BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2721/05 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 14. Februar 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die
Verlängerung der Befugnisse des Zollkriminalamts zur
präventiven Telekommunikations- und Postüberwachung nach dem
Zollfahndungsdienstgesetz (ZFdG).
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1. Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit
Beschluss vom 3. März 2004 die Unvereinbarkeit der
damaligen §§ 39 bis 41 des Außenwirtschaftsgesetzes
(AWG) mit Art. 10 GG festgestellt und den Gesetzgeber zu
einer Neuregelung bis zum 31. Dezember 2004 aufgefordert
hatte (vgl. BVerfGE 110, 33), trat am 28. Dezember 2004 das
Gesetz zur Neuregelung der präventiven Telekommunikations-
und Postüberwachung durch das Zollkriminalamt vom 21.
Dezember 2004 (BGBl I S. 2603) in Kraft. Die
präventive Telekommunikations- und Postüberwachung wurde
nunmehr in den §§ 23 a bis 23 f sowie 45 bis
47 ZFdG geregelt. Das Gesetz war bis zum 31. Dezember 2005
befristet. Mit dem hier angegriffenen Ersten Gesetz zur
Änderung des Zollfahndungsdienstgesetzes vom 22. Dezember
2005 (BGBl I S. 3681) wurde die Geltungsdauer der
Vorschriften des Zollfahndungsdienstgesetzes bis zum
30. Juni 2007 verlängert. Das Gesetz wurde am
30. Dezember 2005 im Bundesgesetzblatt verkündet und ist
am 31. Dezember 2005 in Kraft getreten.
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Im Gesetzgebungsverfahren wies die
Bundesregierung darauf hin, dass bei der Abfassung der
Vorschriften des Zollfahndungsdienstgesetzes offen geblieben
sei, ob Regelungen zum Schutz des Kernbereichs der
persönlichen Lebensgestaltung geschaffen werden müssten. Mit
seiner Entscheidung vom 27. Juli 2005 (BVerfGE 113,
348 ff.) habe das Bundesverfassungsgericht die
Anforderungen an den Kernbereichsschutz bestimmt. Diese
Rechtsprechung solle im Rahmen einer Neuregelung umgesetzt
werden; wegen der vorgezogenen Bundestagswahl sei es in der
letzten Legislaturperiode nicht mehr dazu gekommen, daher sei
die Verlängerung der Geltungsdauer der bisherigen Regelungen
für eine Übergangszeit erforderlich (vgl. BTDrucks 16/88,
Begründung, S. 6). Darüber, dass die derzeitige Regelung
änderungsbedürftig sei, herrschte im Bundestag weithin
Einigkeit; umstritten war hingegen, ob der Schutz des
Kernbereichs der persönlichen Lebensgestaltung des Einzelnen
im Bereich der Telekommunikationsüberwachung ebenso weit
gehen müsse wie bei der akustischen Wohnraumüberwachung (vgl.
BTDrucks 16/252; vgl. auch Deutscher Bundestag,
Stenografischer Bericht der 8. Sitzung vom 15. Dezember 2005,
Verh. 16/8, S. 499 ff.).
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2. Die Beschwerdeführer, eine
Bürgerrechtsvereinigung, ein Journalist sowie ein
Rechtsanwalt, der nach seinen Angaben nahezu ausschließlich
als Strafverteidiger tätig wird, rügen die Verletzung ihres
Grundrechts aus Art. 10 GG sowie einen Verstoß gegen das
Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie
seien von den Regelungen des Gesetzes betroffen, weil die
Befugnisse des Zollkriminalamts weder eine enge
tatbestandliche Begrenzung aufwiesen noch die zufällige
Betroffenheit von Unbeteiligten ausgeschlossen sei. Im
Gegenteil gehöre es zum Charakter von verdeckten
Vorfeldbefugnissen jeglicher Art, dass auch in jeder Hinsicht
Unverdächtige von den Eingriffen betroffen würden. Die
Beschwerdeführer zu 2 und zu 3 - der
Journalist und der Rechtsanwalt - müssten mit einer
berufsbedingt gesteigerten Betroffenheit ihrer
Telekommunikation rechnen, da es jeweils nahe liegend sei,
dass sie auch von §§ 23 a ff. ZFdG erfasste
Kontakte hätten. Ihre Telefonnummern dienten sämtlich nicht
ausschließlich dienstlichen Zwecken, sondern würden auch zur
Kommunikation mit nahe Familienangehörigen und anderen
Personen des persönliche Vertrauens benutzt. Die
Verfassungsbeschwerde sei begründet, weil Regelungen zum
Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung im
Zollfahndungsdienstgesetz vollständig fehlten. Zudem sei das
Zitiergebot verletzt. Ferner würden bestimmte
Berufsgeheimnisträger nicht von der Überwachung ihrer
Kommunikation mit einer Zielperson ausgenommen. Der besondere
Schutz von Gesprächen mit dem Strafverteidiger könne nicht
erst dann einsetzen, wenn ein Betroffener den Status eines
Beschuldigten besitze und der beauftragte Rechtsanwalt als
Strafverteidiger tätig werde. Für Gespräche mit dem gewählten
Anwalt müsse grundsätzlich gelten, dass eine Ausnahme von der
Informationserhebung gelte, um die entsprechende
Vertrauensbeziehung mit dem Mandanten effektivieren zu
können. Diesem Grundsatz werde die angegriffene Regelung
nicht gerecht, weil zwischen den unterschiedlichen Gruppen
der Zeugnisverweigerungsberechtigten nicht hinreichend
differenziert werde. Nicht jede der in §§ 53, 53 a
StPO genannten Vertrauensbeziehungen diene gleichermaßen dem
Schutz der Menschenwürde.
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3. Den Antrag der Beschwerdeführer auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung hat die Kammer mit Beschluss
vom 5. Januar 2006 abgelehnt.
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4. Nach Auskunft des Bundesministeriums der
Finanzen befindet sich ein Entwurf von Neuregelungen, die die
angegriffenen Bestimmungen ablösen sollen, derzeit in der
Abstimmung zwischen den Ressorts der Bundesregierung.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, da Annahmegründe im Sinne des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg, weil die
Beschwerdeführer entgegen § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG nicht hinreichend dargelegt haben, dass sie
durch die angegriffenen Regelungen in eigenen Grundrechten
betroffen sein können.
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1. Richtet sich eine Verfassungsbeschwerde
gegen ein Gesetz und ergibt sich die Betroffenheit nicht
unmittelbar aus der Norm, sondern erst aus einem Vollzugsakt,
ist die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich gegen diesen zu
richten (vgl. BVerfGE 100. 313 ). Eine
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz ist nur
ausnahmsweise zulässig. Vorausgesetzt wird die Darlegung
einer eigenen, unmittelbaren und gegenwärtigen Beschwer (vgl.
BVerfGE 1, 97 ; 18, 1
; 91, 294 ; stRspr). Der
Beschwerdeführer muss nicht nur eine nach § 92 BVerfGG
substantiierte Behauptung aufstellen, durch die Rechtsnorm
überhaupt beschwert zu sein, sondern die von ihm angegriffene
Rechtsnorm muss nach Struktur und Inhalt geeignet sein, in
Grundrechte des Beschwerdeführers einzugreifen, das heißt
unmittelbar eine grundrechtlich geschützte Rechtsposition zu
seinem Nachteil zu verändern (vgl. BVerfGE 40, 141
; 64, 301 ; BVerfGK 4, 317
).
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Eine gegen ein Gesetz gerichtete
Verfassungsbeschwerde kann dann ausnahmsweise zulässig sein,
wenn der Betroffene von dem Vollzugsakt keine Kenntnis
erlangen kann (vgl. BVerfGE 30, 1 ; 67, 157
; 100, 313 ; 109, 279
; 113, 348 ). Die Anforderungen
an die Begründung der Verfassungsbeschwerde sind unter diesen
Voraussetzungen erfüllt, wenn der Beschwerdeführer
substantiiert darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit
durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden
Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE
100, 313 ; 109, 279 ; 113, 348
; 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom
25. April 2001
- 1 BvR 1104/92 u.a. -, NVwZ 2001,
S. 1261 ).
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2. Diesen Begründungsanforderungen genügen die
Ausführungen in der Verfassungsbeschwerde nicht. Eine
hinreichende Möglichkeit der Betroffenheit der
Beschwerdeführer in eigenen Grundrechten ist nicht zu
erkennen.
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a) Im Hinblick auf die speziellen
Voraussetzungen für Eingriffe nach dem
Zollfahndungsdienstgesetz sind die Ausführungen der
Beschwerdeführer, die Maßnahmen des Zollkriminalamts nach
diesem Gesetz könnten "praktisch jeden" treffen,
unsubstantiiert.
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aa) Die Beschwerdeführer beschränken sich im
Wesentlichen auf die Behauptung, die Bestimmungen des
Zollfahndungsdienstgesetzes seien mit der früheren Vorschrift
des § 33 a Abs. 1 Nr. 2 und 3 des
Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit
und Ordnung (Nds.SOG) zu vergleichen. Dabei übersehen sie
jedoch gewichtige Unterschiede zwischen dem
Zollfahndungsdienstgesetz und den Regelungen des
Niedersächsischen Gesetzes, die das Bundesverfassungsgericht
mit Urteil vom 27. Juli 2005 für nichtig erklärt hat
(vgl. BVerfGE 113, 348 ff.).
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Die Bestimmungen des
Zollfahndungsdienstgesetzes sehen Beschränkungen des Brief-,
Post- und Fernmeldegeheimnisses nur vor, wenn Tatsachen die
Annahme rechtfertigen, dass Personen bestimmte, im Einzelnen
aufgezählte Straftaten des Gesetzes über die Kontrolle von
Kriegswaffen vorbereiten oder die öffentliche Sicherheit und
Ordnung durch Verstoß gegen bestimmte Verordnungen über
Waffenausfuhr etc. erheblich gefährden. In Bezug genommen
werden spezielle Normen, die in der Praxis nur selten
verwirklicht werden dürften. Danach ist der Kreis der
potentiellen Betroffenen einer Überwachungsmaßnahme von
vornherein deutlich eingeengt.
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Für die Beschwerdebefugnis ist es bedeutsam,
ob die Norm zu Maßnahmen gegen einen tatbestandlich eng
umgrenzten Personenkreis ermächtigt oder zu Maßnahmen mit
einer großen Streubreite, die Dritte auch zufällig erfassen
kann (vgl. BVerfGE 109, 279 ; 113, 348
). Die hier angegriffene Ermächtigung hat einen
eng umgrenzten Anwendungsbereich und dementsprechend keine
große personelle Streubreite. Im Gegensatz zur Regelung des
früheren § 33 a Abs. 1 Nr. 3 und 4
Nds.SOG wird in § 23 a Abs. 2 ZFdG auch das
Tatbestandsmerkmal "Vorbereiten von Straftaten" detailliert
und konkret definiert, was die Streubreite der Überwachung
weiter einschränkt.
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Die Beschwerdeführer haben nicht dargelegt,
warum dennoch mit einiger Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist,
dass sie Objekt der Überwachungsmaßnahme werden könnten.
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bb) Auch die Vorschrift des § 23 a
Abs. 4 ZFdG, die die Einbeziehung Dritter in die
Überwachung regelt, führt nicht zu einer Ausweitung mit
großer Streubreite. Maßnahmen des Zollkriminalamts dürfen
außer gegen die Personen, bei denen Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass sie die in § 23 a Abs. 1 ZFdG
in Bezug genommenen Straftaten vorbereiten, oder dass sie
unter den Voraussetzungen des § 23 a Abs. 3
ZFdG die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich
gefährden, nur gegen Personen gerichtet werden, bei denen die
Voraussetzungen des § 23 a Abs. 4 ZFdG
vorliegen. Das ist der Fall, wenn es sich um Personen
handelt, die für die in den Absätzen 1 oder 3
genannten Personen tätig sind, wenn Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass die letztgenannten an ihrem Postverkehr
teilnehmen, ihre Telekommunikationsgeräte benutzen oder für
sie Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben, ferner,
wenn es sich um Personen handelt, deren
Telekommunikationsanschluss oder Endgerät von Personen nach
Absatz 1 oder Absatz 3 benutzt wird. Es ist nicht
erkennbar oder dargelegt, dass diese Voraussetzungen auf die
Beschwerdeführer mit einiger Wahrscheinlichkeit
zutreffen.
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b) Anders als § 33 a Nds.SOG a.F.
enthält § 23 a ZFdG in Absatz 5 auch eine
ausdrückliche, wenn auch nicht lückenlos wirkende Vorschrift
zum Schutz von Zeugnisverweigerungsberechtigten nach
§§ 53, 53 a StPO. In der Verfassungsbeschwerde wird
nicht ausgeführt, inwiefern diese Regelung dem Schutz des
Zeugnisverweigerungsrechts der Presseangehörigen und damit
des Beschwerdeführers zu 2 nicht genügen soll.
Hinsichtlich des Beschwerdeführers zu 3, des
Rechtsanwalts, fehlt es an einer substantiierten Darlegung,
warum die Vorschrift verfassungsrechtlichen Anforderungen
nicht genügen und die grundsätzlich mögliche
verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift unter
Berücksichtigung der von den Beschwerdeführern zitierten
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgeschlossen
sein soll.
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c) Hinsichtlich der Rüge des Fehlens von
Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater
Lebensgestaltung ist eine eigene Betroffenheit der
Beschwerdeführer ebenfalls nicht zu erkennen. Die
Beschwerdeführer haben nicht dargelegt, inwiefern die Normen
des Zollfahndungsdienstgesetzes nach Struktur und Inhalt
geeignet sein sollen, in grundrechtlich geschützte Positionen
der Beschwerdeführer einzugreifen. Dies gilt für die
Beschwerdeführerin zu 1, die Bürgerrechtsorganisation
(und ihre Mitglieder), bereits aus den oben ausgeführten
Gründen (vgl. a aa). Für die beiden anderen
Beschwerdeführer fehlt es an einer Darlegung, weshalb gerade
sie durch die angegriffenen Regelungen in dem Kernbereich
ihrer privaten Lebensgestaltung betroffen sein könnten.
Soweit sie geltend machen, dass sie in ihrer – beruflichen -
Eigenschaft als Strafverteidiger oder als Journalist in
Kontakt mit Personen träten, die von Überwachungsmaßnahmen
des Zollkriminalamts betroffen sein könnten, liegt es
grundsätzlich fern, dass davon Gespräche erfasst werden
könnten, die dem Kernbereich der privaten Lebensgestaltung
der Beschwerdeführer zuzuordnen sind. Insofern hätte es
besonderen Vortrags bedurft.
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Aus den oben (vgl. a bb) genannten
Gründen ist auch nicht die hinreichende Wahrscheinlichkeit
dafür dargelegt, dass der Telekommunikationsanschluss der
Beschwerdeführer und dadurch ihre Kommunikation mit
Gesprächspartnern aus ihrem Privatbereich vom Zollkriminalamt
gemäß § 23 a Abs. 4 ZFdG überwacht werden
könnte.
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3. Da die Beschwerdeführer schon die mögliche
eigene Betroffenheit in Grundrechten nicht hinreichend
dargelegt haben, bedarf die Frage einer etwaigen Verletzung
des Zitiergebots keiner Erörterung.
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Von einer weiteren Begründung wird abgesehen
(§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.