streckenanlieger verbunden.
Insbesondere bei Unfällen sei mit gravierenden Folgen (Tote,
Verseuchung des Erdreichs) zu rechnen. Das
Oberverwaltungsgericht nimmt ungeachtet dessen auf ein Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1982 (BVerwG 7
C 50.78, NJW 1983, S. 1507) Bezug, das eine Nachbarklage
gegen einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid (vgl.
§ 9 BImSchG) betraf. Hieraus leitet das
Oberverwaltungsgericht ab, dass eine Klagebefugnis nach
§ 42 Abs. 2 VwGO eine engere räumliche und zeitliche
Beziehung zum Genehmigungsgegenstand voraussetze, wobei
letztere nur gegeben sei, wenn der klagende Dritte infolge
der Genehmigung Einwirkungen, denen er sich nicht oder
jedenfalls nicht nachhaltig entziehen könne, auf eine gewisse
Dauer ausgesetzt sei und somit ein über das allgemeine
Lebensrisiko hinausgehendes Opfer zu erbringen habe. Hieran
fehle es im zu entscheidenden Fall.
40
Das Oberverwaltungsgericht überträgt damit
unbesehen die vom Bundesverwaltungsgericht in der zitierten
Entscheidung aufgestellten Anforderungen an die Klagebefugnis
bei der Anfechtung immissionsschutzrechtlicher Vorbescheide
für ortsfeste Anlagen auf die atomrechtliche
Beförderungsgenehmigung gemäß § 4 AtG. Dabei verkennt
es, dass das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten
Entscheidung (Urteil vom 22. Oktober 1982 - BVerwG 7 C 50.78
-, NJW 1983, S. 1507 ) ausdrücklich
ausführt, die von einer genehmigungsbedürftigen Anlage
ausgehenden Immissionen würden vor allem dadurch zu
schädlichen Umwelteinwirkungen, sonstigen Gefahren,
erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen im
Sinne von § 5 Nr. 1 BImSchG, dass sie fortlaufend
abgegeben würden und damit auf Dauer die Umgebung belasteten.
Das von der Beschwerdeführerin geltend gemachte spezifische
Gefährdungspotential der Beförderung von Kernbrennstoffen ist
demgegenüber von anderer Qualität. Es ergibt sich gerade aus
den erheblichen Gesundheits- und Eigentumsbeeinträchtigungen,
die sich nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin bei
Nichteinhaltung des gebotenen Schutzstandards auch bei nur
kurzzeitiger, aber massiver Strahlenexposition für „Dritte“
ergeben können. Das Oberverwaltungsgericht hätte sich
ausgehend hiervon nicht ausschließlich mit der Frage
auseinandersetzen dürfen, ob die Betroffenheit der
Beschwerdeführerin die im Falle der Anfechtung eines
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides an die
Klagebefugnis zu stellenden Anforderungen erfüllt. Vielmehr
wäre auch und gerade zu prüfen gewesen, ob diese
Anforderungen angesichts des vorstehend skizzierten
spezifischen Gefährdungspotentials der Beförderung von
Kernbrennstoffen auf die Anfechtung einer atomrechtlichen
Beförderungsgenehmigung überhaupt übertragen werden
können.
41
Das Bundesverwaltungsgericht weist in der
zitierten Entscheidung (Urteil vom 22. Oktober 1982 - BVerwG
7 C 50.78 -, NJW 1983, S. 1507 ) weiter darauf
hin, § 5 Nr. 1 BImSchG wolle nur vor dem über das
allgemeine Lebensrisiko hinausgehenden Risiko schützen, nicht
„an sich zumutbare Lebensverhältnisse noch risikoloser
machen“. Auch mit der Frage, ob die von den
„Castor-Transporten“ ausgehenden Risiken und Gefahren unter
Zugrundelegung der in § 4 Abs. 2 AtG geregelten
Genehmigungsvoraussetzungen und unter Berücksichtigung des
technisch und organisatorisch gewährleistbaren
Sicherheitsstandards „an sich zumutbar“ sind, setzt sich das
Oberverwaltungsgericht in keiner Weise auseinander.
42
(bb) Hinsichtlich des Vorbringens der
Beschwerdeführerin zu der Erforderlichkeit eines effektiven
Grundrechtsschutzes führt das Oberverwaltungsgericht in
Anknüpfung an seine (einfachrechtlichen) Ausführungen zu der
vergleichbaren Betroffenheit von Streckenanliegern und
Passanten (vgl. S. 3 des Entscheidungs- umdrucks) lediglich
aus, die Grundrechte der Beschwerdeführerin seien nicht
anders betroffen als die der allgemeinen Bevölkerung (vgl. S.
4 des Entscheidungsumdrucks). Eine Risikoermittlung und
Risikobewertung nimmt das Oberverwaltungsgericht - wie
vorstehend dargestellt - nicht vor.
43
Dieser knappe Hinweis auf die mangelnde
herausgehobene Grundrechtsbetroffenheit der
Beschwerdeführerin lässt nicht erkennen, dass das
Oberverwaltungsgericht die verfassungsrechtlichen Einwände
der Beschwerdeführerin am oben dargestellten Maßstab des
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO überprüft und damit den
Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG genügt hätte.
Die vom Oberverwaltungsgericht offenbar - ohne jegliche
Begründung - vertretene These, aufgrund einer (angeblich)
kollektiven Betroffenheit der „allgemeinen Bevölkerung“ könne
die Beschwerdeführerin sich nicht auf ihre Grundrechte
berufen, beziehungsweise könnten Grundrechte der
Beschwerdeführerin von vornherein nicht verletzt sein, findet
in der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts
keine Grundlage. In seinem Urteil vom 10. April 2008 geht das
Bundesverwaltungsgericht im Gegenteil davon aus, dass das
Individualrisiko des Einzelnen durch die Zahl der von diesem
Risiko betroffenen Personen weder erhöht noch vermindert
werde (vgl. auch BVerwGE 61, 256 ) und daher nicht
in einem möglichen, seinerseits nicht wehrfähigen
Kollektivrisiko untergehe (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April
2008 - BVerwG 7 C 39.07 -, DVBl 2008, S. 853 ).
Auch aus der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts lässt sich für die These des
Oberverwaltungsgerichts nichts herleiten. Das
Bundesverfassungsgericht stellt die individuelle
Grundrechtsrelevanz einer belastenden hoheitlichen Maßnahme
nicht mit dem Hinweis auf eine große Zahl Mitbetroffener
beziehungsweise eine gleichartige Betroffenheit der
Allgemeinheit in Frage (vgl. beispielsweise BVerfGE 77, 170
Bundesrepublik Deutschland>; 115, 320
; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom
11. März 2008 - 1
BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 -, NJW 2008, S. 1505).
44
(cc) Soweit das Oberverwaltungsgericht
hinsichtlich des Schutzes vor terroristischen Angriffen auf
sein Urteil vom 8. März 2006 betreffend das Endlager
„Schacht Konrad“ für radioaktive Abfälle mit
vernachlässigbarer Wärmeentwicklung (7 KS 128/02, DVBl 2006,
S. 1044) verweist, dem zufolge die erforderliche Vorsorge
gegen terroristische Akte gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG
nicht im Wege des Individualrechtsschutzes geltend gemacht
werden könne, genügen auch diese offenbar als Hilfsbegründung
gedachten Erwägungen den Anforderungen des Art. 19 Abs.
4 Satz 1 GG nicht. Denn die vom Oberverwaltungsgericht
herangezogenen Erwägungen hatten - soweit sie die Frage des
Drittschutzes der erforderlichen Schadensvorsorge in Bezug
auf terroristische Angriffe betreffen - im Zeitpunkt der
Beschlussfassung ihrerseits grundsätzliche Bedeutung im Sinne
von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
45
Von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache nach
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung immer dann, wenn es
maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall
hinausgehende Rechtsfrage ankommt, deren Klärung im Interesse
der Einheit oder der Fortbildung des Rechts geboten
erscheint. Der Begriff der grundsätzlichen Bedeutung
entspricht danach weitgehend dem der grundsätzlichen
Bedeutung in § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 30. März 2005 - BVerwG 1 B 11.05 -, NVwZ 2005,
S. 709 m.w.N.; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 -, NVwZ 2007, S.
805 ).
46
Die - zwischenzeitlich durch das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 10. April 2008 (BVerwG 7 C
39.07, DVBl 2008, S. 853 ) höchstrichterlich
entschiedene - Frage, ob § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG
Drittschutz auch mit Blick auf terroristische Angriffe
gewährt, erfüllte diese Voraussetzungen im Zeitpunkt der
Beschlussfassung durch das Oberverwaltungsgericht. Zum
damaligen Zeitpunkt lagen Urteile des Oberverwaltungsgerichts
des Landes Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 30. Oktober 1996 -
21 D 2/89.AK -, juris Rn. 239), des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg (Urteil vom 11. Mai 2004 - 10 S 1291/01 -,
juris Rn. 37 und 48) und des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 2. Januar 2006 - 22
A 04.40016 -, juris Rn. 49 f.) vor, denen zufolge
Drittbetroffene die erforderliche Schadensvorsorge gemäß
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG grundsätzlich auch in Bezug auf die
Gefahr terroristischer Angriffe einfordern können. Angesichts
der neuen Dimensionen terroristischer Gefährdung konnte diese
Frage auch nicht als durch das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Juli 1982 (BVerwG 7 C 54.79,
NVwZ 1982, S. 624 ) abschließend geklärt angesehen
werden (so auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 31. Januar
2007 - 4 KS 2/04, 4 KS 6/04 -, juris Rn. 167, 176). Die für
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG geltenden Grundsätze sind
uneingeschränkt auf die wortlautgleiche Vorschrift des
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG übertragbar. Die Frage, ob die
erforderliche Schadensvorsorge auch im Hinblick auf
terroristische Angriffe drittschützenden Charakter hat, war
zum damaligen Zeitpunkt daher auch in Bezug auf diese
Vorschrift von grundsätzlicher Bedeutung.
47
Die Heranziehung derartiger Erwägungen von
grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr.
3 VwGO zur Ablehnung des Zulassungsgrundes ernstlicher
Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
widerspricht sowohl dem Sinn und Zweck des dem
Berufungsverfahren vorgeschalteten Zulassungsverfahrens als
auch dem System der in § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO
geregelten Zulassungsgründe. Insbesondere wird der vom
Gesetzgeber für Fragen von grundsätzlicher Bedeutung
vorgesehene Rechtsschutz im Berufungsverfahren in sachlich
nicht zu rechtfertigender Weise verkürzt (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Januar
2007 - 1 BvR 382/05 -, NVwZ 2007, S. 805 ). Der
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts genügt daher auch
insoweit den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
nicht.
48
(2) Der angegriffene Beschluss verstößt
darüber hinaus auch insoweit gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1
GG, als das Oberverwaltungsgericht die grundsätzliche
Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
(vgl. zum Begriff oben 1. a) bb) (1) (b) (cc)) verneint.
49
Das Oberverwaltungsgericht hat - wie
vorstehend ausgeführt - bei der Prüfung des Zulassungsgrundes
des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO den anzulegenden
Prüfungsmaßstab verkannt und die maßgeblichen Rechtsfragen in
verfassungswidriger Weise als in der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Nachteil der
Beschwerdeführerin geklärt angesehen. Auf diesen
Verfassungsverstößen beruht auch die Verneinung der
Grundsatzbedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht, die an dessen
Ausführungen zu § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO anknüpft.
50
Die Frage, ob die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zum Rechtsschutz Drittbetroffener
gegen atomrechtliche Aufbewahrungsgenehmigungen (§ 6
Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 AtG) und Anlagengenehmigungen
(§ 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG) auf die atomrechtliche
Beförderungsgenehmigung (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG)
zu übertragen ist, erfüllt die oben dargestellten
Voraussetzungen der Grundsatzbedeutung gemäß § 124 Abs.
2 Nr. 3 beziehungsweise § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat - soweit
ersichtlich - über diese Frage bislang nur in Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes oder in
Berufungszulassungsverfahren entschieden. Rechtsprechung
anderer Oberverwaltungsgerichte zu § 4 AtG liegt
ebenfalls nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht war mit
Anfechtungsklagen Drittbetroffener gegen atomrechtliche
Beförderungsgenehmigungen noch nicht befasst. Die Klärung der
Frage des Drittschutzcharakters von § 4 Abs. 2 Nr. 3 und
Nr. 5 AtG, die sich nicht ohne weiteres aus dem Gesetz
beantworten lässt und der über den konkreten Fall hinaus
wesentliche Bedeutung für die Fortbildung des Rechts zukommt,
erfordert die Durchführung eines Berufungsverfahrens sowie
gegebenenfalls eines anschließenden Revisionsverfahrens vor
dem Bundesverwaltungsgericht.
51
b) Ob der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts gegen die weiteren als verletzt
bezeichneten Grundrechte der Beschwerdeführerin aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 GG verstößt,
kann nach alledem offenbleiben.
52
2. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen
das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 15. Oktober 2004
richtet, wird sie nicht zur Entscheidung angenommen. Die
Voraussetzungen für die Annahme der Verfassungsbeschwerde
gemäß § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen insoweit nicht
vor.
53
Nach Aufhebung des Beschlusses des
Oberverwaltungsgerichts ist die Beschwerdeführerin nach dem
in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden
Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (vgl.
BVerfGE 84, 203 ) gehalten, zunächst die erneute
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über den
Zulassungsantrag abzuwarten. Lässt das Oberverwaltungsgericht
die Berufung zu, wird es Gelegenheit haben, das
verwaltungsgerichtliche Urteil gemäß § 128 VwGO
umfassend zu prüfen und aufgrund einer abweichenden
rechtlichen Würdigung gegebenenfalls abzuändern (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 21. Januar
2000 - 2 BvR 2125/97 -, DVBl 2000, S. 407
m.w.N.; vgl. auch BVerfGE 104, 220 ).
54
3. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
vom 10. August 2006, der auf den dargestellten
Verfassungsverstößen beruht, ist aufzuheben; die Sache ist an
das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 93c Abs.
2 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG).
55
4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 und Abs. 3
BVerfGG, die Entscheidung über die Festsetzung des
Gegenstandswertes auf § 37 Abs. 2 Satz 2 RVG.