BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 272/97 -
Im Namen des Volkes In dem Verfahren
des Herrn P...
gegen a) den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Januar 1997 - 17 A 4978/96 -, b) den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. November 1996 - 17 A 4978/96 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Kühling,
die Richterin Jaeger
und den Richter Steiner
am 12. Februar 1998 einstimmig beschlossen:
Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Januar 1997 - 17 A 4978/96 - und vom 20. November 1996 - 17 A 4978/96 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Das Land Nordrhein-Westfalen hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gründe: I.
1
Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen die Ablehnung des Antrags eines verkammerten Rechtsbeistandes auf Überlassung von Gerichtsakten in seine Geschäftsräume.
2
1. Der Beschwerdeführer ist von Beruf Rechtsbeistand und Mitglied der Rechtsanwaltskammer Köln. Ein kroatischer Mandant hatte ihm Prozeßvollmacht für seinen Verwaltungsrechtsstreit gegen die Bundesrepublik Deutschland erteilt. Im Oktober 1996 stellte der Beschwerdeführer beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen den Antrag, ihm die Gerichtsakten in seine Geschäftsräume zur Akteneinsicht zu übersenden. Mit Schreiben vom 23. Oktober 1996 teilte ihm der Senatsvorsitzende mit, ein Abweichen von der Regelung des § 100 Abs. 2 Satz 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -, wonach eine Aktenübersendung in die Wohnung bzw. Geschäftsräume nur bei Rechtsanwälten in Betracht komme, sei nicht möglich. Er werde daher um die Mitteilung gebeten, an welches Gericht die Akten übersandt werden sollten.
3
a) Mit Beschluß vom 20. November 1996 lehnte das Oberverwaltungsgericht den Antrag des Beschwerdeführers ab, ihm die Akten zur Einsicht in seine Geschäftsräume zu überlassen. Über den Antrag habe der Senat zu entscheiden. Für eine Ermessensentscheidung des Vorsitzenden gemäß § 100 Abs. 2 Satz 3 VwGO bestehe kein Raum, da diese Vorschrift auf den Prozeßbevollmächtigten des Klägers keine Anwendung finde. Der Prozeßbevollmächtigte des Klägers könne die Aktenübersendung in seine Geschäftsräume nicht gemäß § 100 Abs. 2 Satz 3 VwGO beanspruchen, da er kein Rechtsanwalt sei. Unter einem Rechtsanwalt im Sinne dieser Vorschrift sei in gleicher Weise wie bei § 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur eine solche Person zu verstehen, die die Befähigung zum Richteramt nach dem Deutschen Richtergesetz erlangt habe und bei einem deutschen Gericht gemäß § 18 Abs. 1 der Bundesrechtsanwaltsordnung - BRAO - zugelassen sei. Der Prozeßbevollmächtigte des Klägers sei jedoch lediglich im Besitz einer unbeschränkten Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Rechtsberatungsgesetzes - RBerG - und dürfe gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 der Zweiten Verordnung zur Ausführung des Rechtsberatungsgesetzes - 2. RBerV - nur die Berufsbezeichnung "Rechtsbeistand" führen. Eine entsprechende Anwendung von § 100 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf Rechtsbeistände scheide wegen des Fehlens einer planwidrigen Lücke aus. Wie § 67 Abs. 2 VwGO zeige, sei dem Gesetzgeber bewußt gewesen, daß in den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht die Vertretung eines Beteiligten nicht nur durch Rechtsanwälte, sondern auch durch andere Bevollmächtigte - wie beispielsweise Rechtsbeistände - möglich sei. Es sei deshalb davon auszugehen, daß der Gesetzgeber bevollmächtigten Rechtsbeiständen weder die Postulationsfähigkeit im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht noch die Möglichkeit der Akteneinsicht in ihren Geschäftsräumen eingeräumt habe. Es komme deshalb nicht darauf an, ob der Prozeßbevollmächtigte des Klägers als Rechtsbeistand in gleicher Weise wie ein Rechtsanwalt Gewähr dafür biete, daß anläßlich der Akteneinsicht die Akten nicht vernichtet, beschädigt oder verfälscht würden. Auch höherrangiges Recht gebiete nicht die Notwendigkeit einer Aktenüberlassung in die Geschäftsräume eines Rechtsbeistands.
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b) Die gegen diesen Beschluß gerichtete Gegenvorstellung des Beschwerdeführers wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluß vom 9. Januar 1997 zurück. Die Änderung eines rechtskräftigen Beschlusses komme nur in Betracht bei offensichtlichen Fehlern, denen ein grober Gesetzesverstoß, insbesondere ein Verstoß gegen (Verfahrens-)Grundrechte zugrunde liege. Die vom Beschwerdeführer vorgetragene abweichende rechtliche Auslegung des § 100 Abs. 2 Satz 3 VwGO vermöge eine offensichtliche Fehlerhaftigkeit des Senatsbeschlusses nicht zu begründen. Daß der Beschluß gegen Grundrechte verstoße, sei nicht ersichtlich. Die mit einer Akteneinsicht bei Gericht gegenüber einer Akteneinsicht in den eigenen Geschäftsräumen verbundenen erhöhten Aufwendungen in zeitlicher und finanzieller Hinsicht seien von so geringem Umfang, daß sie weder für den Kläger noch für seinen Prozeßbevollmächtigten einen Verstoß gegen Art. 3, Art. 12 und Art. 103 GG darstellten. Auch könne insoweit nicht von einer Diskriminierung des Rechtsbeistandes gegenüber einem Rechtsanwalt gesprochen werden.
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2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen diese beiden Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts. Er rügt unter anderem die Verletzung von Art. 3 und Art. 12 GG. Aufgrund der Gleichwertigkeit von Rechtsanwälten und verkammerten Rechtsbeiständen müsse letzteren ebenfalls Akteneinsicht an ihrem Geschäftssitz gewährt werden. Ein objektiver Grund für die Diskriminierung der Rechtsbeistände gegenüber den Rechtsanwälten sei nicht gegeben. Die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts habe zur Folge, daß der Rechtsbeistand Arbeitszeit für die Reise zum nächsten Gericht einsetzen müsse und daß seine Mandanten mit den Reisekosten sowie den Kosten für die auf der Geschäftsstelle anzufertigenden Kopien belastet würden. Damit werde auch in unzulässiger Weise in seine Berufsausübung eingegriffen, da sie ihm im Vergleich zu Rechtsanwälten erheblich erschwert würde, obwohl er denselben Pflichten unterliege wie diese.
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3. Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein und der Bundesverband Deutscher Rechtsbeistände geäußert. Sie halten die Verfassungsbeschwerde für begründet.
II.7
1. Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an (§ 93 b BVerfGG), weil es zur Durchsetzung des in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG angezeigt ist (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
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2. Die zulässige Verfassungsbeschwerde führt zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidungen. Diese verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG liegen vor.
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a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleichzubehandeln. Demgemäß ist dieser Grundsatz vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 58, 369 ; 60, 123 ; 64, 229 ). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt eine Grundrechtsverletzung nicht nur dann vor, wenn der Gesetzgeber mehrere Personengruppen ohne sachlichen Grund verschieden behandelt, sondern ebenfalls dann, wenn die Gerichte im Wege der Auslegung gesetzlicher Vorschriften zu einer derartigen, dem Gesetzgeber verwehrten Differenzierung gelangen (vgl. BVerfGE 58, 369 ).
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b) Mit diesen Grundsätzen ist die in der angegriffenen Entscheidung vorgenommene ungleiche Behandlung von Rechtsanwälten und den Rechtsbeiständen alten Rechts, die Mitglieder einer Rechtsanwaltskammer sind, bei der Entscheidung über die Aktenüberlassung in die Geschäfts- oder Wohnräume nicht vereinbar.
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aa) Die Aktenüberlassung in die Geschäfts- oder Wohnräume hat in Verwaltungsstreitverfahren vor allem den Zweck, Chancengleichheit zwischen dem Prozeßbevollmächtigten und der beteiligten staatlichen Stelle - ursprünglich zwischen Verteidiger und Staatsanwaltschaft in der als Vorbild dienenden Regelung von § 147 Abs. 4 StPO - herzustellen. Denn die Durchsicht der Akten auf der Geschäftsstelle kann nur bei sehr einfach gelagerten Sachverhalten zur Vorbereitung weiterer prozessualer Schritte genügen. Weitere Zwecke sind Arbeitserleichterung, Ermöglichung des Einsatzes von Hilfskräften und eigener bürotechnischer Hilfsmittel sowie Zeit- und Kostenersparnis.
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Das Recht auf ungestörte Akteneinsicht dient zugleich der Rechtspflege, in deren Interesse eine gute Vorbereitung des Verfahrens durch die Prozeßbevollmächtigten liegt. Bei der grundsätzlichen Beschränkung der Akteneinsicht auf den Ort "Gericht" handelt es sich daher um eine Ausnahmeregelung: Eine Gefährdung der Gerichtsakten nach äußerem Bestand und Inhalt durch Beschädigung, Verlust oder Verfälschung soll ebenso verhindert werden, wie ein Mißbrauch der Kenntnis des Akteninhaltes. Daneben soll die gerichtsinterne Verfügbarkeit der Akten einen reibungslosen Ablauf des Verfahrens gewährleisten, was jedoch im Hinblick auf die technischen Möglichkeiten der Vervielfältigung nur noch von geringerer Bedeutung ist.
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Der Gesetzgeber hat daher von dieser generellen Beschränkung die Rechtsanwälte ausgenommen. Er geht davon aus, daß die Rechtsanwälte aufgrund ihrer von gesetzlichen Pflichten geprägten Stellung innerhalb der Rechtspflege wegen des für sie geltenden Disziplinarrechts sowie der Aufsicht durch die Rechtsanwaltskammer im Umgang mit überlassenen Akten besonders zuverlässig sind.
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bb) Auf den Personenkreis, dem der Beschwerdeführer angehört, treffen diese Ausnahmegründe uneingeschränkt zu. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, einem Kammerrechtsbeistand lediglich mit der Begründung, er sei kein Rechtsanwalt oder Rechtslehrer, die Aktenüberlassung in seine Geschäftsräume zu versagen, enthält somit eine ungerechtfertigte Differenzierung.
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Durch die Möglichkeit der Aufnahme in die Rechtsanwaltskammer gemäß § 209 BRAO ist seit dem Fünften Gesetz zur Änderung der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte vom 18. August 1980 (BGBl I S. 1503) die Stellung der aufgenommenen Rechtsbeistände weitgehend der des Rechtsanwalts angeglichen (vgl. BVerfGE 80, 269 ), da wesentliche Teile der Bundesrechtsanwaltsordnung für anwendbar erklärt wurden, indem die "verkammerten" Rechtsbeistände den für Rechtsanwälte geltenden standesrechtlichen Pflichten unterworfen sowie der Aufsicht der Rechtsanwaltskammer und der Anwaltsgerichte unterstellt wurden. Bei der Entscheidung über die Aufnahme in die Kammer sind dieselben Versagungsgründe wie für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft zu beachten. Für die Rechtsstellung nach Aufnahme in die Kammer sowie für die Aufhebung oder für das Erlöschen der Erlaubnis gelten nach § 209 Satz 2 BRAO sinngemäß die Vorschriften dieses Gesetzes mit Ausnahme der §§ 4 bis 6, § 12, §§ 18 bis 27, §§ 29 bis 36. Der Kammerrechtsbeistand unterscheidet sich danach hinsichtlich seiner Unabhängigkeit nicht vom Rechtsanwalt.
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Allerdings verfügen Kammerrechtsbeistände regelmäßig über eine weniger fundierte fachliche Qualifikation als Rechtsanwälte. Das ist indessen für die Frage der Akteneinsicht unerheblich. Es gibt keinen Grund für die Annahme, daß sie deswegen ihre beruflichen Pflichten weniger ernst nehmen. Schon in der Entscheidung zur Sozietätsfähigkeit von Kammerrechtsbeiständen und Anwaltsnotaren hat der Senat ausgeführt (BVerfGE 80, 269 ), daß aus der geringeren Qualifikation nicht auf ein geringeres Maß an Pflichtbewußtsein geschlossen werden könne. Ein "Mißtrauensvorschuß" für den verkammerten Rechtsbeistand lasse sich mit seiner Stellung nicht vereinbaren.
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c) Dies ist in den angegriffenen Entscheidungen nicht hinlänglich beachtet worden. Wie in den Stellungnahmen der Bundesrechtsanwaltskammer und des Deutschen Anwaltvereins ausgeführt, läßt sich § 100 Abs. 2 Satz 3 VwGO dahin verfassungskonform auslegen, daß nach dem Ermessen des Vorsitzenden die Akten auch dem bevollmächtigten Kammerrechtsbeistand zur Mitnahme in seine Wohnung oder in seine Geschäftsräume übergeben werden können. Die Grenzen verfassungskonformer Auslegung werden dabei nicht überschritten. Weder aus dem Wortlaut von § 100 VwGO noch aus dem Gesamtzusammenhang der Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung läßt sich ableiten, daß ausschließlich Rechtsanwälte in den Vorzug der Aktenüberlassung kommen sollten. Auch den Gesetzesmaterialien läßt sich nicht entnehmen, daß hier eine abschließende Regelung lediglich für Rechtsanwälte getroffen werden sollte. Im Gegenteil weist die ausdrückliche Bezugnahme auf den Vorschlag des Anwaltvereins (Protokoll der 178. Sitzung des BT-Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht vom 14. Januar 1957, S. 12, 13 und Protokoll der 48. Sitzung des BT-Rechtsausschusses vom 5. Februar 1959, S. 19 jeweils unter Hinweis auf § 147 Abs. 4 StPO) darauf hin, daß neben den Rechtsanwälten Personen vergleichbarer Zuverlässigkeit bevorzugt werden sollten.
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Ob im Einzelfall Gründe vorliegen, die bei einem Rechtsanwalt oder einem Kammerrechtsbeistand Zweifel an einem zuverlässigen Umgang mit den Akten rechtfertigen, unterliegt der Beurteilung des Vorsitzenden, der hierüber nach § 100 Abs. 2 Satz 3 VwGO entscheidet.
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3. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen folgt aus § 34 a Abs. 2 BVerfGG.
Kühling Jaeger Steiner