BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2783/06 -
des Herrn M ...,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 10. November 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Das Land Rheinland-Pfalz hat dem
Beschwerdeführer die ihm entstandenen notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit wird auf 10.000 € (in Worten: zehntausend
Euro) festgesetzt.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
sofortige Vollziehung einer ordnungsrechtlichen Verfügung,
mit der die Vermittlung von Sportwetten unter Berufung auf
die so genannte Übergangszeitregelung des Sportwetten-Urteils
des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil des Ersten
Senats vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 -, BVerfGE 115, 276 ) untersagt
wird.
2
1. Der Beschwerdeführer betreibt eine
Wettannahmestelle in Landau in der Pfalz, in der er
gewerblich veranstaltete Sportwetten eines in Österreich
erlaubten Wettunternehmens vermittelt. Dies untersagte ihm
die Stadt Landau in der Pfalz unter Berufung auf die
Übergangszeitregelung des Sportwetten-Urteils des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276 )
mit Bescheid vom 30. Juni 2006 bei gleichzeitiger
Anordnung der sofortigen Vollziehung sowie Androhung von
Verwaltungszwang für den Fall des Zuwiderhandelns.
3
Gegen die Untersagung und Zwangsandrohung
erhob der Beschwerdeführer Widerspruch und beantragte
zugleich beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung
beziehungsweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung des
Hauptsacherechtsbehelfs. Dem entsprach das Verwaltungsgericht
mit Beschluss vom 26. Juli 2006 und begründete dies
damit, dass trotz des grundsätzlich offenen
Verfahrensausgangs in der Hauptsache gewichtigere Gründe für
die Rechtswidrigkeit der Untersagung sprächen, da erhebliche
Zweifel daran bestünden, dass das Land die - auf
Rheinland-Pfalz übertragbaren - verfassungsrechtlichen
Vorgaben des Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) für
eine gerechtfertigte Untersagung der Sportwettvermittlung
während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen
Neuregelung des Bereichs der Sportwetten ausreichend erfüllt
habe.
4
Dagegen erhob die Stadt Beschwerde zum
Oberverwaltungsgericht, die sie insbesondere mit dem
gegenüber der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH ergangenen
Auflagenbescheid des Ministeriums der Finanzen
Rheinland-Pfalz vom 6. Juni 2006 sowie der daraufhin
veranlassten Maßnahmen der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH
begründete. Demgegenüber verwies der Beschwerdeführer im
Beschwerdeverfahren erneut auf eine unzureichende Umsetzung
der Vorgaben des Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276),
die sich insbesondere an der nach wie vor nicht auf sachliche
Information beschränkten Werbung oder etwa an einer
Kooperation der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH mit einem
bundesweit agierenden gewerblichen Internet-Spielvermittler
zeige.
5
2. Mit Beschluss vom 28. September 2006
hob das Oberverwaltungsgericht den Beschluss des
Verwaltungsgerichts auf und lehnte die vom Beschwerdeführer
begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Bei
überschlägiger Prüfung der Sach- und Rechtslage stelle sich
die Untersagungsverfügung als rechtmäßig dar. Weder der in
Österreich ansässige Veranstalter, noch der Beschwerdeführer
verfüge über die erforderliche Erlaubnis. Eine solche könne
zur Wahrnehmung der dem Land Rheinland-Pfalz gemäß § 5
Abs. 1 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in
Deutschland (im Folgenden: Lotteriestaatsvertrag - LottStV)
obliegenden ordnungsrechtlichen Aufgabe der Sicherstellung
eines ausreichenden Glücksspielangebots nach § 5
Abs. 2 LottStV in Verbindung mit § 2 Abs. 2
des - rheinland-pfälzischen - Landesgesetzes über
das öffentliche Glücksspiel vom 14. Juni 2004 (GVBl
S. 322 mit Anlage Lotteriestaatsvertrag) ohnehin nur an
ein Unternehmen erteilt werden. Dies
verletze den Beschwerdeführer nicht in eigenen Rechten. Zwar
seien die Aussagen des Sportwetten-Urteils des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276) auf die
durch ein staatlich konzessioniertes und kontrolliertes
privates Sportwettmonopol gekennzeichnete Rechtslage in
Rheinland-Pfalz entsprechend anwendbar, da es keine Rolle
spiele, ob ein Grundrechtsträger zugunsten eines Wettmonopols
des Staats selbst, einer von diesem maßgeblich beeinflussten
juristischen Person oder eines exklusiv konzessionierten
Privaten gesetzlich zum Verzicht auf eine Tätigkeit als
Wettvermittler gezwungen werde. Obwohl danach auch das in
Rheinland-Pfalz bestehende Sportwettmonopol derzeit (noch)
als mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit unvereinbar
anzusehen sei, müsse der Beschwerdeführer aber den damit
einhergehenden Ausschluss gewerblicher Wettangebote zumindest
einstweilen hinnehmen. Entsprechend der Aussagen des
Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) dürfe nämlich
auch in Rheinland-Pfalz das gewerbliche Veranstalten von
Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von
außerhalb des Monopols veranstalteter Wetten weiterhin als
verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden,
wenn Maßnahmen ergriffen würden, die der Bekämpfung der
Wettgefahren dienten. Dies sei durch den seitens des
Ministeriums der Finanzen Rheinland-Pfalz gegenüber der Lotto
Rheinland-Pfalz GmbH erlassenen Auflagenbescheid vom
6. Juni 2006, mit dem der Konzessionsinhaberin
Einschränkungen des Wettangebots, des Vertriebs und der
Werbung sowie Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden
seien, geschehen. Damit sei der - einstweilen
verfassungsrechtlich ausreichende - erste Schritt hin zu
dem Zustand, der die Aufrechterhaltung des Wettmonopols auf
Dauer erlaube, getan.
6
Ein Vorrang des öffentlichen Interesses am
Sofortvollzug ergebe sich aber auch im Hinblick darauf, dass
sich der betroffene Wirtschaftsbereich der Sportwetten in
einer Phase der rechtlichen Umgestaltung befinde. Die vom
Land Rheinland-Pfalz beabsichtigte Aufrechterhaltung des
Sportwettmonopols unter Beachtung der
verfassungsgerichtlichen Vorgaben wäre kaum möglich, wenn es
während der eingeräumten Übergangszeit zu einer Öffnung des
Sportwettenmarktes käme. Drängten nämlich private Anbieter in
großer Zahl auf den Sportwettenmarkt, bewirke dies eine
Dynamik, die es dem Gesetzgeber kaum erlaube, dies durch
spätere gesetzgeberische Maßnahmen rückgängig zu machen und
gemäß der erklärten Absicht der Landesregierung in
Übereinstimmung mit den anderen Bundesländern am
Sportwettmonopol festzuhalten. Zu beachten sei insoweit auch,
dass der Monopolveranstalter wegen der ihm gegenüber
verfügten Einschränkungen und der Pflicht zu
Konzessionsabgabe während der Übergangszeit erheblichen
Wettbewerbsnachteilen gegenüber privaten Wettanbietern
ausgesetzt sei und drohe vom Markt verdrängt zu werden,
während mangels gesetzlicher Grundlage Maßnahmen zur
Eindämmung der Spielsucht gegenüber den privaten Anbietern
nicht ergriffen werden könnten. Die durch einen weitgehend
ungeregelten Wettbewerb voraussichtlich ansteigende
Wettleidenschaft würde weder der vom Bundesverfassungsgericht
geforderten Eindämmung der Spiel- und Wettleidenschaft, noch
den vom Europäischen Gerichtshof anerkannten Belangen des
Verbraucherschutzes und der Verminderung von Gelegenheiten
zum Spiel entsprechen.
7
Soweit der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH
beziehungsweise einzelnen Annahmestellen vom Beschwerdeführer
vorgehalten werde, die Auflagen zu missachten, könnten solche
Einzelfälle das dargestellte öffentliche Interesse am
Sofortvollzug nicht mindern. Die Frage, ob problematisches
Wettverhalten und Spielsucht mittels eines staatlichen
Monopols effektiver bekämpft werden könnten als im bisherigen
Modell könne sich - zumal die Sportförderung künftig
allenfalls untergeordnetes Nebenprodukt staatlicher Wett- und
Spielsuchtprävention sein dürfe - aber dann stellen,
wenn sich die derzeitige Ausgestaltung als staatlich
konzessioniertes privates Monopol bei der erforderlichen
Umgestaltung des Glücksspielrechts oder auch nur bei der
zügigen und konsequenten Umsetzung der Auflagen als Hemmnis
erweise.
8
3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer ausschließlich eine Verletzung seines
Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 in Verbindung mit
Art. 12 Abs. 1 GG durch die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts und begründet dies im Wesentlichen
einerseits mit einer nach der in Rheinland-Pfalz geltenden
Rechtslage möglichen und gebotenen Zulassung privater
Wettunternehmen, angesichts derer es einer entsprechenden
Anwendung der Übergangszeitregelung des Sportwetten-Urteils
(BVerfGE 115, 276) nicht bedürfe, andererseits damit,
dass das Land Rheinland-Pfalz die Maßgabe des
Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) für eine
Untersagung der Wettvermittlung während der Übergangszeit
nicht erfüllt habe.
9
4. Der Beschwerdeführer hat die ihm untersagte
Geschäftstätigkeit nach eigenen Angaben auf Verlangen der
Stadt im Oktober 2006 eingestellt und in der Zeit bis zum
31. Dezember 2007 nicht wieder aufgenommen.
10
Auf einen Abänderungsantrag, den der
Beschwerdeführer gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO
im Hinblick auf das am 1. Januar 2008 in Verbindung mit
dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland
(Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) in Kraft getretene -
rheinland-pfälzische - Landesgesetz zu dem
Glücksspielstaatsvertrag (Landesglücksspielgesetz - LGlüG)
vom 3. Dezember 2007 (GVBl S. 240 mit Anlage
Glücksspielstaatsvertrag) stellte, hat das Verwaltungsgericht
durch - rechtskräftig gewordenen - Beschluss vom
17. Juli 2008 die aufschiebende Wirkung des gegen die
Untersagungsverfügung anhängigen Hauptsacherechtsbehelfs
wiederhergestellt und dies mit nach wie vor bestehenden
Ausgestaltungsdefiziten des rheinland-pfälzischen
Wettmonopols im Sinne des Sportwetten-Urteils
(BVerfGE 115, 276) begründet. Angesichts dessen könnten,
anders als in der Übergangszeit, für die gemäß der Ansicht
des Oberverwaltungsgerichts ein vorrangiges öffentliches
Interesse an der Unterbindung nicht vom Land Rheinland-Pfalz
zugelassener Wettangebote anzuerkennen gewesen sei,
gewerbliche Anbieter nicht länger auf unbestimmte Zeit unter
Hinweis auf die mangelnde Erlaubnisfähigkeit ausgeschlossen
werden.
11
5. Zur Verfassungsbeschwerde haben die
Landesregierung Rheinland-Pfalz sowie die Lotto
Rheinland-Pfalz GmbH Stellung genommen und im Wesentlichen
sinngemäß vorgetragen, es komme während der Übergangszeit
lediglich darauf an, mit einer suchtpräventiven Ausrichtung
des Wettmonopols zu beginnen, ohne dass es insoweit einer
„finalen Umsetzung“ der verfassungsgerichtlich geforderten
Maßnahmen bedürfe.
12
Die Ausgangsbehörde hat von einer eigenen
Stellungnahme abgesehen.
13
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Zur Annahme führende Gründe
(§ 93a Abs. 2 BVerfGG) liegen nicht mehr vor.
14
1. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne von
§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG zu. Sie wirft
keine verfassungsrechtlichen Fragen auf, die sich nicht ohne
weiteres aus dem Grundgesetz beantworten lassen oder die noch
nicht durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung
geklärt sind (vgl. BVerfGE 90, 22
).
15
a) Dies gilt neben den verfassungsrechtlichen
Anforderungen, die gemäß Art. 19 Abs. 4 GG an einen
effektiven - einstweiligen -
verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu stellen sind, auch
hinsichtlich der Frage der Vereinbarkeit von Beschränkungen
der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten mit
Art. 12 Abs. 1 GG sowie insbesondere im Hinblick
auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen an das
übergangsweise Aufrechterhalten eines - nach seiner
rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung
defizitären - staatlichen Wettmonopols.
16
Das Bundesverfassungsgericht hat im
Sportwetten-Urteil des Ersten Senats vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 - (BVerfGE 115, 276)
anhand der damals in Bayern geltenden Rechtslage entschieden,
dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten und das
Vermitteln von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern
veranstaltet werden, trotz der Unvereinbarkeit der
gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des Wettmonopols
mit Art. 12 Abs. 1 GG während der Übergangszeit bis
zur Neuregelung des Bereichs der Sportwetten als verboten
angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen,
wenn der Freistaat Bayern in dem von ihm zu
verantwortenden Wettangebot unverzüglich ein Mindestmaß an
Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits
und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits
herstellt und er im Hinblick auf ein beabsichtigtes
Festhalten am Wettmonopol dadurch schon während der
Übergangszeit damit beginnt, die zur Unzumutbarkeit des
Ausschlusses der privaten Anbieter führenden Umstände in
wesentlichen Punkten abzustellen (vgl. BVerfGE 115, 276
).
17
Diesen Bedingungen für eine
verfassungsrechtlich zu rechtfertigende Auslegung und
Anwendung von § 284 StGB als ein die Veranstaltung und
Vermittlung von Sportwetten umfassendes Repressivverbot und
dessen ordnungsrechtliche Durchsetzung hat die 2. Kammer
des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR
2218/06 - (NVwZ 2008, S. 301), auf dessen ausführliche
Gründe insoweit Bezug genommen wird, ergänzend präzisiert:
Nur wenn und soweit das geforderte Mindestmaß an Konsistenz
tatsächlich hergestellt ist, entspricht die Auslegung von
§ 284 StGB als Vermittlungsverbot schon einstweilen den
verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen und
kann eine ordnungsrechtliche
Untersagungsverfügung, die allein mit einem
- objektiven - Verstoß gegen § 284 StGB, nicht
aber (auch) mit anderen Gefahren für ordnungsrechtliche
Schutzgüter begründet ist, als verfassungsmäßig beurteilt
werden. Ist dies der Fall, so ergibt sich aus dem
Vermittlungsverbot auch unabhängig von einer Strafbarkeit
zugleich ein besonderes öffentliches Interesse an der
sofortigen Vollziehung (vgl. bereits BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats vom 4. Juli 2006
- 1 BvR 138/05 -, BVerfGK 8, 343
).
18
b) Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung erlangt die vorliegende Verfassungsbeschwerde auch
nicht deshalb, weil sie eine Klärung der Übertragbarkeit des
Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) auf die
Rechtslage in Rheinland-Pfalz erfordert.
19
Wenn das Oberverwaltungsgericht in der
angegriffenen Entscheidung unter Verweis auf § 16
Abs. 1 Satz 2 LottStV und §§ 2 und 3 des
Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel davon
ausgeht, dass in Rheinland-Pfalz ein staatlich
konzessioniertes und kontrolliertes Sportwettmonopol bestehe,
auf welches die verfassungsrechtlichen Aussagen des
Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) entsprechend
anzuwenden seien, weil es für die verfassungsrechtliche
Beurteilung der Einschränkung des Grundrechts aus
Art. 12 Abs. 1 GG keine Rolle spiele, ob der
Grundrechtsträger zugunsten eines Wettmonopols des Staates
selbst, einer von diesem maßgeblich beeinflussten
juristischen Person oder eines exklusiv konzessionierten
Privaten gesetzlich zum Verzicht auf eine Tätigkeit als
Wettanbieter gezwungen sei, stellt dies eine Auslegung des
einfachen Rechts dar, die verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden ist, und sich auch einfachrechtlich als
naheliegend und plausibel darstellt. Ausweislich der
Materialien zum Lotteriestaatsvertrag sowie zum Landesgesetz
über das öffentliche Glücksspiel sollte in Rheinland-Pfalz
keine Möglichkeit zur Zulassung mehrerer privater und
gewerblich agierender Wettunternehmen bestehen, sondern das
bis dahin nur faktische Monopol der Lotto Rheinland-Pfalz
GmbH gesetzlich fixiert und in den Dienst der dem Land gemäß
§ 5 Abs. 1 LottStV obliegenden ordnungsrechtlichen
Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden
Glücksspielangebots gestellt werden (vgl. insoweit die
Entwurfsbegründung zu § 16 Abs. 1 Satz 2
LottStV sowie zum Landesgesetz über das öffentliche
Glücksspiel, Landtag Rheinland-Pfalz, Drucks 14/2976,
S. 1 f., 17 u. 26 sowie Plenarprotokoll 14/68,
S. 4562 ff.). Mithin kommt die bis zum
30. Juni 2004 nach § 1 des Landesgesetzes über
Sportwetten (Sportwettgesetz) vom 11. August 1949 (GVBl
S. 337) rechtlich mögliche und nach der
fachgerichtlichen Rechtsprechung im Ermessen des Landes
liegende Zulassung von - mehreren - Wettunternehmen
(vgl. dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. Oktober
1990 - 2 A 10034/90 -, GewArch 1991,
S. 99, sowie BVerwG, Urteil vom 23. August 1994
- BVerwG 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293)
seit dem Inkrafttreten des Landesgesetzes über das
öffentliche Glücksspiel in Verbindung mit dem
Lotteriestaatsvertrag nicht mehr in Betracht.
20
Soweit die Verfassungsbeschwerde demgegenüber
davon ausgeht, dass dem gesetzlichen Regelungsdefizit,
welches nach den Aussagen des Sportwetten-Urteils auch zur
Unvereinbarkeit des in Rheinland-Pfalz bestehenden
Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG führe, im Rahmen
einer verfassungskonformen Auslegung von § 2 des
Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel
übergangsweise durch eine Zulassung mehrerer privater
Wettunternehmen und damit auf eine andere Weise abgeholfen
werden könne und müsse, als dies - mit dem Erfordernis
der Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz - durch
das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) für die
bayerische Rechtslage bestimmt worden sei, wird eine
einfachrechtliche Rechtslage unterstellt, die schon im
Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht mehr
bestand.
21
Die für die Übergangszeit maßgebliche
einfachrechtliche Ausgangslage in Rheinland-Pfalz
unterscheidet sich damit grundsätzlich nicht von der dem
Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) zugrunde liegenden
Rechtslage. Dies gilt auch insoweit, als das
ordnungsrechtlich durchgesetzte Vermittlungsverbot auch in
Rheinland-Pfalz maßgeblich aus der Auslegung des § 284
StGB als repressives Verbot der Veranstaltung und Vermittlung
von Sportwetten folgt. Denn weder das Landesgesetz über das
öffentliche Glücksspiel, noch der durch dieses Gesetz für
Rheinland-Pfalz zur Geltung gebrachte Lotteriestaatsvertrag
enthalten Regelungen, die - jedenfalls auch - als
präventiver Erlaubnisvorbehalt oder auch nur als
eigenständiges landesstrafrechtliches Vermittlungsverbot zu
verstehen wären (zu einem - auch präventiven -
Erlaubnisvorbehalt vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Ersten Senats vom 27. September 2005
- 1 BvR 789/05 -, BVerfGK 6, 276; zu
einem landesstrafrechtlichen Vermittlungsverbot vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
2. August 2007 - 1 BvR 1896/99 -, NVwZ
2007, S. 1297).
22
2. Zur Durchsetzung der vom Beschwerdeführer
als verletzt gerügten Rechte ist die Annahme der
Verfassungsbeschwerde nicht mehr angezeigt (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
23
a) Die Verfassungsbeschwerde wendet sich
allerdings zutreffend gegen eine teilweise Verkennung der aus
dem Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) folgenden
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Obwohl das
Oberverwaltungsgericht zutreffend davon ausgeht, dass die
Aussagen des Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276)
hinsichtlich der Übergangszeitregelung uneingeschränkt auf
Rheinland-Pfalz übertragbar sind, legt es der
fachgerichtlichen Prüfung einen Maßstab zugrunde, der hinter
den im Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) bestimmten
Voraussetzungen für eine verfassungsmäßige Untersagung
gewerblicher Wettangebote während der Übergangszeit
zurückbleibt.
24
aa) Das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115,
276) fordert vor dem Hintergrund einer fehlenden
aktiv-suchtpräventiven Ausrichtung des staatlich
verantworteten Wettangebots (vgl. BVerfGE 115, 276
) im Rahmen der Regelung für die
Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung des
Bereichs der Sportwetten eine unverzügliche Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen
dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung
der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des
Wettmonopols andererseits, und zwar durch das Unterlassen
einer Erweiterung des Wettangebots und einer Werbung, die
über sachliche Informationen zur Art und Weise der
Wettmöglichkeiten hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert
sowie durch eine umgehende aktive Aufklärung über die
Gefahren des Wettens seitens des Monopolveranstalters (vgl.
BVerfGE 115, 276 ). Für den Fall, dass das
Land von der während der Übergangszeit bestehenden
Möglichkeit einer ordnungsrechtlichen Untersagung in
verfassungsrechtlich hinnehmbarer Weise Gebrauch machen will,
bedarf es demnach einer im genannten Umfang tatsächlich
wirksamen Umgestaltung des vor dem Hintergrund des § 284
StGB staatlich zugelassenen Wettangebots. Nur dadurch kann
nämlich eine verfassungsrechtlich hinnehmbare Ausgangslage
für eine sofort vollziehbare ordnungsrechtliche Durchsetzung
des Vermittlungsverbots geschaffen werden (vgl. insoweit
bereits BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 22. November 2007 - 1 BvR
2218/06 -, NVwZ 2008, S. 301). Anders als das Land
Rheinland-Pfalz im Rahmen seiner Stellungnahme vorbringt,
kommt es insoweit durchaus auf eine „finale Umsetzung“ der
schon einstweilen verfassungsgerichtlich geforderten
Maßnahmen an, die lediglich im Hinblick auf die gesetzliche
Neuregelung eines Wettmonopols einen ausreichenden „ersten
Schritt“ darstellen.
25
bb) Entgegen der Maßgabe des
Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) prüft das
Oberverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung
nicht - und zwar auch nicht summarisch -, ob in dem
vom Land Rheinland-Pfalz zugelassenen Wettangebot ein
Mindestmaß an Konsistenz tatsächlich hergestellt wurde,
sondern lediglich, ob das Land Maßnahmen ergriffen hat, die
der Bekämpfung der Wettgefahren dienen. Infolgedessen sieht
es allein den Erlass des Auflagenbescheids durch das
Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz vom 6. Juni
2006 gegenüber der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH als ausreichend
an.
26
Dass das Oberverwaltungsgericht damit den der
fachgerichtlichen Prüfung zugrunde zu legenden Maßstab
teilweise verfehlt und infolgedessen die tatsächliche
Erfüllung der verfassungsgerichtlichen Maßgabe nicht
ausreichend geprüft hat, zeigt sich nicht zuletzt daran, dass
es zur Begründung des Überwiegens des öffentlichen Interesses
an der sofortigen Vollziehung neben der mit dem Erlass des
Auflagenbescheids begründeten voraussichtlichen
Rechtmäßigkeit der gegenüber dem Beschwerdeführer ergangenen
Untersagungsverfügung auch auf die Verhinderung der
Entstehung eines unregulierten Sportwettenmarktes während der
Übergangszeit verweist, der als vollendete Tatsache die dem
Gesetzgeber durch das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115,
276) belassene Möglichkeit zur Nachbesserung des bestehenden
Wettmonopols erheblich einschränke oder sogar faktisch
unmöglich mache. Anders als das Oberverwaltungsgericht in der
angegriffenen Entscheidung - und nunmehr auch das
Verwaltungsgericht in dem im Abänderungsverfahren nach
§ 80 Abs. 7 VwGO ergangenen Beschluss - meint,
stellt die Verhinderung der zwischenzeitlichen Entstehung
eines Sportwettenmarktes keinen Belang dar, der losgelöst von
der verfassungsgerichtlich geforderten Herstellung eines
Mindestmaßes an Konsistenz geeignet ist, ein besonderes
sofortiges Vollzugsinteresse zu begründen. Vielmehr ist die
Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz das dem Land
insoweit zur Verfügung stehende Mittel, diesem Belang
Rechnung tragen zu können. Ist das tatsächliche Defizit in
der Ausgestaltung des staatlich verantworteten Wettangebots
schon einstweilen im erforderlichen Mindestmaß beseitigt,
führt dies entgegen der Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts nicht in ein ungleiches Nebeneinander
von - beschränktem - staatlich zugelassenem und
- unreguliertem - gewerblichem Wettangebot.
Abgesehen davon, dass der Lotteriestaatsvertrag neben den aus
dem allgemeinen Gewerberecht folgenden Anforderungen durchaus
eine Reihe nicht monopolspezifischer Regelungen enthält (vgl.
etwa § 14 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2, Nr. 2
und Nr. 5 LottStV), die als präventive Anforderungen an
die gewerbliche (Spiel-)Vermittlung auch unabhängig von der
Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz im staatlich
verantworteten Wettangebot durchsetzbar sind, ermöglicht
gerade - aber auch nur - die geforderte
Einschränkung des staatlich verantworteten Wettangebots eine
verfassungsmäßige Unterbindung gewerblicher Wettangebote.
27
Kommt es für die Begründung eines besonderen
öffentlichen Vollzugsinteresses mithin maßgeblich darauf an,
dass an der Schnittstelle zu den - potenziellen -
Wettkunden ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der
Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht
einerseits und dem staatlich verantworteten Wettangebot
andererseits tatsächlich hergestellt ist, durfte das
Oberverwaltungsgericht nicht allein den Erlass des
Auflagenbescheids als ausreichend erachten.
28
Der mit Datum vom 6. Juni 2006 gegenüber
der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH erlassene Auflagenbescheid des
Ministeriums der Finanzen Rheinland-Pfalz verfügt zwar
Einschränkungen, die auf eine Ausgestaltung des vom Land
Rheinland-Pfalz erlaubten Wettangebots im Sinne der Maßgabe
des Sportwetten-Urteils für die Übergangszeit
(BVerfGE 115, 276 ) zielen. Damit stellt der
Auflagenbescheid, wie das Oberverwaltungsgericht insoweit
zutreffend zugrunde legt, einen „ersten Schritt“ zur
Herbeiführung eines Zustands dar, der eine Aufrechterhaltung
des Wettmonopols rechtfertigen kann. Allerdings handelt es
sich bei dem Auflagenbescheid im Hinblick auf die geforderte
tatsächliche Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz
lediglich um eine seinerseits umsetzungsbedürftige Umsetzung
der verfassungsgerichtlichen Maßgabe. Die mit dem
Auflagenbescheid verfügten Vorgaben bewirken nämlich nicht
aus sich heraus auch eine grundsätzlich flächendeckende
strukturelle Umprägung des staatlich verantworteten
Wettangebots an der Schnittstelle zum
- potenziellen - Wettkunden, also insbesondere eine
Veränderung des Erscheinungsbilds in den offiziellen
Annahmestellen der Lotto Rheinland-Pfalz GmbH. Sie bedürfen
vielmehr ihrerseits des Vollzugs. Der Auflagenbescheid
beschreibt damit einen herzustellenden Soll-Zustand, nicht
aber einen tatsächlich erreichten Ist-Zustand. Das
Oberverwaltungsgericht durfte angesichts der vom
Beschwerdeführer im Ausgangsverfahren insoweit vorgebrachten
substanziellen Einwände auch nicht ohne entsprechende
positive Feststellungen auf eine ausreichende tatsächliche
Umsetzung des Auflagenbescheids schließen. Die Behörde hat
die Herstellung des Mindestmaßes an Konsistenz ebenfalls
nicht anhand entsprechender positiver Feststellungen, sondern
ebenfalls unter maßgeblichem Verweis auf den Auflagenbescheid
angenommen. Das Verwaltungsgericht ist gerade davon
ausgegangen, dass das geforderte Mindestmaß an Konsistenz
nicht hergestellt ist.
29
b) Zur effektiven Durchsetzung der
grundrechtlich gewährleisteten Berufsfreiheit des
Beschwerdeführers ist eine Annahme der Verfassungsbeschwerde
trotz der - im fachgerichtlichen Hauptsacheverfahren zu
korrigierenden - teilweisen Verkennung der
Anforderungen, die entsprechend dem Sportwetten-Urteil
(BVerfGE 115, 276) an einen mit Art. 12 Abs. 1 GG
vereinbaren Ausschluss des Beschwerdeführers von der
Wettvermittlungstätigkeit zu stellen sind, nicht mehr
angezeigt. Denn die auf der mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts
beruhende sofortige Vollziehbarkeit der gegenüber dem
Beschwerdeführer ergangenen Untersagungsverfügung hat sich,
soweit die angegriffene Entscheidung nicht ohnehin durch den
Abänderungsbeschluss des Verwaltungsgerichts vom
17. Juli 2008 prozessual überholt ist, grundsätzlich
erledigt. Soweit eine in der Vergangenheit liegende Beschwer
fortwirken sollte, muss der Beschwerdeführer zunächst den
Rechtsweg in der Hauptsache ausschöpfen.
30
aa) Für die Zeit ab Inkrafttreten des
Landesglücksspielgesetzes in Verbindung mit dem
Glücksspielstaatsvertrag, namentlich also ab dem
1. Januar 2008, stellt die im Verfahren nach § 80
Abs. 7 VwGO ergangene rechtskräftige
Abänderungsentscheidung des Verwaltungsgerichts vom
17. Juli 2008 nunmehr die maßgebliche Entscheidung über
den vom Beschwerdeführer im Ausgangsverfahren gestellten
Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
gegen die Untersagungsverfügung anhängigen
Hauptsacherechtsbehelfs dar. Abgesehen davon, dass das
Verwaltungsgericht dem Begehren des Beschwerdeführers
stattgibt und die mit der Verfassungsbeschwerde in der Sache
geltend gemachte, mit der sofortigen Vollziehbarkeit
einhergehende spezifische Beschwer insoweit entfallen ist,
wird der im vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren
angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts durch den
Abänderungsbeschluss insoweit ersetzt und prozessual überholt
(vgl. für eine vergleichbare Situation bereits BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -,
BVerfGK 9, 8, sowie Beschluss vom 29. August 2006
- 1 BvR 2772/04 -, WM 2006, S. 1930) .
31
bb) Soweit der mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts durch den
Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 17. Juli 2008
nicht abgeändert wird - namentlich im Hinblick auf die
Zeit bis zum 31. Dezember 2007 - bleibt der
Beschwerdeführer durch die sofortige Vollziehbarkeit der ihm
gegenüber ergangenen Untersagungsverfügung zwar grundsätzlich
beschwert. Auch der vom Beschwerdeführer geltend gemachte
Nachteil, der - anders als in den bisher
verfassungsgerichtlich entschiedenen vergleichbaren Verfahren
(vgl. nur BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 4. Juli 2006 - 1 BvR 138/05 -,
BVerfGK 8, 343) - gerade auch darin besteht, dass
dieser nach seinem Vorbringen die ihm sofort vollziehbar
untersagte Tätigkeit während der Zeit bis zum
31. Dezember 2007 eingestellt hat, führt aber nicht zur
Annahme der Verfassungsbeschwerde. Denn selbst eine
- nach den Ausführungen unter Punkt II. 2. a) dieses
Beschlusses - mögliche stattgebende Entscheidung unter
Aufhebung des angegriffenen Beschlusses und Zurückverweisung
der Sache zur erneuten Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht könnte im Hinblick auf den in der
Befolgung der Untersagungsverfügung liegenden Vollzug
faktisch nachträglich nichts mehr ändern und somit weder im
Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes
nach Art. 19 Abs. 4 GG, noch die nach Art. 12
Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit eine effektive
Rechtsdurchsetzung erreichen. Die während des - durch
das Inkrafttreten der neuen Regelungslage
abgeschlossenen - Übergangszeitraums gegebene sofortige
Vollziehbarkeit hat sich insoweit in zeitlicher Hinsicht
erledigt.
32
Die Frage, ob die schon einstweilen erfolgte
Einstellung der Geschäftstätigkeit im Ergebnis der
materiellen Rechtslage entsprach, bemisst sich ausschließlich
nach der Verfassungsmäßigkeit der gegenüber dem
Beschwerdeführer ergangenen Untersagungsverfügung, die
Gegenstand des noch anhängigen Hauptsacherechtsbehelfs ist.
Sie ist daher vorrangig im fachgerichtlichen
Hauptsacheverfahren und gegebenenfalls im Rahmen einer an die
dortige Entscheidung anschließenden Verfassungsbeschwerde zu
klären.
33
3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
34
Die Anordnung der Erstattung der Auslagen
beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG. Sie entspricht der
Billigkeit, da die mit der Verfassungsbeschwerde vorgebrachte
Rüge - wie unter Punkt II. 2. a) der Gründe
dargestellt - im Wesentlichen zutrifft.
35
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht
auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit
§ 14 Abs. 1 Satz 1 RVG.
36
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.