BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2633/03 -
des Herrn E...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
am 20. Februar 2007 einstimmig
beschlossen:
Dem Beschwerdeführer wird wegen der Versäumung
der Beschwerdefrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
gewährt.
Das Urteil des Amtsgerichts Fürstenfeldbruck
vom 15. Juli 2003 - 2 OWi 60 Js 42040/02 - und der Beschluss
des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 31. Oktober 2003
- 3 ObOWi 87/03 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 des
Grundgesetzes.
Die Entscheidungen werden aufgehoben. Die Sache
wird an das Amtsgericht Fürstenfeldbruck zurückverwiesen.
Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer
seine notwendigen Auslagen für das
Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit für das Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf
8.000 € (in Worten: achttausend Euro) festgesetzt.
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist eine
Verurteilung zur Zahlung einer Geldbuße wegen eines Verstoßes
gegen das Rechtsberatungsgesetz.
2
1. In der Gemeinde G. ist ein größeres Gebiet
straßenverkehrsrechtlich als Parkscheibenzone gekennzeichnet.
Nach den Feststellungen des im Ausgangsverfahren erkennenden
Amtsgerichts stehen die dazu aufgestellten Verkehrszeichen so
hinter einem Zebrastreifen, dass sie von kaum einem
Kraftfahrer, der die Situation nicht kennt, wahrgenommen
werden. Das auch für die Ahndung von
Verkehrsordnungswidrigkeiten in G. zuständige Amtsgericht
stellt Verfahren wegen eines Verstoßes gegen die
Parkscheibenpflicht daher regelmäßig ein, wenn glaubhaft
gemacht wird, dass die Schilder übersehen wurden.
3
Der Beschwerdeführer führt eine Kampagne gegen
die Beschilderung der Parkscheibenzone. Er hat sich dazu an
verschiedene Stellen gewandt, eine Bürgerinitiative gegründet
und die Presse informiert, die mehrfach über sein Anliegen
berichtete. Im Rahmen seiner Kampagne ließ er Pkw-Fahrern,
die einen Verwarnungszettel wegen einer fehlenden Parkscheibe
erhalten hatten, mehrfach einen "Anti-Strafzettel" zukommen,
der folgenden Wortlaut hatte:
4
"Verehrte(r) Kollegin/Kollege,
5
die Bürgerinitiative (BI) hat an Ihrem Kfz.
einen Strafzettel der Gemeinde G. bemerkt.
Vermutlich wird Ihnen vorgeworfen:
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"Im Bereich eines eingeschränkten Halteverbots
für eine Zone (Zeichen 290/292) geparkt"
7
- entweder "ohne von außen gut sichtbare
Parkscheibe"
8
- oder "mit nicht richtig eingestellter Park
scheibe"
9
- oder "mit Parkscheibe Zeit
überschritten".
10
Falls auch Sie trotz gewissenhafter Suche keine
einschlägigen Verkehrsschilder wahrgenommen haben, und wenn
Sie sich daher - wie unzählige Kraftfahrer(innen) vor
Ihnen - keiner Schuld bewußt sind,
11
dann stellt Ihnen die BI hiermit kostenlos
Wissen und Erfahrung zur Verfügung, damit Sie sich praktisch
ohne Zeit- und Kostenaufwand erfolgreich gegen
den ungerechten Strafzettel wehren können, wenn Sie
wollen.
12
Wir freuen uns auch auf Ihre telefonischen
Mitteilungen und Anfragen.
13
1. Zahlen Sie nicht, sondern warten Sie einfach
ab.
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2. In drei bis vier Wochen bekommt der Kfz.halter vom G. Computer eine "Anhörung des Betroffenen - Eilsache!" . Füllen
Sie als Fahrer(in) das Formular mit Ihren
Personalien aus. Zur Sache schreiben Sie nur:
"Siehe Beilage". Das Muster der Beilage finden Sie hier
auf der Rückseite. Sie brauchen es nur zu kopieren und zu
ergänzen.
15
3. Wenn die Gemeinde G. Sie trotzdem weiter
verfolgen will, erhalten Sie weitere drei bis vier Wochen
später aus G. eine letzte
Zahlungsaufforderung. Bis dahin wird es keinen Cent
teurer.
16
4. Wenn Sie nicht zahlen, bekommen Sie weitere
drei Wochen später vom G. Computer einen Bußgeldbescheid. Er wird teurer, weil zu dem
Verwarnungsbetrag jetzt knapp 20 Euro Gebühren
dazukommen.
17
5. Gegen den Bußgeldbescheid müssen Sie
innerhalb einer Woche Einspruch einlegen.
Als Begründung schreiben Sie:
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Zur Begründung verweise ich auf die Anhörung
des Betroffenen. Hiermit beantrage ich beim zuständigen
Amtsgericht,
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a) die Akte E.
(2 Owi 53 Js 13259/02 des Amtsgerichts
F.) beizuziehen, auf die ich mich vollinhaltlich berufe,
20
b) Herrn Landrat K. und seinen Chauffeur, Herrn
F., im Landratsamt F. als Zeugen zu laden,
21
c) vorsorglich und hilfsweise: vom
Lehrstuhlinhaber für Psychologie (speziell:
Wahrnehmungspsychologie) einer deutschen Hochschule ein
wissenschaftliches Gutachten über den m.E. für
durchschnittliche Verkehrsteilnehmer "unmöglichen" Standort
der Zonenparkschilder im Ampelbereich der G. Kirchenstraße
einzuholen.
22
6. Die BI steht Ihnen in jeder Phase des
Verfahrens kostenlos mit Rat und Tat zur Seite. Anruf genügt.
Keine Rechtsberatung!"
23
Dem "Anti-Strafzettel" war jeweils ein
Vorschlag für die Begründung eines Einspruchs gegen einen
Bußgeldbescheid beigefügt.
24
2. Das Amtsgericht verurteilte den
Beschwerdeführer wegen eines Verstoßes gegen Art. 1
§ 8 Abs. 1 Nr. 1, § 1 Abs. 1 des
Rechtsberatungsgesetzes (RBerG) zu einer Geldbuße in Höhe von
250 Euro. Der Beschwerdeführer betreibe eine geschäftsmäßige
Rechtsberatung. Dafür komme es nur auf eine wiederholte
Ausübung an. Dass der Beschwerdeführer mit der Rechtsberatung
ein allgemeines Ziel verfolge, ändere an der Tatsache einer
geschäftsmäßigen Rechtsberatung nichts.
25
Das Bayerische Oberste Landesgericht verwarf
die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers mit am 6. November
2003 zugestelltem Beschluss als unbegründet.
26
Bei der Beurteilung der Frage, ob fremde
Rechtsangelegenheiten besorgt würden, sei auf den Schwerpunkt
der Tätigkeit des Betroffenen abzustellen. Der
Beschwerdeführer verfolge primär die rechtliche Seite der
Angelegenheit, da er nicht generell auf die seiner Ansicht
nach mangelhafte Kennzeichnung der Parkscheibenzone hinweise,
sondern Wissen und Erfahrung gezielt den Verkehrsteilnehmern
zur Verfügung stelle, die Empfänger einer Verwarnung geworden
seien. Der Beschwerdeführer erteile den Betroffenen damit
rechtlichen Rat bis hin zur vorformulierten Begründung des
Einspruchs, um durch die Bekanntgabe seines Wissens die
Rechtsangelegenheit der Adressaten von Verwarnungen konkret
zu fördern. Welche Aktivitäten die von dem Beschwerdeführer
gegründete Bürgerinitiative sonst betrieben habe, könne
dahinstehen.
27
Das Verhalten des Beschwerdeführers sei nicht
durch die Pressefreiheit gerechtfertigt. Das Schreiben sei
nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden, sondern
nur an bestimmte Kraftfahrer gerichtet, so dass es nicht von
der Pressefreiheit geschützt werde.
28
Der Schutzzweck des Rechtsberatungsgesetzes
sei betroffen, weil die Adressaten des Schreibens ohne
Kenntnis der näheren Umstände des Einzelfalls in ein weiteres
kostenverursachendes Bußgeldverfahren gelockt würden.
29
3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1,
Art. 19 Abs. 4 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG.
30
Der Bevollmächtigte des Beschwerdeführers hat
am Abend des 8. Dezember 2003, eines Montags, ab 19.02 Uhr
insgesamt zwölf Mal versucht, die Verfassungsbeschwerde per
Fax dem Bundesverfassungsgericht zuzuleiten. Da die
Faxleitung des Bundesverfassungsgerichts aufgrund eines
Softwarefehlers seit 15.10 Uhr ausgefallen war, gelang
dies nicht. Der Bevollmächtigte hat sodann die
Verfassungsbeschwerde am Morgen des 9. Dezember 2003 per
Fax eingereicht und am Nachmittag desselben Tages einen
Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
gestellt.
31
4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bayerische Staatsministerium der Justiz und der
Bundesgerichtshof Stellung genommen.
32
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr nach § 93 c Abs. 1 Satz 1
in Verbindung mit § 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG
statt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur
Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG angezeigt (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Die Voraussetzungen für eine
stattgebende Kammerentscheidung liegen vor (§ 93 c
Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Die für die Beurteilung
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beantwortet. Die
Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.
33
1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
Wegen der Versäumung der Beschwerdefrist gewährt die Kammer
dem Beschwerdeführer nach § 93 Abs. 2 BVerfGG
antragsgemäß Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, da er
ohne eigenes Verschulden verhindert war, diese Frist
einzuhalten.
34
2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch
begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer in seinem durch Art. 5 Abs. 1
Satz 1 GG gewährleisteten Grundrecht auf freie
Meinungsäußerung.
35
a) Die angegriffenen Entscheidungen greifen in
die Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers ein, indem sie die
Verteilung der "Anti-Strafzettel" als Ordnungswidrigkeit
ahnden.
36
aa) Der Sinngehalt der in dem
"Anti-Strafzettel" verbreiteten Äußerung erschöpft sich nicht
in der rechtlichen Beratung, die als solche durch Art. 2
Abs. 1 GG und nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
grundrechtlich geschützt wird (vgl. BVerfGK 3, 348
).
37
Unmittelbar enthält der "Anti-Strafzettel"
zwar vorwiegend eine Handlungsanweisung an den Empfänger, in
einer bestimmten Weise gegen seine Verwarnung vorzugehen. Aus
den Umständen der Verteilung des Zettels wie aus seinem
Inhalt selbst geht jedoch für einen objektiven Empfänger
erkennbar hervor, dass der "Anti-Strafzettel" in erster Linie
nicht dem individuellen Rechtsschutz dient, sondern mit ihm
durch die Bürgerinitiative ein bestimmtes allgemeines Ziel
verfolgt wird. Ein als ungerecht angesehenes Verhalten der
Gemeinde soll bekämpft werden. Einzelne Betroffene sollen
mobilisiert werden, um das Anliegen der Bürgerinitiative zu
fördern und so ihre Tätigkeit zu unterstützen. Aus der
Verteilung der "Anti-Strafzettel" spricht auch für
denjenigen, der das sonstige Vorgehen des Beschwerdeführers
nicht kennt, der allgemeine Protest gegen die Art der
Beschilderung der Parkscheibenzone. Für einen informierten
Beobachter fügt sich der "Anti-Strafzettel" als ein Element
in die von dem Beschwerdeführer betriebene Kampagne ein.
38
bb) Die Eröffnung des Schutzbereichs des
Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG kann nicht mit
der vom Bayerischen Staatsministerium der Justiz
vorgebrachten, auch in den angegriffenen Entscheidungen
anklingenden Erwägung verneint werden, die Meinungsfreiheit
schütze lediglich den allgemein gehaltenen Hinweis auf
vermeintliche Missstände, nicht aber die konkrete Förderung
fremder Rechtsangelegenheiten. Zu dem Recht auf freie
Meinungsäußerung gehört gerade auch die Freiheit, die
Äußerung in eine möglichst effektive Form zu kleiden (vgl.
BVerfGE 7, 198 ; 93, 266 ; 97, 391
).
39
Der Beschwerdeführer verleiht seinem
kommunikativen Anliegen dadurch Durchschlagskraft, dass er
die akut von der Beschilderung betroffenen Personen
unmittelbar anspricht und um Mitwirkung an der Verwirklichung
des Anliegens der Bürgerinitiative wirbt. Den politisch
Verantwortlichen soll durch massenhaftes Einlegen von
Rechtsmitteln vor Augen geführt werden, dass die von ihnen
getroffene verkehrspolitische Maßnahme verfehlt ist. Diese
Proteststrategie würde erheblich weniger Erfolg versprechen,
wenn der Beschwerdeführer lediglich allgemein dazu aufriefe,
Rechtsbehelfe gegen eine Verwarnung zu ergreifen. Es stünde
zu erwarten, dass angesichts verbreiteter Rechtsunkenntnis,
wie das anzustellen ist, und regelmäßig niedrigen
Verwarnungssummen deutlich weniger Betroffene dieser
Aufforderung folgten, weil das für sie mit größerem Aufwand
verbunden wäre. Diesen Aufwand nimmt der Beschwerdeführer den
Betroffenen weitgehend ab, indem er ihnen detaillierte
Hinweise erteilt und ein vorformuliertes Schreiben zur
Verfügung stellt. Im Rahmen der von dem Beschwerdeführer
erdachten Vorgehensweise sind konkrete rechtliche
Handlungsanweisung und allgemeiner Hinweis auf einen
Missstand untrennbar verbunden.
40
b) Die Meinungsfreiheit ist nicht unbeschränkt
gewährleistet. Sie findet ihre Schranken unter anderem nach
Art. 5 Abs. 2 GG in den allgemeinen Gesetzen, zu
denen auch das Rechtsberatungsgesetz gehört (vgl. BVerfGK 2,
231 ; 3, 77 ).
41
aa) Was erlaubte Rechtsbesorgung im Sinne des
Rechtsberatungsgesetzes ist, bedarf angesichts der
generalklauselartigen Umschreibung der Abklärung im
Einzelfall, die einerseits die durch das Gesetz geschützten
Belange und andererseits die Freiheitsrechte des Einzelnen
berücksichtigt und dabei auch den Veränderungen der
Lebenswirklichkeit Rechnung trägt (vgl. zu Art. 12 GG
BVerfGE 97, 12 ; zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
BVerfGK 2, 231 ; 3, 77 ).
42
Wird durch das Verbot einer Beratungstätigkeit
zugleich eine über den Zweck der Beratung hinausgehende
Meinungsäußerung unterdrückt, die mit der Beratung untrennbar
verbunden ist und der die Beratung als Protestmittel dient,
muss bei der erforderlichen Zuordnung der widerstreitenden
Belange auch der wertsetzenden Bedeutung der Meinungsfreiheit
(vgl. BVerfGE 7, 198 ; 93, 266
) Rechnung getragen werden.
43
bb) Nach diesem Maßstab genügen die
angegriffenen Entscheidungen nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen.
44
Ihnen lässt sich nicht entnehmen, ob die
Gerichte überhaupt erkannt haben, dass im vorliegenden Fall
das Grundrecht des Beschwerdeführers auf freie
Meinungsäußerung zu beachten war. Das Amtsgericht erwähnt
Art. 5 Abs. 1 GG in seinem Urteil überhaupt nicht. Das
Bayerische Oberste Landesgericht erwägt lediglich, ob der
Schutzbereich der Pressefreiheit berührt ist, überprüft die
Verurteilung des Beschwerdeführers jedoch nicht am Maßstab
der Meinungsfreiheit.
45
Auch in der Sache lassen die angegriffenen
Entscheidungen nicht erkennen, dass das kommunikative
Anliegen des Beschwerdeführers und die daraus folgende
grundrechtliche Fundierung seiner Tätigkeit beachtet und in
eine abwägende Zuordnung der betroffenen Belange eingestellt
wurden. Beide Gerichte halten vielmehr dieses Anliegen im
Rahmen der Prüfung eines Verstoßes gegen das
Rechtsberatungsgesetz ausdrücklich für unbeachtlich.
46
c) Die angegriffenen Entscheidungen beruhen
auch auf der Verkennung der Bedeutung des Art. 5 Abs. 1
Satz 1 GG. Es ist nicht auszuschließen, dass die Gerichte zu
einem für den Beschwerdeführer günstigeren Ergebnis gekommen
wären, wenn sie die Bedeutung seines Rechts auf freie
Meinungsäußerung für den vorliegenden Fall erkannt
hätten.
47
aa) Das Rechtsberatungsgesetz verfolgt den von
dem Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung
anerkannten Zweck, die Rechtsuchenden und die Rechtspflege
vor den Folgen einer nicht hinreichend qualifizierten
Rechtsberatung zu schützen (vgl. BVerfGE 97, 12
).
48
Diese Belange können eine Einschränkung des
Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich
rechtfertigen (vgl. zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
BVerfGK 2, 231 ; 3, 77 ). Der
Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers kann jedoch nicht
allein durch eine abstrakte Gegenüberstellung der
möglicherweise betroffenen Interessen Rechnung getragen
werden. Dieses Grundrecht verlangt vielmehr eine
einzelfallbezogene Abwägung, bei der alle wesentlichen
Umstände zu berücksichtigen sind (vgl. BVerfGE 93, 266
).
49
bb) Hier wird insbesondere zu prüfen sein,
inwieweit von der Tätigkeit des Beschwerdeführers tatsächlich
eine Gefahr für die durch das Rechtsberatungsgesetz
geschützten Güter ausgeht und ob diese Gefahr so schwer
wiegt, dass das Äußerungsinteresse des Beschwerdeführers
zurücktreten muss.
50
Zugunsten der Meinungsfreiheit des
Beschwerdeführers kann dabei ins Gewicht fallen, dass er
seine rechtsberatende Tätigkeit auf eine Gruppe von
Sachverhalten beschränkt, die sich in ihrer rechtlichen
Beurteilung nicht wesentlich unterscheiden. Er verteilt den
von ihm erstellten "Anti-Strafzettel" nach den Feststellungen
der Gerichte nur an Personen, die in der von ihm wegen
mangelhafter Beschilderung bekämpften Parkscheibenzone eine
Verwarnung wegen einer fehlenden oder nicht den Anforderungen
genügenden Parkscheibe erhalten haben. Zu Beginn des
Schreibens stellt er zudem ausdrücklich klar, auf welche
Situation seine Ratschläge zugeschnitten sind und dass es
sich um die Aktion einer Bürgerinitiative handelt.
51
Angesichts des begrenzten Umfangs der
Tätigkeit des Beschwerdeführers und ihrer unmittelbaren
Ausrichtung auf sein verkehrspolitisches Ziel kann und muss
die abstrakte Wertung des Rechtsberatungsgesetzes, dass die
Rechtsberatung durch Personen, die keine entsprechende
Erlaubnis haben, Gefahren birgt, auf ihr Gewicht hinsichtlich
der konkreten Beratungstätigkeit des Beschwerdeführers
überprüft werden.
52
Für eine verfassungsrechtlich tragfähige
Gefahrenabschätzung reicht der pauschale Hinweis des
Bayerischen Obersten Landesgerichts, die Adressaten des
Schreibens würden ohne Kenntnis der näheren Umstände des
Einzelfalls in ein weiteres kostenverursachendes
Bußgeldverfahren gelockt, nicht aus. Er weist keinen Bezug zu
den Besonderheiten des vorliegenden Falls auf. Dass ein
rechtliches Vorgehen gegen einen Strafzettel zunächst Kosten
verursacht, hat nichts mit den Risiken einer unqualifizierten
Rechtsberatung zu tun. Soweit das Rechtsberatungsgesetz dem
Schutz der Rechtsuchenden vor unqualifiziertem Rechtsrat
dient, ist dieser Schutzzweck im vorliegenden Fall nur
geringfügig berührt. Der kostenlos verteilte
"Anti-Strafzettel" spiegelt nach Form und Inhalt nicht vor,
sein Verfasser verfüge über eine besondere juristische
Qualifikation. Zudem sind angesichts des Bagatellcharakters
der betroffenen Verkehrsverstöße die Kosten selbst eines
erfolglosen Einspruchsverfahrens für die Empfänger nicht
übermäßig hoch.
53
Dagegen kann unter dem Gesichtspunkt der
Sicherung einer geordneten Rechtspflege insbesondere von
Belang sein, wie komplex die rechtlichen Beurteilungen sind,
die den Hinweisen in dem "Anti-Strafzettel" zugrunde liegen.
Erweisen sich die Sachverhalte, auf die der Beschwerdeführer
seine Tätigkeit beschränkt, als typisierbar und rechtlich
einfach zu beurteilen, so kommt den Schutzzwecken des
Rechtsberatungsgesetzes gegenüber der besonderen Bedeutung
der Meinungsfreiheit für eine freiheitlich-demokratische
Staatsordnung (vgl. BVerfGE 7, 198 ; stRspr) nur
geringes Gewicht zu. Sollte der von dem Beschwerdeführer
erteilte Rechtsrat tatsächlich einen aussichtsreichen Weg
weisen, gegen die betroffenen Verwarnungen vorzugehen, was
nach den Ausführungen des Amtsgerichts zu der Beschilderung
möglich erscheint, kann sich daraus ein Indiz dafür ergeben,
dass die Komplexität der Angelegenheit begrenzt ist.
54
3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG, die
Festsetzung des Werts des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit auf § 61 Abs. 1 Satz 1 RVG
55
in Verbindung mit § 113 Abs. 2 Satz 3
BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 357 ; 79,
365 ).
56
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.