BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2793/04 -
des Herrn W...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
am 19. Dezember 2007 einstimmig
beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
beschränkende Verfügungen („Auflagen“) gemäß § 15
Abs. 1 VersG, durch welche unter anderem das Rufen von
Parolen mit der Wortfolge „Nationaler Widerstand“ auf einer
von dem Beschwerdeführer angemeldeten Versammlung untersagt
wurde, sowie gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen
hierzu.
2
1. Der Beschwerdeführer meldete für den
30. Juni 2001 eine Kundgebung mit Umzug unter dem Motto
„Gegen Demonstrationsverbote“ an. Am 27. Juni 2001
erließ die Ordnungsbehörde eine Verfügung, die insgesamt elf
als „Auflagen“ bezeichnete beschränkende Verfügungen
umfasste. Die allein angegriffenen Auflagen Nr. 9
und 10 dieser Verfügung lauteten wie folgt:
3
9. Das Rufen von Parolen mit der Wortfolge
„Nationaler Widerstand“ wie zum Beispiel „Hier marschiert der
Nationale Widerstand“ oder „Hier spaziert der Nationale
Widerstand“ wird untersagt. Die Verwendung dieser v.g.
Parolen in schriftlicher Form, wie z.B. auf Flugblättern,
Plakaten usw. wird ebenfalls untersagt.
4
10. In Versammlungsreden und Sprechchören sowie
auf Transparenten haben Aussagen zur verbotenen
„Freiheitlichen Arbeiterpartei Deutschlands (FAP)“ bzw. zu
den Bezeichnungen „Nationaler Widerstand Hochsauerland“ und
„Freie Nationalisten Sauerland/Siegerland“ zu
unterbleiben.
5
Zur Begründung der Auflage Nr. 9 führte
die Behörde aus, diese Auflage ergebe sich im Wesentlichen
aus dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 9. Februar 2001
- 5 B 180/01 - (auszugsweise abgedruckt
in NJW 2001, S. 1441 f.). Dort heißt es unter
anderem: „In Übereinstimmung mit dem Antragsgegner und dem
Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass die Parole
‚nationaler Widerstand’ bei vergleichbaren Veranstaltungen in
jüngerer Vergangenheit von einem rechtsextremen Spektrum
verwandt worden ist. Das gemeinsame laute Skandieren dieser
Parole verfolgt die Absicht, eine Überlegenheit des deutschen
Volkes im Sinne einer ausschließlichen Blutsgemeinschaft zu
propagieren. Auf diese Weise wird eine militante, aggressive
und fremdenfeindliche Stimmung erzeugt, die die öffentliche
Ordnung unmittelbar gefährdet und damit gegen das
Versammlungsgesetz verstößt. Der vom Verwaltungsgericht
zitierte Verfassungsschutzbericht des Landes
Nordrhein-Westfalen über das Jahr 1999, S. 101 f.,
belegt, dass der Begriff ‚Nationaler Widerstand’ das
Erkennungszeichen einer gewaltbereiten rechtsextremistischen
Szene ist. Zu ihr gehört z.B. auch der vor wenigen Tagen
wegen des Verdachts des versuchten Mordes an einem Griechen
festgenommene D.T., der ausweislich der zitierten Homepage
des NIT Rheinland ... zum Gesinnungs-Umfeld der für den
10. Februar erwarteten Demonstranten zählt. Soweit der
Antragsteller geltend macht, die Auflage verbiete auch
Parolen wie ‚Hier spaziert der Nationale Widerstand’ oder
dergleichen, führt dies zu keiner anderen rechtlichen
Bewertung. Angesichts des phonetischen Gleichklangs von
Begriffen wie ‚marschieren’, ‚spazieren’, ‚flanieren’ beim
lauten Rufen entsprechender Parolen kann eine die öffentliche
Ordnung unmittelbar gefährdende Wirkung nur bei einer
gleichzeitigen Untersagung des Skandierens der Wortfolge
‚Nationaler Widerstand’ erzielt werden.“
6
Hinsichtlich der Auflage Nr. 10 führt die
Ordnungsbehörde aus, sie resultiere daraus, dass Aussagen zu
den genannten Organisationen in der Bevölkerung Assoziationen
zum Nationalsozialismus hervorrufen könnten.
7
2. Nach Durchführung der Veranstaltung am
30. Juni 2001 erhob der Beschwerdeführer bei dem
Verwaltungsgericht Arnsberg Fortsetzungsfeststellungsklage.
Mit dieser beantragte er festzustellen, dass die
Auflagenverfügung vom 27. Juni 2001 hinsichtlich des
Verbots, Trommeln und Fahnen, außer der Bundesflagge und den
Fahnen der Bundesländer, zu benutzen (Auflage Nr. 4),
sowie hinsichtlich der Auflage Nr. 9 in vollem Umfang
und hinsichtlich der Auflage Nr. 10, soweit es den
„Nationalen Widerstand Hochsauerland“ sowie die „Freien
Nationalisten Sauerland/Siegerland“ betreffe, rechtswidrig
sei. Mit dem angegriffenen Urteil stellte das
Verwaltungsgericht Arnsberg fest, dass die Verfügung
hinsichtlich der Auflage Nr. 4 rechtswidrig gewesen sei,
soweit sie die Benutzung von Trommeln und Fahnen betreffe; im
Übrigen wies es die Klage als unbegründet ab. Die Auflage
Nr. 9 sei rechtmäßig; zur Begründung verwies das
Verwaltungsgericht insoweit im Wesentlichen ebenfalls auf die
Ausführungen in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für
das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Februar 2001
- 5 B 180/01 –. Auch der vom
Beschwerdeführer beanstandete Teil der Auflage Nr. 10
sei rechtmäßig.
8
3. Das Oberverwaltungsgericht wies den Antrag
des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung mit dem
angegriffenen Beschluss als unbegründet zurück. Die vom
Beschwerdeführer geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der
Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestünden nicht. In dem
verwaltungsgerichtlichen Urteil, ebenso wie in der
Entscheidung des Senats vom 9. Februar 2001
- 5 B 180/01 -, sei nicht allein auf die
Worte „Nationaler Widerstand“ sowie „Freie Nationalisten“
abgestellt worden. Vielmehr habe das Verwaltungsgericht
- in Übereinstimmung mit dem Senat - maßgeblich auf
das Zusammenwirken mit dem im Übrigen erwarteten Auftreten
der Versammlungsteilnehmer abgestellt. Danach hätten die
Worte „Nationaler Widerstand“ als Parole gemeinsam laut
skandiert werden sollen, wie dies nach den gerichtlichen
Feststellungen in jüngster Zeit im rechtsextremen Spektrum
bei vergleichbaren Veranstaltungen geschehen sei. Ohne Erfolg
mache der Beschwerdeführer die grundsätzliche Bedeutung der
Rechtssache geltend. Es sei allein die Würdigung der Umstände
des Einzelfalls des Beschwerdeführers ausschlaggebend dafür,
ob die Auflagen Nr. 9 und 10 rechtmäßig seien oder
nicht. Allein die Anwendung des § 15 Abs. 1 VersG
auf den konkreten Fall stehe in Rede. Die grundsätzliche
Bedeutung der Sache könne auch nicht daran festgemacht
werden, dass der Beschwerdeführer sich in der Ausübung seiner
Grundrechte aus Art. 5 und Art. 8 GG beschränkt
sehe und eine Trennung zwischen der Verbreitung einer Meinung
in Massenmedien einerseits sowie der Verbreitung auf
Demonstrationen andererseits als willkürlich und den
Wesenskern der genannten Grundrechte verletzend bewerte. Das
Verwaltungsgericht habe gerade nicht isoliert auf den Inhalt
der in Rede stehenden Äußerungen, sondern maßgeblich auf die
Umstände der Zusammenkunft und die Art und Weise der
kollektiven Meinungskundgabe abgestellt.
9
4. Mit seiner Verfassungsbeschwerde greift der
Beschwerdeführer die Auflage Nr. 9 sowie die Auflage
Nr. 10 der Verfügung vom 27. Juni 2001 an, diese,
soweit sie die Bezeichnungen „Nationaler Widerstand
Hochsauerland“ und „Freie Nationalisten Sauerland/Siegerland“
betrifft, ferner das Urteil des Verwaltungsgerichts sowie den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts. Er rügt Verletzungen
seiner Rechte aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1,
Art. 8 Abs. 1 und Art. 3 GG.
10
Die Verwendung des Sprechchores „Hier
marschiert der Nationale Widerstand“ sei bereits Gegenstand
früherer verfassungsgerichtlicher Eilverfahren gewesen. Das
Bundesverfassungsgericht habe ausgeführt, die aufgeworfenen
Rechtsfragen müssten gegebenenfalls in einem
Hauptsacheverfahren geklärt werden. Seither würden
entsprechende Auflagen äußerst regelmäßig erlassen. Diese
hätten sich sogar noch verschärft. Im Ausgangsbescheid sei
sogar die Verwendung der entsprechenden Parolen in
schriftlicher Form untersagt worden. Dies führe dazu, dass
nicht einmal ein Flugblatt, das diese Wortkombination
enthalte, im Zuge der Demonstration verteilt werden dürfe;
und zwar nicht einmal dann, wenn dies nur gegenüber den
„eigenen“ Demonstranten geschehe und nicht gegenüber der
breiteren Öffentlichkeit. Dies widerspreche Art. 5 und
Art. 8 GG. Das Schutzgut der öffentlichen Ordnung
könne nicht zur Repression von politischen Inhalten
herangezogen werden, deren Äußerung nicht unter Strafe
gestellt sei. Darum gehe es jedoch, wenn die Wortfolge
„Nationaler Widerstand“ verboten werde. Die Formulierung
„Nationaler Widerstand“ werde nicht allein von so genannten
neonazistischen Kreisen verwendet, sondern in gleichem Maße
auch von der NPD, einer nicht vom Bundesverfassungsgericht
gemäß Art. 21 GG für verfassungswidrig erklärten Partei.
Der Begriff sei diffus und lasse sich keiner einzelnen
Organisation zuordnen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei
verletzt, weil regelmäßig gegen Veranstaltungen des
Beschwerdeführers sowie von Veranstaltern „vergleichbarer
Couleur“ umfangreiche Auflagenkataloge mit Auflagen der
angegriffenen Art erlassen würden, gleichartige Auflagen aber
gegen die regelmäßig gegen die Versammlungen des
Beschwerdeführers gerichteten Gegendemonstrationen nicht
erlassen würden.
11
5. Zu der Verfassungsbeschwerde hat das
Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen Stellung
genommen. Die Beschwerde sei unbegründet. Die Auflage
Nr. 9 habe der Abwehr einer Gefahr für die öffentliche
Ordnung gedient. Werde die öffentliche Ordnung allerdings
ausschließlich durch die Inhalte der auf einer Versammlung
geäußerten Meinungen gefährdet, sei ein Rückgriff auf dieses
Schutzgut ausgeschlossen. Dies gelte jedoch nicht für Fälle,
in denen die besonderen Umstände der kollektiven
Meinungskundgabe - beispielsweise die Modalitäten des
Auftretens der Versammlungsteilnehmer - eine Gefahr für
die öffentliche Ordnung bewirkten. Danach begründe das Rufen
von Parolen mit der Wortfolge „Nationaler Widerstand“ sowie
die Verwendung dieser Parole in schriftlicher Form eine
unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung.
Insbesondere durch das gleichförmige Marschieren und laute
Skandieren der Parole und den damit verbundenen
paramilitärischen Charakter werde eine militante, aggressive
Stimmung gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung
sowie ein fremdenfeindliches Klima erzeugt.
12
Die Verfassungsbeschwerde ist zur Entscheidung
anzunehmen, weil dies zur Durchsetzung der Rechte des
Beschwerdeführers aus Art. 8 Abs. 1 GG angezeigt
ist (§ 93b Satz 1 i.V.m. § 93a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat
die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen zur
Versammlungsfreiheit bereits entschieden (vgl. BVerfGE 69,
315 ; 90, 241 ; 111,
147 ). Danach ist die zulässige
Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet im Sinne des
§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG.
13
1. Die Hoheitsakte verletzten den
Beschwerdeführer, soweit sie mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffen sind, in seinem Grundrecht auf
Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG). Daneben
ist die Meinungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1
Satz 1 GG betroffen. Der Beschwerdeführer will
allerdings nicht erreichen, dass er die in den Auflagen
erwähnten Aussagen als Einzelner äußern darf, sondern dass
dies in einer von ihm veranstalteten Versammlung ermöglicht
wird. Insoweit geht es ihm um das Grundrecht auf
Versammlungsfreiheit.
14
a) Durch die Auflagen wird die in Art. 8
Abs. 1 GG geschützte Freiheit berührt, mit anderen
Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die
Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten
Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen. Der
Schutzbereich dieser Grundrechtsnorm ist nicht nur betroffen,
wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern
auch, wenn die Art und Weise ihrer Durchführung durch
staatliche Maßnahmen beschränkt wird (vgl. BVerfGE 111, 147
). Wird der Versammlung verboten, in
bestimmter Weise Meinungsinhalte zu artikulieren, so
beschränkt dies ihre Möglichkeit, in einer selbst bestimmten
Weise an der öffentlichen Meinungsbildung durch
gemeinschaftliche Erörterung oder Kundgebung teilzuhaben.
Eine solche Beschränkung liegt insbesondere vor, wenn
versammlungstypische Äußerungsformen, wie etwa Aufrufe,
gemeinsame Lieder oder Transparente (vgl. BVerfGE 69, 315
) behindert werden. Weitere Beispiele sind
Redeverbote (vgl. BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 8. Dezember 2001
- 1 BvQ 49/01 -, NVwZ 2002, S. 713,
und vom 11. April 2002
- 1 BvQ 12/02 -, NVwZ-RR 2002,
S. 500 ) oder die Untersagung der Verwendung
von öffentlichkeitswirksamen Symbolen wie Fahnen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
29. März 2002 - 1 BvQ 9/02 -, NVwZ
2002, S. 983). Derartige Maßnahmen betreffen den
Schutzbereich der Versammlungsfreiheit.
15
Solche Beschränkungen in der Kombination des
Inhalts und der versammlungsspezifischen Ausdrucksform von
Meinungen betreffen ebenfalls die Meinungsfreiheit des
Art. 5 Abs. 1 GG und sind daher auch vor
Art. 5 Abs. 2 GG zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 90,
241 ; 111, 147 ).
16
b) Das Bundesverfassungsgericht hatte sich
schon verschiedentlich mit Auflagen des vorliegenden Typs zu
befassen, allerdings bisher nur im Rahmen von Anträgen auf
vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 32 BVerfGG. In mehreren
Eilentscheidungen hat es entsprechende Auflagen der
Versammlungsbehörde nach § 15 Abs. 1 VersG oder
vergleichbare Maßgaben der Fachgerichte nach § 80
Abs. 5 Satz 4 VwGO nicht beanstandet oder in dem
Tenor seiner Eilrechtsentscheidung bekräftigt. Das Gericht
hat aber vielfach ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es
nach den Grundsätzen des Eilrechtsschutzes entschieden habe,
und hinzugefügt, dass die Überprüfung der Rechtmäßigkeit
solcher Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG den
Fachgerichten im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleibe (vgl.
statt vieler BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 29. März 2002
- 1 BvQ 9/02 -, NVwZ 2002, S. 983).
Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen seiner
Folgenabwägung Beschränkungen der Modalitäten der
Versammlungsdurchführung allein daraufhin geprüft, ob sie zu
einer Gefahrenminderung beitragen können, die eine
Durchführung der Versammlung ungeachtet verbleibender Risiken
hinnehmbar erscheinen lasse (vgl. statt vieler BVerfG,
Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 7. April
2001 - 1 BvQ 17/01 u.a. -, NJW 2001,
S. 2072 , und vom 1. Mai 2001
- 1 BvQ 22/01 -, NJW 2001, S. 2076
). Es hat dementsprechend beschränkende
Verfügungen und Maßgaben unter Berücksichtigung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hingenommen oder Maßgaben
selbst angeordnet, wenn sie eine mildere Maßnahme zur
Gefahrenabwehr darstellten als das von der Behörde
angeordnete Versammlungsverbot oder eine bestimmte
Auflage.
17
Demgegenüber ist vorliegend zu überprüfen, ob
die angegriffenen Auflagen und die dazu im
Hauptsacheverfahren ergangenen Entscheidungen der
Verwaltungsgerichte den grundrechtlichen Anforderungen
außerhalb des Eilrechtsschutzes genügen.
18
c) Die in den angegriffen Auflagen erfolgten
Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen gemäß
Art. 8 Abs. 2 GG einer gesetzlichen Grundlage.
19
Vorliegend wird die beschränkende Verfügung
auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt. Diese Norm sieht
mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung
der Versammlungsfreiheit beschränkende Verfügungen gegenüber
Versammlungen nur für den Fall vor, dass die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung nach den zur Zeit des Erlasses der
Verfügung erkennbaren Umständen bei Durchführung der
Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Die
beschränkende Verfügung soll Rechtsgütern dienen, deren
Schutz im betroffenen Fall der Ausübung der
Versammlungsfreiheit vorgeht, und sie soll den Gefahren auf
eine Weise entgegenwirken, die stärker beeinträchtigende
Maßnahmen, etwa ein Verbot der Versammlung, nicht
erforderlich werden lassen. Nicht auf der Grundlage des
§ 15 Abs. 1 VersG werden demgegenüber behördliche
Maßgaben erlassen, die nicht eine Abwehr konkret
bevorstehender unmittelbarer Gefahren bezwecken, sondern sich
in bloßen Hinweisen auf die allgemeine Rechtslage erschöpfen,
Vorkehrungen für abstrakt gefährliche Tatbestände vorsehen
oder im Sinne vorsorgender Maßnahmen lediglich den
reibungslosen Ablauf einer Versammlung gewährleisten sollen
(vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats
vom 21. März 2007 - 1 BvR 232/04 -,
NVwZ 2007, S. 1183 , und vom
25. Oktober 2007 - 1 BvR 943/02 -).
Soweit solche Maßnahmen keine Grundrechtseingriffe
darstellen, bedürfen sie auch keiner besonderen gesetzlichen
Grundlage.
20
Das für beschränkende Verfügungen
vorauszusetzende Erfordernis einer unmittelbaren Gefährdung
setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem
Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem
Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden
Interessen führt (vgl. BVerfGE 69, 315 <353, 360>).
Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit
darf die Behörde bei dem Erlass von vorbeugenden Verfügungen
keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose
stellen (vgl. BVerfGE 69, 315 ). Daher müssen zum
Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände
dafür vorliegen, aus denen sich die unmittelbare Gefährdung
der öffentlichen Ordnung ergibt. Als Grundlage
der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare
tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich (vgl. BVerfGE 69, 315
; 115, 320 ; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 29. März 2002
- 1 BvQ 9/02 -, NVwZ 2002, S. 983);
bloße Vermutungen reichen nicht aus (vgl. BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 21. April 1998
- 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, S. 834
).
21
d) Soweit Beschränkungen mit dem Inhalt der
die Versammlung betreffenden Meinungsäußerungen begründet
werden, ist die besondere Gewährleistung der Meinungsfreiheit
aus Art. 5 GG zu berücksichtigen. Der Inhalt von
Meinungsäußerungen, der im Rahmen des Art. 5 GG nicht
unterbunden werden darf, kann auch nicht zur Rechtfertigung
von Maßnahmen herangezogen werden, die das Grundrecht des
Art. 8 GG beschränken (vgl. BVerfGE 90, 241 ;
111, 147 ). Die angegriffenen Auflagen untersagen
das Rufen von Parolen bestimmten Inhalts sowie deren
schriftliche Verwendung sowie „Aussagen zu“ bestimmten
Gruppierungen. Der Inhalt dieser Meinungsäußerungen kann
nicht im Rahmen von Art. 5 GG unterbunden werden; mit
ihm kann daher eine Beschränkung der Versammlungsfreiheit
vorliegend nicht gerechtfertigt werden.
22
aa) Meinungen im Sinne des Art. 5
Abs. 1 GG sind durch die subjektive Einstellung des sich
Äußernden zum Gegenstand der Äußerung gekennzeichnet (vgl.
BVerfGE 93, 266 ). Für sie ist das Element der
Stellungnahme und des Dafürhaltens kennzeichnend (vgl.
BVerfGE 90, 241 ). Unerheblich ist, ob die
Äußerung „wertvoll“ oder „wertlos“, „richtig“ oder „falsch“,
emotional oder rational begründet ist (vgl. BVerfGE 61, 1
).
23
Bezeichnungen wie „Nationaler Widerstand“
(Auflage Nr. 9) oder „Nationaler Widerstand
Hochsauerland“ (Auflage Nr. 10) weisen ein Element der
Stellungnahme und Beurteilung jedenfalls dann auf, wenn sie
als ein „verbales Erkennungszeichen politisch agierender
‚Rechtsradikaler’“ (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom
29. August 2006 – 1 B 19.05 -, JURIS,
Rn. 13) verwendet werden. Sie beziehen sich mit dem Wort
„national“ in positiv wertender Absicht auf eine
entsprechende politische Einstellung und verhalten sich mit
dem Ausdruck „Widerstand“ ablehnend zu dazu gegenläufigen
Einstellungen und Verhältnissen. Entsprechendes gilt auch für
die Bezeichnung „Freie Nationalisten“ (Auflage Nr. 10),
die neben der Bezeichnung der Gruppierung als „frei“ die
befürwortende Stellungnahme für einen „nationalistischen“
Standpunkt einschließt. Der politisch wertende Charakter
derartiger Bezeichnungen entfällt nicht dadurch, dass sie von
denjenigen, die die so gekennzeichnete politische Anschauung
teilen, zur kollektiven Selbstbezeichnung gebraucht werden.
Die Auffassung, Äußerungen mit der Wortfolge „Nationaler
Widerstand“ seien als bloße Kennzeichnung einer
rechtsradikalen politischen Bewegung bereits vom
Schutzbereich der Meinungsfreiheit nicht umfasst (vgl. OVG
Berlin-Brandenburg, a.a.O.), beruht auf einer Verkennung der
Reichweite dieses Grundrechts.
24
bb) Die Meinungsfreiheit ist nicht
schrankenlos gewährleistet. Beschränkungen der Freiheit,
seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern,
bedürfen einer Rechtfertigung anhand der Schranken des
Art. 5 Abs. 2 GG, auch wenn die Äußerung in einer
oder durch eine Versammlung erfolgt (vgl. BVerfGE 90, 241
; 111, 147 ).
25
Allgemeine Gesetze im Sinne des Art. 5
Abs. 2 GG sind solche, die sich nicht gegen die
Meinungsfreiheit an sich oder gegen die Äußerung einer
bestimmten Meinung richten, die vielmehr dem Schutz eines
schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu
schützenden Rechtsguts dienen. Dieses Rechtsgut muss in der
Rechtsordnung allgemein und damit unabhängig davon geschützt
sein, ob es durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise
verletzt werden kann (vgl. BVerfGE 117, 244 ).
26
§ 15 Abs. 1 VersG dient dem Schutz
schlechthin geschützter Rechtsgüter unabhängig davon, ob sie
durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise gefährdet
werden. Allerdings bedarf § 15 Abs. 1 VersG aus
verfassungsrechtlichen Gründen einer einschränkenden
Auslegung dahingehend, dass eine Gefahr für die öffentliche
Ordnung als Grundlage beschränkender Verfügungen ausscheidet,
soweit sie im Inhalt von Äußerungen gesehen wird (vgl.
BVerfGE 111, 147 ).
27
Der Gesetzgeber hat in den allgemeinen
Gesetzen, insbesondere den Strafgesetzen, Beschränkungen von
Meinungsäußerungen an nähere tatbestandliche Voraussetzungen
gebunden; eine Berufung auf das Tatbestandsmerkmal der
öffentlichen Ordnung ist insofern nicht vorgesehen (vgl.
BVerfGE 111, 147 ). Damit wird dem Umstand
Rechnung getragen, dass Meinungsäußerungen in der
pluralistischen Demokratie des Grundgesetzes grundsätzlich
frei sind, es sei denn, der Gesetzgeber hat im Interesse des
Rechtsgüterschutzes Schranken im Einklang mit Art. 5
Abs. 2 GG festgelegt. Für den Begriff der öffentlichen
Ordnung ist demgegenüber kennzeichnend, dass er auf
ungeschriebene Regeln verweist, deren Befolgung nach den
jeweils herrschenden und mit dem Wertgehalt des Grundgesetzes
zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als
unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen
Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen
wird (vgl. BVerfGE 69, 315 ; BVerfGK 2, 1
).
28
Das Grundrecht der Meinungsfreiheit ist ein
Recht auch zum Schutz von Minderheiten; seine Ausübung darf
nicht allgemein und ohne eine tatbestandliche Eingrenzung,
die mit dem Schutzzweck des Grundrechts übereinstimmt, unter
den Vorbehalt gestellt werden, dass die geäußerten
Meinungsinhalte herrschenden sozialen oder ethischen
Auffassungen nicht widersprechen (vgl. BVerfGE 111, 147
). Ermächtigungen zur Beschränkung
grundrechtlicher Freiheiten knüpfen nicht an die Gesinnung,
sondern an Gefahren für Rechtsgüter an, die aus konkreten
Handlungen folgen (vgl. BVerfGE 25, 44 ;
111, 147 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer
des Ersten Senats vom 26. September 2006 - 1 BvR
605/04 u.a. -, JURIS, Rn. 51). Dementsprechend hat
der Gesetzgeber in seiner Rechtsordnung, insbesondere in den
Strafgesetzen, Meinungsäußerungen nur dann beschränkt, wenn
sie zugleich sonstige Rechtsgüter - etwa die
Menschenwürde oder das allgemeine Persönlichkeitsrecht –
verletzen (vgl. BVerfGE 111, 147 ). Das
Grundgesetz enthält darüber hinaus in Art. 9
Abs. 2, Art. 18 und Art. 21 Abs. 2 sowie
auch in Art. 26 Abs. 1 besondere
Schutzvorkehrungen, die zeigen, dass der Verfassungsstaat des
Grundgesetzes sich gegen Gefährdungen seiner Grundordnung
- auch soweit sie auf der Verbreitung
nationalsozialistischen Gedankenguts beruhen - im Rahmen
rechtsstaatlich geregelter Verfahren wehrt. Aus den
aufgeführten Normen des Grundgesetzes können aber keine
weiter gehenden Rechtsfolgen als die ausdrücklich
angeordneten abgeleitet werden. Die Sperrwirkung dieser
Vorschriften steht daher insbesondere einer Berufung auf
ungeschriebene verfassungsimmanente Schranken als
Rechtfertigung für sonstige Maßnahmen zum Schutz der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung entgegen (vgl.
BVerfGE 111, 147 ). Das Grundgesetz baut
zwar auf der Erwartung auf, dass die Bürger die allgemeinen
Werte der Verfassung akzeptieren und verwirklichen, erzwingt
die Werteloyalität aber nicht. Kritik an der Verfassung und
ihren wesentlichen Elementen ist ebenso erlaubt wie die
Äußerung der Forderung, tragende Bestandteile der
freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu ändern (vgl.
BVerfGE 113, 63 ; BVerfGK 2, 1 ; 7, 221
).
29
Die Strafrechtsordnung ermöglicht die
Bekämpfung solcher Rechtsgutverletzungen, die etwa durch
antisemitische oder rassistische Äußerungen erfolgen. Werden
die entsprechenden Strafgesetze durch Meinungsäußerungen
missachtet, so liegt darin eine Verletzung der öffentlichen
Sicherheit; eine so begründete Gefahr kann deshalb durch die
Ordnungsbehörden abgewehrt werden, und zwar auch mit
Auswirkungen auf Versammlungen (vgl. BVerfGE 111, 147
). Auf eine derartige Gefahr ist der Bescheid
vorliegend jedoch nicht gestützt worden.
30
e) Beschränkende Verfügungen zum Schutz der
öffentlichen Ordnung sind insoweit verfassungsrechtlich
unbedenklich, als sich die in § 15 Abs. 1 VersG
vorausgesetzte Gefahr nicht aus dem Inhalt der Äußerung,
sondern aus der Art und Weise der Durchführung der
Versammlung ergibt (vgl. BVerfGE 111, 147
). Für eine solche Gefahrenlage sind
vorliegend hinsichtlich der Auflagen Nr. 9 und 10
jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte gegeben.
31
aa) Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung
infolge der Art und Weise der Durchführung einer Versammlung
kann beispielsweise bei einem aggressiven und provokativen,
die Bürger einschüchternden Verhalten der
Versammlungsteilnehmer bestehen, durch das ein Klima der
Gewaltdemonstration und potentieller Gewaltbereitschaft
erzeugt wird. Ein Anlass für Beschränkungen der
Versammlungsfreiheit unter Berufung auf das Schutzgut der
öffentlichen Ordnung kann ferner gegeben sein, wenn
Rechtsextremisten einen Aufzug an einem speziell der
Erinnerung an das Unrecht des Nationalsozialismus und den
Holocaust dienenden Feiertag so durchführen, dass von seiner
Art und Weise Provokationen ausgehen, die das sittliche
Empfinden der Bürgerinnen und Bürger erheblich
beeinträchtigen (vgl. auch BVerfG, Beschluss der
1. Kammer des Ersten Senats vom 26. Januar 2006 – 1
BvQ 3/06 -, NVwZ 2006, S. 585). Gleiches gilt, wenn ein
Aufzug sich durch sein Gesamtgepräge mit den Riten und
Symbolen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft
identifiziert und durch Wachrufen der Schrecken des
vergangenen totalitären und unmenschlichen Regimes andere
Bürger einschüchtert (vgl. BVerfGE 111, 147 ).
Art. 8 GG schützt zwar Aufzüge, nicht aber Aufmärsche
mit paramilitärischen oder in vergleichbarer Weise
aggressiven und einschüchternden Begleitumständen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, NJW 2001,
2069 ).
32
bb) Offenbar mit Blick auf diese
Rechtsprechung hat die Ordnungsbehörde im vorliegenden Fall
insbesondere in weiteren Auflagen eine Reihe von
beschränkenden Verfügungen auf § 15 Abs. 1 VersG
gestützt, die ausweislich der Begründung solchen
Erscheinungsformen einer Versammlung entgegenwirken sollen.
So wurde die Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger
Organisationen sowie das Tragen von Uniformen, Uniformteilen
oder gleichartigen Kleidungsstücken als Ausdruck einer
gemeinsamen politischen Gesinnung ebenso untersagt wie das
gemeinsame Tragen von dunklen Springerstiefeln in Verbindung
mit dem Tragen von Bomberjacken, gegebenenfalls nebst einer
militärischen Kopfbedeckung. Auch wurde das geschlossene
Marschieren in Blöcken, Zügen und Reihen verboten.
33
Diese Auflagen sind allerdings nicht
Gegenstand der Rügen des Beschwerdeführers. Die
Verfassungsbeschwerde begrenzt sich auf die Auflagen
Nr. 9 und 10 und damit auf zwei Auflagen mit
Versammlungsbezug, die gewisse Formen der Äußerung bestimmter
Inhalte beschränken. Die besonderen Vorkehrungen in den
anderen soeben erwähnten Auflagen verdeutlichen, dass die
Ordnungsbehörde sich mit den Auflagen Nr. 9 und 10
den in den anderen Auflagen noch nicht erfassten Gefährdungen
zuwenden wollte.
34
cc) Die Rechtmäßigkeit der Auflagen Nr. 9
und 10 richtet sich danach, ob sie der Abwehr von
Gefahren für die öffentliche Ordnung dienten, die aus der Art
und Weise der Durchführung der Versammlung folgten. Das war
vorliegend nicht der Fall.
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(1) Durch die Auflagen wurde das Rufen von
Parolen mit der Wortfolge „Nationaler Widerstand“ oder deren
Verwendung in schriftlicher Form, etwa in Flugblättern
(Auflage Nr. 9), ebenso untersagt wie Aussagen zu den
Bezeichnungen „Nationaler Widerstand Hochsauerland“ und
„Freie Nationalisten Sauerland/Siegerland“ in
Versammlungsreden und Sprechchören sowie auf Transparenten
(Auflage Nr. 10). Derartige Äußerungen können - wie
ausgeführt (II 1 d bb) - nur dann gemäß
§ 15 Abs. 1 VersG untersagt werden, wenn sie im
Einklang mit Art. 5 Abs. 2 GG durch Strafgesetze
oder andere Gesetze verboten sind. Dass die Aussagen mit dem
untersagten Inhalt strafbar oder auf andere Weise gesetzlich
verboten seien, hat die Ordnungsbehörde jedoch nicht
angenommen. Insbesondere ist sie nicht davon ausgegangen,
dass es sich bei den damit bezeichneten Gruppierungen um
Vereine handele, die auf der Grundlage von Art. 9
Abs. 2 GG gemäß § 3 VereinsG durch die
Verbotsbehörde verboten worden seien. Dementsprechend hat sie
die untersagten Äußerungen auch weder als „Parolen und
Grußformen“ verbotener Vereine, deren Verwendung § 9
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 9
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VereinsG für
die Dauer der Vollziehbarkeit des Verbots verbietet, noch als
eine gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 5 VereinsG
strafbare Verwendung der Kennzeichen verbotener Vereine
angesehen. Auch hat sie die Äußerungen nicht als eine
Verwendung von „Parolen und Grußformen“ bewertet, die gemäß
§ 86a Abs. 2 in Verbindung mit § 86a
Abs. 1 Nr. 1 und § 86 Abs. 1 Nr. 1,
2 oder 4 StGB strafbar wäre.
36
(2) Die Auflage Nr. 10 beruht auf der
Annahme, Aussagen zu den dort erwähnten Organisationen
könnten in der Bevölkerung Assoziationen zum
Nationalsozialismus hervorrufen. Diese letztere Annahme
scheidet als Grundlage einer beschränkenden
versammlungsrechtlichen Verfügung aus, da sie allein auf die
durch den Inhalt der Aussage ausgelösten Wirkungen bei
Dritten abstellt, nicht aber auf spezifische mit der Art und
Weise der Durchführung der Versammlung verbundene
Gefahrenmomente verweist.
37
Zur Auflage Nr. 9 bezieht sich die
Begründung ausschließlich auf den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen vom
9. Februar 2001. Damit wird dessen Argumentation
übernommen. In dem Beschluss wurde die Gefahr in dem
gemeinsamen lauten Skandieren der Parole „Nationaler
Widerstand“ gesehen.
38
Das gemeinsame laute Skandieren von Parolen
ist eine versammlungstypische Ausdrucksform, die am Schutz
der Versammlungsfreiheit teilhat. Mit der Bedeutung der
Versammlungsfreiheit wäre es unvereinbar, bereits aus den
versammlungstypischen Formen gemeinsamer Meinungskundgabe,
wie dem lauten gemeinsamen Rufen oder Skandieren sowie der
Verwendung von Transparenten oder Flugblättern, jene
versammlungsspezifischen Wirkungen ableiten zu wollen, die zu
der bloßen Äußerung bestimmter Meinungsinhalte hinzutreten
müssen, um Beschränkungen der Versammlungsfreiheit unter
Berufung auf die öffentliche Ordnung zu rechtfertigen. Ob und
unter welchen ergänzenden Umständen es verfassungsmäßig sein
kann, das gemeinsame laute Skandieren zu untersagen, bedarf
vorliegend keiner Klärung. Jedenfalls muss von Verfassungs
wegen für die Zulässigkeit der Beschränkung durch Auflagen
das in § 15 Abs. 1 VersG formulierte Erfordernis
erfüllt sein, dass die öffentliche Ordnung nach den zur Zeit
des Erlasses der Verfügung erkennbaren, zu der Nutzung
versammlungstypischer Kundgabeformen hinzutretenden Umständen
durch die Art und Weise der Durchführung der Versammlung
unmittelbar gefährdet ist. Diesen Anforderungen wird die
Verfügung nicht gerecht.
39
In dem von der Ordnungsbehörde in Bezug
genommenen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes
Nordrhein-Westfalen heißt es, das „gemeinsame laute
Skandieren“ dieser Parole verfolge, wie vergleichbare
Veranstaltungen in jüngerer Vergangenheit gezeigt hätten, die
Absicht, eine Überlegenheit des deutschen Volkes im Sinne
einer ausschließlichen Blutsgemeinschaft zu propagieren.
Damit wird auf den Inhalt der Aussage abgestellt. Das
Oberverwaltungsgericht führt darüber hinaus aus, es werde
eine militante, aggressive und fremdenfeindliche Stimmung
erzeugt, die die öffentliche Ordnung unmittelbar gefährde.
Eine nachvollziehbare Begründung für die Annahme derart weit
reichender Wirkungen durch das laute Skandieren der in der
Auflage Nr. 9 enthaltenen Aussagen wird jedoch nicht
gegeben; erst recht fehlt es an den gebotenen Ausführungen zu
weiteren, zu dem gemeinsamen lauten Skandieren hinzutretenden
Begleitumständen. Es wird lediglich darauf hingewiesen, dass
die Parole „Nationaler Widerstand“ bei vergleichbaren
Veranstaltungen in jüngerer Vergangenheit von einem
rechtsextremen Spektrum verwandt worden sei. Ergänzend wird
auf den Verfassungsschutzbericht des Landes
Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1999, S. 101 f.,
verwiesen, der belege, dass der Begriff „Nationaler
Widerstand“ das Erkennungszeichen einer gewaltbereiten
rechtsextremistischen Szene sei. Dies sind Ausführungen zum
Inhalt der Aussage, nicht aber zu Gefahren, die speziell von
dem lauten Skandieren der Parolen ausgehen.
40
Ausführungen konkret zu der Art und Weise der
Durchführung der vom Beschwerdeführer geplanten Versammlung
finden sich in dem auf eine frühere Versammlung bezogenen
Zitat naturgemäß nicht. Es wird aber auch nicht angegeben,
auf welche konkreten Ereignisse oder Begleitumstände sich die
frühere Prognose stützte, dass durch das laute Skandieren der
Parolen eine militante, aggressive und fremdenfeindliche
Stimmung erzeugt werde. Wenn die Parole „Nationaler
Widerstand“ bei vergleichbaren Veranstaltungen laut skandiert
worden ist, hätte die Prüfung nahe gelegen, ob und warum
Gefahren seinerzeit eingetreten waren und ob die jetzige
Prognose damit auf hinreichende Tatsachen gegründet ist.
41
Da schon die verfassungsrechtlich geforderten
nachvollziehbaren tatsächlichen Anhaltspunkte für eine
Gefahrenprognose in der Verfügung nicht angeführt werden,
genügt der Auflagenbescheid nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an Beschränkungen von Meinungsäußerungen im
Rahmen einer Versammlung. Erst recht hat die Behörde jedoch
die grundrechtlichen Anforderungen dadurch verkannt, dass sie
davon ausgegangen ist, allein aus dem gemeinsamen lauten
Skandieren könnte eine hinreichende Gefahr für die
öffentliche Ordnung abgeleitet werden. Im Übrigen ist der
Bescheid auch insoweit verfassungsrechtlich zu beanstanden,
als er die Verletzung der öffentlichen Ordnung in den
geäußerten Inhalten selbst sah.
42
f) Auch die angegriffenen
Gerichtsentscheidungen verletzen, soweit die Rügen des
Beschwerdeführers sich gegen sie richten, das Grundrecht auf
Versammlungsfreiheit.
43
Das Verwaltungsgericht hat durch sein Urteil,
soweit es hier angegriffen ist, die
Fortsetzungsfeststellungsklage als unbegründet abgewiesen,
weil die Auflagen in der Verfügung vom 27. Juni 2001,
soweit vom Beschwerdeführer angegriffen, rechtmäßig seien. Es
hat damit verkannt, dass die angegriffenen Auflagen gegen
Art. 8 Abs. 1 GG verstoßen, weil sie die Äußerung
bestimmter Meinungsinhalte in versammlungstypischen Formen
untersagen, anstatt das Verbot mit einer aus hinzutretenden
Umständen folgenden, unmittelbar bevorstehenden Gefahr für
die öffentliche Ordnung aus Anlass der Art und Weise der
Durchführung der geplanten Versammlung zu begründen. Auch die
Verneinung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des
angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts im Sinne des
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO durch das
Oberverwaltungsgericht verletzt den Beschwerdeführer in
seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8
Abs. 1 GG, weil das Oberverwaltungsgericht hierbei
verkannt hat, dass die tragende Annahme des
Verwaltungsgerichts, die Auflagen könnten in dieser Weise
gemäß § 15 Abs. 1 VersG auf Gefährdungen der
öffentlichen Ordnung gestützt werden, mit der
Versammlungsfreiheit unvereinbar ist.
44
2. a) Die angegriffenen Hoheitsakte beruhen
auch auf dem festgestellten Grundrechtsverstoß. Für eine
Aufhebung der angegriffenen Auflagen bleibt allerdings kein
Raum, weil sie sich bereits erledigt haben (vgl. BVerfGE 50,
234 ). Die angegriffenen Gerichtsentscheidungen
unterliegen hingegen, soweit sie mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffen sind, der Aufhebung und
Zurückverweisung (§ 95 Abs. 2 BVerfGG).
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b) Da die Verfassungsbeschwerde bereits wegen
des Verstoßes gegen Art. 8 Abs. 1 GG Erfolg hat,
bedarf es keiner Prüfung, ob auch weitere Grundrechte
verletzt sind.
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c) Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG, die
Festsetzung des Werts des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit auf § 37 Abs. 2 RVG (vgl. BVerfGE
79, 357 ; 79, 365
).