BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 279/02 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 16. April 2002 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten in
Sachsen-Anhalt.
2
1. Mit dem Gesetz zur Einführung der
Grundschule mit festen Öffnungszeiten vom 24. November 2000
(GVBl S. 656) hat der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt
eine für alle Schüler verpflichtende Grundschule mit festen
Öffnungszeiten in der Form des integrativen Modells
beschlossen. § 4 Abs. 1 und § 36 Abs. 3 des
Landesschulgesetzes haben seit dem In-Kraft-Treten der
Neuregelung folgende Fassung:
3
§ 4
4
Grundschule
5
(1) In der Grundschule werden Schülerinnen und
Schüler des 1. bis 4. Schuljahrganges unterrichtet. Der
Unterricht wird durch die Tätigkeit von pädagogischen
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ergänzt und unterstützt.
Die Grundschule wird mit festen Öffnungszeiten geführt. Die
Dauer der Öffnung beträgt schultäglich in der Regel fünf und
eine halbe Zeitstunde. Beginn und Ende der Öffnungszeiten
legt die Schulleiterin oder der Schulleiter im Benehmen mit
der Gesamtkonferenz unter Berücksichtigung der Belange der
Schülerbeförderung und der öffentlichen und freien
Jugendhilfe fest. Das Verfahren und den Zeitrahmen der
Öffnungszeiten regelt die oberste Schulbehörde durch
Verordnung.
6
§ 36
7
Allgemeines (scil. zur Schulpflicht)
8
(3) Die Schulpflicht erstreckt sich auch auf
die Zeit der Ergänzung und Unterstützung des Unterrichts
durch die Tätigkeit von pädagogischen Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern an den Grundschulen.
9
Anträge auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung, mit denen das In-Kraft-Treten dieser Regelungen
verhindert werden sollte, blieben beim
Landesverfassungsgericht und beim Bundesverfassungsgericht
(vgl. Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 31. Juli
2001, LKV 2001, S. 553) erfolglos.
10
2. Zeitgleich trat das Gesetz über die Horte
an Grundschulen in Sachsen-Anhalt (Hortgesetz) vom 31. August
1993 (GVBl S. 523) außer Kraft. Nach diesem Gesetz konnten in
räumlicher Nähe der Grundschulen Horte eingerichtet werden,
in denen Eltern ihre Kinder vor und nach der Schule betreuen
lassen konnten. Aus den dort beschäftigten Horterziehern
rekrutieren sich nun die pädagogischen Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter in den Grundschulen.
11
Die Beschwerdeführer zu 1 und 2 sind die
Eltern des Beschwerdeführers zu 3, der in Sachsen-Anhalt die
3. Klasse einer Grundschule besucht. Sie wandten sich mit der
Verfassungsbeschwerde zum Landesverfassungsgericht gegen die
Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten. Dieses
hat die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen (vgl. NJ 2002,
S. 201):
12
Die Einführung einer Grundschule mit festen
Öffnungszeiten verletze nicht bereits deshalb Grundrechte der
Eltern, weil diese nach der Verfassung vorrangig über den
Schulbesuch zu bestimmen hätten. Der Staat habe auch nach der
Landesverfassung Erziehungsaufgaben wahrzunehmen, die denen
der Eltern gleichwertig seien. Das vom Schulgesetzgeber
intendierte "ganzheitliche Konzept" beabsichtige eine
Integration von Unterricht und Betreuung, um die Kinder nicht
zu überfordern, den Unterricht aufzulockern und so eine
kindgerechte Gestaltung der Grundschule zu erreichen.
13
Die Neuregelung verstoße auch nicht gegen das
Rechtsstaatsprinzip. Sie genüge dem Vorbehalt des Gesetzes.
Es sei unschädlich, dass die inhaltliche Ausgestaltung der
Ergänzung und Unterstützung des Unterrichts durch die
Tätigkeit der pädagogischen Mitarbeiter im Gesetz nicht im
Einzelnen geregelt sei. Der Wesentlichkeitsgrundsatz sei
beachtet, weil der Gesetzgeber die notwendigen Grundzüge
gesetzlich fixiert habe. Auch der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit sei gewahrt. Der Gesetzgeber habe nach
der von ihm zu treffenden Prognoseentscheidung die
Anwesenheit aller Schüler zur Erreichung des von ihm
festgelegten Bildungsziels für notwendig gehalten.
14
Schließlich habe sich der Landesgesetzgeber
nicht von sachwidrigen Erwägungen leiten lassen. Es gebe
keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Einführung des neuen
Grundschulmodells allein oder überwiegend von der Absicht
getragen gewesen sei, die Horterzieher weiter zu
beschäftigen. Das pädagogische Anliegen sei als tragendes
Motiv für das Gesetzesvorhaben erkennbar.
15
Dem Urteil des Landesverfassungsgerichts ist
ein Sondervotum beigefügt, das die
Landesverfassungsbeschwerden für begründet erachtet hat, weil
die Neuregelung dem Vorbehalt des Gesetzes nicht genüge.
16
Mit der Verfassungsbeschwerde zum
Bundesverfassungsgericht wenden sich die Beschwerdeführer
unmittelbar gegen das Urteil des Landesverfassungsgerichts
und mittelbar gegen das Gesetz zur Einführung der Grundschule
mit festen Öffnungszeiten.
17
1. Die Beschwerdeführer zu 1 und 2 machen die
Verletzung von Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geltend. Die
Einführung der Grundschule mit festen Öffnungszeiten stelle,
weil damit sozialpädagogische Ziele verfolgt würden, eine
unzulässige Erweiterung der Rechte des Staates aus der
Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG zu Lasten des
Elternrechts dar. Auch bestehe ein Differenzierungsgebot des
Inhalts, dass der Staat nicht berechtigt sei, alle Schüler
der Schulpflicht in der Grundschule mit festen Öffnungszeiten
zu unterwerfen. Die Beschwerdeführer hätten zudem den
Eindruck, dass mit der Neuregelung nur das Problem der
Beschäftigung der Hortner habe gelöst werden sollen. Sie
machen sich im Übrigen die Ausführungen in dem Sondervotum zu
dem angegriffenen Urteil zu Eigen.
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2. Der Beschwerdeführer zu 3 rügt die
Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1
GG. Er werde durch die erweiterte Schulpflicht wöchentlich 6
Stunden und 15 Minuten zusätzlich von seinen Eltern getrennt,
die seine Betreuung besser wahrnehmen könnten als die
Schule.
19
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu. Ihre Annahme ist
auch nicht zur Durchsetzung der von den Beschwerdeführern als
verletzt bezeichneten Grundrechte angezeigt. Denn die
Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
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1. Das Gesetz zur Einführung der Grundschule
mit festen Öffnungszeiten verstößt nicht gegen die von den
Beschwerdeführern geltend gemachten Grundrechte.
21
a) Es verletzt nicht die Grundrechte der
Beschwerdeführer zu 1 und 2 aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG.
22
aa) Dieses Grundrecht garantiert den Eltern
das Recht und die Pflicht, die Pflege und Erziehung ihrer
Kinder nach ihren eigenen Vorstellungen frei und,
vorbehaltlich des Bildungs- und Erziehungsauftrags nach Art.
7 Abs. 1 GG, mit Vorrang vor anderen Erziehungsträgern zu
gestalten. Sie sind deswegen für die Erziehung ihrer Kinder
verantwortlich und grundsätzlich befugt, darauf auch insoweit
Einfluss zu nehmen, als es um Gegenstände des
Schulunterrichts geht. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gibt den
Eltern allerdings keinen ausschließlichen Erziehungsanspruch.
Im Bereich der Schule treffen Erziehungsrecht und
Erziehungsverantwortung der Eltern auf den Erziehungsauftrag
des Staates. Dieser Auftrag ist dem elterlichen
Erziehungsrecht nicht nach-, sondern gleichgeordnet. Soweit
die Kinder Schulen besuchen, ist ihre Erziehung gemeinsame
Aufgabe von Eltern und Schule. Sie ist in einem sinnvoll
aufeinander bezogenen Zusammenwirken zu erfüllen. Der Staat
muss daher in der Schule die Verantwortung der Eltern für den
Gesamtplan der Erziehung ihrer Kinder achten und für die
Vielfalt der Anschauungen in Erziehungsfragen so weit offen
sein, wie es sich mit einem geordneten staatlichen
Schulsystem verträgt. Die dafür notwendige Abgrenzung von
elterlichem Erziehungsrecht und staatlichem Erziehungsauftrag
ist Aufgabe des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 98, 218
m.w.N.).
23
bb) Die Einführung der Grundschule mit festen
Öffnungszeiten steht mit diesen Grundsätzen in Einklang.
24
(1) Die Beschwerdeführer zu 1 und 2 werden
nicht schon deshalb in ihren Grundrechten aus Art. 6 Abs. 2
Satz 1 GG verletzt, weil nach ihrer Auffassung mit der den
Unterricht ergänzenden und unterstützenden Tätigkeit der
pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
sozialpädagogische Ziele verfolgt werden, die zum Bereich der
Kinder- und Jugendfürsorge und nicht zur staatlichen
Schulaufsicht gehörten.
25
Bei der genannten Tätigkeit handelt es sich
nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden
Einschätzung des Landesgesetzgebers nicht um Maßnahmen der
Kinder- und Jugendfürsorge, sondern um den wesentlichen
Bestandteil eines pädagogischen Gesamtkonzepts, das auf einen
den physiologischen und psychologischen Bedürfnissen der
Grundschulkinder angemesseneren Ablauf des Schultages zielt
(vgl. LTDrucks 3/3254, S. 5). Das integrative Modell der
Grundschule mit festen Öffnungszeiten ist danach in erster
Linie ein pädagogisches Konzept für eine insgesamt
kindgerechtere Gestaltung der Grundschule und deshalb für
alle Schülerinnen und Schüler von Vorteil. Dass in der
pädagogischen Praxis eine zunehmende Heterogenität im
Entwicklungsstand der Schulanfänger festgestellt wird, die
eine wie auch immer geartete pädagogische Reaktion erfordert,
ist nur ein Aspekt bei Einführung dieses Schulkonzepts. Der
Umstand, dass sich der Staat einer "Bewirtschaftung des
Begabungspotentials" zu enthalten hat (vgl. BVerfGE 34, 165
), bedeutet nicht, dass er im Rahmen der
Schulaufsicht nicht auf Erkenntnisse der pädagogischen Praxis
reagieren dürfte.
26
(2) Die Einführung dieses Schulkonzepts genügt
auch den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes.
27
(a) Dieser verlangt, dass staatliches Handeln
in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz
legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle
wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie
nicht anderen Normgebern überlassen (vgl. BVerfGE 98, 218
). Das gilt auch und gerade auf dem Gebiet des
Schulwesens. Ob und inwieweit Regelungen des
parlamentarischen Gesetzgebers erforderlich sind, richtet
sich dabei allgemein nach der Intensität, mit der die
Grundrechte der Beteiligten durch die jeweilige Maßnahme
betroffen sind. Speziell in Bezug auf Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG
ist von Bedeutung, ob die Grenzen im Spannungsfeld zwischen
dem Bildungs- und Erziehungsauftrag des Staates und dem
elterlichen Erziehungsrecht in substantieller Hinsicht zu
Lasten des Elternrechts verschoben werden (vgl. BVerfGE 98,
218 ).
28
(b) Diese Maßstäbe sind hier gewahrt.
29
Im Hinblick auf das Grundrecht aus Art. 6 Abs.
2 Satz 1 GG betrifft das Gesetz die Eltern
grundschulpflichtiger Kinder in zweierlei Hinsicht: Zum einen
führt es zu einer längeren Abwesenheit der Kinder vom
Elternhaus, zum anderen werden diese nach einem neuen
pädagogischen Konzept unterrichtet. Beide Aspekte sind vom
parlamentarischen Gesetzgeber hinreichend klar geregelt
worden. Eindeutig gilt dies hinsichtlich der Öffnungszeit der
Grundschulen und der Erstreckung der Schulpflicht auf die
Zeit der ergänzenden Betreuung, die ihre grundlegende
Ausgestaltung in den neuen Vorschriften des § 4 Abs. 1
und des § 36 Abs. 3 des Landesschulgesetzes gefunden
haben. Aber auch die eher vage Formulierung in diesen
Vorschriften, dass der Unterricht durch die Tätigkeit von
pädagogischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ergänzt und
unterstützt wird, lässt in der Zusammenschau mit den
Gesetzesmaterialien (vgl. insbesondere LTDrucks 3/3254, S.
5 f.) ausreichend erkennen, dass diese Mitarbeiter als
Teil des Lehrerkollegiums im Rahmen des ganzheitlichen
Schulkonzepts bei der kindgerechten Gestaltung des Schultages
mitwirken sollen, indem sie zum Beispiel die Kinder in den in
den Schultag integrierten Spiel- und Entspannungsphasen
außerhalb des eigentlichen Unterrichts betreuen. Der
parlamentarische Gesetzgeber hat damit die wesentlichen
Punkte bei der Einführung der Grundschule mit festen
Öffnungszeiten selbst geregelt. Die pädagogisch möglichst
sinnvolle Konzeption im Einzelnen durfte er der
Schulverwaltung mit Blick auf deren Fachkompetenz
überlassen.
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(3) Die Einführung der Grundschule mit festen
Öffnungszeiten verstößt auch nicht deshalb gegen Art. 6 Abs.
2 Satz 1 GG, weil sie das elterliche Erziehungsrecht der
Beschwerdeführer zu 1 und 2 unverhältnismäßig
beschränkte.
31
Dass Grundschulkinder nach dem neuen Konzept
pro Woche 6 Stunden und 15 Minuten - das sind je Schultag 75
Minuten - länger in der Schule anwesend sein müssen, führt
nicht dazu, dass den Eltern nicht mehr genügend Zeit
verbleibt, um im Sinne ihrer Vorstellungen und Ziele
erzieherisch auf die Kinder einzuwirken. Unverhältnismäßig
ist die für alle verpflichtende Grundschule mit festen
Öffnungszeiten auch nicht deshalb, weil sie unter Beachtung
eines Differenzierungsgebots nur als Angebot hätte
ausgestaltet werden dürfen. Grundsätzlich hat der Gesetzgeber
zwar auch die Möglichkeit, eine Grundschule mit festen
Öffnungszeiten als Angebot vorzuhalten. Bei Schulen nach dem
hier gewählten integrativen Modell ist die Anwesenheit der
Kinder aber während des gesamten Schultags erforderlich, weil
nur so das Ziel erreicht werden kann, dessen Ablauf durch
integrierte Spiel- und Entspannungsphasen kindgerechter zu
gestalten. Allenfalls denkbar wäre deshalb insoweit, nur eine
oder einige wenige von mehreren Grundschulen am Ort als
Grundschule(n) mit festen Öffnungszeiten zu konzipieren und
Eltern, die ihr Kind auf eine herkömmliche Grundschule
schicken möchten, auf andere Schulen zu verweisen.
32
Eine solche Lösung ist verfassungsrechtlich
jedoch nicht geboten. Der Staat darf nach Art. 7 Abs. 1 GG
durch schulorganisatorische Maßnahmen zwar nicht den ganzen
Werdegang eines Kindes regeln. Seine Aufgabe ist es aber, auf
der Grundlage der Ergebnisse der Bildungsforschung
bildungspolitische Entscheidungen zu treffen und im Rahmen
seiner finanziellen und organisatorischen Möglichkeiten ein
Schulsystem bereitzustellen, das den verschiedenen
Begabungsrichtungen Raum zur Entfaltung lässt, sich jedoch
von jeder "Bewirtschaftung des Begabungspotentials" freihält.
Zu diesem System gehört die von einem allgemeinen Konsens
getragene "für alle gemeinsame Grundschule" von mindestens
vier Jahren (vgl. BVerfGE 34, 165 ).
33
Die Einführung der Grundschule mit festen
Öffnungszeiten entfernt sich von diesem System nicht derart,
dass zu verfassungsrechtlichen Bedenken Anlass bestünde. Der
für alle verpflichtende Besuch einer solchen Grundschule
regelt nicht den gesamten Werdegang der betroffenen Kinder.
Vielmehr hat der Staat auf der Grundlage
grundschulpädagogischer Erkenntnisse die bildungspolitische
Entscheidung getroffen, für alle Schüler in Sachsen-Anhalt
ein als kindgerecht und daher sinnvoll angesehenes Modell der
Schulgestaltung umzusetzen. Dies ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden.
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(4) Die Auffassung, die Einführung der
Grundschule mit festen Öffnungszeiten habe nur dazu gedient,
das Beschäftigungsproblem der Horterzieherinnen und
Horterzieher zu lösen, und beruhe daher auf sachfremden
Erwägungen, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar
trifft es nach den Feststellungen des
Landesverfassungsgerichts zu, dass im Gesetzgebungsverfahren
auch die Regelung des künftigen Status der Horterzieher eine
Rolle gespielt hat. Es gibt nach diesen Feststellungen jedoch
keinen Anhaltspunkt dafür, dass das Problem der weiteren
Beschäftigung dieses Personenkreises der eigentliche oder
auch nur der vorrangige Grund für das Gesetzesvorhaben
gewesen sein könnte und die pädagogischen Erwägungen
lediglich Beiwerk oder gar nur eine Bemäntelung dieses wahren
Ziels dargestellt hätten.
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b) Auch das Grundrecht des Beschwerdeführers
zu 3 aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG ist
vor diesem Hintergrund nicht verletzt. Von einer näheren
Begründung wird insoweit gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG abgesehen.
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2. Im Hinblick auf die vorstehenden
Ausführungen verstößt auch das unmittelbar angegriffene
Urteil des Landesverfassungsgerichts nicht gegen die
Grundrechte der Beschwerdeführer aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 und
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Über die
Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Einführung der
Grundschule mit festen Öffnungszeiten hinaus haben die
Beschwerdeführer Verfassungsverletzungen durch das
Landesverfassungsgericht nicht geltend gemacht.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).