Leitsätze
zum Beschluss des Ersten Senats vom 7.
Dezember 2010
- 1 BvR 2628/07 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2628/07 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus
am 7. Dezember 2010 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen
die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe zum 1. Januar 2005.
2
1. Die gesetzliche Trennung zwischen einer
beitragsfinanzierten „regulären“ Entgeltersatzleistung wegen
Arbeitslosigkeit und einer steuerfinanzierten Leistung für
bestimmte Ausnahmefälle steht in einer jahrzehntelangen
Tradition.
3
Nach dem Ersten Weltkrieg wurde im Jahr 1918
in Deutschland erstmals eine Erwerbslosenfürsorge eingeführt
und zwar für arbeitsfähige und arbeitswillige Personen über
14 Jahre, die sich infolge des Krieges durch Erwerbslosigkeit
in bedürftiger Lage befanden (§ 6 Satz 1 der Verordnung
über Erwerbslosenfürsorge vom 13. November 1918, RGBl S.
1305). Die Mittel zu ihrer Finanzierung wurden zunächst zu
fünf Sechsteln vom Reich und dem zuständigen Bundesstaat und
im Übrigen von der jeweiligen Gemeinde aufgebracht, wobei für
leistungsschwache Gemeinden oder einzelne Bezirke eine
Erhöhung der Reichsbeihilfe bewilligt werden konnte (§ 4
Sätze 1 und 2 der Verordnung). Mit § 1 Abs. 1 und
§ 2 Abs. 3 der Verordnung über die Aufbringung der
Mittel für die Erwerbslosenfürsorge vom 13. Oktober 1923
(RGBl I S. 946) wurde die Finanzierung geändert. Ein
erheblicher Teil des „notwendigen Aufwandes“ für die
Erwerbslosenfürsorge wurde nun durch Beiträge der Arbeitgeber
und Arbeitnehmer aufgebracht und gemeinsam mit den
Krankenkassenbeiträgen erhoben. Diese Regelung wurde später
in die §§ 33 ff. der Verordnung über
Erwerbslosenfürsorge in der Fassung der Bekanntmachung vom
16. Februar 1924 (RGBl I S. 127) aufgenommen.
4
Durch Gesetz vom 19. November 1926 (RGBl I S.
489) wurde dann eine Krisenfürsorge für Erwerbslose
eingeführt. Sie ist als Vorläufer der Arbeitslosenhilfe
anzusehen (vgl. BVerfGE 9, 20 ) und diente vor
allem zur Absicherung von Arbeitslosen, die ihren Anspruch
auf Erwerbslosenfürsorge erschöpft hatten (§ 1 Abs. 1
des Gesetzes). Wegen der Leistungsvoraussetzungen verwies das
Gesetz in § 2 auf die Vorschriften zur
Erwerbslosenfürsorge; jedoch waren die finanziellen Mittel zu
drei Vierteln vom Reich und zu einem Viertel von den
Gemeinden aufzubringen (§ 7 Abs. 1 des Gesetzes).
5
Mit dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und
Arbeitslosenversicherung (AVAVG) vom 16. Juli 1927 (RGBl I S.
187) wurde schließlich die Arbeitslosenversicherung
errichtet. Sie umfasste einerseits die
Arbeitslosenunterstützung und andererseits eine
Krisenunterstützung, die „in Zeiten andauernd besonders
ungünstiger Arbeitsmarktlage“ vom Reichsarbeitsminister für
bedürftige Arbeitslose, die keinen Anspruch auf
Arbeitslosenunterstützung hatten, zugelassen werden konnte
(§ 101 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 AVAVG). Während sich
die Höhe der Arbeitslosenunterstützung nach dem zuletzt
erzielten Arbeitsentgelt (§§ 104, 105 AVAVG) zuzüglich
Familienzuschlägen (§ 103 AVAVG) richtete, konnten die
Höhe und die Dauer der Krisenunterstützung vom
Reichsarbeitsminister beschränkt werden (§ 101 Abs. 1
Satz 3 AVAVG). Die von der Reichsanstalt für Arbeit zur
Durchführung ihrer Aufgaben benötigten Mittel wurden durch
Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer aufgebracht
(§ 142 AVAVG); „von dem notwendigen Aufwand“ für die
Krisenunterstützung trugen hingegen das Reich 80 % und
die Gemeinden 20 % (§ 167 Abs. 1 AVAVG). Ihre
endgültige Gestalt erhielt die Arbeitslosenhilfe durch das
Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über
Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 23.
Dezember 1956 (BGBl I S. 1018; §§ 141 bis 141m AVAVG,
später §§ 144 bis 156 AVAVG in der Fassung vom 3. April
1957, BGBl I S. 322). Das Gesetz sah nunmehr eine
Unterstützung Arbeitsloser in den Formen des
Arbeitslosengeldes und der Arbeitslosenhilfe vor. Im
Gegensatz zum Arbeitslosengeld setzte der Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe Bedürftigkeit voraus (§ 145 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 AVAVG). Die Aufwendungen für die
Arbeitslosenhilfe trug nach § 1 Satz 2 AVAVG der
Bund.
6
Das am 1. Juli 1969 in Kraft getretene
Arbeitsförderungsgesetz (AFG) vom 25. Juni 1969 (BGBl I
S. 582) änderte hieran wenig. Arbeitslosenhilfe wurde
weiterhin nur an bedürftige Arbeitslose erbracht (§ 134
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AFG). Die Höhe der Leistung richtete sich
nach dem früheren Arbeitsentgelt, jedoch in niedrigerem
Anteil als beim Arbeitslosengeld; die Kosten trug der Bund
(§ 188 Satz 1 AFG).
7
Der Übergang vom Arbeitsförderungsgesetz zu
dem ab dem 1. Januar 1998 geltenden Sozialgesetzbuch Drittes
Buch (SGB III) brachte in dieser Hinsicht ebenfalls keine
wesentlichen Änderungen. Allerdings wurde durch das Dritte
Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch vom
22. Dezember 1999 (BGBl I S. 2624) die originäre
Arbeitslosenhilfe, die in Sonderfällen ohne vorherigen Bezug
von Arbeitslosengeld geleistet wurde, mit Wirkung zum
1. Januar 2000 gestrichen (vgl. BVerfGK 6, 126).
8
2. Die Arbeitslosenhilfe war in ihrer letzten,
bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Form in den §§ 190
bis 206 SGB III a.F. geregelt. Es handelte sich um eine aus
Steuermitteln finanzierte Entgeltersatzleistung bei
Arbeitslosigkeit (§ 363 Abs. 1 Satz 1 SGB III a.F.), die
von der Bundesagentur für Arbeit im Auftrag des Bundes
erbracht wurde (§ 205 Satz 1 SGB III a.F.). Sie war auf
der Tatbestandsseite bedürftigkeitsabhängig (§ 190 Abs.
1 Nr. 5, §§ 193, 194 SGB III a.F.), orientierte sich auf
der Rechtsfolgenseite jedoch nicht am Bedarf des Empfängers,
sondern an dessen letztem Arbeitsentgelt. Die
Arbeitslosenhilfe belief sich auf einen bestimmten
Prozentsatz eines pauschalierten Nettoarbeitsentgelts. Der
auf diese Weise errechnete Betrag verminderte sich um das im
Rahmen der Bedürftigkeitsprüfung anzurechnende Einkommen und
Vermögen des Hilfeempfängers (§ 195 Satz 2 SGB III
a.F.).
9
Der Anspruch auf Arbeitslosenhilfe setzte
neben der Bedürftigkeit voraus, dass der Arbeitnehmer
arbeitslos war (§ 190 Abs. 1 Nr. 1 SGB III a.F.),
sich bei der Agentur für Arbeit arbeitslos gemeldet hatte
(§ 190 Abs. 1 Nr. 2 SGB III a.F.), er keinen
Anspruch auf Arbeitslosengeld besaß, weil er die
Anwartschaftszeit nicht erfüllt hatte (§ 190 Abs. 1 Nr.
3 SGB III a.F.), und er in einer Vorfrist
Arbeitslosengeld bezogen hatte, ohne dass der Anspruch wegen
des Eintritts von Sperrzeiten mit einer Dauer von insgesamt
21 Wochen erloschen war (§ 190 Abs. 1 Nr. 4
SGB III a.F.). Der Arbeitslose musste ferner eine
versicherungspflichtige, mindestens fünfzehn Stunden
wöchentlich umfassende Beschäftigung suchen (§ 118 Abs.
1 Nr. 2 SGB III a.F.) und den Vermittlungsbemühungen der
Arbeitsverwaltung zur Verfügung stehen, um einen Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe zu haben (vgl. Straub, in:
Schönefelder/Kranz/Wanka, SGB III, 3. Aufl., § 190
Rn. 18 ).
10
Die Arbeitslosenhilfe wurde in Zeitabschnitten
bewilligt, wobei § 190 Abs. 3 Satz 2 SGB III a.F.
ausdrücklich anordnete, dass vor einer erneuten Bewilligung
die Voraussetzungen des Anspruchs zu prüfen waren. Der
Prüfungsumfang umfasste sämtliche Leistungsvoraussetzungen
dem Grunde und der Höhe nach ohne Bindung an frühere
Bescheide; lediglich ein früher bereits gestellter
Arbeitslosenhilfeantrag wirkte fort (vgl. Krauß, in: PK-SGB
III, 2. Aufl. 2004, § 190 Rn. 41 f.). Nach
§ 190 Abs. 3 Satz 1 SGB III in der bis zum 31.
Dezember 2003 geltenden Fassung sollte Arbeitslosenhilfe
jeweils für längstens ein Jahr bewilligt werden.
11
3. Durch Art. 3 Nr. 14 des Vierten
Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24.
Dezember 2003 (BGBl I S. 2954) wurde § 190 Abs. 3
Satz 1 SGB III dahingehend geändert, dass
Arbeitslosenhilfe längstens bis zum 31. Dezember 2004
bewilligt werden durfte. Diese Änderung trat gemäß
Art. 61 Abs. 2 des Gesetzes am 1. Januar 2004 in
Kraft. Durch Art. 3 Nr. 15 des Gesetzes wurden die
§§ 190 bis 206 SGB III aufgehoben. Die Änderung trat
nach Art. 61 Abs. 1 des Gesetzes zum 1. Januar 2005
in Kraft. Hierdurch ist die Arbeitslosenhilfe ab dem 1.
Januar 2005 vollständig aus dem Leistungskatalog der
Arbeitsförderung gestrichen worden. An ihre Stelle ist das
Arbeitslosengeld II nach den Vorschriften des
Sozialgesetzbuchs Zweites Buch – Grundsicherung für
Arbeitsuchende – getreten. Im Unterschied zur
Arbeitslosenhilfe knüpft die Berechnung des
Arbeitslosengeldes II nicht mehr an das frühere Einkommen des
Hilfebedürftigen an, sondern orientiert sich – wie die
Sozialhilfe – grundsätzlich an dessen Bedarf.
12
4. Nach § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III haben
Arbeitnehmer Anspruch auf Arbeitslosengeld, die das 58.
Lebensjahr vollendet haben und die Regelvoraussetzungen des
Anspruchs allein deshalb nicht erfüllen, weil sie nicht
arbeitsbereit sind und nicht alle Möglichkeiten nutzen oder
nutzen wollen, um ihre Beschäftigungslosigkeit zu beenden.
Die Vorschrift war nach § 198 Satz 2 Nr. 3 SGB III a.F.
ebenfalls auf die Arbeitslosenhilfe anwendbar. Der in
§ 428 Abs. 1 SGB III geregelte Rechtszustand tritt in
der Praxis ein, wenn der Arbeitslose gegenüber der
Bundesagentur für Arbeit eine entsprechende Erklärung abgibt
(vgl. Brandts, in: Niesel/Brand
5. Aufl. 2010, § 428 Rn. 5).
13
Die Möglichkeit, Arbeitslosenhilfe unter
diesen erleichterten Voraussetzungen in Anspruch zu nehmen,
war von Anfang an nur befristet angelegt: § 428 geht
zurück auf § 105c AFG, der mit Wirkung zum 1. Januar
1986 als Reaktion auf die Arbeitslosigkeit der 1980er Jahre
eingeführt worden war (Art. 1 Nr. 20 des Siebten
Gesetzes zur Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes vom 20.
Dezember 1985, BGBl I S. 2484). Zunächst galt die Vorschrift
nur für Fälle, in denen der Anspruch auf
Arbeitslosenunterstützung vor dem 1. Januar 1990 entstanden
war und der Arbeitslose vor diesem Tag das 58. Lebensjahr
vollendet hatte. Diese Befristung wurde wiederholt verlängert
und schließlich in das am 1. Januar 1998 in Kraft getretene
Sozialgesetzbuch Drittes Buch übergeleitet. Dort wurde sie im
Jahr 2000 (Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur
Fortentwicklung der Altersteilzeit vom 27. Juni 2000, BGBl I
S. 910) bis zum 1. Januar 2006 und schließlich im Jahr 2005
(Art. 1 Nr. 21 des Fünften Gesetzes zur Änderung des
Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze vom 22.
Dezember 2005, BGBl I S. 3676) bis zum 1. Januar 2008
verlängert. § 428 Abs. 1 SGB III gilt insofern nur noch
in Fällen, in denen der Arbeitslosengeldanspruch vor dem 1.
Januar 2008 entstanden ist und der Arbeitslose vor diesem Tag
das 58. Lebensjahr vollendet hat.
14
1. Der 1946 geborene Beschwerdeführer zu 1)
bezog bis Ende 2002 Arbeitslosengeld und anschließend
Arbeitslosenhilfe. Im Juni 2004 gab er eine Erklärung im
Sinne von § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III ab und bezog
sodann weiter Arbeitslosenhilfe bis zum Jahresende. Seit dem
1. Juni 2006 bezieht er nach eigenen Angaben Altersrente.
Seinen Antrag auf Gewährung von Arbeitslosengeld II ab Januar
2005 lehnte der Leistungsträger mit der Begründung ab, das
anzurechnende monatliche Einkommen übersteige den ermittelten
Gesamtbedarf des Beschwerdeführers zu 1) und seiner Ehefrau,
der Beschwerdeführerin zu 2). Ein Arbeitslosenhilfeanspruch
der Beschwerdeführerin zu 2) war nicht Gegenstand des
fachgerichtlichen Verfahrens.
15
Im anschließenden Klage- und
Berufungsverfahren begehrte der Beschwerdeführer zu 1)
erfolglos die Weiterzahlung der Arbeitslosenhilfe, hilfsweise
begehrten beide Beschwerdeführer Leistungen nach dem
Sozialgesetzbuch Zweites Buch.
16
Die gegen die Nichtzulassung der Revision
durch das Landessozialgericht gerichtete Beschwerde verwarf
das Bundessozialgericht als unzulässig. Die Beschwerdeführer
hätten die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der
Rechtssache nicht in der nach § 160a Abs. 2 Satz 3
Sozialgerichtsgesetz (SGG) gebotenen Weise dargelegt, denn
die Beschwerdebegründung zeige keine klärungsbedürftigen
Rechtsfragen auf, sondern greife allein die Rechtsauffassung
des Landessozialgerichts an. Weiterhin liege bereits
höchstrichterliche sozialgerichtliche Rechtsprechung zur
Frage vor, ob die Arbeitslosenhilfe auch für
Leistungsbezieher nach § 428 SGB III habe abgeschafft
werden dürfen. Dieser Rechtsprechung seien die
Beschwerdeführer nicht in der gebotenen Weise
entgegengetreten, sondern hätten lediglich solche Argumente
wiederholt, mit denen sich das Gericht bereits in früheren
Entscheidungen auseinandergesetzt habe.
17
2. Mit der Verfassungsbeschwerde verfolgen die
Beschwerdeführer nur den Antrag auf Weiterzahlung der
Arbeitslosenhilfe weiter. Sie rügen Verstöße gegen
Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 jeweils in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG.
18
Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG sei
verletzt, da der Arbeitslosenhilfeanspruch des
Beschwerdeführers zu 1) auf einer beinahe vierzigjährigen
Beitragsleistung zur Arbeitslosenversicherung beruht habe. Da
ein Arbeitslosenhilfeanspruch nach dem zuletzt geltenden
Recht nur nach dem Erwerb einer Arbeitslosengeldanwartschaft
bestanden habe, könne es nicht darauf ankommen, aus welchem
Etat die Arbeitslosenhilfe finanziert worden sei.
19
Weiterhin verstoße die Abschaffung der
Arbeitslosenhilfe jedenfalls für die unter § 428 Abs. 1
Satz 1 SGB III fallenden Bezieher wegen unechter Rückwirkung
gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der
Beschwerdeführer zu 1) habe im Vertrauen darauf, er werde bis
zum Eintritt in die Altersrente Leistungen in einer an seinem
letzten Einkommen orientierten Höhe erhalten, durch die
Erklärung im Sinne von § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III seine
„Vermittlungsrechte gegenüber der Arbeitsverwaltung“
aufgegeben. Dieses Vertrauen sei nicht nur aus der Erklärung
selbst, sondern auch aus ihren Folgen – dem Verlust des
Kontakts zum Arbeitsmarkt sowie fehlenden Angeboten und
Qualifizierungsmaßnahmen – erwachsen, denn an den hierdurch
entstandenen Schwierigkeiten trage der Staat eine erhebliche
Mitverantwortung.
20
Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich als
sachkundige Dritte (§ 27a BVerfGG) der Deutsche
Gewerkschaftsbund und der Deutsche
Sozialgerichtstag e.V. geäußert.
21
1. Der Deutsche Gewerkschaftsbund hält die
Abschaffung der Arbeitslosenhilfe jedenfalls für
Leistungsbezieher nach § 428 Abs. 1 SGB III für
verfassungswidrig. Der Anspruch auf Arbeitslosenhilfe habe
Eigentumsschutz genossen. Die Finanzierung aus Steuermitteln
stehe dem nicht entgegen, da der Bezug von
Anschlussarbeitslosenhilfe das Bestehen einer
Arbeitslosengeldanwartschaft vorausgesetzt habe. Gerade
ältere Arbeitslose hätten in der Regel jahrzehntelang
Beiträge zur Arbeitslosenversicherung in erheblichem Umfang
geleistet, denen schon angesichts der Zwangsmitgliedschaft in
dieser Versicherung ein ausreichendes Leistungsäquivalent
gegenüber stehen müsse. Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe
begründe einen ungerechtfertigten Eingriff in Art. 14
Abs. 1 GG. Sie verstoße jedenfalls in Fällen wie dem
vorliegenden gegen das Vertrauensschutzprinzip.
22
2. Der Deutsche Sozialgerichtstag e.V. sieht
in der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe – auch für die
Bezieher nach § 428 Abs. 1 SGB III – keinen
Verfassungsverstoß. Der Anspruch auf Arbeitslosenhilfe sei
zwar Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG.
Allerdings sei der Eingriff gerechtfertigt. Die Erhaltung der
Funktions- und Leistungsfähigkeit des sozialen
Sicherungssystems der „(materiellen) Sozialhilfe“, zu der
auch die Arbeitslosenhilfe gezählt habe, stelle einen
legitimierenden Eingriffsgrund dar. Dieser Eingriff sei
verhältnismäßig. Es liege kein Verstoß gegen das
Vertrauensschutzprinzip vor.
23
Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise
unzulässig.
24
1. Soweit sich der Beschwerdeführer zu 1)
gegen die Entscheidung des Bundessozialgerichts wendet, mit
dem seine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision
als unzulässig verworfen wurde, ist die Verfassungsbeschwerde
bereits unzulässig, weil sie nicht hinreichend begründet
wurde (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Werden
mehrere gerichtliche Entscheidungen, die auf verschiedenen
Gründen beruhen, mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen,
bedarf es der Auseinandersetzung mit jeder einzelnen
Entscheidung (vgl. BVerfGE 82, 43 ; 86, 122
; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2.
Aufl. 2005, § 92 Rn. 45). Da das
Bundessozialgericht keine Entscheidung in der Sache getroffen
hat, gehen die materiellen Ausführungen des Beschwerdeführers
zu 1) ins Leere (vgl. BVerfGE 103, 172 ).
Mit den prozessualen Ausführungen des Bundessozialgerichts
setzt er sich nicht auseinander; er behauptet insbesondere
keine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG durch die
Entscheidung des Bundessozialgerichts.
25
2. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 1) gegen die Entscheidungen des
Sozialgerichts und des Landessozialgerichts sowie die
vorangegangenen Behördenentscheidungen richtet, ist sie
zulässig.
26
Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass
das Bundessozialgericht die Nichtzulassungsbeschwerde als
unzulässig verworfen hat. Zwar ist eine Verfassungsbeschwerde
mangels ordnungsgemäßer Rechtswegerschöpfung in der Regel
unzulässig, wenn ein an sich gegebenes Rechtsmittel mangels
Nutzung der verfahrensrechtlichen Möglichkeiten erfolglos
bleibt (vgl. BVerfGE 74, 102 ; BVerfGK 1, 222
; stRspr). Es ist verfassungsrechtlich dabei
insbesondere unbedenklich, die Beschreitung des Rechtswegs
von der Erfüllung bestimmter formaler Voraussetzungen
abhängig zu machen (vgl. BVerfGE 10, 264
). Da jedoch ein Beschwerdeführer wegen
der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde auch dann
verpflichtet ist, von einem Rechtsbehelf Gebrauch zu machen,
wenn dessen Zulässigkeit im konkreten Fall unterschiedlich
beurteilt werden kann (vgl. BVerfGE 47, 168 ),
können ihm keine Nachteile daraus erwachsen, wenn sich ein
solcher Rechtsbehelf später als unzulässig erweist. Anders
liegen die Dinge nur bei einem offensichtlich unzulässigen
oder nicht ordnungsgemäß genutzten Rechtsbehelf.
27
Im vorliegenden Fall kann dem Beschwerdeführer
zu 1) aber nicht angelastet werden, den Rechtsweg nicht in
gehöriger Weise erschöpft zu haben. Seiner
Nichtzulassungsbeschwerde lässt sich entnehmen, dass er die
Frage der Verfassungsmäßigkeit der Abschaffung der
Arbeitslosenhilfe für diejenigen Bezieher von
Arbeitslosenhilfe, die von der Regelung des § 428 Abs. 1
Satz 1 SGB III Gebrauch gemacht haben, als Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen wollte. Dass das
Bundessozialgericht wegen seiner eigenen Rechtsprechung dazu
die Klärungsbedürftigkeit in einem Revisionsverfahren
verneint und deshalb die Beschwerde als unzulässig verworfen
hat, kann ihm im Rahmen der Zulässigkeitsvoraussetzungen der
Verfassungsbeschwerde nicht entgegengehalten werden. Selbst
wenn in der Rechtsprechung eines obersten Fachgerichts nach
dessen Auffassung bereits alle wesentlichen Aspekte einer
Verfassungsfrage gewürdigt wurden, ist es einem
Beschwerdeführer möglich und verfassungsrechtlich auch bei
Berücksichtigung des Grundsatzes der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde zulässig, eine verfassungsgerichtliche
Überprüfung dieser Würdigung zu begehren, wenn er dafür
vernünftige und gewichtige Gründe anführen kann und es sich
um eine verfassungsrechtliche Frage handelt, die umstritten
geblieben ist und über die das Bundesverfassungsgericht noch
nicht entschieden hat (vgl. BVerfGE 91, 93 ).
28
Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin zu 2) ist unzulässig. Ihr fehlt es bereits
an einer nach § 90 Abs. 1 BVerfGG erforderlichen
Behauptung, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Inhaber
eines Arbeitslosenhilfeanspruchs war allein der
Beschwerdeführer zu 1). Dass auch die Beschwerdeführerin zu
2) einen derartigen Anspruch gehabt haben soll, ist weder
vorgetragen noch ersichtlich.
29
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 1) ist unbegründet. Die Abschaffung der
Arbeitslosenhilfe verstößt weder gegen Art. 14 Abs. 1 GG
noch gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 3 GG. Auch die hierauf beruhenden
Entscheidungen des Sozialgerichts und des
Landessozialgerichts sowie die vorangegangenen
Behördenentscheidungen sind verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.
30
Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe verletzt
den Beschwerdeführer zu 1) nicht in seinem Grundrecht aus
Art. 14 Abs. 1 GG, da der gesetzliche Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe kein Eigentum im Sinne dieses Grundrechts
ist. Dies gilt auch für die nach Maßgabe von § 428 Abs.
1 Satz 1 SGB III bezogene Arbeitslosenhilfe.
31
1. a) Sozialrechtliche Ansprüche genießen nur
dann grundrechtlichen Eigentumsschutz, wenn es sich um
vermögenswerte Rechtspositionen handelt, die dem Rechtsträger
nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts privatnützig
zugeordnet sind, auf nicht unerheblichen Eigenleistungen
beruhen und seiner Existenzsicherung dienen (vgl. BVerfGE 69,
272 ; 92, 365 ; 97, 217 ;
100, 1 ).
32
Für die Anerkennung einer
sozialversicherungsrechtlichen Rechtsposition als Eigentum im
Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG ist eine an den
Versicherungsträger erbrachte Eigenleistung notwendig (vgl.
BVerfGE 116, 96 ). Nur als Äquivalent einer nicht
unerheblichen eigenen Leistung, die der besondere Grund für
die Anerkennung als Eigentumsposition ist, erfahren
sozialversicherungsrechtliche Anwartschaften den Schutz des
Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 53, 257
, 100, 1 ). Nicht von
Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sind demgegenüber
Rechtsstellungen und gesetzliche Ansprüche, soweit sie
vorwiegend auf staatlicher Gewährung beruhen (vgl. BVerfGE
22, 241 ; 24, 220 ; 53, 257
; 100, 1 ; 116, 96
).
33
b) Auf dieser Grundlage unterfällt der
gesetzliche Anspruch auf Arbeitslosenhilfe dem
Grundrechtsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG nicht, weil es
an dem Beruhen auf nicht unerheblichen Eigenleistungen
fehlt.
34
aa) Ein unmittelbarer wirtschaftlicher
Zusammenhang zwischen den Beiträgen zur
Arbeitslosenversicherung auf der Einnahmenseite und den
Aufwendungen für die Arbeitslosenhilfe auf der Ausgabenseite
bestand nicht. Die Arbeitslosenhilfe wurde nicht aus
Beitragseinnahmen des Leistungsträgers finanziert; diese
dienten allein der Finanzierung des Arbeitslosengeldes. Die
Arbeitslosenhilfe wurde hingegen im Auftrag des Bundes
erbracht (§ 205 Satz 1 SGB III a.F.). Die Ausgaben
für sie trug der Bund aus Steuermitteln (§ 363
Abs. 1 Satz 1 SGB III a.F.).
35
Diese gesetzliche Unterscheidung zwischen
einer beitragsfinanzierten „regulären“ Entgeltersatzleistung
wegen Arbeitslosigkeit und einer steuerfinanzierten Leistung
im Anschluss daran wegen Bedürftigkeit steht in einer
jahrzehntelangen Tradition. Sie reicht bis zur Einführung der
Krisenfürsorge als Ergänzung der seit 1923
beitragsfinanzierten Erwerbslosenfürsorge im Jahr 1926 zurück
und fand im Gesetz über Arbeitsvermittlung und
Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927 ihre feste
Verankerung. Bereits hier wurde zwischen der
beitragsfinanzierten und nicht bedürftigkeitsabhängigen
Arbeitslosenunterstützung (§§ 87 ff., § 142
AVAVG a.F.) und der bedürftigkeitsabhängigen und nicht
beitragsfinanzierten Krisenunterstützung (§§ 101, 167
AVAVG a.F.) differenziert. Später blieb es bei der
Differenzierung der beiden Leistungen und ihrer
unterschiedlichen Finanzierung. Der Gesetzgeber hat deshalb
mit der Streichung der Arbeitslosenhilfe keine aufgrund ihrer
Finanzierung aus Beiträgen eigentumsgeschützte Rechtsposition
beseitigt.
36
bb) Die Arbeitslosenhilfe war
finanzrechtlich auch nicht als eine aus Beiträgen und
Steuermitteln mischfinanzierte Einheit konzipiert (vgl.
BVerfGK 6, 266 ). Zwischen dem
Arbeitslosengeld und der Arbeitslosenhilfe bestanden
grundlegende Unterschiede. Die Arbeitslosenhilfe stellte –
anders als das Arbeitslosengeld – keine Leistung dar, die dem
versicherungstypischen Gegenseitigkeitsverhältnis von
Beiträgen und Leistungen im System der
Arbeitslosenversicherung entsprang. Das Arbeitslosengeld ist
eine Versicherungsleistung, die Arbeitslosenhilfe war es
nicht. Ein weiterer Unterschied lag darin, dass das
Arbeitslosengeld – wie auch weiterhin – zeitlich
begrenzt ist, während die Arbeitslosenhilfe grundsätzlich
zeitlich unbegrenzt geleistet wurde. Zudem wurde die
Arbeitslosenhilfe – anders als das Arbeitslosengeld – nur bei
Bedürftigkeit gewährt. Auf das Arbeitslosengeld ist allein
das „mühevolle Nebeneinkommen“ (Arbeitsentgelt aus einer
weniger als 15 Stunden wöchentlich umfassenden Beschäftigung)
nach Maßgabe von § 141 SGB III anzurechnen, während
bei der Arbeitslosenhilfe zusätzlich das „mühelose Einkommen“
aus anderen Quellen als der Verwertung der Arbeitskraft (etwa
aus Vermietung oder Kapitalvermögen) zu berücksichtigen war.
Ferner wird bei ihr das Vermögen berücksichtigt, während es
beim Arbeitslosengeld ohne Bedeutung ist. Die
Arbeitslosenhilfe bildete demnach eine nachrangige Leistung,
die von der Bedürftigkeit im Einzelfall abhing. An diese
konzeptionellen und systematischen Unterschiede zwischen
Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe hat die
verfassungsrechtliche Beurteilung anzuknüpfen. Sie schließen
es aus, beide Leistungen finanzrechtlich als einheitlichen
Gesamtanspruch zu betrachten und davon auszugehen, dass sie
beide gleichermaßen durch Beiträge und Zuschüsse
mischfinanziert wurden und damit auch die Arbeitslosenhilfe
zum Teil auf Beitragsleistung beruhte (vgl. BVerfGK 6, 266
). Daran ändert nichts, dass der
Gesetzgeber bei der Bemessung der Arbeitslosenhilfe
grundsätzlich an das zuletzt erzielte Arbeitsentgelt des
Leistungsempfängers anknüpfte (vgl. BVerfGK 6, 266
).
37
cc) Es lässt sich kein hinreichender
personaler Bezug zwischen der Beitragsleistung des gegen
Arbeitslosigkeit Versicherten und der nach Auslaufen des
Arbeitslosengeldbezugs an den Arbeitslosen erbrachten
Arbeitslosenhilfe erkennen. Wie die Hinterbliebenenrente aus
der gesetzlichen Rentenversicherung, die dem Eigentumsschutz
des Art. 14 Abs. 1 GG nicht unterfällt (vgl. BVerfGE 97,
271 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 1. März 2010 - 1 BvR 2584/06 -, NVwZ-RR 2010, S.
505 ), war die Arbeitslosenhilfe eine
sozialpolitisch motivierte Leistung. Mit ihr sollte eine
erbrachte Arbeits- und Beitragsleistung über das versicherte
Ausmaß hinaus gewürdigt werden. Sie wurde ohne eine eigens
hierauf bezogene oder deswegen erhöhte Beitragsleistung des
Versicherten gewährt. Dementsprechend folgte auch die
Kompetenz des Bundes für die Regelung der Arbeitslosenhilfe
als Sozialleistung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG
(öffentliche Fürsorge), während die Gesetzgebungskompetenz
des Bundes für die Regelungen über das Arbeitslosengeld auf
der Zuständigkeitsbestimmung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12
GG für das Gebiet der Sozialversicherung beruht (vgl. BVerfGE
81, 156 ; 87, 234 ; BVerfGK 6,
266 ).
38
dd) Der Arbeitslosenhilfeanspruch war nicht
als lediglich modifizierte Fortsetzung des
Arbeitslosengeldanspruchs in Fortwirkung einer früheren
Arbeits- oder Beitragsleistung konzipiert (vgl. BVerfGK 6,
266 ). Zwar war die Arbeitslosenhilfe
arbeitsförderungsrechtlich eng mit dem Arbeitslosengeld
verknüpft (vgl. § 190 Abs. 1 Nr. 4, § 198
SGB III a.F.). So galten nach § 198 Satz 1 SGB III
a.F. die Ansprüche auf Arbeitslosengeld und auf
Arbeitslosenhilfe vorrangig abweichender gesetzlicher
Bestimmungen als einheitlicher Anspruch auf
Entgeltersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit. Hieraus folgte
aber nicht, dass die Beitragsleistungen auch auf den
Arbeitslosenhilfeanspruch bezogen wurden. § 198
Satz 1 SGB III a.F. berührte nicht den
Entstehungsgrund der jeweiligen Leistungen, sondern ordnete
lediglich auf der Vollzugsebene an, dass sich Tatbestände,
die für den Arbeitslosengeldanspruch rechtserheblich waren,
auch auf die anschließende Arbeitslosenhilfe auswirkten.
Damit reagierte der Gesetzgeber (vgl. BTDrucks 9/846, S. 47)
auf eine Entscheidung des Bundessozialgerichts (BSGE 48,
109), das eine während des Arbeitslosengeldbezugs
eingetretene Sperrzeit für den Arbeitslosenhilfeanspruch
außer Betracht ließ, und bezog sie gesetzlich wieder in die
Voraussetzungen der Arbeitslosenhilfe ein (vgl. auch Krauß,
in: PK-SGB III, 2. Aufl. 2004, § 198
Rn. 5).
39
ee) Der Hinweis des Beschwerdeführers zu 1)
auf die lange Zeit seiner Versicherungspflicht und
Beitragsleistung ändert daran nichts, denn die
Arbeitslosenhilfe war nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung
kein Äquivalent für die Beitragszahlung. Die
Arbeitslosenversicherung ist als Risikoversicherung
ausgestaltet, die nach Erwerb einer Anwartschaft zeitlich
begrenzte Leistungen bei Arbeitslosigkeit gewährt. Der
langjährigen Beitragsleistung des Beschwerdeführers zu 1)
stand ab erstmaliger Erfüllung einer gesetzlich vorgesehenen
Anwartschaftszeit der Vorteil gegenüber, dass er für einen
entsprechend größeren Zeitraum gegen das Risiko der
Arbeitslosigkeit abgesichert war.
40
Im Übrigen trägt das Arbeitsförderungsrecht
der Zeitspanne des Versicherungsverhältnisses und der der
Arbeitslosigkeit vorangegangenen und entrichteten Beiträge in
den Regelungen zur Dauer des Arbeitslosengeldanspruchs
Rechnung (§ 127 SGB III). Eine derartige
Berücksichtigung kannte das Recht der Arbeitslosenhilfe
nicht; es behandelte die Arbeitslosen ungeachtet der Dauer
vorangehender Versicherungszeiten oder Beitragsleistungen
gleich.
41
2. Die Regelung des § 428 Abs. 1 Satz 1
SGB III führt nicht dazu, dass der Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1
GG unterlag. Ihr Inhalt vermag das Erfordernis einer nicht
unerheblichen Eigenleistung des Hilfebeziehers nicht zu
ersetzen. § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III modifiziert
vielmehr allein eine Anspruchsvoraussetzung, lässt aber die
anderen Anspruchsvoraussetzungen nicht entfallen. Gerade
dadurch, dass damit der Zugang zur Arbeitslosenhilfe
erleichtert wurde, tritt deren Charakter als sozialpolitisch
motivierte Leistung noch deutlicher hervor. Ob ein
Versicherter die einseitige Erklärung nach § 428 Abs. 1
Satz 1 SGB III abgab, lag in seiner freien Entscheidung. Sie
war weder verbunden mit einer staatlichen Zusage einer
dauerhaften Gewährung von Arbeitslosenhilfe noch stellte sie
den Anspruch unter grundrechtlichen Schutz.
42
Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe verstößt
nicht gegen das Vertrauensschutzprinzip (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG).
43
1. Rechtsstaatsprinzip und Grundrechte
begrenzen die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen
vorzunehmen, die an Sachverhalte der Vergangenheit anknüpfen.
Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung
freiheitlicher Verfassungen (vgl. BVerfGE 109, 133
). Jedoch geht der verfassungsrechtliche
Vertrauensschutz nicht so weit, den Staatsbürger vor
jeglicher Enttäuschung seiner Erwartung in die
Dauerhaftigkeit der Rechtslage zu schützen (vgl. BVerfGE 30,
367 ; 68, 287 ; 109, 133 ).
Die schlichte Erwartung, das geltende Recht werde auch in der
Zukunft unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich
nicht geschützt (vgl. BVerfGE 68, 193 ; 105, 17
; 109, 133 ).
44
2. Es liegt weder eine Rückwirkung vor noch
war der Beschwerdeführer zu 1) aus anderen Gründen vor einer
Änderung der Rechtslage geschützt.
45
a) Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein
Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der
Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift oder wenn der
Beginn seiner zeitlichen Anwendung auf einen Zeitpunkt
festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm
durch ihre Verkündung rechtlich existent, das heißt gültig
geworden ist (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
21. Juli 2010 – 1 BvL 11/06 u. a. –, juris, Rn. 71
m.w.N.).
46
Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe hat
keine echte Rückwirkung entfaltet. Art. 3 Nr. 14 und Nr.
15 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am
Arbeitsmarkt, das am 29. Dezember 2003 verkündet worden ist
(BGBl I S. 2954), hat den Anspruch auf Arbeitslosenhilfe in
früheren, bereits vollständig abgeschlossenen
Bewilligungsabschnitten unberührt gelassen. Beide Regelungen
wirkten sich lediglich auf zukünftige Bewilligungsabschnitte
aus, indem sie zunächst eine Neu- oder Weiterbewilligung nur
für die Zeit bis zum 31. Dezember 2004 zuließen (Art. 3
Nr. 14) und sodann eine Bewilligung für die Zeit ab dem 1.
Januar 2005 ausschlossen (Art. 3 Nr. 15).
47
b) Eine unechte Rückwirkung oder
tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf
gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und
Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich
die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl.
BVerfGE 69, 272 ; 72, 141 ; 101, 239
; 123, 186 ) oder wenn die Rechtsfolgen
einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, deren
Tatbestand aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor der
Verkündung „ins Werk gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfGE 72,
200 ; 97, 67 ; 105, 17
; 109, 133 ).
48
Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe bewirkt
keine solche unechte Rückwirkung oder tatbestandliche
Rückanknüpfung. Der Anspruch auf Arbeitslosenhilfe hatte
durch die Rechtsordnung keine Ausgestaltung erfahren, die
über das Ende des jeweiligen Bewilligungsabschnitts hinaus
eine verfestigte Anspruchsposition begründete. Die
Arbeitslosenhilfe wurde vielmehr abschnittsweise und nur nach
einer Neuprüfung der Anspruchsvoraussetzungen bewilligt
(§ 190 Abs. 3 SGB III a.F.). Die einmal erfolgte
Bewilligung vermochte weder in ihrem Verfügungssatz noch in
den ihr zugrunde liegenden Feststellungen eine über den im
Bescheid geregelten Zeitraum hinausgehende Rechtsposition zu
begründen. Ein Recht, das durch den Vertrauensschutzgrundsatz
gegen seine nachträgliche Entwertung hätte geschützt werden
können, entstand daher frühestens mit der jeweiligen Neu-
oder Weiterbewilligung der Arbeitslosenhilfe und bezog sich
nur auf die Zeit bis zum Ablauf des jeweiligen
Bewilligungsabschnitts.
49
Eine unabhängig vom Bewilligungsakt bestehende
Erwartung des Bürgers, er werde – den Fortbestand der
jeweiligen Rechtslage vorausgesetzt – in einer bestimmten
zukünftigen Sachlage leistungsberechtigt sein, ist mangels
hinreichender Konkretisierung kein solches geschütztes Recht.
Denn die Verfassung gewährt keinen Schutz vor einer
nachteiligen Veränderung der geltenden Rechtslage (vgl.
BVerfGE 38, 61 ; 105, 17 ). Eine
schützenswerte Rechtsposition liegt daher nicht schon in der
voraussichtlichen Einschlägigkeit bestimmter Vorschriften in
der Zukunft.
50
c) Besonderheiten für
Arbeitslosenhilfebezieher nach § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB
III ergeben sich insoweit nicht. Der Umstand, dass ein
Arbeitsloser die Arbeitslosenhilfe unter den besonderen
Voraussetzungen von § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III in
Anspruch nahm, modifizierte seine Rechtsbeziehungen zur
Bundesagentur für Arbeit nicht in einer Weise, dass im
Unterschied zum regulären Arbeitslosenhilfebezug ein
hinreichend verfestigter Anspruch auf Arbeitslosenhilfe
jenseits des aktuellen Bewilligungsabschnitts entstanden
wäre. Es wurde lediglich von zwei Tatbestandsvoraussetzungen
des Anspruchs abgesehen, ohne dass Inhalt und Umfang des
Anspruchs sich verändert hätten. Die Abgabe der Erklärung im
Sinne von § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III erweist sich nicht
als Disposition des Arbeitslosen, die schutzwürdiges
Vertrauen in den Fortbestand des Anspruchs begründen konnte.
§ 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III hat keinen Anspruch auf
Arbeitslosenhilfe bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres
oder bis zur Inanspruchnahme einer abschlagsfreien
Altersrente eingeräumt.
51
d) Zudem kann sich der Beschwerdeführer zu 1)
nicht auf Vertrauensschutz berufen, weil er die Erklärung im
Sinne von § 428 Abs. 1 Satz 1 SGB III erst im Juni
2004 abgegeben hat. Bereits im Dezember 2003 war aber durch
Art. 3 Nr. 14 und Nr. 15 des Vierten Gesetzes für
moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember
2003 (BGBl I S. 2954) festgelegt worden, dass
Arbeitslosenhilfe längstens bis zum 31. Dezember 2004
bewilligt werden durfte und anschließend als Leistungsart
vollständig wegfiel. Damit bestand für den Beschwerdeführer
zu 1) von vornherein keine Grundlage für die Bildung
schutzwürdigen Vertrauens mit dem Inhalt, dass Arbeitslosenhilfe über
den 31. Dezember 2004 hinaus gewährt würde.