BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2709/09 -
des Herrn Dr. L...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Paulus
am 8. April 2010 einstimmig beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
sofortige Vollziehung eines Widerrufs der Approbation als
Arzt sowie der Rückforderung der Approbationsurkunde.
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1. a) Der Beschwerdeführer wurde 1980 als Arzt
approbiert und betreibt seit 1988 eine allgemeinärztliche
Praxis. Im Jahr 2001 ergaben wegen des Verdachts
betrügerischer Abrechnungen geführte Ermittlungen, dass der
Beschwerdeführer unter anderem Patienten ohne medizinische
Indikation und ohne Aufklärung geimpft hatte. Im Juli 2008
wurde der Beschwerdeführer wegen Körperverletzung in 46
Fällen und wegen Betrugs zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von
zwei Jahren und sechs Monaten verurteilt. Im Juli 2009 trat
er die Strafe an, ab August 2009 führte er seine Praxis als
Freigänger.
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b) Mit Bescheid vom 14. Mai 2009 widerrief das
Land Baden-Württemberg, der Antragsgegner des
Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Antragsgegner), die
Approbation des Beschwerdeführers als Arzt und forderte ihn
auf, die Approbationsurkunde in Verwahrung zu geben. Die
sofortige Vollziehung der Verfügungen wurde angeordnet. Der
Approbationswiderruf erfolge wegen der Unwürdigkeit des
Beschwerdeführers zur Ausübung des ärztlichen Berufs.
Unwürdig sei ein Arzt, der wegen seines Verhaltens in der
Vergangenheit nicht mehr das zur Ausübung des Berufs
erforderliche Ansehen und Vertrauen genieße. Die Unwürdigkeit
sei vorliegend aufgrund der der strafgerichtlichen
Verurteilung zugrunde liegenden Taten gegeben. Das Verhalten
zeige ein hohes Maß an Gleichgültigkeit und Wertblindheit in
Bezug auf Leben und Gesundheit der Patienten. Damit habe der
Beschwerdeführer das ihm entgegengebrachte Vertrauen in seine
berufliche Integrität grob verletzt. Der daraus resultierende
Ansehens- und Vertrauensverlust lasse ihn als untragbar
erscheinen.
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Die sofortige Vollziehung der Verfügungen
werde im öffentlichen Interesse angeordnet. Der Sofortvollzug
des Widerrufs einer Approbation wegen Unwürdigkeit erfordere
- anders als bei einer Vollzugsanordnung wegen
Unzuverlässigkeit - keine Prognose, ob der Betroffene bis zur
Rechtskraft des Widerrufs seine Pflichten zuverlässig
erfüllen werde, also eine Interimsgefahr von ihm ausgehe. Das
Schutzgut des Vertrauens der Öffentlichkeit in den Ärztestand
werde nachhaltig geschädigt, wenn ein Arzt bis auf weiteres
Heilkunde ausüben dürfte, der rechtskräftig verurteilt sei.
Wegen der Unwürdigkeit des Beschwerdeführers verbiete sich
aus spezialpräventiven Gründen auch vor Art. 12 GG ein
Zuwarten. Würde dem Betroffenen die Möglichkeit einer
weiteren Tätigkeit während der langen Dauer eines
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens belassen, obwohl die
Voraussetzungen der Widerrufsanordnung erfüllt seien, so
bestünde die konkrete Gefahr einer Beeinträchtigung
öffentlicher Interessen auch unter generalpräventiven
Gründen. Das Ansehen der Ärzteschaft und das Vertrauen der
Bevölkerung in eine verantwortungsbewusste Behandlung würden
irreversibel Schaden nehmen, wenn ein rechtskräftig
verurteilter Arzt noch für längere Zeit seinen Beruf ausüben
könnte, obwohl seine Unwürdigkeit feststehe. Die gesonderte
Verhältnismäßigkeitsprüfung ergebe vorliegend, dass die
Versagung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nicht
unverhältnismäßig sei. Zum einen könne es keinen vernünftigen
Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Widerrufs geben. Zum
anderen würde das Vertrauen der Bevölkerung empfindlich
gestört, wenn eine Behörde bei derartigen Vorkommnissen nicht
alles unternehmen würde, einem solchen Arzt umgehend die
weitere Berufsausübung zu untersagen, selbst wenn eine
Wiederholungsgefahr ausgeschlossen werden könne.
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c) Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage
durch Beschluss vom 16. Juli 2009 ab. Das öffentliche
Vollzugsinteresse überwiege das Interesse des
Beschwerdeführers, während des Rechtsbehelfsverfahrens von
der Vollziehung verschont zu bleiben. Der
Approbationswiderruf sei aller Voraussicht nach rechtmäßig.
Es werde nicht verkannt, dass im vorliegenden Verfahren nicht
allein auf die Erfolgsaussichten der Hauptsache abgestellt
werden dürfe. Deshalb werde eine Gesamtwürdigung vorgenommen.
Angesichts der Schwere und der Häufigkeit der Taten gehe die
Kammer im Ergebnis davon aus, dass eine weitere
Berufstätigkeit als Arzt auch nur für einen Übergangszeitraum
konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten
lasse. Schädlichen Wirkungen für das Vertrauen in die
Ärzteschaft werde gerade auch schon dadurch begegnet, dass
ein Arzt, der sich als unwürdig erwiesen habe, daran
gehindert werde, in dem Übergangszeitraum bis zur Rechtskraft
der Widerrufsverfügung zu praktizieren.
6
d) Der Verwaltungsgerichtshof wies die
Beschwerde durch Beschluss vom 29. September 2009
zurück. Er nahm zunächst auf die Gründe des
verwaltungsgerichtlichen Beschlusses Bezug und führte weiter
aus, das Beschwerdevorbringen führe zu keiner abweichenden
Beurteilung. Die Anordnung des Sofortvollzugs des Widerrufs
sei wegen Art. 12 GG nur unter strengen Voraussetzungen
zum Schutze wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter strikter
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft.
Das Gebot effektiven Rechtsschutzes erfordere es jedenfalls
dann, wenn die Rechtmäßigkeit der Approbationsentziehung
nicht offensichtlich sei, sofort vollziehbare Eingriffe in
grundrechtlich gewährte Freiheiten noch einmal einer
gesonderten, über die Beurteilung der zugrunde liegenden
Verfügung hinausgehenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zu
unterziehen. Der Beschwerdeführer sei zum einen der Ausübung
des Arztberufs nicht mehr würdig und zum anderen sei wegen
der offensichtlichen Rechtmäßigkeit des Approbationswiderrufs
wie auch wegen des hohen Ranges, den das ärztliche Vertrauen
im Verständnis der Bevölkerung einnehme, auch die Anordnung
des Sofortvollzugs rechtmäßig. Die Unwürdigkeit ergebe sich
aus den abgeurteilten Straftaten. Eine Unzuverlässigkeit
werde dem Beschwerdeführer nicht unterstellt. Die besondere
Verhältnismäßigkeitsprüfung ergebe, dass auch die sofortige
Vollziehung zu Recht angeordnet worden sei. Zum einen sei der
Widerruf die zwingende Folge der Unwürdigkeit des
Beschwerdeführers. Bereits die offensichtliche Rechtmäßigkeit
der Maßnahme erlaube auch unter Beachtung der
Verhältnismäßigkeit ihre sofortige Vollziehbarkeit (unter
Hinweis auf BVerfGK 2, 89 ). Zum anderen sei der
Sofortvollzug auch zum Schutz des Vertrauens in die
Ärzteschaft geboten. Gerade wenn die Feststellung der
Unwürdigkeit erst Jahre nach Begehung der Straftaten möglich
sei, sei eine rasche Wiederherstellung des Vertrauens in die
Ärzteschaft durch Aussprechen der gebotenen Konsequenzen mit
sofortiger Wirkung vonnöten.
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2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und
Art. 19 Abs. 4 GG durch die Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Widerrufs seiner Approbation als Arzt und die
diese bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen.
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3. Dem Justizministerium Baden-Württemberg,
dem Landesgesundheitsamt Baden-Württemberg für den
Antragsgegner und der Bundesärztekammer wurde Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben. Die Akten des Ausgangsverfahrens waren
beigezogen.
9
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung der Grundrechte des Beschwerdeführers aus
Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt
ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die
weiteren Voraussetzungen des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG
für eine stattgebende Kammerentscheidung liegen vor. Die für
die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind durch das
Bundesverfassungsgericht bereits geklärt (vgl. zu
Art. 12 Abs. 1 GG: BVerfGE 44, 105 ;
vgl. zu Art. 19 Abs. 4 GG: BVerfGE 35, 263
; 35, 382 ; 93, 1
). Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich
begründet.
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1. a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung
durch den Antragsgegner und die gerichtlichen Beschlüsse
verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.
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aa) Die mit der Aufforderung zur Rückgabe der
Approbationsurkunde verbundene Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Widerrufs der Approbation greift in die
Berufsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Die von den
Gerichten bestätigte Abweichung von der im Gesetz
grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des
Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung ) stellt einen
selbständigen Eingriff dar (vgl. BVerfGK 2, 89 ;
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19.
Dezember 2007 - 1 BvR 2157/07 -, NJW 2008, S. 1369). Dem
Beschwerdeführer wird schon vor rechtskräftiger Entscheidung
der Hauptsache die Möglichkeit genommen, seine Praxis weiter
zu führen sowie den Beruf des Arztes überhaupt auszuüben.
12
bb) Ein derartiges präventives Berufsverbot
ist nur unter strengen Voraussetzungen zur Abwehr konkreter
Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter und unter strikter
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft
(vgl. BVerfGE 44, 105 ). Die hohe
Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil
des Betroffenen ausgehen wird, reicht nicht aus. Die
Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt vielmehr voraus,
dass überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen, den
Rechtsschutzanspruch des Betroffenen gegen die Grundverfügung
einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im
Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu
leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von
einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und
insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit schon
vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren
für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl.
BVerfGE 44, 105 ; BVerfGK 2, 89
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats
vom 19. Dezember 2007, a.a.O., S. 1369 m.w.N.).
13
cc) Diesen Anforderungen entsprechen die
angegriffenen Entscheidungen nicht in jeder Hinsicht.
14
(1) Weder der Antragsgegner noch die Gerichte
haben mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung
eine Abwägung vorgenommen, die dem grundrechtlich geschützten
Interesse des Beschwerdeführers an einer weiteren
Berufstätigkeit während des Hauptsacheverfahrens gerecht
wird. Soweit die erforderliche gesonderte
Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt wurde, lassen die
angegriffenen Entscheidungen nicht erkennen, dass die Folgen
der sofortigen Vollziehung für den Beschwerdeführer mit dem
ihnen von Verfassungs wegen zukommenden Gewicht in die
Abwägung eingestellt und gegen das öffentliche Interesse
abgewogen wurden.
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So ist im Bescheid des Antragsgegners zwar
festgestellt, die gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung für
den Sofortvollzug des Approbationswiderrufs ergebe, dass die
Versagung der aufschiebenden Wirkung einer Klage nicht
unverhältnismäßig sei. Die gravierenden, praktisch
irreparablen beruflichen Folgen des Sofortvollzugs für den
Beschwerdeführer werden in der nachfolgenden Begründung
dieser Feststellung aber nicht erwähnt. Dem Bescheid lässt
sich mithin nicht entnehmen, dass sie überhaupt den vom
Antragsgegner benannten öffentlichen Belangen an einer
sofortigen Vollziehung gegenübergestellt und mit einer der
Bedeutung der Berufsfreiheit angemessenen Weise gewichtet
wurden.
16
An demselben Mangel leidet die Entscheidung
des Verwaltungsgerichts. Zwar erkennt auch das Gericht im
Ansatz zutreffend, dass für die Anordnung der sofortigen
Vollziehung eine gesonderte Würdigung der Umstände des
Einzelfalls erforderlich ist, und stellt die
Verhältnismäßigkeit der Anordnung fest. Es führt aber
ebenfalls nur die auf der einen Seite in die Abwägung
einzustellenden öffentlichen Belange, nicht hingegen die dem
gegenüber zu stellenden Vollzugsfolgen für den
Beschwerdeführer auf.
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Der Verwaltungsgerichtshof geht schließlich in
Verkennung der maßgeblichen Aussagen des Beschlusses der
Kammer vom 24. Oktober 2003 (BVerfGK 2, 89) davon aus,
bereits die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Maßnahme (also
des Widerrufs) erlaube auch unter Beachtung der
Verhältnismäßigkeit ihre sofortige Vollziehung. Das Gegenteil
ist nach der genannten Entscheidung der Fall (vgl. BVerfGK 2,
89 unter Hinweis auf BVerfGE 44, 105 ).
Zwar führt der Senat darüber hinaus an, der Sofortvollzug sei
auch zum Schutz des Vertrauens in die Ärzteschaft und damit
im Interesse eines wichtigen Gemeinschaftsguts geboten. Den
verfassungsrechtlichen Maßstäben wird jedoch auch insofern
nicht genügt. Eine Abwägung der vom Senat angenommenen
Gefahren für das genannte Gemeinschaftsgut mit dem
grundrechtlich geschützten Interesse des Beschwerdeführers
unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls findet
nicht statt. Soweit die aus dem Sofortvollzug resultierenden
Folgen für den Beschwerdeführer überhaupt Erwähnung finden,
geht der Verwaltungsgerichtshof vielmehr ausdrücklich davon
aus, dass es hierauf nicht ankomme. Diese Verkennung der
verfassungsrechtlichen Anforderungen verletzt den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit.
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(2) Es fehlt in den angegriffenen
Entscheidungen zudem die verfassungsrechtlich haltbare
Feststellung einer konkreten Gefahr für wichtige
Gemeinschaftsgüter durch eine weitere Berufstätigkeit des
Beschwerdeführers schon vor Rechtskraft des
Hauptsacheverfahrens.
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Antragsgegner und Gerichte gehen
übereinstimmend davon aus, jede weitere Tätigkeit des
Beschwerdeführers als eines für diesen Beruf unwürdigen
Arztes gefährde das hochrangige Gemeinschaftsgut der
Gesundheitsversorgung der Bevölkerung in Gestalt des hierfür
unerlässlichen Vertrauens der Allgemeinheit in die
Ärzteschaft. Eine Wiederholungsgefahr sehen sie hingegen
nicht. Die Feststellung der Gefahr, der mit der Anordnung der
sofortigen Vollziehung begegnet werden soll, beruht damit
ausschließlich auf der Annahme der Unwürdigkeit des
Beschwerdeführers. Die Unwürdigkeit des Arztes ist nach
§ 5 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 der Bundesärzteordnung (BÄO) Voraussetzung
für den Widerruf der Approbation als der Grundverfügung.
Allein die Überzeugung, dass die Voraussetzungen der
Grundverfügung vorliegen, erlaubt indes nicht deren sofortige
Vollziehung. Die offensichtliche Rechtmäßigkeit der
Grundverfügung kann die Anordnung der sofortige Vollziehung
nicht tragen (vgl. BVerfGE 44, 105 <118, 120>). Das
beachten die angegriffenen Entscheidungen nicht, weil sie der
Sache nach die Unwürdigkeit des Beschwerdeführers und damit
die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Widerrufs der
Approbation damit begründen, dass er durch sein Verhalten das
Vertrauen in die Ärzteschaft gefährde, und gleichzeitig die
Gefährdung des Vertrauens in die Ärzteschaft durch seine
weitere Tätigkeit während des Hauptsacheverfahrens und damit
die Erforderlichkeit des Sofortvollzugs damit begründen, dass
der Beschwerdeführer für den Arztberuf unwürdig sei. Auf
diese Weise wird unmittelbar aus einer voraussichtlichen
Rechtmäßigkeit des Approbationswiderrufs auf das Bestehen
einer unmittelbaren Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter
gefolgert. Dies entspricht nicht den verfassungsrechtlichen
Vorgaben.
20
Andere Tatsachen, aufgrund derer eine aus der
weiteren ärztlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers drohende
konkrete Gefahr für wichtige Gemeinschaftsgüter angenommen
werden könnte, werden in den angegriffenen Entscheidungen
nicht benannt. Damit ist die Feststellung des Bestehens einer
derartigen Gefahr verfassungsrechtlich nicht haltbar, und die
Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer auch insoweit
in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
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b) Zugleich verletzen die beiden gerichtlichen
Entscheidungen das Grundrecht des Beschwerdeführers auf
effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG.
22
aa) Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nicht nur
das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die
Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des
Rechtsschutzes; der Grundrechtsträger hat einen
substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame
gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 ; 35,
382 ; 93, 1 ; stRspr). Der
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG kommt daher
nicht nur die Aufgabe zu, jeden Akt der Exekutive, der in
Rechte des Grundrechtsträgers eingreift, vollständig der
richterlichen Prüfung zu unterstellen, sondern auch
irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige
Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können,
soweit als möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263
). Allerdings können überwiegende öffentliche
Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des
Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um
unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls
rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dabei ist der
Rechtsschutzanspruch umso stärker und darf umso weniger
zurückstehen, je schwerwiegender die auferlegte Belastung ist
und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches
bewirken (vgl. BVerfGE 35, 382 ).
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bb) Dem werden die gerichtlichen Beschlüsse
wegen der unhaltbar begründeten Annahme einer konkreten
Gefahr für Gemeinschaftsgüter während der Dauer des
Hauptsacheverfahrens und wegen der unzureichenden Abwägung
der gegenläufigen Interessen im Rahmen der
Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht gerecht.
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c) Die angegriffenen Entscheidungen beruhen
auf den festgestellten Grundrechtsverstößen.
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2. Es erscheint angezeigt, gemäß § 93c
Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs. 2 BVerfGG nur
den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die
Sache dorthin zurückzuverweisen. Das dient dem Interesse des
Beschwerdeführers, möglichst rasch eine das Verfahren
abschließende Entscheidung zu erhalten.
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3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.