BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2820/04 -
- 1 BvR 2851/04 -
des Herrn Dr. Dr. B. ,
- 1 BvR 2820/04 -,
- 1 BvR 2851/04 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch die Richter
Hömig,
Bryde,
Gaier
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 29. Dezember 2004 einstimmig beschlossen:
Die sofortige Vollziehung der Verfügungen der
Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. September 2004 - 24.20-23
und 24.20-13 – wird bis zur Entscheidung über die
Verfassungsbeschwerden, längstens für die Dauer von sechs
Monaten, vorläufig ausgesetzt.
Das Land Nordrhein-Westfalen hat dem
Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen für die Verfahren
über die einstweiligen Anordnungen zu erstatten.
1
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
sofortige Vollziehbarkeit der Anordnung des Ruhens seiner
Approbationen als Zahnarzt und Arzt sowie der Einziehung
seiner Approbationsurkunden.
2
1. Der Beschwerdeführer besitzt seit 1988 die
Approbation als Zahnarzt und Arzt und betreibt seit 1989 eine
Zahnarztpraxis. Ende September 2003 wurde gegen ihn ein
staatsanwaltschaftliches Ermittlungsverfahren wegen des
Verdachts des Betruges eingeleitet. Es besteht der Verdacht,
dass der Beschwerdeführer ihm eingeräumte Rabatte bei der
Lieferung von Zahnersatz nicht weitergegeben hat. Er hat
mittlerweile ein Eigenlabor für die Herstellung von Prothetik
aufgebaut.
3
a) Mit Bescheiden vom 8. September 2004
ordnete die Bezirksregierung das Ruhen der zahnärztlichen und
der ärztlichen Approbation und die sofortige Vollziehung der
Verfügungen sowie die Herausgabe der Approbationsurkunden an.
Die Bezirkregierung stützte ihre Entscheidung darauf, dass
dem Beschwerdeführer im Ermittlungsverfahren Betrug in 41
Fällen zur Last gelegt werde. Er habe bei der Abrechnung von
Zahnersatz Rückerstattungen seiner Lieferantin in Höhe von
mindestens 55.296,21 € pflichtwidrig nicht an die
Kassenzahnärztliche Vereinigung und an seine Patienten
weitergegeben. Die Staatsanwaltschaft gehe sogar von einer
Summe von mindestens 220.883,49 € aus. Die Verfehlungen seien
so gravierend, dass sie die Annahme rechtfertigten, der
Beschwerdeführer biete nicht länger Gewähr für die
zuverlässige Erfüllung seiner beruflichen Pflichten. Zur
Anordnung der sofortigen Vollziehung wird in den Bescheiden
ausgeführt, die Abwehr von Vermögensschäden der Patienten und
der Kassenzahnärztlichen Vereinigung durch unsachgemäß
abgerechnete Leistungen habe im konkreten Fall ein größeres
Gewicht als das Interesse des Beschwerdeführers an der
aufschiebenden Wirkung eines etwaigen Rechtsmittels. Der ihm
gemachte Tatvorwurf belege eine negative Einstellung
gegenüber dem Schutz von Vermögen Dritter. Zudem liege in den
dem Beschwerdeführer zur Last gelegten Straftaten ein
schwerer Verstoß gegen das Vertrauensverhältnis zwischen Arzt
und Patient und damit gegen seine ärztlichen Pflichten
vor.
4
b) Das Verwaltungsgericht lehnte die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche
ab, die der Beschwerdeführer gegen die Anordnung des Ruhens
seiner ärztlichen und zahnärztlichen Approbation erhob. Aus
dem der inzwischen erhobenen Anklage zugrunde liegenden
Sachverhalt ergebe sich die Unzuverlässigkeit und
Unwürdigkeit des Beschwerdeführers. Die Anordnung der
sofortigen Vollziehung begegne keinen Bedenken. Zwar stehe
der Beschwerdeführer nicht mehr in Geschäftsbeziehungen zu
Zahnprothesenherstellern, die Einrichtung des Eigenlabors
eröffne ihm aber die Möglichkeit, alle in seiner Praxis
erbrachten Leistungen selbständig in Rechnung zu stellen.
Erschwerend komme hinzu, dass der Beschwerdeführer durch
Verbindlichkeiten in Höhe von 2,4 Millionen Euro in seiner
wirtschaftlichen Handlungs- und Entscheidungsfreiheit ganz
erheblich eingeschränkt sei. Aufgrund der
staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen ergäben sich ferner
Anhaltspunkte für weitere umfangreiche vermögensschädigende
Falschabrechnungen. Angesichts dieser Situation bestehe die
konkrete Gefahr, dass der Beschwerdeführer die ihm
entgegengebrachte Vertrauensposition erneut dazu ausnutzen
werde, seine persönlichen Gewinninteressen zu verfolgen.
Diese Gefährdungsprognose bestehe auch angesichts des
Verlusts der Kassenzulassung, zumal im Verhältnis zu
Privatpatienten die Abrechnungen des Beschwerdeführers noch
weniger kontrolliert würden. Seine pflichtgemäße Abrechnung
von Leistungen unter dem Eindruck strafrechtlicher
Ermittlungen sei kein Indiz für eine geänderte
Einstellung.
5
c) Die gegen diese Beschlüsse eingelegten
Beschwerden wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Nach
summarischer Prüfung bestünden keine Bedenken gegen die
Rechtmäßigkeit der Ruhensanordnung und der Anordnung der
sofortigen Vollziehung. Das für die Anordnung des
Sofortvollzuges erforderliche Gefährdungsrisiko sei zu
bejahen. Der Beschwerdeführer könne zwar nicht mehr
zahnprothetische Maßnahmen nach dem bisherigen System
abrechnen. Seine betrügerische Vorgehensweise in der
Vergangenheit deute aber auf einen gesteigerten Erwerbssinn
und eine unangemessene Präferenz eigener
Verdienstmöglichkeiten hin. Die Intensität und Planmäßigkeit
lasse vor dem Hintergrund erheblicher finanzieller
Belastungen und der Familiensituation den Schluss zu, dass es
sich bei den Abrechnungsbetrügereien nicht um einen
Einzelfall handele und eine Wiederholung in gleicher oder
ähnlicher Weise nicht auszuschließen sei.
6
Die Bezirksregierung habe zudem ein weiteres
Strafverfahren mitgeteilt, wonach der Beschwerdeführer
Rechnungen mit Eigenlaborbeleg abgerechnet und
Fremdleistungen nicht ausgewiesen habe. Dies könne nur dahin
gedeutet werden, dass der Beschwerdeführer erneut falsche
Angaben bei der Abrechnung gemacht habe. Das relativiere
zugleich sein Vorbringen, dass infolge der Einrichtung des
Eigenlabors nicht mehr mit Unregelmäßigkeiten zu rechnen sei.
Der übersteigerte Erwerbssinn des Beschwerdeführers komme
auch in den überproportional häufigen Notdiensten zum
Ausdruck.
7
Der Beschwerdeführer habe damit
Charaktereigenschaften offenbart, die auch weiterhin Verstöße
gegen Berufspflichten befürchten ließen. Dass er um
Schadenswiedergutmachung bemüht sei, rechtfertige keine
günstige Prognose, sondern sei selbstverständlich. Das
Wohlverhalten unter dem Eindruck des Strafverfahrens sei
ebenfalls nicht geeignet, die Gefährdungsprognose positiv zu
beeinflussen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der
Ruhensanordnung seien allein Folge des Fehlverhaltens des
Beschwerdeführers, sie lägen deshalb allein in seinem
Verantwortungsbereich.
8
2. Mit seinen Verfassungsbeschwerden rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 12 und Art. 19 Abs. 4 GG.
9
Er sei in seinem Grundrecht auf freie
Berufswahl und Ausübung seines Berufs elementar betroffen,
weil ihm jegliche Tätigkeit in seinem Beruf als Arzt
untersagt sei. Bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung
der Ruhensanordnung habe die Bezirksregierung nicht die
strengen Voraussetzungen für einen solchen Eingriff beachtet.
Es werde in keiner der angegriffenen Entscheidungen
ausgeführt, dass eine Ruhensanordnung im Interesse der
Allgemeinheit oder zum Schutz der Patienten geboten sei. Auch
seien keine über die bereits für die Anordnung des Ruhens der
Approbation hinausgehenden Gründe für den Sofortvollzug
angegeben worden. Die Ausführungen erschöpften sich in
allgemeinen Darlegungen zu den Anforderungen an eine solche
Maßnahme; eine Konkretisierung sei jedoch nicht erfolgt. Er
werde einem allgemeinen Verdacht unredlichen Handelns
ausgesetzt, der weit über die gegen ihn erhobenen Vorwürfe
hinausgehe und in keiner Weise konkretisierbar sei. Soweit
das Verwaltungsgericht davon ausgehe, dass er wegen seiner
hohen Verbindlichkeiten erneut fehlerhaft abrechnen könnte,
fehle eine Bewertung seiner wirtschaftlichen Gesamtsituation.
Ausführungen zu den Auswirkungen der Folgen des
Sofortvollzuges fehlten ebenfalls. Es bleibe bei formelhaften
Feststellungen.
10
3. Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung begründet der Beschwerdeführer mit der Gefährdung
seiner wirtschaftlichen Existenz. Das nach seiner
Untersuchungshaft mit den Gläubigern ausgehandelte
Sanierungskonzept setze voraus, dass er regelmäßige Zahlungen
leisten könne. Im Falle einer endgültigen Schließung der
Praxis verliere er seinen Patientenstamm und seine
Angestellten. Dem stehe die abstrakte Gefahr von unrichtigen
Abrechnungen gegenüber, die jedoch durch die Möglichkeit
verstärkter Kontrollen, durch die inzwischen erfolgte
Herstellung der Zahnprothetik im Eigenlabor und durch die
jahrelange beanstandungsfreie zahnärztliche Tätigkeit als
gering einzustufen sei. Die angefochtenen Entscheidungen
übersähen zudem, dass trotz der Vorläufigkeit einer
Ruhensanordnung faktisch die gleichen Wirkungen wie bei einem
Widerruf einträten.
11
Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung sind begründet.
12
1. Nach den §§ 32, 93 d Abs. 2 BVerfGG
kann die Kammer im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum
gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe,
die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen
Hoheitsakts vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht
zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist
sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich
unbegründet. Bei offenem Ausgang des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 88, 25 ; 89, 109 ).
13
2. Die Verfassungsbeschwerden sind weder
unzulässig noch offensichtlich unbegründet.
14
Mit der Anordnung des Ruhens der Approbation,
der Einziehung der Approbationsurkunde und der Anordnung der
sofortigen Vollziehung beider Verfügungen wird in die
Berufsfreiheit des Beschwerdeführers eingegriffen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind solche
Eingriffe nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutze
wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl. BVerfGE
44, 105 ; stRspr). Überwiegende
öffentliche Belange können es ausnahmsweise rechtfertigen,
den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen
zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse
des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten.
Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität beim Sofortvollzug
einer Approbationsentziehung sind hierfür jedoch nur solche
Gründe ausreichend, die in angemessenem Verhältnis zu der
Schwere des Eingriffs stehen und ein Zuwarten bis zur
Rechtskraft des Hauptverfahrens ausschließen (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober
2003 - 1 BvR 1594/03 -, NJW 2003, S. 3618 f.). Ob diese
Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung
der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob
eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter befürchten lässt.
15
Ob die angegriffenen Entscheidungen im
einstweiligen Rechtsschutzverfahren diesen Maßstäben Rechnung
tragen, ist zweifelhaft und bedarf der Überprüfung im
Verfassungsbeschwerdeverfahren. Dabei wird zu prüfen sein, ob
die Behörde und die Gerichte eine Gefahrenlage für wichtige
Gemeinschaftsgüter, die den Sofortvollzug zu rechtfertigen
vermag, mit konkreten Tatsachen nachvollziehbar belegt haben
und ob die schwerwiegenden Folgen, die für den
Beschwerdeführer mit der Anordnung des Sofortvollzuges
verbunden sind, in angemessener Weise gegen die konkret zu
befürchtenden Folgen im Fall des Eintritts der aufschiebenden
Wirkung abgewogen wurden.
16
3. Die hinsichtlich der vor dem
Bundesverfassungsgericht gestellten Anträge gebotene
Folgenabwägung führt zum Erlass der einstweiligen Anordnung.
Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiesen sich die
Verfassungsbeschwerden später aber als begründet, so
entstünden dem Beschwerdeführer durch den Vollzug der
Ruhensanordnungen und der Urkundeneinziehung schon jetzt
schwere und kaum wiedergutzumachende wirtschaftliche
Nachteile. Der Beschwerdeführer hätte nicht nur – spätestens
mit dem Auslaufen der befristeten Vertretung seiner
Vertragszahnarztpraxis - seine Praxis vorläufig zu schließen
mit der Folge, dass er den Verlust seines Rufs und damit
seines Patientenstammes zu befürchten hätte. Er könnte nicht
einmal mehr im Angestelltenverhältnis als Arzt oder Zahnarzt
arbeiten. Erginge die einstweilige Anordnung, hätten die
Verfassungsbeschwerden später aber keinen Erfolg, könnte der
Beschwerdeführer seine Praxis einstweilen weiterbetreiben mit
den von den Behörden und Gerichten prognostizierten
Gefahren.
17
Die Folgen einer solchen zeitlichen
Verzögerung des Ruhens der Approbation sowie der
Urkundeneinziehung fallen hier weniger ins Gewicht, weil
keine konkreten Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass
der Beschwerdeführer seine ärztlichen oder zahnärztlichen
Berufspflichten in nächster Zeit verletzen wird. Es fehlt
jedenfalls derzeit an konkreten Anhaltspunkten dafür, dass
der Beschwerdeführer seine zahnärztliche Tätigkeit zu
vermögensschädigenden Handlungen zu Lasten Dritter ausnutzt.
Das Fehlverhalten, das Gegenstand des
staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens ist, liegt in
der Vergangenheit und ist seit Jahren abgeschlossen. Ob es
nach der Beendigung des Zusammenwirkens mit der früheren
Lieferantin zu weiteren Unregelmäßigkeiten in der Abrechnung
kam, ist auch mit Blick auf die Erkenntnisse aus dem weiteren
staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren noch ungeklärt.
Durch die Einrichtung eines Eigenlabors kann zumindest die
konkrete Situation, die den Beschwerdeführer zu der
beanstandeten Abrechnungsweise verleitete, nicht mehr
auftreten.
18
4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
19
5. Wegen der besonderen Dringlichkeit ergeht
diese Entscheidung unter Verzicht auf die Anhörung des
Antragsgegners des Ausgangsverfahrens (§ 32 Abs. 2
Satz 2 BVerfGG).