Leitsätze
zum Urteil des Ersten Senats vom 1. Dezember
2009
- 1 BvR 2857/07 -
- 1 BvR 2858/07 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2857/07 -
- 1 BvR 2858/07 -
- 1 BvR 2857/07 -,
- 1 BvR 2858/07 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23.
Juni 2009 durch
für Recht erkannt:
Die Regelung über die Öffnung von
Verkaufsstellen an den Adventssonntagen in § 3
Absatz 1 Alternative 2 des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes (BerlLadÖffG) vom 14. November
2006 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin Seite 1045) in
der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes vom 16. November 2007 (Gesetz- und
Verordnungsblatt für Berlin Seite 580) ist mit Artikel 4
Absatz 1 und Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 140 des
Grundgesetzes und Artikel 139 der Weimarer
Reichsverfassung unvereinbar.
Die vorgenannte Bestimmung bleibt noch bis zum 31. Dezember
2009 anwendbar.
Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden
zurückgewiesen.
Das Land Berlin hat den Beschwerdeführern deren notwendige
Auslagen zur Hälfte zu erstatten.
1
Die Beschwerdeführer sind öffentlichrechtlich
verfasste Religionsgemeinschaften im Sinne von Art. 140
GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 der Weimarer
Reichsverfassung (WRV). Sie wenden sich mit ihren
Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen die Regelung der
Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen im Land
Berlin.
2
1. Im Zuge der so genannten Föderalismusreform
I im Jahr 2006 wurde das Recht des Ladenschlusses aus dem
Katalog der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung für
das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1
Nr. 11 GG) herausgenommen und die Gesetzgebungskompetenz
insoweit auf die Länder übertragen. Das Abgeordnetenhaus von
Berlin beschloss daraufhin am 14. November 2006 das
Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG, GVBl 2006, S.
1045). Das Gesetz trat am 17. November 2006 in Kraft.
Ein Jahr später, am 16. November 2007, erging das Erste
Gesetz zur Änderung des Berliner Ladenöffnungsgesetzes (GVBl
2007, S. 580). Inzwischen haben alle Bundesländer bis auf den
Freistaat Bayern den Ladenschluss durch Landesgesetz
geregelt.
3
a) Zuvor waren die Ladenöffnungszeiten
bundeseinheitlich in dem Gesetz
über den Ladenschluss (Ladenschlussgesetz - LadSchlG) vom
28. November 1956 (BGBl I S. 875) geregelt,
zuletzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni
2003 (BGBl I S. 744), diese zuletzt geändert durch
Art. 228 der Verordnung vom 31. Oktober 2006
(BGBl I S. 2407). Nach wiederholten Ausweitungen
der Ladenöffnungszeiten unter der Geltung des
Ladenschlussgesetzes des Bundes galt an Werktagen,
einschließlich der Sonnabende, zuletzt eine Ladenschlusszeit
von 20.00 bis 6.00 Uhr (§ 3 Nr. 2 LadSchlG).
An Sonn- und Feiertagen untersagte das Gesetz grundsätzlich
die Ladenöffnung (§ 3 Nr. 1 LadSchlG). Abweichend
hiervon ließ § 14 Abs. 1 LadSchlG die Ladenöffnung
an bis zu vier Sonn- und Feiertagen aus Anlass von Märkten,
Messen oder ähnlichen Veranstaltungen durch Rechtsverordnung
der Landesregierung oder der von ihr bestimmten Stellen zu.
Die Ladenöffnung durfte fünf zusammenhängende Stunden nicht
überschreiten, musste spätestens um 18.00 Uhr enden und
sollte außerhalb der Zeit des Hauptgottesdienstes liegen
(§ 14 Abs. 2 LadSchlG). Die Sonn- und Feiertage im
Monat Dezember waren für jede - auch ausnahmsweise - Freigabe
gesperrt (§ 14 Abs. 3 LadSchlG).
4
Daneben enthielt das Ladenschlussgesetz des
Bundes Sonderregelungen für bestimmte Verkaufsstellen wie
Läden in Bahnhöfen oder in ländlichen Gebieten sowie für
bestimmte Warengruppen. Insbesondere ermächtigte § 10
LadSchlG die Landesregierungen durch Rechtsverordnung zu
bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen und
Bedingungen in Kurorten und in einzeln aufzuführenden
Ausflugs-, Erholungs- und Wallfahrtsorten mit besonders
starkem Fremdenverkehr an jährlich höchstens 40 Sonn-
und Feiertagen Verkaufsstellen geöffnet werden dürfen. Die
Dauer der Ladenöffnung war auf acht Stunden begrenzt. Es
durfte nur der Verkauf bestimmter, in § 10 Abs. 1
LadSchlG genannter Waren zugelassen werden. Überdies konnten
die obersten Landesbehörden nach § 23 LadSchlG in
Einzelfällen befristete Ausnahmen von den Vorschriften des
Ladenschlussgesetzes bewilligen, wenn die Ausnahmen „im
öffentlichen Interesse dringend nötig“ waren.
5
b) Die nach der Änderung der
Gesetzgebungskompetenz bisher erlassenen Ladenschluss- oder
-öffnungsgesetze der anderen Bundesländer halten in den
Grundzügen am Regelungskonzept des Ladenschlussgesetzes des
Bundes fest. Im Grundsatz sehen alle Landesgesetze vor, dass
an Sonn- und Feiertagen keine Ladenöffnung erfolgt. Für
bestimmte Verkaufsstellen sowie für bestimmte Waren und
bestimmte Orte, etwa an Bahnhöfen, gibt es zahlreiche, zum
Teil über die Regelung des Ladenschlussgesetzes des Bundes
hinausgehende Ausnahmen. Insbesondere ermöglichen die
Regelungen für Kur- und Ausflugsorte in einigen
Landesgesetzen eine weitergehende Ladenöffnung als § 10
LadSchlG. Beispielsweise sehen die so genannten
Bäderregelungen in den Gesetzen von Schleswig-Holstein und
Mecklenburg-Vorpommern keine Sortimentsbeschränkung vor.
Darüber hinaus ermöglichen alle Landesgesetze eine begrenzte
Zahl verkaufsoffener Sonn- und Feiertage, die gesetzlich
nicht an bestimmte Verkaufsstellen, Waren oder Orte gebunden,
häufig aber anlassbezogen sind. Insoweit weisen die meisten
anderen Bundesländer vier Sonn- und Feiertage zur Freigabe
aus, Baden-Württemberg lediglich drei, Brandenburg hingegen
sechs. Zumeist ist eine Ladenöffnung an den Adventssonntagen
ausgeschlossen oder zumindest nur an einem einzigen
Adventssonntag im Jahr gestattet. Neben Berlin sehen nur die
Gesetze über den Ladenschluss von Brandenburg, Sachsen und
Sachsen-Anhalt keinen besonderen Schutz der Adventssonntage
vor. Die Landesgesetze enthalten - mit Ausnahme des
sächsischen und des Berliner Ladenöffnungsgesetzes -
Regelungen entsprechend der bundesrechtlichen allgemeinen
Ausnahmevorschrift des § 23 LadSchlG.
6
2. a) Das Berliner Ladenöffnungsgesetz sieht -
insoweit über die Regelungen in anderen Ländern
hinausreichend - die Freigabe von jährlich bis zu zehn Sonn-
und Feiertagen für die Ladenöffnung vor. Eine nach der Zahl
der Tage nicht begrenzte, § 23 LadSchlG entsprechende
allgemeine, aber einzelfallbezogene Ausnahmeregelung mit eng
gefassten Voraussetzungen kennt das Berliner
Ladenöffnungsgesetz nicht. Die Ladenöffnung an Werktagen ist
vollständig freigegeben (24-Stunden-Öffnungsmöglichkeit).
7
Die Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen ist
im Berliner Ladenöffnungsgesetz wie folgt geregelt: Kraft
Gesetzes und ohne weitere Voraussetzungen dürfen
Verkaufsstellen an allen vier Adventssonntagen in der Zeit
von 13.00 bis 20.00 Uhr geöffnet werden (§ 3
Abs. 1 Alternative 2 BerlLadÖffG). Vier weitere
Sonn- und Feiertage jährlich können „im öffentlichen
Interesse“ durch Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung
freigegeben werden; eine uhrzeitliche Begrenzung sieht
diese Regelung nicht vor (§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG).
Zusätzlich dürfen an zwei weiteren Sonn- oder Feiertagen
Verkaufsstellen nach vorheriger Anzeige gegenüber dem
zuständigen Bezirksamt aus Anlass „besonderer Ereignisse,
insbesondere von Firmenjubiläen und Straßenfesten“, von 13.00
bis 20.00 Uhr offen gehalten werden (§ 6
Abs. 2 BerlLadÖffG). Von den Ladenöffnungsmöglichkeiten
nach § 6 Abs. 1 und § 6 Abs. 2
BerlLadÖffG ausgenommen sind der 1. Januar, der
1. Mai, der Karfreitag, der Ostersonntag, der
Pfingstsonntag, der Volkstrauertag, der Totensonntag und die
Feiertage im Dezember (§ 6 Abs. 1 Satz 2,
§ 6 Abs. 2 Satz 3 BerlLadÖffG).
8
In den Jahren 2007 bis 2009 hat die Berliner
Senatsverwaltung von der Möglichkeit des § 6 Abs. 1
BerlLadÖffG jeweils in vollem Umfang Gebrauch gemacht und
durch Allgemeinverfügungen die Öffnung der Verkaufsstellen an
vier Sonn- oder Feiertagen zugelassen. In allen bisher
ergangenen Allgemeinverfügungen wurde die Ladenöffnung
allerdings auf die Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr
begrenzt.
9
Neben diesen für alle Verkaufsstellen, also
den gesamten Einzelhandel geltenden Sonn- und
Feiertagsregelungen bestehen weitere - auch bisher
grundsätzlich schon übliche - Ausnahmetatbestände, die
bereichsspezifisch vor allem nach Warengruppen und Anbietern
sowie nach besonderen Orten differenzieren: Ausnahmen vom
Ladenschluss an Sonn- und Feiertagen lässt das Gesetz unter
anderem zu für die Versorgung von Veranstaltungsbesuchern
(§ 4 Abs. 1 Nr. 2
BerlLadÖffG), für den Verkauf von Blumen, Zeitungen und
Zeitschriften, Back- und Konditorwaren sowie Milch und
Milcherzeugnissen (§ 4 Abs. 1 Nr. 3), für
Kunst- und Gebrauchtwarenmärkte (§ 4 Abs. 1
Nr. 5) sowie für Apotheken, Tankstellen und
Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen, Verkehrsflughäfen und
in Reisebusterminals (§ 5 BerlLadÖffG). Eine dem
bundesrechtlichen § 10 LadSchlG entsprechende Regelung
für Kur-, Ausflugs- und Wallfahrtsorte sieht das Berliner
Ladenöffnungsgesetz nicht vor. Stattdessen ist in § 4
Abs. 1 Nr. 1 BerlLadÖffG die Öffnung von
Verkaufsstellen, die ausschließlich im Gesetz näher bestimmte
Waren für den Bedarf von Touristen anbieten, an jedem Sonn-
und Feiertag in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr und
ohne räumliche Begrenzung auf bestimmte Bezirke oder
Ausflugsziele freigegeben.
10
b) Die für den gesamten Einzelhandel
unabhängig von Verkaufsort und Sortiment geltenden Regelungen
der Ladenöffnungszeiten und der Ausnahmen vom Ladenschluss an
Sonn- und Feiertagen lauten in der Fassung des Gesetzes vom
16. November 2007:
11
§ 3
12
Allgemeine Ladenöffnungszeiten
13
(1) Verkaufsstellen dürfen an
Werktagen von 0.00 bis 24.00 Uhr und an Adventssonntagen von
13.00 bis 20.00 Uhr geöffnet sein.
14
(2) Verkaufsstellen müssen, soweit
die §§ 4 bis 6 nichts Abweichendes bestimmen,
geschlossen sein
15
1. an Sonn- und Feiertagen und am
24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag
fällt,
16
2. am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf
einen Werktag fällt, ab 14.00 Uhr.
17
(3) Die Absätze 1 und 2
gelten auch für Kunst- und Gebrauchtwarenmärkte.
18
(4) Die bei Ladenschluss anwesenden
Kundinnen und Kunden dürfen noch bedient werden.
19
§ 6
20
Weitere Ausnahmen
21
(1) Die für die Ladenöffnungszeiten
zuständige Senatsverwaltung kann im öffentlichen Interesse
ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens
vier Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen.
Der 1. Januar, der 1. Mai, der Karfreitag, der
Ostersonntag, der Pfingstsonntag, der Volkstrauertag, der
Totensonntag und die Feiertage im Dezember sind hiervon
ausgenommen.
22
(2) Verkaufsstellen dürfen aus
Anlass besonderer Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen
und Straßenfesten, an jährlich höchstens zwei weiteren Sonn-
oder Feiertagen von 13.00 bis 20.00 Uhr öffnen. Die
Verkaufsstelle hat dem zuständigen Bezirksamt die Öffnung
sechs Tage vorher anzuzeigen. Absatz 1 Satz 2 gilt
entsprechend.
23
Weitere Ausnahmen vom Ladenschluss an Sonn-
und Feiertagen für besondere Warengruppen und Anbieter sowie
für Verkaufsstellen an besonderen Orten sehen § 4 und
§ 5 BerlLadÖffG vor:
24
§ 4
25
Verkauf bestimmter Waren an Sonn- und
Feiertagen
26
(1) An Sonn- und Feiertagen dürfen
öffnen
27
1. Verkaufsstellen, die für den Bedarf von
Touristen ausschließlich Andenken, Straßenkarten, Stadtpläne,
Reiseführer, Tabakwaren, Verbrauchsmaterial für Film- und
Fotozwecke, Bedarfsartikel für den alsbaldigen Verbrauch
sowie Lebens- und Genussmittel zum sofortigen Verzehr
anbieten, von 13.00 bis 20.00 Uhr und am 24. Dezember, wenn
dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 13.00 bis
17.00 Uhr,
28
2. Verkaufsstellen zur Versorgung der
Besucherinnen und Besucher auf dem Gelände oder im Gebäude
einer Veranstaltung oder eines Museums mit themenbezogenen
Waren oder mit Lebens- und Genussmitteln zum sofortigen
Verzehr während der Veranstaltungs- und Öffnungsdauer,
29
3. Verkaufsstellen, deren Angebot
ausschließlich aus einer oder mehreren der Warengruppen
Blumen und Pflanzen, Zeitungen und Zeitschriften, Back- und
Konditorwaren, Milch und Milcherzeugnisse besteht, von 7.00
bis 16.00 Uhr, an Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr und
am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag
fällt, von 7.00 bis 14.00 Uhr,
30
4. Verkaufsstellen mit überwiegendem Lebens-
und Genussmittelangebot am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf
einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis 14.00 Uhr,
31
5. Kunst- und Gebrauchtwarenmärkte von 7.00 bis
18.00 Uhr, an Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr.
32
(2) In Verkaufsstellen nach
§ 2 Abs. 1 Nr. 3
33
1. darf leicht verderbliches Obst und Gemüse
vom Erzeuger angeboten werden an Sonn- und Feiertagen, an
Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr und am 24. Dezember,
wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis
14.00 Uhr,
34
2. dürfen Weihnachtsbäume angeboten werden an
Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr und am 24. Dezember,
wenn dieser Tag auf einen Adventssonntag fällt, von 7.00 bis
14.00 Uhr.
35
(3) Am Ostermontag, Pfingstmontag
und am zweiten Weihnachtsfeiertag dürfen als Waren nach
Absatz 1 Nr. 3 nur Zeitungen und Zeitschriften und in
Verkaufsstellen nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 leicht
verderbliches Obst und Gemüse vom Erzeuger angeboten werden.
Am Karfreitag, Volkstrauertag und Totensonntag dürfen Kunst-
und Gebrauchtwarenmärkte nicht öffnen.
36
§ 5
37
Besondere Verkaufsstellen
38
An Sonn- und Feiertagen und am
24. Dezember dürfen geöffnet sein:
39
1. Apotheken für die Abgabe von Arzneimitteln
und das Anbieten von apothekenüblichen Waren,
40
2. Tankstellen für das Anbieten von
Ersatzteilen für Kraftfahrzeuge, soweit dies für die
Erhaltung oder Wiederherstellung der Fahrbereitschaft
notwendig ist, sowie für das Anbieten von Betriebsstoffen und
von Reisebedarf,
41
3. Verkaufsstellen auf Personenbahnhöfen, auf
Verkehrsflughäfen und in Reisebusterminals für das Anbieten
von Reisebedarf. Auf dem Flughafen Berlin-Tegel dürfen
darüber hinaus Waren des täglichen Ge- und Verbrauchs,
insbesondere Erzeugnisse für den allgemeinen Lebens- und
Haushaltsbedarf, Textilien, Sportartikel, sowie
Geschenkartikel angeboten werden.
42
§ 7 BerlLadÖffG trifft
arbeitszeitrechtliche Regelungen zum Schutz der Arbeitnehmer.
Danach dürfen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen in
Verkaufsstellen nur mit Verkaufstätigkeit während der jeweils
zugelassenen Öffnungszeiten sowie zur Erledigung von
Vorbereitungs- und Abschlussarbeiten - wenn
unerlässlich - während weiterer 30 Minuten beschäftigt
werden; auf ihr Verlangen hin sind sie in jedem Kalendermonat
mindestens an einem Sonnabend freizustellen. Beschäftigte mit
mindestens einem Kind unter 12 Jahren im Haushalt oder einer
zu versorgenden, anerkannt pflegebedürftigen Person sollen
auf Verlangen an verkaufsoffenen Sonn- und Feiertagen
freigestellt werden, soweit die Betreuung durch eine andere
im Haushalt lebende Person nicht gewährleistet ist.
Arbeitnehmer dürfen nur an zwei Adventssonntagen im Jahr
beschäftigt werden.
43
§ 9 BerlLadÖffG bedroht Verstöße gegen
näher bezeichnete Vorschriften des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes als Ordnungswidrigkeit mit Geldbuße.
Der Ordnungswidrigkeitentatbestand, der auch die Bußgeldhöhe
bestimmt, lautet auszugsweise:
44
§ 9
45
Ordnungswidrigkeiten
46
(1) Ordnungswidrig handelt, wer
vorsätzlich oder fahrlässig als Inhaberin oder Inhaber einer
Verkaufsstelle
47
1. entgegen § 3 Abs. 1, 2 und 3
eine Verkaufsstelle öffnet oder Waren anbietet,
48
2. entgegen §§ 4 und 5 über die
zulässigen Öffnungszeiten hinaus Waren oder Waren außerhalb
der genannten Warengruppen anbietet,
49
3. entgegen § 6 über die zulässige Anzahl
der Sonn- oder Feiertage oder über die zulässigen
Öffnungszeiten hinaus Verkaufsstellen öffnet oder Waren
anbietet oder die rechtzeitige Anzeige bei der zuständigen
Behörde unterlässt,
50
4. bis 6. ….
51
7. entgegen § 7 Abs. 5
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an mehr als zwei
Adventssonntagen im Jahr beschäftigt,
52
8. …
53
(2) …
54
(3) Die Ordnungswidrigkeiten können
mit einer Geldbuße bis zu 2 500 Euro, in den Fällen
des Absatzes 1 Nr. 4 und des Absatzes 2 mit
einer Geldbuße bis zu 15 000 Euro geahndet werden.
55
Der höhere Bußgeldrahmen von 15.000 Euro
betrifft den Betrieb von Kunst- und Gewerbemärkten an Sonn-
und Feiertagen entgegen § 3 und § 4 BerlLadÖffG und
Verstöße gegen die Arbeitszeitvorschrift des § 7
Abs. 1 BerlLadÖffG.
56
c) In der Begründung des Entwurfs zum Berliner
Ladenöffnungsgesetz vom 14. November 2006
(Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015) betonte der Senat von
Berlin, dem Sonntag komme insbesondere in unserer auf
Betriebsamkeit bedachten Gesellschaft eine große Bedeutung
als Zeit zum physischen und mentalen Kräfteschöpfen zu. Als
Ausgleich für die ständig wachsenden Anforderungen aus der
Arbeitswelt, insbesondere auch an die Mobilität und
Flexibilität der Beschäftigten, sei der Sonntag im Interesse
der Familie und zur Förderung von Sozialbeziehungen in
unserer heutigen Zeit unverzichtbar. Der Sonntag werde zur
Erholung, für die Gestaltung des Familienlebens, zur Pflege
gesellschaftlicher, sportlicher, kultureller und nicht
zuletzt auch religiöser Aktivitäten benötigt. Vom Grundsatz
der Sonn- und Feiertagsruhe könne deshalb nur ausnahmsweise
unter Abwägung der Interessen des Einzelhandels und der
Kunden mit den Schutzinteressen der Beschäftigten abgewichen
werden. Das Gesetz sehe aus Gründen der Wettbewerbsgleichheit
keine Sonderregelungen für allein inhabergeführte oder
ausschließlich mit nicht-angestellten Familienangehörigen
geführte Verkaufsstellen vor. Im Interesse einer weitgehenden
Flexibilisierung der Verkaufszeiten, an der die Kunden
interessiert seien, sei zügig von der neuen
Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht worden. Damit werde
auch dem Standort Berlin als Einkaufs- und Tourismusmetropole
Rechnung getragen. Als besondere Neuerung wird hervorgehoben,
dass das Gesetz keine Beschränkungen mehr für die
werktäglichen Öffnungszeiten enthält. Die Gesetzesbegründung
gibt zugleich zu erkennen, dass die früher begrenzten
Öffnungszeiten das Verkaufspersonal vor überlangen
Arbeitszeiten hätten schützen sollen. Dies werde nunmehr
durch den Arbeitszeitschutz sichergestellt.
57
Die zeitlich begrenzte Freigabe der
Ladenöffnung an den Adventssonntagen sei Ergebnis der
Abwägung der Interessen des Einzelhandels und der Kunden mit
den Schutzinteressen der Beschäftigten. Die Regelung des
§ 6 Abs. 1
BerlLadÖffG, nach der die Senatsverwaltung ermächtigt wird,
durch Allgemeinverfügung bis zu vier verkaufsoffene Sonn- und
Feiertage jährlich zuzulassen, löse die Regelungen der
§§ 14 und 23 LadSchlG des Bundes ab. Die Ladenöffnung
solle insoweit bei Veranstaltungen oder Ereignissen
ermöglicht werden, die über die Stadt hinaus Bedeutung hätten
und zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Mit der
verkaufsstellenspezifischen Ladenöffnungsmöglichkeit des
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG an zwei weiteren Sonn- und
Feiertagen solle der Kritik Rechnung getragen werden, dass
die von der Senatsverwaltung ausgewählten Anlässe für die
vier Sonn- und Feiertage, die früher durch Rechtsverordnung
bestimmt wurden, nicht für alle Berliner Verkaufsstellen auch
wirtschaftlichen Erfolg gebracht hätten.
58
Zur Erweiterung des an jedem Sonntag
verkaufbaren Sortiments auf touristische Bedarfsartikel in
§ 4 Abs. 1 Nr. 1 BerlLadÖffG führte der Senat
aus, dass diese Regelung die nach § 10 LadSchlG
ergangene Verordnung über den Ladenschluss in Ausflugs- und
Erholungsgebieten ersetzen solle, derzufolge in der Zeit vom
ersten Sonntag im März bis zum dritten Sonntag im Oktober ein
stark begrenztes Sortiment in der Zeit von 11.00 bis
19.00 Uhr in elf exakt abgegrenzten Gebieten angeboten
werden durfte. Zur Vermeidung der damit verbundenen
erheblichen örtlichen Abgrenzungsprobleme werde zukünftig der
Verkauf eines abgegrenzten Sortiments in der ganzen Stadt, an
allen Sonn- und Feiertagen im Jahr, in der Zeit von 13.00 bis
20.00 Uhr, am 24. Dezember jedoch nur bis 17.00 Uhr
zugelassen. § 4 Abs. 1 Nr. 4 BerlLadÖffG
regele für den Sonderfall, dass der 24. Dezember auf einen
Sonntag fällt, eine Durchbrechung des sonn- und
feiertäglichen Schließungsgebots für Verkaufsstellen, die
überwiegend Lebens- und Genussmittel anbieten. Hiermit solle
gewährleistet werden, dass die Bevölkerung sich mit frischen
Lebensmitteln für die nachfolgenden Weihnachtsfeiertage
eindecken kann. Die Regelung des § 4 Abs. 2
Nr. 1 BerlLadÖffG erlaube den Verkauf von
leichtverderblichem, erntefrischem Obst und Gemüse in mobilen
Verkaufsständen durch den Erzeuger oder durch die von ihm
Beauftragten auch an Sonn- und Feiertagen zur Deckung des
Bedarfs der Bevölkerung. Diese Regelung sei mit dem Land
Brandenburg abgestimmt; denn wegen der räumlichen Nähe
verkauften vorrangig Anbieter aus dieser Region Obst und
Gemüse auf Berliner Straßen.
59
Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 4 Abs. 1
und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139
WRV durch die Regelungen in § 3 Abs. 1
Alternative 2, § 4 Abs. 1 Nr. 4 und
Abs. 2 Nr. 1, § 6 Abs. 1 und 2 und
§ 9 Abs. 2 BerlLadÖffG, soweit dieser für Fälle von
Ordnungswidrigkeiten lediglich ein Bußgeld bis zu 2.500 Euro
vorsehe, sowie durch die von der Kumulation der Regelungen
ausgehende Wirkung. Die Beschwerdeführer begründen ihre
Verfassungsbeschwerden im Wesentlichen übereinstimmend.
60
1. a) Die Beschwerdeführer halten sich für
beschwerdebefugt.
61
Sie meinen, ihrer Berufung auf Art. 4
Abs. 1 und 2 GG stehe nicht entgegen, dass bei der
Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Normen
die Gewährleistung des Schutzes der Sonn- und Feiertagsruhe
nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
maßgebliche Relevanz entfalte. Zwar enthalte Art. 140 GG
in Verbindung mit Art. 139 WRV nach bisheriger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein Grundrecht
oder grundrechtsgleiches Recht, sondern eine institutionelle
Garantie. Indes werde die durch Art. 4 Abs. 1 und 2
GG geschützte Möglichkeit freier Religionsausübung in ihren
tatsächlichen Rahmenbedingungen durch Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV entfaltet und ausgeformt. Es
sei anerkannt, dass die Gewährleistungen der Weimarer
Kirchenartikel funktional auf die Inanspruchnahme und
Verwirklichung des Grundrechts der Religionsfreiheit angelegt
seien. Art. 139 WRV enthalte mit der Zwecksetzung der
„seelischen Erhebung“ auch eine religionsfördernde
Komponente. Der Sache nach konkretisiere Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV den Gewährleistungsgehalt
von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, insbesondere die aus
dem Grundrecht folgende Schutzpflicht des Staates. Indem die
Verfassung den Schutz der Sonntage nach Maßgabe von
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV im Sinne
einer institutionellen Garantie zur „seelischen Erhebung“
gewährleiste, erwachse den Kirchen und
Religionsgemeinschaften im Rahmen ihres Grundrechts auf
Religionsfreiheit ein Anspruch, an diesem objektiv
statuierten spezifischen Schutz ungestörter Religionsausübung
effektiv teilzuhaben und nicht durch Landesrecht
beeinträchtigt zu werden.
62
Die Beschwerdeführer sehen sich von den
angegriffenen Regelungen auch unmittelbar betroffen. Dies
folge aus deren Kumulation, durch die eine Aushöhlung des
verfassungsrechtlichen Schutzes der Sonntage bewirkt werde.
Bei den Eingriffen in den Sonntagsschutz durch die
Bestimmungen der § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1
Nr. 4 und § 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG
bedürfe es keines weiteren Vollzugsaktes. In den Fällen des
§ 6 Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG sei zwar jeweils eine
gewisse Umsetzung erforderlich. Gleichwohl komme es bei
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG faktisch bereits unmittelbar
zu einer Grundrechtsverletzung durch das Gesetz, da sie
angesichts der kurzen Anzeigefrist von sechs Tagen und der
Verteilung der Anmeldungen auf sämtliche Berliner
Bezirksämter in der Regel keine rechtzeitige Kenntnis von
Ladenöffnungen nach § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG erhalten
würden und somit auch keine Rechtsmittel gegen die
Untätigkeit der Bezirksverwaltung ergreifen könnten.
Fortsetzungsfeststellungsklagen würden angesichts der
unterschiedlichen Gegebenheiten bei den jeweils öffnenden
Verkaufsstellen und der meist fehlenden Wiederholungsgefahr
als unzulässig scheitern. Bei § 6 Abs. 1
BerlLadÖffG bedürfe es einer Allgemeinverfügung der
Senatsverwaltung, die verwaltungsgerichtlich angegriffen
werden könne. Sie als Beschwerdeführer seien aber bereits
durch die Ermächtigung zum Erlass von Allgemeinverfügungen
unmittelbar betroffen, weil diese Ermächtigung im Verbund mit
den anderen angegriffenen Regelungen stehe. Durch die
Kumulation mit den „selbstvollziehenden“ Vorschriften komme
es zur Verletzung ihres Grundrechts auf freie
Religionsausübung.
63
Schließlich seien sie auch selbst betroffen.
Sie seien zwar nicht Adressaten der
Ladenöffnungsvorschriften. Ihre Grundrechtspositionen stünden
aber in enger Beziehung zu diesen Regelungen. Diese enge
Beziehung folge aus der Verknüpfung von Art. 4
Abs. 1 und 2 GG mit Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV. Ihre Gottesdienste und religiösen
Veranstaltungen würden an einer beträchtlichen Anzahl von
Sonntagen nachhaltig behindert. Die Sonntage würden durch die
Öffnung von Verkaufsstellen ihres ruhigen, geschützten
Charakters entkleidet. Die Verfassung bekenne sich aber
ausdrücklich zum Sonntagsschutz nach christlicher Tradition.
In ihr sei ausdrücklich angelegt, dass der Sonntag für die
christlichen Kirchen und Religionsgemeinschaften der
hervorgehobene Tag der Woche sei. Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV schütze den gesamten Tag zur
seelischen Erhebung und unterscheide nicht nach
Hauptgottesdienstzeiten und dem übrigen Tag. Dies sei auch
sachgerecht, weil sich die Religionsausübung und damit die
seelische Erhebung auch außerhalb von Gottesdiensten in
anderen Formen vollziehe.
64
b) Weiter führen die Beschwerdeführer aus, der
Rechtsweg sei erschöpft und der Grundsatz der Subsidiarität
gewahrt:
65
Die §§ 3 und 4 BerlLadÖffG könnten als
Vorschriften eines formellen Gesetzes nicht in einem
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren gemäß
§ 47 VwGO angegriffen werden. Bei der Regelung des
§ 6 Abs. 2 BerlLadÖffG handele es sich um eine
Erlaubnis mit Anzeigevorbehalt. Ein Verwaltungsakt werde nur
erlassen, wenn die Behörde aufgrund der Anzeige die Ausnahme
verweigere. Rechtsschutz komme in Form einer
Verpflichtungsklage in Betracht. Die Anzeigen seien aber an
die verschiedenen Bezirksämter zu richten. Kenntnis hiervon
könnten sie, die Beschwerdeführer, kaum erlangen. Deshalb sei
es unzumutbar, sie auf den nicht praktikablen Rechtsweg zu
verweisen.
66
Gegen die Allgemeinverfügungen nach § 6
Abs. 1 BerlLadÖffG stehe zwar ein Rechtsweg zur
Verfügung. Insoweit sei aber § 90 Abs. 2
Satz 2 BVerfGG anwendbar und damit auch ohne Erschöpfung
des Rechtswegs die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde zu
bejahen. Die Klärung der Frage, welche Grenzen einem
Ladenöffnungsgesetz durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in
Verbindung mit Art. 140 GG und mit Art. 139 WRV
gesetzt seien, sei von allgemeiner Bedeutung. Die Frage nach
der Begrenzung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zur
Ladenöffnung am Sonntag habe das Bundesverfassungsgericht
noch nicht beantwortet. Bisher sei nur festgestellt worden,
dass ein Kernbereich an Sonn- und Feiertagsruhe unantastbar
sei und ein hinreichendes Niveau des Sonn- und
Feiertagsschutzes gewahrt bleiben müsse. Es sei noch nicht
geklärt, wann Regelungen zur Ermöglichung der Ladenöffnung an
Sonn- und Feiertagen verfassungsrechtlichen Anforderungen
nicht mehr genügten (Bezugnahme auf BVerfGE 111, 10 <50,
52, 54>). Die aufgeworfene Frage werde auch in der
Fachliteratur kontrovers diskutiert. Ihre Klärung habe
darüber hinaus für die anderen Länder Bedeutung.
67
2. Die Verfassungsbeschwerden seien auch
begründet.
68
a) Ihr Anliegen, den Sonntag nach Maßgabe
ihres religiösen Selbstverständnisses zu begehen, werde vom
Schutzbereich des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG erfasst.
Dieser Schutz betreffe nicht nur die Möglichkeit,
Gottesdienste und sonstige religiöse Veranstaltungen
ungehindert von staatlichen Geboten oder Verboten abzuhalten.
Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG sei
vielmehr mit Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139
WRV verknüpft. Die Verfassung gewährleiste den Schutz der
Sonntage im Sinne einer institutionellen Garantie zur
„seelischen Erhebung“, mithin - neben der sozialpolitischen
Zwecksetzung der Arbeitsruhe - mit einer religionsfördernden
Zwecksetzung. Demzufolge fließe der verfassungsrechtliche
Schutz der Sonn- und Feiertage im Umfang seiner
religionsfördernden Dimension in den Gewährleistungsgehalt
des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ein.
Über diese Verknüpfung seien auch die äußeren
Rahmenbedingungen der Veranstaltung von Gottesdiensten und
sonstigen religiösen Veranstaltungen geschützt. Den Kirchen
und sonstigen Religionsgemeinschaften erwachse ein Anspruch,
an diesem spezifischen Schutz ungestörter Religionsausübung
effektiv teilzuhaben. Insofern enthalte das Grundrecht auf
Religionsfreiheit partiell ein Teilhaberecht. Den Kirchen und
sonstigen Religionsgemeinschaften werde die Möglichkeit
gesichert, gerade auch die vom Werktag unterschiedenen
Sonntage nach Maßgabe ihres Selbstverständnisses zu begehen
und dabei ihre Gläubigen tatsächlich erreichen zu können. Der
Schutz der Sonntage richte sich in erster Linie auf die
ungestörte Abhaltung von Gottesdiensten und sonstigen
religiösen Veranstaltungen. Daneben sei den Kirchen an einer
Unterstützung ihrer diakonischen und familienfördernden
Arbeit gelegen, welche nach ihrem Selbstverständnis
gleichermaßen zu ihrem Auftrag gehörten. Der Sonntagsschutz
erstrecke sich auf den ganzen Tag, weil er über den
Gottesdienst hinaus auch andere Güter schütze, die auch die
Kirchen verteidigten: Das gelte für die Familie, die
Aktivitäten kirchlicher Vereine, kirchliche Feiern außerhalb
der Hauptgottesdienstzeiten bis hin zur Möglichkeit der
„ruhigen Einkehr“. Damit bestehe eine unmittelbare
Interdependenz zwischen der Religionsfreiheit der Kirchen und
dem Schutz des Sonntags.
69
b) Die angegriffenen Vorschriften verletzten
jeweils für sich genommen sowie in ihrer Kumulation
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV und
damit zugleich Art. 4 Abs. 1 und 2 GG.
70
aa) § 3 Abs. 1 BerlLadÖffG verletze
sie in ihren Grundrechten, weil danach eine Ladenöffnung an
allen Adventssonntagen von 13.00 bis 20.00 Uhr zulässig
sei. Die Sonntage in der Adventszeit nähmen einen
hervorgehobenen Platz im Kirchenjahr ein und würden von den
Kirchen traditionell auch entsprechend begangen. Das Berliner
Ladenöffnungsgesetz beraube die Vorweihnachtszeit grundlegend
ihres verfassungsrechtlichen Schutzes. Aufgrund des
besonderen Gepräges der Adventssonntage würden durch die
einschlägige Regelung die struktur- und typusbestimmenden
Merkmale des verfassungsrechtlichen Sonntagsschutzes in ihrer
religionsfördernden Komponente intensiv betroffen. Dies gelte
umso mehr, als § 3 Abs. 1 BerlLadÖffG nicht vier
punktuell über das Jahr verteilten Sonntagen ihren
spezifischen Schutz nehme, sondern vier aufeinander folgenden
Sonntagen. Damit werde der Schutz über einen Zeitraum von
vier Wochen suspendiert. Die Verfassungswidrigkeit der
Bestimmung folge überdies daraus, dass ihr allein
wirtschaftliche Erwägungen zugrunde lägen, was in der
Gesetzesvorlage deutlich zum Ausdruck komme. Eine
Ausnahmeregelung vom Sonn- und Feiertagsschutz allein aus
ökonomischen Gründen dürfe es aber nicht geben.
71
bb) Auch § 4 Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG verletze den verfassungsrechtlichen Schutz der
Sonntage. Die Vorschrift solle der Gesetzesvorlage zufolge
dazu dienen, der Bevölkerung an Weihnachten für die beiden
Feiertage eine Bevorratung mit frischen Lebensmitteln zu
ermöglichen, wenn der 24. Dezember auf einen Sonntag
falle. Dem fehle jede sachliche Berechtigung. Der Einkauf
nicht verderblicher Lebensmittel lasse sich auch vor dem
24. Dezember vornehmen. Angesichts der heutigen
Kühlmöglichkeiten gelte dies ebenso für verderbliche
Lebensmittel. Im Übrigen beziehe sich § 4 Abs. 1
Nr. 4 BerlLadÖffG pauschal auf „Verkaufsstellen mit
überwiegendem Lebens- und Genussmittelangebot“. Eine solche
Regelung sei im Sinne einer Bevorratung für die
Weihnachtsfeiertage nicht erforderlich.
72
cc) Ebenfalls unverhältnismäßig sei § 4
Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG. Mit der Privilegierung
der Verkaufsstellen von Erzeugern heimischen Obstes und
Gemüses werde der Zweck der Wirtschaftsförderung verfolgt.
Dieser Zweck genieße keinen verfassungsrechtlichen Rang.
Zudem sei auch insoweit angesichts der heutigen
Kühlmöglichkeiten nicht ersichtlich, weshalb der Handel mit
„leicht verderblichem Obst und Gemüse“ an Sonn- und
Feiertagen erforderlich sein solle.
73
dd) Mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
unvereinbar sei ferner die Regelung über die Freigabe der
Ladenöffnung durch Allgemeinverfügung an vier Sonn- und
Feiertagen wegen eines öffentlichen Interesses nach § 6
Abs. 1 BerlLadÖffG. Zwar lehne sich diese
Ausnahmeregelung an die vormals bundeseinheitlichen
Regelungen der §§ 14, 23 LadSchlG an; sie unterscheide
sich davon jedoch in einem maßgeblichen Punkt. Nach dem
Ladenschlussgesetz des Bundes habe die Ausnahme im Einzelfall
im öffentlichen Interesse dringend nötig sein müssen; dies
sei etwa im Blick auf die Versorgung der Bevölkerung mit
lebensnotwendigen Waren bei Notfällen und Katastrophen in
Betracht gekommen. Die Regelung des § 6 Abs. 1
BerlLadÖffG hingegen enthalte keine derartigen strengen
Anforderungen mehr. Für die Zulassung der Ladenöffnung genüge
bereits eine mehr oder minder bedeutende Veranstaltung oder
ein Ereignis, welches in irgendeiner Weise das Interesse der
Berliner Bevölkerung oder der Touristen wecke. Von den
Tatbestandsmerkmalen „im öffentlichen Interesse“ und
„ausnahmsweise“ gehe praktisch kaum Steuerungswirkung aus.
Das erweise sich an den bisher ergangenen
Allgemeinverfügungen, bei denen Anlass für die Zulassung von
Ladenöffnungen an Sonntagen im Jahr 2007 die Grüne Woche,
jeweils zeitlich zusammentreffend ein Theatertreffen und der
Deutsche Röntgenkongress, die Internationale Funkausstellung
und das Musikfest 2007 sowie das Art Forum Berlin und der
Kunstherbst Berlin gewesen seien. Die Ermächtigung in
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG normiere unangemessen
geringe Ausnahmeanforderungen und verfolge ausschließlich
wirtschaftliche Zwecke.
74
ee) Der Regelung über die Ladenöffnung aus
Anlass besonderer Ereignisse gemäß § 6 Abs. 2
BerlLadÖffG lägen ebenso allein wirtschaftliche Interessen
zugrunde. Sie sei unverhältnismäßig, weil sie angesichts der
sehr großen Anzahl von Handelsgeschäften in Berlin, der sehr
niedrigen Erfordernisse für eine Ladenöffnung
- „Firmenjubiläen und Straßenfeste“ - und der
Tatsache, dass pro Geschäft zwei Öffnungen im Jahr ermöglicht
würden, eine beträchtliche Streuwirkung entfalte. Das
Grundprinzip der Schließung von Verkaufsstellen an Sonn- und
Feiertagen würde damit in Berlin faktisch flächendeckend
aufgegeben.
75
ff) Erst recht seien die angegriffenen
Einzelbestimmungen in ihrer Kumulation verfassungswidrig.
Ausnahmen vom verfassungsrechtlichen Sonn- und
Feiertagsschutz seien jedenfalls dann verfassungswidrig, wenn
ihre Kumulation dem Regel-Ausnahme-Verhältnis des Verbots und
der Gestattung von Sonntagsarbeit zuwiderlaufe. Angesichts
der quantitativen Dimension der möglichen Ladenöffnungen
- zehn Sonn- und Feiertage pro Jahr, was fast einem
Fünftel aller Sonntage gleichkomme - sei es nicht mehr
beachtet. Es sei zudem davon auszugehen, dass es in Berlin
keinen einzigen Sonntag mehr geben werde, an dem nicht eine
größere Anzahl von Geschäften geöffnet habe. Die
Gesamtwirkung der Ladenöffnungsmöglichkeiten werde nicht
dadurch gemindert, dass die gesetzliche Regelungstechnik eine
Verteilung auf verschiedene Paragraphen vorsehe.
76
gg) Die Eingriffe seien insgesamt
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Wegen der
schrankenlosen Gewährleistung von Art. 4 Abs. 1 und
2 GG komme nur eine Rechtfertigung kraft kollidierenden
Verfassungsrechts in Betracht. Die wirtschaftsbezogenen
Grundrechte der Art. 12 und 14 GG trügen die Eingriffe
in den Sonn- und Feiertagsschutz nicht; denn die
wirtschaftlichen Zwecksetzungen des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes hätten keinen Verfassungsrang. Auch
könne das Versorgungsinteresse der Bevölkerung, dem
angesichts des Sozialstaatsprinzips und staatlicher
Schutzpflichten Verfassungsrang zugesprochen werden könne,
nicht herangezogen werden, da die beanstandeten Vorschriften
nicht der Grundversorgung dienten.
77
hh) Die Aushöhlung der verfassungsrechtlichen
Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe werde dadurch
weiter verstärkt, dass das Gesetz nicht einmal wirksame
Sanktionen bei Verstößen gegen die noch vorhandenen,
rudimentären Restriktionen vorsehe. Nach Maßgabe von § 9
Abs. 2 BerlLadÖffG könnten Zuwiderhandlungen allenfalls
mit einer Geldbuße bis zu 2.500 Euro geahndet werden. Es
könne keine Rede davon sein, dass von diesem geringen Betrag
- insbesondere im Blick auf große Handelsketten und
Kaufhäuser - eine abschreckende Wirkung und ein Anreiz
zur Rechtstreue ausgingen.
78
ii) Der Beschwerdeführer zu 2) führt überdies
aus, die Vorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG könne so verstanden werden, dass Verkaufsstellen,
die Lebens- und Genussmittel verkauften, an jedem Sonn- und
Feiertag öffnen dürften; denn an die einleitenden Worte des
ersten Absatzes „An Sonn- und Feiertagen dürfen öffnen“
knüpfe im Satzbau auch Nr. 4 an, der für den
24. Dezember, falls er auf einen Sonntag falle,
ausnahmsweise nur eine Öffnungszeit von 7.00 bis
14.00 Uhr vorsehe. In einer weiten, alle Sonn- und
Feiertage einbeziehenden Auslegung sei die Vorschrift
verfassungswidrig. Falls das Bundesverfassungsgericht eine
engere Auslegung zugrunde lege - und für
verfassungsmäßig halte -, müsse es dies in der
Entscheidung ausdrücklich feststellen.
79
Zu den Verfassungsbeschwerden haben
schriftlich Stellung genommen das Abgeordnetenhaus von Berlin
und der Senat von Berlin, die Regierung des Landes
Brandenburg, die Thüringer Landesregierung, das
Bundesverwaltungsgericht, die Deutsche Bischofskonferenz, die
Evangelische Kirche in Deutschland (EKD), der Bund
Freireligiöser Gemeinden Deutschlands, der Dachverband Freier
Weltanschauungsgemeinschaften e.V., die Deutsche Unitarier
Religionsgemeinschaft e.V., die Giordano-Bruno-Stiftung, der
Humanistische Verband Deutschlands
- Bundesverband -, die Bundesarbeitsgemeinschaft
der Mittel- und Großbetriebe des Einzelhandels e.V. (BAG),
die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
(BDA), der Deutsche Industrie- und Handelskammertag sowie die
Industrie- und Handelskammern zu Berlin und zu Köln und die
Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern
des Landes Brandenburg, der Hauptverband des Deutschen
Einzelhandels (HDE), der Christliche Gewerkschaftsbund (CGB)
sowie der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) zusammen mit der
Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di. Der Senat hat
zudem schriftliche Stellungnahmen der sachkundigen
Auskunftspersonen Professor Dr. Peter Knauth (Technische
Universität Karlsruhe) und Professor Dr. Friedhelm Nachreiner
(Universität Oldenburg) eingeholt. Daneben hat er dem
Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, den anderen
Landesregierungen und -parlamenten sowie weiteren
sachkundigen Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme
eingeräumt, die sich jedoch nicht geäußert haben.
80
1. Das Abgeordnetenhaus von Berlin und der
Senat von Berlin haben eine gemeinsame Stellungnahme
abgegeben. Sie halten die Verfassungsbeschwerden für
unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.
81
a) Die Beschwerdeführer seien bereits nicht
beschwerdebefugt. Art. 139 WRV könne im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde nicht gerügt werden. Das
Bundesverfassungsgericht habe bereits entschieden, dass aus
Art. 140 GG keine subjektiven Berechtigungen folgten.
Art. 139 WRV sei eine institutionelle Garantie, die den
Gesetzgeber objektivrechtlich verpflichte, ein Mindestmaß an
gesetzlichen Regelungen zum Schutz von Sonn- und Feiertagen
bereitzustellen. Die These einer Subjektivierung des
Art. 139 WRV wegen heutiger Gefährdungslagen für den
Sonntag sei nicht haltbar. Auch über die Konstruktion eines
besonderen Näheverhältnisses von Art. 139 WRV zu
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG könne sie nicht begründet
werden. Der Wortlaut des Art. 139 WRV lasse erkennen,
dass der verfassungsrechtliche Sonntagsschutz nicht ein
speziell auf die Kirchen gerichtetes Anliegen sei, sondern
säkular verstanden werden müsse. Eine andere Sichtweise sei
unvereinbar mit der auf weltanschauliche Neutralität
ausgerichteten Grundkonzeption des Art. 4 GG. Der
thematische Zusammenhang von Art. 4 GG und Art. 139
WRV ändere an der fehlenden subjektiven Wirkung des
Art. 139 WRV nichts. Das Nebeneinander von
sozialpolitischen und religiösen Motiven lasse eine Zuordnung
zu individuellen Trägern, welche die Einhaltung des Sonn- und
Feiertagsschutzes geltend machen könnten, nicht zu. Alles
andere würde auf die Zulassung einer Popularbeschwerde
hinauslaufen. Art. 4 GG schütze zwar ein religiös
motiviertes Verhalten auch und gerade an Sonntagen. Die
Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für den Sonntag im
Allgemeinen, wie sie allein Art. 139 WRV im Auge habe,
sei von der Religionsfreiheit aber nicht erfasst.
82
Die Beschwerdebefugnis fehle den
Beschwerdeführern auch, wenn man Art. 4 GG als offener
gegenüber den kirchlichen Sonntagsinteressen ansehe. Die
Beschwerdeführer seien durch das Berliner Ladenöffnungsgesetz
weder selbst noch unmittelbar betroffen. Überdies hätten sie
schon die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht
aufgezeigt. Durch die angegriffenen Vorschriften würden die
Rahmenbedingungen für die Religionsausübung der
Beschwerdeführer schon deshalb nicht unter Verstoß gegen
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
unzumutbar verschlechtert, weil die nunmehr an Sonn- und
Feiertagen erlaubten Öffnungszeiten für Verkaufsstellen sich
im Wesentlichen deckten mit denen, die aufgrund der
Verordnung über Sonntagsruhe im Handelsgewerbe und in
Apotheken vom 5. Februar 1919 zugelassen gewesen seien. Auf
diese schon damals zulässigen Tatbestände nehme Art. 139
WRV durch die Formulierung „bleiben… geschützt“ Bezug.
Während der Weimarer Zeit und auch danach sei bis zum
Inkrafttreten des Ladenschlussgesetzes im Jahre 1956 die
Ladenöffnung an Adventssonntagen grundsätzlich erlaubt
gewesen. Diese Sonntage hätten sogar als besonders wichtige
Verkaufstage gegolten. Das angegriffene Berliner
Ladenöffnungsgesetz bleibe hinter der Verordnung aus dem Jahr
1919 sogar noch zurück, weil es die Öffnung an
Adventssonntagen nur zeitlich begrenzt erlaube.
83
Schließlich seien die Verfassungsbeschwerden
auch wegen fehlender Erschöpfung des Rechtswegs unzulässig
(§ 90 Abs. 2 BVerfGG), soweit sie sich gegen
§ 6 Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG richteten. Denn diese
Regelungen setzten jeweils einen Vollzugsakt der Verwaltung
im Vorfeld der Ladenöffnung voraus, gegen den sich die
Beschwerdeführer vor den Verwaltungsgerichten wenden könnten.
Weshalb ihnen insoweit hinreichend effektiver Rechtsschutz
versagt sei, legten die Beschwerdeführer nicht überzeugend
dar.
84
b) Halte man die Verfassungsbeschwerden für
zulässig, seien sie jedenfalls unbegründet. Die angegriffenen
Regelungen seien - auch objektiv -
verfassungsgemäß; sie würden der institutionellen Garantie
des Art. 139 WRV gerecht. Insbesondere ließen sie den
unantastbaren Kern der Sonn- und Feiertagsruhe unberührt.
Art. 139 WRV verpflichte den Gesetzgeber, durch
gesetzliche Regelungen zu gewährleisten, dass die Sonn- und
Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung
dienen können. Dabei verfüge er über einen
Gestaltungsspielraum. In erster Linie sei die formale
Existenz der Institution Sonn- und Feiertage geschützt. Dem
trage § 3 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG Rechnung, indem
er anordne, dass in der Regel Verkaufsstellen an Sonn- und
Feiertagen geschlossen sein müssten. Die Ausnahmeregelungen
änderten hieran nichts, da die institutionelle Garantie nicht
jede auflockernde Veränderung des Sonn- und Feiertagsschutzes
verbiete. Die Bedürfnisse, insbesondere das Ruhebedürfnis,
hätten sich gewandelt und konkurrierten heute mit anderen
Bedürfnissen. Die religiöse Zweckbestimmung des Sonntags sei
in den Hintergrund getreten. Einschränkungen der
institutionellen Garantie könnten daher leichter begründet
werden. Nicht nur das Unverzichtbare, das unbedingt
Erforderliche, sondern auch andere plausible gesetzgeberische
Intentionen wie das Bemühen, das Freizeitangebot oder die
wirtschaftliche Situation zu verbessern, könnten eine
Einschränkung des Sonntagsschutzes rechtfertigen. Dem
genügten die angegriffenen Regelungen. Ebenso schütze
Art. 139 WRV davor, dass die Institution bis auf eine
„wertlose Hülse“ ausgehöhlt werde. Davon könne vorliegend
offensichtlich keine Rede sein.
85
Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers sei
im Übrigen nur durch einen unantastbaren Kernbestand der
Sonn- und Feiertagsruhe beschränkt: Einerseits betreffe dies
die Anzahl der geschützten Sonn- und Feiertage und den
Sieben-Tage-Rhythmus, andererseits das
Regel-Ausnahme-Verhältnis von Arbeitsruhe und Abwesenheit von
werktäglicher Geschäftigkeit zu Sonntagsarbeit. Soweit die
Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang rügten, es werde
ihnen durch die Ladenöffnung an fast einem Fünftel aller
Sonntage unzumutbar erschwert, Gottesdienste und sonstige
religiöse Veranstaltungen abzuhalten, könne dem schon im
Ansatz nicht gefolgt werden. Die Ladenöffnungsregelung stelle
kein Gebot dar, die Verkaufsstellen aufzusuchen und
Gottesdienste nicht zu besuchen, sondern trage lediglich
einer geänderten sozialen Wirklichkeit Rechnung, namentlich
geänderten Freizeitwünschen der Bürger, indem sie den Bürgern
die Möglichkeit einräume, an Sonn- und Feiertagen
Verkaufsstellen aufzusuchen. Diese Möglichkeit sei auf zehn
Sonn- und Feiertage beschränkt und an sechs dieser Tage auch
noch zeitlich begrenzt. Das gebotene
Regel-Ausnahme-Verhältnis werde angesichts der geringen Zahl
der Sonn- und Feiertage, an denen die Ladenöffnung erlaubt
sei, und der zeitlichen Beschränkung der Öffnung nicht
verletzt. Dadurch, dass lediglich an vier Sonntagen eine
ganztägige Ladenöffnung zulässig sei, nähmen die Sonntage
nicht werktäglichen Charakter an. Eine bloße Zunahme der
werktäglichen Prägung begründete noch keinen Verstoß gegen
den Kernbestand der Sonn- und Feiertagsruhe.
86
Der weltanschaulich-religiösen Komponente des
Art. 139 WRV habe der Landesgesetzgeber ausreichend
Rechnung getragen, indem er die Öffnung von Verkaufsstellen
an Sonn- und Feiertagen grundsätzlich verboten und zudem die
Öffnung an sechs von zehn verkaufsoffenen Sonn- und
Feiertagen zeitlich begrenzt und gerade die
Hauptgottesdienstzeiten von der Ladenöffnung ausgenommen
habe.
87
Die Entscheidung des Berliner
Landesgesetzgebers bewege sich im Rahmen seiner
Gestaltungsfreiheit. Bei der Ausgestaltung des Schutzes der
Sonn- und Feiertage müsse der Gesetzgeber unter
Berücksichtigung des nach Art. 139 WRV gebotenen
Regel-Ausnahme-Verhältnisses einen Ausgleich unter anderem
mit dem durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten
Interesse der Verbraucher am Einkaufen und der durch
Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
Berufsausübungsfreiheit der Ladeninhaber treffen. Hierbei
komme ihm ein weiter Spielraum zu. Anerkannt sei, dass
grundsätzlich nicht nur aus gesellschaftlichen und
technischen Gründen notwendige Arbeiten gestattet seien,
sondern auch Arbeiten, welche dem Freizeitbedürfnis der
Bevölkerung zugute kämen. Bei solchen „Arbeiten für den
Sonntag“ könne nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts die Abwägung eher für die
Ladenöffnung ausfallen als bei „Arbeiten trotz des Sonntags“.
Allerdings bestehe auch dann kein absolutes Verbot. Die
angegriffenen Regelungen verstießen daher nur dann gegen
Art. 139 WRV, wenn der Gesetzgeber verpflichtet wäre,
sie zu unterlassen, weil der durch sie bewirkte Eingriff in
die Sonn- und Feiertagsruhe nicht durch plausible Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt und unverhältnismäßig wäre. Davon
sei nicht auszugehen. Die Handlungsfreiheit der Verbraucher
und die Berufsausübungsfreiheit der Ladeninhaber legitimiere
die Ausnahmeregelung sowohl einzeln als auch in ihrer
Gesamtschau. Die Regelungen seien zum Schutz dieser
Rechtsgüter geeignet, erforderlich und unter Berücksichtigung
des durch Art. 139 WRV vorgegebenen
Regel-Ausnahme-Verhältnisses auch angemessen. Dies gelte
insbesondere, wenn man die geänderten Einkaufsgewohnheiten
der Bevölkerung berücksichtige: Für breitere Teile der
Bevölkerung habe das Einkaufen an Sonn- und Feiertagen,
insbesondere auch an Adventssonntagen, seinen werktäglichen
Charakter verloren und sei zu einer der Erholung dienenden
Freizeitbeschäftigung geworden, so dass die Ladenöffnung dazu
tendiere, zu einer „Arbeit für den Sonntag“ zu werden. Selbst
wenn man das anders sehe, komme den geänderten
Einkaufsgewohnheiten zusammen mit dem vom Gesetzgeber
verfolgten Ziel der Stimulierung der Wirtschaft jedenfalls
solches Gewicht zu, dass es die Einschränkung des Sonn- und
Feiertagsschutzes in dem beschränkten Umfang
rechtfertige.
88
Dies treffe auch für die einzelnen Regelungen
zu. Die Ladenöffnung an allen Adventssonntagen sei nicht zu
beanstanden. Art. 139 WRV lasse sich nicht entnehmen,
dass stets alternierend einem Sonntag, an dem zeitlich
beschränkt eine Ladenöffnung zulässig ist, ein verkaufsfreier
Sonntag folgen müsse. Dem von Art. 139 WRV verfolgten
Ziel der Arbeitsruhe zugunsten der Arbeitnehmer im
Einzelhandel habe der Gesetzgeber dadurch Rechnung getragen,
dass gemäß § 7 Abs. 5 BerlLadÖffG Arbeitnehmer nur
an zwei Adventssonntagen im Jahr beschäftigt werden dürfen.
Zwar hätten die Adventssonntage im Kirchenjahr einen
hervorragenden Platz. Dem stehe aber gegenüber, dass der
Einzelhandel im Weihnachtsgeschäft einen beachtlichen Teil
des Umsatzes erziele, und deshalb besonderes Interesse an der
Ladenöffnung habe, mit dem das gesteigerte Interesse der
Bevölkerung an Sonntagseinkäufen im Advent gegebenenfalls im
familiären Rahmen korrespondiere. Zudem habe der Berliner
Gesetzgeber die Hauptgottesdienstzeiten von der Ladenöffnung
ausgespart. Die in § 4 Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG geregelte Ladenöffnung an Weihnachten, wenn der
24. Dezember auf einen Adventssonntag fällt, sei nicht zu
beanstanden, weil lediglich der Verkauf bestimmter Waren
gestattet sei und zudem die Öffnungszeiten entsprechend den
Interessen der Beschwerdeführer auf die Zeit von 7.00 bis
14.00 Uhr beschränkt seien. Die Regelung des Verkaufs von
leicht verderblichem Obst und Gemüse durch den Erzeuger
(§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG) spiele für die
Adventssonntage keine nennenswerte Rolle.
89
Die weiteren Regelungen der Ladenöffnung
bedürften keiner Einzelbetrachtung. Die Ausnahmeregelungen
seien überdies sachlich noch eingeschränkt durch die
Voraussetzungen des „öffentlichen Interesses“ beziehungsweise
des „besonderen Ereignisses“. Zudem hätten sich entsprechende
Vorläufer schon in § 14 und § 23 LadSchlG gefunden.
Die Rechtslage des Berliner Ladenöffnungsgesetzes sei
demgegenüber sogar enger, weil die Zahl der verkaufsoffenen
Sonn- und Feiertage anders als in § 23 LadSchlG
beschränkt sei.
90
2. Die Regierung des Landes Brandenburg hat
sich lediglich zu § 4 Abs. 1 Nr. 4 und
§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG geäußert, da nur
diese Bestimmungen dem brandenburgischen Landesrecht
ähnelten. Diese Vorschriften würden den
verfassungsrechtlichen Maßgaben gerecht. Durch sie werde
weder der Kernbereich des Sonn- und Feiertagsschutzes noch
das verfassungsrechtlich verbürgte Regel-Ausnahme-Verhältnis
hinsichtlich der Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen
angetastet.
91
3. Die Thüringer Landesregierung hält die
Verfassungsbeschwerden für zulässig und begründet. Die
Beschwerdeführer würden durch die angegriffenen
Gesetzesbestimmungen in ihrem Grundrecht auf
Religionsausübungsfreiheit aus Art. 4 Abs. 1 und 2
GG verletzt. Die Ausgestaltung des Sonn- und
Feiertagsschutzes genüge nicht mehr dem Gebot an den
Gesetzgeber, einen absoluten Kernbereich der Sonn- und
Feiertagsruhe zu schützen. Die Regelungen in § 6
Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG verstießen zudem gegen das
Grundrecht der Beschwerdeführer auf Gewährleistung effektiven
Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, denn es sei
vom Zufall abhängig, ob die Beschwerdeführer Kenntnis von der
Anzeige des Verkaufsstelleninhabers gegenüber dem zuständigen
Bezirksamt erhielten und gegebenenfalls das Nichteinschreiten
der Behörde gerichtlich überprüfen lassen könnten.
92
4. Das Bundesverwaltungsgericht hat
mitgeteilt, nach Inkrafttreten der so genannten
Föderalismusreform I mit der Änderung des Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG sei der für das
Wirtschaftsverwaltungsrecht zuständige 6. Revisionssenat
nicht mit Verfahren aus dem Gebiet des Ladenschlussrechts
befasst gewesen. Der früher für das genannte Rechtsgebiet
zuständige 1. Revisionssenat habe sich in mehreren
Entscheidungen mit Fragen des Bundesgesetzes über den
Ladenschluss befasst. Einen gewissen Bezug zu den mit den
vorliegenden Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen
wiesen mehrere, im Einzelnen aufgeführte Entscheidungen auf.
Von einer weiteren Stellungnahme hat das
Bundesverwaltungsgericht abgesehen.
93
5. Die Deutsche Bischofskonferenz hält die
Verfassungsbeschwerden für zulässig und begründet. Sie
verweist auf die Beschwerdeschriften und hebt ergänzend
hervor, dass das angegriffene Gesetz den Schutz des Sonntags
und der Feiertage in verfassungsrechtlich nicht mehr
erträglicher Weise zurückdränge.
94
6. Die Evangelische Kirche in Deutschland
(EKD) stimmt dem Inhalt der Beschwerdeschrift der
Evangelischen Kirche Berlin-Brandenburg-schlesische
Oberlausitz in vollem Umfang zu und schließt sich auch den
Überlegungen in der Beschwerdeschrift des Erzbistums Berlin
an.
95
7. Der Bund Freireligiöser Gemeinden
Deutschlands und der Dachverband Freier
Weltanschauungsgemeinschaften e.V. haben gleich lautende
Stellungnahmen abgegeben. Sie sind der Auffassung, die
Verfassungsbeschwerden seien abzuweisen, da die
Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten verletzt seien. Eine
kirchliche Deutungshoheit der Sonn- und Feiertage sei im
weltanschaulich neutralen Staat abzulehnen.
96
8. Der Verein Deutsche Unitarier
Religionsgemeinschaft e.V. hat geäußert, von staatlicher
Seite sollten wiederkehrende Zeiten sichergestellt werden,
die dem Einzelnen Ruhe und Besinnung, Zeiten des religiösen
Erlebens oder auch Erlebnisse in Gemeinschaften erlaubten.
Dies könne aber in verschiedenen Formen, nicht nur durch
Sonntagsruhe oder Feiertagsschutz erfolgen, wobei dem
gesellschaftlichen Wandel Rechnung getragen werden müsse.
Traditionell kirchliche Feiertage zu schützen, sei angesichts
der Verpflichtung des Staates zur weltanschaulichen
Neutralität nicht die Aufgabe des Staates.
97
9. Nach Auffassung der Giordano-Bruno-Stiftung
können die Verfassungsbeschwerden keinen Erfolg haben.
Art. 139 WRV beinhalte nur einen objektivrechtlichen
Sonntagsschutz mit weitem Spielraum des Gesetzgebers. Auch
auf die Gewährleistung seines Kernbereichs bestehe kein
subjektiver Rechtsanspruch. Deshalb seien die
Verfassungsbeschwerden unzulässig. Zudem lasse sich selbst
bei einer umfassenden objektivrechtlichen Prüfung des
angegriffenen Gesetzes kein Verfassungsverstoß feststellen.
Von jährlich 52 Sonntagen blieben mindestens 44 von
gravierender „werktäglicher Geschäftigkeit“ frei. An den vier
Adventssonntagen dürften Verkaufsstellen nur von
13.00 bis 20.00 Uhr geöffnet sein. Der absolut
geschützte Kernbereich der institutionellen Garantie des
Art. 139 WRV sei daher nicht berührt.
98
10. Der Humanistische Verband Deutschlands
- Bundesverband - trägt vor, die
Verfassungsbeschwerden verkürzten den Schutz des Sonntags
unzulässig auf eine christlich-religiöse Schutzvorschrift,
was schon dem Wortlaut des Art. 139 WRV widerspreche.
Der Sonntag sei kein speziell christlicher Feiertag.
Art. 139 WRV enthalte lediglich eine objektivrechtliche
Institutsgarantie ohne subjektive Berechtigung. Das
angegriffene Gesetz nehme auch nicht die Möglichkeit zum
Kirchgang. Im Übrigen müssten die soziologischen
Determinanten im Lande Berlin berücksichtigt werden. Die
christlichen Kirchen vereinten nicht die Mehrheit der
Berliner unter sich. Die Regelungen des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes seien verfassungsgemäß, da das Recht
auf Religionsausübung für jede gläubige Minderheit
gewährleistet sei.
99
11. Nach Auffassung der
Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Großbetriebe des
Einzelhandels e.V. (BAG) fehlt es den Beschwerdeführern
bereits an einem subjektiven Recht zur Geltendmachung ihrer
Ansprüche. Dessen ungeachtet tasteten die angegriffenen
Regeln des Berliner Ladenöffnungsgesetzes nicht den
Kernbestand der Sonn- und Feiertagsruhe an. Vielmehr stellten
sie einen interessengerechten Ausgleich zwischen den
Erholungs- und Freizeitbedürfnissen der Bevölkerung und dem
Grundsatz der Arbeitsruhe her, ohne dabei das
Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen werktäglicher
Beschäftigung und sonntäglicher Arbeitsunterbrechung zu
berühren. Im Übrigen diene die Neugestaltung der
Ladenschlusszeiten sowohl der Ausübung von Grundrechten der
Ladeninhaber als auch der Angestellten und Dritter sowie der
Berücksichtigung übergreifender und verfassungsrechtlich
legitimierter gesellschaftlicher und ökonomischer Interessen
der Allgemeinheit. Die Berücksichtigung dieser Rechte und
Interessen lasse einen etwaigen Eingriff in Grundrechte der
Beschwerdeführer in jedem Fall als gerechtfertigt
erscheinen.
100
Die Bundesarbeitsgemeinschaft weist zudem
darauf hin, dass eine stichprobenartige Umfrage unter den
mittelständischen Einzelhandelsunternehmen in Berlin ergeben
habe, dass 14 % der befragten Geschäftsinhaber erklärt
hätten, speziell im Hinblick auf die erweiterten
Ladenöffnungszeiten neue Angestellte eingestellt zu haben.
Sie betont, dass mit der Neuregelung der Ladenöffnungszeiten
die von ihr für gleichheitswidrig erachtete Bevorzugung von
Einzelhändlern an privilegierten Standorten wie Tankstellen,
Raststätten, Flughäfen und Bahnhöfen sowie die Bevorzugung
des Online-Handels deutlich abgemildert worden sei.
101
12. Die Bundesvereinigung der Deutschen
Arbeitgeberverbände (BDA) ist der Ansicht, die Ausgestaltung
der Ladenöffnungszeiten stelle keinen Verstoß gegen die aus
Art. 139 WRV in Verbindung mit Art. 140 GG folgende
Pflicht des Staates zur Gewährleistung der Sonntagsruhe dar.
Der Berliner Gesetzgeber bewege sich innerhalb seines
Ausgestaltungsspielraums. Die Vorschriften seien weder
einzeln noch in ihrer Zusammenschau verfassungswidrig.
102
13. Der Deutsche Industrie- und
Handelskammertag enthält sich einer eigenen Stellungnahme,
weil die von den einzelnen Industrie- und Handelskammern
geäußerten wirtschaftsbezogenen Positionen im konkreten Fall
so unterschiedlich seien, dass ein klarer Trend nicht
erkennbar sei.
103
So sei die Industrie- und Handelskammer Berlin
der Auffassung, die Ladenöffnung diene der Befriedigung von
Freizeitbedürfnissen und stelle damit als „Arbeit für den
Sonntag“ eine privilegierte Ausnahme vom Gebot der
Arbeitsruhe dar. Zu berücksichtigen sei auch die Sonderrolle
Berlins als Hauptstadt und Touristenmetropole. Der
Kernbestand des Sonn- und Feiertagsschutzes werde durch die
maßvolle Freigabe des Einzelhandels nicht angetastet.
104
Die Landesarbeitsgemeinschaft der Industrie-
und Handelskammern des Landes Brandenburg vertrete die
Ansicht, ein weitgehendes Verbot der Arbeit an Sonn- und
Feiertagen schade dem Standort Deutschland, seiner Wirtschaft
und seinen Bürgern. Das Arbeitszeitgesetz biete hinreichende
Schutzmöglichkeiten.
105
Die Industrie- und Handelskammer zu Köln
verweise auf die wichtige Funktion der verkaufsoffenen
Sonntage für den Einzelhandel sowie für die Vitalität der
Innenstädte. Für den innerstädtischen Einzelhandel eines
Oberzentrums seien verkaufsoffene Sonntage geradezu
notwendig, um sich im nationalen und internationalen
Standortwettbewerb zu behaupten.
106
14. Der Hauptverband des Deutschen
Einzelhandels (HDE) hält die Regelungen des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes für verfassungskonform. Die
Verfassungsbeschwerden seien unzulässig, jedenfalls aber
unbegründet. Es fehle den Beschwerdeführern schon an der
Beschwerdebefugnis, denn sie seien nicht selbst und zumindest
teilweise nicht unmittelbar von den angegriffenen Normen
betroffen. Die mögliche Verletzung eines Grundrechts sei
nicht dargetan. Teilweise unzulässig seien die
Verfassungsbeschwerden darüber hinaus, weil die
Beschwerdeführer zunächst den Rechtsweg zu den Fachgerichten
beschreiten müssten. Unabhängig davon seien die
Beschwerdeführer aber auch sachlich nicht in ihren
Grundrechten verletzt.
107
15. Nach Auffassung des Christlichen
Gewerkschaftsbunds (CGB) dient der Sonn- und Feiertagsschutz
des Art. 139 WRV im Schwerpunkt dem
religiös-gemeinschaftlichen Aspekt, der „seelischen
Erhebung“, und weniger der körperlichen Erholung. Dies ergebe
sich aus dem Kontext der Bestimmung. Unter Berücksichtigung
dieses Umstands konkretisiere Art. 139 WRV die in
Art. 4 GG manifestierte Religionsfreiheit. Untermauert
werde dies durch die christlich geprägte Bedeutung des
Sonntags in der abendländischen Kultur. Das angegriffene
Gesetz hebele den Schutz der Sonn- und Feiertage aus und
verletze dessen Kernbereich. Den Verfassungsbeschwerden sei
stattzugeben.
108
16. Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
ver.di und der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) teilen die
Rechtsauffassung der Beschwerdeführer und unterstützen die
Verfassungsbeschwerden in einer gemeinsamen Stellungnahme. Im
Interesse der Verwirklichung der verfassungsrechtlichen
Vorgaben zum Sonn- und Feiertagsschutz sei es notwendig, den
Kirchen die Möglichkeit zur effektiven Durchsetzung des Sonn-
und Feiertagsschutzes zu eröffnen. Die angegriffenen
Vorschriften seien schon deshalb verfassungswidrig, weil das
Land keine Kompetenz zur Regelung der
arbeitsschutzrechtlichen Aspekte des Ladenschlusses habe.
Ferner stellten die angegriffenen Regelungen einen nicht
gerechtfertigten Eingriff in den gemäß Art. 140 GG in
Verbindung mit Art. 139 WRV garantierten Schutz der
Sonn- und Feiertagsruhe dar. Sie seien weder geeignet noch
erforderlich, um die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele zu
erreichen. Im Übrigen seien sie wegen der gravierenden Folgen
auch nicht angemessen. Hinzu komme, dass auch der Schutz der
Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) und die körperliche
Unversehrtheit der Arbeitnehmer (Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG) beeinträchtigt würden.
109
Im Übrigen heben die Gewerkschaft ver.di und
der Deutsche Gewerkschaftsbund hervor, die Eignung der vom
Landesgesetzgeber getroffenen Regelung, das verfolgte Ziel zu
erreichen, nämlich zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen und
die wirtschaftliche Entwicklung positiv zu beeinflussen,
begegne erheblichen Zweifeln. Diese Ziele seien schon bei
früheren Ausweitungen der Ladenöffnungszeiten genannt, aber
verfehlt worden. So habe insbesondere die Verlängerung der
Ladenöffnungszeiten an Samstagen bis 20.00 Uhr seit dem
Jahr 2003 bis zum Jahr 2007 lediglich zu einer
Umsatzsteigerung von 0,2 % geführt. Zugleich sei die
Zahl der Beschäftigten um 3,2 % zurückgegangen.
Besonders gravierend sei die Entwicklung bei den
Vollzeitbeschäftigten. Deren Zahl sei seit 2003 um
10,5 % gesunken, während der Anteil geringfügig
entlohnter Beschäftigter um 4,9 % und der Anteil von
Teilzeitbeschäftigten um 5,9 % gestiegen sei. Diese
Zahlen zeigten, dass eine Verlängerung der
Ladenöffnungszeiten nicht die erhofften positiven Effekte
nach sich ziehe. Die Veränderung der Öffnungszeiten habe
keine Erhöhung des Konsums zur Folge, verursache aber höhere
Betriebskosten. Regelmäßig würden diese durch Einsparungen
bei den Personalkosten kompensiert, was zu einer Ausweitung
geringfügig entlohnter Beschäftigung zulasten
sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung führe. Im
Ergebnis würden lediglich die Kundenströme verlagert,
zugunsten der großen Einkaufszentren und der Innenstädte von
Großstädten, zulasten kleinerer Einzelhandelsgeschäfte und
der Geschäfte in Klein- und Mittelstädten sowie in
städtischen Randlagen. Ziel des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes sei gerade, die Kundenströme aus den
umliegenden Gebieten abzuziehen und die Kaufkraft nach Berlin
zu verlagern. Diese Konkurrenzsituation könne dazu führen,
dass benachbarte Regionen zulasten des Sonn- und
Feiertagsschutzes um die liberaleren Öffnungszeiten
wetteiferten.
110
Weiter weisen die Gewerkschaften darauf hin,
dass die Arbeitszeiten der Beschäftigten weit über die
Öffnungszeiten der Geschäfte hinausgingen, weil die
Ladenöffnung umfangreiche Vor- und Nacharbeiten erfordere.
Ferner betonen sie die Bedeutung der durch die kollektiv
freien Tage bewirkten gleichen Taktung des sozialen Lebens.
Erst diese Synchronisation der Freizeit schaffe die
Möglichkeit, sich dem Leben in der Familie, in der Ehe, den
Vereinen, den Gemeinden und damit Grundelementen des sozialen
Zusammenlebens zuzuwenden. Die Veränderung der Öffnungszeiten
führe zu einer entsprechenden Veränderung der Rhythmizität
von Arbeit und Freizeit, verbunden mit einer
Desynchronisation von biologischen und sozialen Rhythmen. Die
Abweichung von den Normal- und Standardarbeitszeiten führe zu
einer Erhöhung des Risikos von Beeinträchtigungen im
physiologischen wie im psychosozialen Bereich, und zwar nicht
nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für deren
Familienangehörige.
111
Zur Beschäftigtenstruktur im Einzelhandel
führen die Gewerkschaften aus, dass zum 31. März 2007 im
Einzelhandel insgesamt - allerdings
deutschlandweit - von etwa 2 Millionen Beschäftigten
mehr als zwei Drittel, nämlich 1,4 Millionen, weiblich
gewesen seien. Von den im Handel insgesamt (Einzel- und
Großhandel) zu diesem Stichtag beschäftigten Frauen sei etwa
die Hälfte jünger als 40 Jahre und rund drei Viertel jünger
als 50 Jahre. Die Anzahl von beschäftigten Frauen unter 50
Jahren liege im Einzelhandel bei etwa 75 % und sei
besonders groß. Diese Gruppe sei aber gerade im Hinblick auf
die mit der Sonn- und Feiertagsruhe verfolgten sozialen
Zwecke besonders sensibel. Personen in dieser Altersgruppe
hätten typischerweise häufig Kinder, die noch nicht
volljährig und selbständig seien. Traditionell komme der
größere Teil der Kinderbetreuung und der Versorgung des
Haushaltes noch immer den Frauen zu. Sie seien daher in
besonderer Weise betroffen.
112
Schließlich weisen die Gewerkschaften auch auf
die Folgen der Sonn- und Feiertagsöffnung für andere Bereiche
hin, etwa in der Zulieferindustrie und im Bereich der
Infrastruktur. Besonders kritisch sehen die Gewerkschaften
die Ladenöffnung an den Adventssonntagen. Die Beschäftigten
im Einzelhandel bedürften gerade in der Vorweihnachtszeit
wegen der besonderen Belastungen durch das Weihnachtsgeschäft
noch dringlicher der Erholungsphase am Wochenende.
113
Die angegriffenen Regelungen seien nach allem
weder geeignet noch erforderlich, die vom Landesgesetzgeber
verfolgten Ziele zu erreichen. Sie seien unverhältnismäßig,
weil die mit der Öffnung an Sonn- und Feiertagen verbundenen
Folgen so gravierend seien, dass die verfolgten Ziele solche
Ausnahmen nicht rechtfertigen könnten. Neben der
Religionsfreiheit sei zugleich der Schutz der Familie im
Sinne des Art. 6 Abs. 1 GG gefährdet und der Schutz
der körperlichen Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG beeinträchtigt.
114
17. Die sachkundigen Auskunftspersonen
Professor Dr. Knauth und Professor Dr. Nachreiner haben zu
den Auswirkungen von Sonn- und Feiertagsarbeit auf die
Beschäftigten und deren Angehörige aus arbeits- und
sozialwissenschaftlicher Sicht Stellungnahmen abgegeben.
115
In der mündlichen Verhandlung haben sich
geäußert: die Beschwerdeführer, das Abgeordnetenhaus und der
Senat von Berlin, der Handelsverband Berlin-Brandenburg e.V.,
die Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Großbetriebe
des Einzelhandels e.V., der Hauptverband des Deutschen
Einzelhandels, die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
ver.di, die Deutsche Bischofskonferenz und der Rat der
Evangelischen Kirche in Deutschland sowie die sachkundigen
Auskunftspersonen Professor Dr. Knauth und Professor Dr.
Nachreiner.
116
Die Vertreter des Abgeordnetenhauses und des
Senats von Berlin haben die Ansicht vertreten, dass das
Berliner Ladenöffnungsgesetz den Sonntagsschutz gegenüber der
Rechtslage nach dem Ladenschlussgesetz des Bundes nicht
verschlechtert, sondern sogar verstärkt habe. Denn die
Bezirksämter hätten nach früherer Rechtslage gestützt auf
§ 23 LadSchlG zahlreiche Ausnahmen vom Verbot der
Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen zugelassen. Die neue
gesetzliche Regelung sehe eine solche allgemeine
Ausnahmeregelung hingegen nicht vor. Im neuen Gesetz habe man
die Zahl der für eine Freigabe offenen Sonn- und Feiertage
auf eine absolute Höchstzahl begrenzt und zudem die
Schwierigkeiten und Unwägbarkeiten, welche die Anwendung des
§ 23 LadSchlG mit sich gebracht habe, beseitigt.
117
Die zulässigen Verfassungsbeschwerden haben in
der Sache teilweise Erfolg.
118
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Die
beschwerdeführenden, öffentlichrechtlich verfassten
Religionsgemeinschaften sind beschwerdefähig und
beschwerdebefugt (1.). Das Gebot der Rechtswegerschöpfung
steht der Zulässigkeit nicht entgegen (2.).
119
1. Die Beschwerdeführer sind als juristische
Personen ungeachtet ihrer öffentlichrechtlichen
Organisationsform hinsichtlich des Grundrechts der
Religionsfreiheit beschwerdefähig (vgl. BVerfGE 42, 312
; 53, 366 ) und auch
beschwerdebefugt. Sie machen geltend, durch die angegriffenen
Normen in einem verfassungsbeschwerdefähigen Recht (vgl.
Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90
Abs. 1 BVerfGG), nämlich in Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV
selbst, unmittelbar und gegenwärtig verletzt zu sein. Dies
erscheint als möglich (vgl. BVerfGE 94, 49 ; siehe
auch BVerfGE 28, 17 ; 52, 303 ; 65, 227
; 89, 155 ).
120
a) Ein Betroffensein in einem eigenen
Grundrecht wäre von vornherein ausgeschlossen, wenn auf der
Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bereits entwickelte Grundsätze zur
Reichweite des Grundrechts der Beschwerdeführer aus
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG angewandt werden könnten und
auf deren Grundlage eine Verletzung dieses Grundrechts in
Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV ohne
weiteres zu verneinen wäre (vgl. BVerfGE 110, 274
zu Art. 12 Abs. 1 GG). Die
Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist hingegen dann
gegeben, wenn die Verfassungsbeschwerde eine bislang vom
Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedene, offene
verfassungsrechtliche Frage aufwirft (vgl. BVerfGE 94, 49
; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2.
Aufl., § 92 Rn. 50), die die Annahme eines
verfassungsbeschwerdefähigen Rechts jedenfalls nicht von
vornherein ausschließt. Das ist hier hinsichtlich der Frage
eines etwaigen Überwirkens der objektivrechtlichen
Schutzgarantie des Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV auf das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1
und 2 GG im Sinne einer Konkretisierung und Stärkung des
Grundrechtsschutzes der Fall.
121
Die Beschwerdeführer werfen die Frage auf, ob
und inwieweit sich Religionsgemeinschaften im Wege einer
Verfassungsbeschwerde auf die verfassungsrechtliche Sonn- und
Feiertagsgarantie des Art. 139 WRV berufen können. Es
handelt sich hierbei um einen in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts noch nicht geklärten Problemkreis,
da bislang nur die Wirkung des Art. 139 WRV gegenüber
Grundrechtsträgern beurteilt wurde, die sich in ihrer
Berufsausübungsfreiheit eingeschränkt sahen und denen an
Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz gelegen war (vgl.
BVerfGE 111, 10). Daneben wurde in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts lediglich ausgesprochen, dass
Art. 140 GG selbst keine Grundrechtsqualität beizumessen
ist (vgl. BVerfGE 19, 129 ; siehe dazu auch
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
18. September 1995 - 1 BvR 1456/95 -, NJW 1995, S.
3378 f.). Offen geblieben ist bisher aber, ob und
inwieweit gerade Art. 139 WRV im Zusammenwirken mit
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG oder anderen Grundrechten
Religionsgemeinschaften oder anderen Betroffenen eine
Durchsetzung des Sonn- und Feiertagsschutzes ermöglicht.
Unbeantwortet ist weiter, ob und inwieweit der Schutzgehalt
eines Grundrechts - hier des Art. 4 Abs. 1 und
2 GG - durch den Sonntagsschutz des Art. 139 WRV
(i.V.m. Art. 140 GG) konkretisiert und verstärkt werden
kann und dabei die Gewährleistungen der Arbeitsruhe und der
Möglichkeit zu seelischer Erhebung in die Bestimmung des
Schutzgehalts der Grundrechtsnorm einzubeziehen sind.
Bejahendenfalls stellt sich die bislang ebenso ungeklärte
Frage, ob es gerade wegen der Bedeutung des Sonntagsschutzes
für die Ladenöffnung konkrete, auch grundrechtsverbürgte
Grenzen für diese gibt und wo sie verlaufen.
122
Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
steht auch den Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften
zu (vgl. nur BVerfGE 24, 236). Schon nach der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die
Gewährleistungen der Weimarer Kirchenartikel funktional auf
die Inanspruchnahme und Verwirklichung des Grundrechts der
Religionsfreiheit angelegt (vgl. BVerfGE 102, 370
).
123
Danach erscheint eine Verletzung der
Beschwerdeführer in einem durch die Gewährleistung des
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
konkretisierten Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
durch die gesetzliche Erweiterung der
Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen als
möglich.
124
b) Die Beschwerdeführer haben überdies auch
hinreichend dargelegt, selbst betroffen zu sein, obgleich sie
nicht unmittelbar Adressaten der landesgesetzlichen
Regelungen über die Verkaufsstellenöffnung sind. Aus ihrem
Vortrag ergibt sich die Möglichkeit eines rechtlich
erheblichen Nachteils auch für sie. Geöffnete Läden und eine
Inanspruchnahme des Sonn- oder Feiertages seitens der
Beschwerdeführer zum Zwecke der seelischen Erhebung schließen
sich zwar nicht gänzlich aus. So können auch während der
Ladenöffnungszeiten Gottesdienste oder andere religiöse
Veranstaltungen abgehalten oder diese gegebenenfalls auf
Tageszeiten verlegt werden, zu denen die Geschäfte noch nicht
oder nicht mehr geöffnet haben. Eine Selbstbetroffenheit der
Beschwerdeführer kommt aber unter dem Gesichtspunkt in
Betracht, dass sich durch die in Rede stehenden
Ladenöffnungszeiten generell der Charakter der Sonn- und
Feiertage als Tage der Arbeitsruhe, aber auch der Besinnung
verändert, weil diese Tage auch in ihrer Ganzheit als Tage
der Ruhe und der seelischen Erhebung religiöse Bedeutung für
die Beschwerdeführer haben („… am siebten Tage sollst Du
ruhen, ...“; vgl. in der Bibel Ex 23, 12; dazu weiter Dtn 5,
12-14 und in den Zehn Geboten Ex 20, 8-11). Das gilt
jedenfalls auf der Grundlage der Annahme einer
Konkretisierung des Schutzgehalts des Art. 4 Abs. 1 und
2 GG durch Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139
WRV, auf die sich die Beschwerdeführer berufen.
125
c) Die Beschwerdeführer sind durch die in Rede
stehenden Normen zudem gegenwärtig betroffen, weil das
Berliner Ladenöffnungsgesetz in Kraft ist. Die unmittelbare
Betroffenheit der Beschwerdeführer folgt daraus, dass die
angegriffenen Vorschriften über die Möglichkeit der
Verkaufsstellenöffnung an den Adventssonntagen (§ 3 Abs.
1 Alternative 2 BerlLadÖffG) keines weiteren Vollzugsaktes
bedürfen, also so genannte selbstvollziehende Gesetzesnormen
sind (vgl.
BVerfGE 109, 279 m.w.N.). Das gilt auch
für die Bestimmungen in § 4 Abs. 1 Nr. 4 und
Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG. Soweit die Regelungen des § 6
Abs. 1 und 2 BerlLadÖffG jeweils noch einer Umsetzung
bedürfen, also einer Allgemeinverfügung oder einer vorherigen
Anzeige mit folgender Duldung seitens der Verwaltung, steht
dies der Annahme unmittelbaren Betroffenseins nicht entgegen.
Von den Anzeigen der Verkaufsstellen werden die
Beschwerdeführer zumeist nicht rechtzeitig Kenntnis erlangen.
Angesichts der Kumulation der im Gesetz an verschiedenen
Stellen angelegten Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und
Feiertagen ist eine unmittelbare Betroffenheit auch durch
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG kraft Sachzusammenhangs
gegeben.
126
2. Das Gebot der Rechtswegerschöpfung
(§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) und der Grundsatz
der Subsidiarität stehen der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerden nicht entgegen.
127
a) Gegen die „selbstvollziehenden“
Bestimmungen der § 3 Abs. 1 Alternative 2,
§ 4 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 1
BerlLadÖffG, welche die Öffnungen an den vier
Adventssonntagen sowie für den Verkauf von leicht
verderblichem Obst und Gemüse und für einen auf den Sonntag
fallenden Heiligabend betreffen, ist für die Beschwerdeführer
kein wirkungsvoller Rechtsschutz außerhalb des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens gegeben.
128
b) Hinsichtlich der Regelung der mit einer
Anzeigepflicht verbundenen Befugnis der Verkaufsstellen zur
Öffnung aus besonderem Anlass (§ 6 Abs. 2
BerlLadÖffG) besteht ebenso wenig ein wirkungsvoller
fachgerichtlicher Rechtsschutz. Die erforderlichen Anzeigen,
die sechs Tage vor der beabsichtigten Ladenöffnung zu
erfolgen haben, müssen den Beschwerdeführern nicht zur
Kenntnis gebracht werden.
129
c) Wegen der Möglichkeit, vier Sonn- und
Feiertage durch Allgemeinverfügung aufgrund des § 6
Abs. 1 BerlLadÖffG für die Verkaufsstellenöffnung
freizugeben, ist den Beschwerdeführern eine Verweisung auf
den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht zumutbar. Sie erstreben
eine verfassungsgerichtliche Überprüfung des Normenkomplexes
der § 3 Abs. 1 Alternative 2, § 4 Abs. 1
Nr. 4 und Abs. 2 Nr. 1, § 6 Abs. 1
und 2 BerlLadÖffG insgesamt; die anderen Vorschriften können
aber nicht ohne den damit im Sachzusammenhang stehenden
§ 6 Abs. 1 BerlLadÖffG erschöpfend beurteilt
werden.
130
Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise
begründet. Das Schutzkonzept, das den Regelungen zur
Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen im Land Berlin zugrunde
liegt, wird der Schutzverpflichtung des Landesgesetzgebers
aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in seiner Konkretisierung
durch Art. 139 WRV (i.V.m. Art. 140 GG) nicht
hinreichend gerecht.
131
Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
wird in seiner Bedeutung als Schutzverpflichtung des
Gesetzgebers (1.) durch den objektivrechtlichen Schutzauftrag
für den Sonn- und Feiertagsschutz aus Art. 139 WRV
(i.V.m. Art. 140 GG) konkretisiert, der neben seiner
weltlich-sozialen Bedeutung in einer religiös-christlichen
Tradition wurzelt (2.). Danach ist ein Mindestniveau des
Schutzes der Sonntage und der gesetzlich anerkannten
- hier der kirchlichen - Feiertage durch den
Gesetzgeber zu gewährleisten (3.). Dem genügt das Berliner
Sonn- und Feiertagsschutzkonzept nicht in jeder Hinsicht. Die
dort vorgesehene Möglichkeit der Ladenöffnung an allen vier
Adventssonntagen ist mit den Mindestanforderungen an einen
auch grundrechtsverbürgten Schutz nicht mehr in Einklang zu
bringen. Die Regelung über die Öffnung aufgrund
Allgemeinverfügung an vier weiteren Sonn- und Feiertagen
trägt nur bei einschränkender Auslegung den Erfordernissen
des vom Gesetzgeber zu gewährleistenden Mindestschutzes
Rechnung (4.). Im Übrigen halten die angegriffenen
Bestimmungen im Rahmen des vom Landesgesetzgeber verfolgten
Schutzkonzepts verfassungsrechtlicher Prüfung stand (5.).
132
1. Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und 2
GG ist hier in seiner Bedeutung als Schutzverpflichtung des
Staates betroffen.
133
Das Berliner Ladenöffnungsgesetz greift weder
gezielt in die Religionsfreiheit der Beschwerdeführer ein,
noch liegt in den verschiedenen Bestimmungen und Optionen zur
Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen das „funktionale
Äquivalent“ eines Eingriffs. Es richtet sich mit den hier
angegriffenen Vorschriften an die Verkaufsstelleninhaber und
eröffnet diesen Möglichkeiten zur Ladenöffnung an Sonn- und
Feiertagen.
134
Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich der
Grundrechtsschutz nicht in seinem klassischen Gehalt als
subjektives Abwehrrecht gegenüber staatlichen Eingriffen. Aus
Grundrechten ist vielmehr auch eine Schutzpflicht des Staates
für das geschützte Rechtsgut abzuleiten, deren
Vernachlässigung von dem Betroffenen mit der
Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden kann (vgl.
BVerfGE 92, 26 ; ähnlich BVerfGE 56, 54
; 77, 170 ; 79, 174
). Auch die Religionsfreiheit beschränkt sich
nicht auf die Funktion eines Abwehrrechts, sondern gebietet
auch im positiven Sinn, Raum für die aktive Betätigung der
Glaubensüberzeugung und die Verwirklichung der autonomen
Persönlichkeit auf weltanschaulich-religiösem Gebiet zu
sichern (vgl. BVerfGE 41, 29 ). Diese Schutzpflicht
trifft den Staat auch gegenüber den als Körperschaften des
öffentlichen Rechts verfassten Religionsgemeinschaften.
135
Der Staat muss dieser Schutzpflicht durch
hinreichende Vorkehrungen genügen. Aus einer grundrechtlichen
Schutzpflicht folgt in der Regel indessen keine bestimmte
Handlungsvorgabe. Die zuständigen staatlichen Organe,
insbesondere der Gesetzgeber, haben vielmehr zunächst in
eigener Verantwortung zu entscheiden, wie sie ihre
Schutzpflichten erfüllen. Es ist grundsätzlich Sache des
Gesetzgebers, ein Schutzkonzept aufzustellen und normativ
umzusetzen. Dabei kommt ihm ein weiter Einschätzungs-,
Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Das
Bundesverfassungsgericht kann die Verletzung einer solchen
Schutzpflicht nur feststellen, wenn Schutzvorkehrungen
entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die getroffenen
Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder
völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu
erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel
zurückbleiben (vgl. BVerfGE 92, 26 ; ähnlich
BVerfGE 56, 54 ; 77, 170 ; 79,
174 ) .
136
2. Allein aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG
lässt sich keine staatliche Verpflichtung herleiten, die
religiös-christlichen Feiertage und den Sonntag unter den
Schutz einer näher auszugestaltenden generellen Arbeitsruhe
zu stellen und das Verständnis bestimmter
Religionsgemeinschaften von nach deren Lehre besonderen Tagen
zugrunde zu legen. Das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 und
2 GG erfährt jedoch eine Konkretisierung durch die Sonn- und
Feiertagsgarantie nach Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV: Die Sonn- und Feiertagsgarantie wirkt
ihrerseits als in der Verfassung getroffene Wertung auf die
Auslegung und Bestimmung des Schutzgehalts von Art. 4
Abs. 1 und 2 GG ein und ist deshalb auch bei der
Konkretisierung der grundrechtlichen Schutzpflicht des
Gesetzgebers zu beachten. Art. 139 WRV enthält einen
Schutzauftrag an den Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 87, 363
), der im Sinne der Gewährleistung eines
Mindestschutzniveaus dem Grundrechtsschutz aus Art. 4
Abs. 1 und 2 GG insoweit Gehalt gibt.
137
a) Art. 4 GG garantiert in Absatz 1
die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und des religiösen
und weltanschaulichen Bekenntnisses, in Absatz 2 das
Recht der ungestörten Religionsausübung. Beide Absätze des
Art. 4 GG enthalten ein umfassend zu verstehendes
einheitliches Grundrecht (vgl. BVerfGE 24, 236
; 32, 98 ; 44, 37 ;
83, 341 ; 108, 282 ), das auch die
Religionsfreiheit der Korporationen umfasst (vgl. BVerfGE 19,
129 ; 24, 236 ; 83, 341
).
138
Bei der näheren Bestimmung des Schutzgehalts
des Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ist auch
an die Schutzgarantie des Art. 139 WRV für den Sonn- und
Feiertagsschutz anzuknüpfen. Die durch Art. 140 GG
aufgenommenen Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung und
somit auch Art. 139 WRV sind von gleicher Normqualität
wie die sonstigen Bestimmungen des Grundgesetzes (vgl.
BVerfGE 111, 10 m.w.N.). Bei der Sonn- und
Feiertagsgarantie handelt es sich zwar nicht um ein
Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht (vgl. BVerfGE 19,
129 ; 19, 206 ). Die Gewährleistungen
der so genannten Weimarer Kirchenartikel sind aber funktional
auch auf die Inanspruchnahme und Verwirklichung des
Grundrechts der Religionsfreiheit angelegt (vgl. BVerfGE 42,
312 ; 102, 370 ). Die inkorporierten
Kirchenartikel der Weimarer Reichsverfassung, die mit dem
Grundgesetz ein organisches Ganzes bilden (vgl.
BVerfGE 66, 1 ; 70, 138 ), regeln das
Grundverhältnis zwischen Staat und Kirche (vgl. BVerfGE 42,
312 ). Es ist anerkannt, dass zumindest
Teilaspekte dieses Grundverhältnisses auch von Art. 4 GG
erfasst werden (vgl. BVerfGE 42, 312 ). Im Kontext
des Grundgesetzes sind die Kirchenartikel auch ein Mittel zur
Entfaltung der Religionsfreiheit der korporierten
Religionsgemeinschaften (vgl. BVerfGE 102, 370 zu
Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV; siehe auch BVerfGE 99,
100 zu Art. 138 Abs. 2 WRV).
139
b) Die funktionale Ausrichtung der so
genannten Weimarer Kirchenartikel auf die Inanspruchnahme des
Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG gilt auch für die
Gewährleistung der Tage der Arbeitsruhe und der seelischen
Erhebung in Art. 139 WRV, obgleich in dieser Norm selbst
der religiös-christliche Bezug nicht ausdrücklich erwähnt
wird. Art. 139 WRV hat nach seiner
Entstehungsgeschichte, seiner systemischen Verankerung in den
Kirchenartikeln und seinen Regelungszwecken neben seiner
weltlich-sozialen auch eine religiös-christliche Bedeutung.
Er sichert mit seinem Schutz eine wesentliche Grundlage für
die Rekreationsmöglichkeiten des Menschen und zugleich für
ein soziales Zusammenleben und ist damit auch Garant für die
Wahrnehmung von Grundrechten, die der
Persönlichkeitsentfaltung dienen. Er erweist sich so als
verfassungsverankertes Grundelement sozialen Zusammenlebens
und staatlicher Ordnung und ist als Konnexgarantie zu
verschiedenen Grundrechten zu begreifen. Die Gewährleistung
von Tagen der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung ist
darauf ausgerichtet, den Grundrechtschutz - auch im Sinne
eines Grundrechtsvoraussetzungsschutzes - zu stärken und
konkretisiert insofern die aus den jeweils einschlägigen
Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten (vgl.
Häberle, Der Sonntag als Verfassungsprinzip, 2. Aufl. 2006,
S. 63 f., 70).
140
Schon die Entstehungsgeschichte der Vorschrift
lässt die Verknüpfung der tradierten religiösen und sozialen
Aspekte des Sonn- und Feiertagsschutzes zutage treten. Bei
der Einbringung in der Weimarer Nationalversammlung hob der
Berichterstatter, der Abgeordnete Mausbach (Zentrumspartei),
hervor, die Bestimmung schütze die „öffentliche Sitte“ und
die christliche Tradition und Religionsausübung. Die großen
geschichtlichen Bestandteile der Kultusausübung enthielten
aber auch wertvolle Freiheitsrechte für die Einzelnen; und
gerade diese Seite der Sonntagsruhe, die „Schonung der
Freiheit“ und der „sozialen Gleichwertigkeit aller Klassen“,
sei darin angesprochen (vgl. Heilfron, Die Deutsche
Nationalversammlung im Jahre 1919, 6. Band, 1920, S. 4007).
Der Religionsbezug des Art. 139 WRV wird bestätigt durch
seine Stellung im Grundrechtsteil der Weimarer
Reichsverfassung unter der Abschnittsüberschrift „Religion
und Religionsgesellschaften“. Die Inkorporation der Weimarer
Kirchenartikel in das Grundgesetz war letztlich ein
Kompromiss, bei dessen Findung der überkommene
Gewährleistungsgehalt des Art. 139 WRV nicht mehr zur
Debatte stand. Damit setzte sich im Ergebnis die motivische
Allianz zwischen religions- und arbeitsverfassungspolitischen
Bestrebungen fort, die schon das Zustandekommen des
Art. 139 WRV bestimmt hatte (vgl. Korioth, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 139 WRV Rn. 9 f.).
141
Art. 139 WRV ist damit ein religiöser, in
der christlichen Tradition wurzelnder Gehalt eigen, der mit
einer dezidiert sozialen, weltlich-neutral ausgerichteten
Zwecksetzung einhergeht.
142
c) Soweit Art. 139 WRV an den Sonntag und
an die staatlich anerkannten religiösen Feiertage in ihrer
überkommenen christlichen Bedeutung als arbeitsfreie Ruhetage
anknüpft, deckt er sich im lebenspraktischen Ergebnis in
seinen Wirkungen weitgehend mit der sozialen Bedeutung der
Sonn- und Feiertagsgarantie. Er hat insoweit seine Wurzeln im
jüdischen Sabbat (Samstag). Das jüdische Verständnis des
Sabbats als heiliger Ruhetag wurde später auf den Sonntag
übertragen (vgl. Bergholz, in: Theologische Realenzyklopädie,
Bd. XXXI, 2000, Artikel Sonntag, S. 451 ff.).
143
In der neuzeitlichen Interpretation durch die
großen öffentlichrechtlich verfassten christlichen
Religionsgemeinschaften kommt dem Sonntag und den
religiös-christlichen Feiertagen auch die Aufgabe zu, Schutz
vor einer weitgehenden Ökonomisierung des Menschen zu bieten.
So heißt es etwa im Katechismus der Katholischen Kirche (Rn.
2172), der Sonntag unterbreche den Arbeitsalltag und gewähre
eine Ruhepause; er sei ein Tag des Protestes gegen die „Fron
der Arbeit“ und die „Vergötzung des Geldes“. Das Leben der
Menschen erhalte durch die Arbeit und die Ruhe seinen
Rhythmus (Rn. 2184). Im Evangelischen
Erwachsenenkatechismus (6. Aufl. 2000) wird hervorgehoben,
der Mensch und die Gesellschaft brauchten den Sonntag, um zu
erfahren, dass Produktion und Rentabilität nicht den Sinn des
Lebens ausmachten. Nach diesem Verständnis ist der „Rhythmus
von Arbeit und Ruhe" ein „zentraler Rhythmus der
christlich-jüdischen Kultur“ (S. 424 f., S.
457).
144
d) Mit der Gewährleistung rhythmisch
wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe konkretisiert
Art. 139 WRV überdies das Sozialstaatsprinzip. Unter
diesem Gesichtspunkt hat er weitergehende grundrechtliche
Bezüge. Die Sonn- und Feiertagsgarantie fördert und schützt
nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit. Die Arbeitsruhe
dient darüber hinaus der physischen und psychischen
Regeneration und damit der körperlichen Unversehrtheit
(Art. 2 Abs. 2 GG). Die Statuierung gemeinsamer Ruhetage
dient dem Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1
GG). Auch die Vereinigungsfreiheit lässt sich so effektiver
wahrnehmen (Art. 9 Abs. 1 GG). Der Sonn- und
Feiertagsgarantie kann schließlich ein besonderer Bezug zur
Menschenwürde beigemessen werden, weil sie dem ökonomischen
Nutzendenken eine Grenze zieht und dem Menschen um seiner
selbst willen dient.
145
Die soziale Bedeutung des Sonn- und
Feiertagsschutzes und mithin der generellen Arbeitsruhe im
weltlichen Bereich resultiert wesentlich aus der - namentlich
durch den Wochenrhythmus bedingten - synchronen Taktung des
sozialen Lebens. Während die Arbeitszeit-
und Arbeitsschutzregelungen jeweils für den Einzelnen
Schutzwirkung entfalten, ist der zeitliche Gleichklang einer
für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ein grundlegendes
Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen
Lebens. Das betrifft vor allem die Familien, insbesondere
jene, in denen es mehrere Berufstätige gibt, aber auch
gesellschaftliche Verbände, namentlich die Vereine in den
unterschiedlichen Sparten. Daneben ist im Auge zu behalten,
dass die Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen auch für die
Rahmenbedingungen des Wirkens der politischen
Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger
Vereinigungen bedeutsam ist und sich weiter, freilich im
Verbund mit einem gesamten „freien Wochenende“, auch auf die
Möglichkeiten zur Abhaltung von Versammlungen auswirkt. Ihr
kommt mithin auch erhebliche Bedeutung für die Gestaltung der
Teilhabe im Alltag einer gelebten Demokratie zu. Sinnfällig
kommt das dadurch zum Ausdruck, dass nach der
einfachrechtlichen Ausgestaltung der Tag der Wahlen ein
Sonntag oder gesetzlicher Feiertag sein muss (vgl. § 16
Satz 2 Bundeswahlgesetz).
146
Darüber hinaus eröffnet die generelle
Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen dem Einzelnen die
Möglichkeit der physischen und psychischen Regeneration. Aus
arbeitswissenschaftlicher Sicht wird dem wesentliche
Bedeutung für das individuelle Wohlbefinden und die
gesundheitliche Stabilität beigemessen, wie die sachkundigen
Auskunftspersonen Professor Dr. Peter Knauth und Professor
Dr. Friedhelm Nachreiner in der mündlichen Verhandlung
fundiert ausgeführt haben.
147
e) Neben dieser anhand des Regelungszwecks
bestimmten Bedeutung für den Schutz der Grundrechte wird der
Charakter des Art. 139 WRV als Konnexgarantie dadurch
unterstrichen, dass verfassungsrechtliche Institutsgarantien
ohnehin in ihrem jeweils spezifischen Gehalt auf
Grundrechtsstärkung ausgerichtet sind. Da die Verfassung
insgesamt als ein teleologisches Sinngebilde erscheint (vgl.
BVerfGE 19, 206 ) und der Sonn- und
Feiertagsschutz in Art. 139 WRV zudem als
verfassungsrechtliche Wertung zu begreifen ist, ist dieser
Schutzauftrag an den Gesetzgeber bei der Konkretisierung
seiner grundrechtsverankerten Schutzpflichten
heranzuziehen.
148
f) Die Pflicht des Staates zu
weltanschaulich-religiöser Neutralität steht einer
Konkretisierung des Schutzgehalts des Art. 4 Abs. 1 und
2 GG durch Art. 139 WRV nicht entgegen. Denn die
Verfassung selbst unterstellt den Sonntag und die Feiertage,
soweit sie staatlich anerkannt sind, einem besonderen
staatlichen Schutzauftrag und nimmt damit eine Wertung vor,
die auch in der christlich-abendländischen Tradition wurzelt
und kalendarisch an diese anknüpft. Wenn dies den
christlichen Religionsgemeinschaften einen
grundrechtsverankerten Mindestschutz der Sonntage und ihrer
staatlich anerkannten Feiertage vermittelt, so ist dies in
der Wertentscheidung des Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV angelegt. Im Übrigen können sich auf diesen
Schutz auch andere Grundrechtsträger im Rahmen ihrer
Grundrechtsverbürgungen berufen.
149
g) Der objektivrechliche Schutzauftrag, der in
der Sonn- und Feiertagsgarantie begründet ist (Art. 139
WRV), ist mithin auf die Stärkung des Schutzes derjenigen
Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der
Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung angewiesen sind. Dies
trifft sich mit der Schutzpflicht, die auch aus den
Grundrechten selbst dem Staat und seinen Organen erwächst.
Der Schutzauftrag des Art. 139 WRV (i.V.m.
Art. 140 GG) löst damit nicht nur die
Schutzfunktion der Grundrechtsverbürgung des Art. 4
Abs. 1 und 2 GG in Bezug auf den Sonn- und
Feiertagsschutz aus; darüber hinaus konkretisiert er auch
inhaltlich die materiellen Vorgaben für die Ausgestaltung des
grundrechtlich gebotenen Mindestschutzniveaus für die Sonn-
und Feiertage durch den Gesetzgeber.
150
3. Der Gesetzgeber verletzt
die sich aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ergebende
Schutzpflicht, wenn er die aus Art. 140 GG in Verbindung
mit Art. 139 WRV folgenden Mindestanforderungen an den
Sonn- und Feiertagsschutz unterschreitet.
151
a) Charakter und Umfang der Schutzgarantie des
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV haben
durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon
bisher eine Konkretisierung erfahren:
152
Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag
an den Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 87, 363 ), der
für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein
Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert (vgl. BVerfGE 87, 363
; 111, 10 ). Grundsätzlich hat die
typische „werktägliche Geschäftigkeit“ an Sonn- und
Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte
Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar.
Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung
höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem
Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein
hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren
(vgl. BVerfGE 111, 10 ).
153
Im Einzelnen gilt insoweit: Der Schutz der
Sonn- und Feiertage wird in Art. 139 WRV als
gesetzlicher Schutz beschrieben. Dies bedeutet, dass die
Institution des Sonn- und Feiertags unmittelbar durch die
Verfassung garantiert ist, die Art und das Ausmaß des
Schutzes aber einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfen. Der
Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere Belange als
den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur
Geltung bringen. Ihm ist deshalb ein Ausgleich zwischen
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
einerseits und Art. 12 Abs. 1, aber auch
Art. 2 Abs. 1 GG anderseits aufgegeben (vgl. BVerfGE
111, 10 ).
154
Der Schutz des Art. 140 GG in Verbindung
mit Art. 139 WRV ist nicht auf einen religiösen oder
weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn- und Feiertage
beschränkt. Umfasst ist zwar die Möglichkeit der
Religionsausübung an Sonn- und Feiertagen. Die Regelung zielt
in der säkularisierten Gesellschafts- und Staatsordnung aber
auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie die der
persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An
den Sonn- und Feiertagen soll grundsätzlich die
Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere
der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne
diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen
ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und
Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der
allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, dass es sich
grundsätzlich um einen für alle verbindlichen Tag der
Arbeitsruhe handelt. Die gemeinsame Gestaltung der Zeit der
Arbeitsruhe und seelischen Erhebung, die in der sozialen
Wirklichkeit seit jeher insbesondere auch im Freundeskreis,
einem aktiven Vereinsleben und in der Familie stattfindet,
ist insoweit nur dann planbar und möglich, wenn ein
zeitlicher Gleichklang und Rhythmus, also eine Synchronität,
sichergestellt ist. Auch insoweit kommt gerade dem Sonntag im
Sieben-Tage-Rhythmus und auch dem jedenfalls regelhaft
landesweiten Feiertagsgleichklang besondere Bedeutung zu.
Diese gründet darin, dass die Bürger sich an Sonn- und
Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun
können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer
persönlichen Ziele und als Ausgleich für den Alltag als
wichtig ansehen. Die von Art. 139 WRV ebenfalls erfasste
Möglichkeit seelischer Erhebung soll allen Menschen
unbeschadet einer religiösen Bindung zuteil werden (vgl.
BVerfGE 111, 10 ).
155
b) Der Gesetzgeber kann bei dem Ausgleich
gegenläufiger Schutzgüter im Rahmen seines
Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale
Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im
Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Allerdings führt der
Schutz der Verwirklichung von Freizeitwünschen der Bürger
insoweit zu einem Konflikt, als diese auf die Bereitstellung
von Leistungen angewiesen sind, die den Arbeitseinsatz der
Anbieter solcher Leistungen erfordern.
156
Einfachrechtlich werden schon seit jeher an
Sonn- und Feiertagen Arbeiten gestattet, die aus
gesellschaftlichen oder technischen Gründen notwendig sind.
Diese Arbeiten „trotz des Sonn- und Feiertags“ sind in
Grenzen durchaus zulässig. So ist anerkannt, dass etwa zum
Schutz von Grundrechten und sonst gewichtigen Rechtsgütern
der Bürger oder der Gemeinschaft in Rettungsdiensten, bei
Feuerwehr, Polizei, in der gesamten medizinischen Versorgung,
für die Aufrechterhaltung der Infrastruktur - neben der
Energieversorgung auch die Sicherung der Mobilität
(Autostraßen, Bahnen, Busse, Luftverkehr) - an Sonn- und
Feiertagen gearbeitet werden darf. In diesen Bereich fallen
auch die vielfältigen Notdienste der unterschiedlichen
Branchen und die Ausnahmen im industriellen Bereich aus
produktionstechnischen Gründen. Für die Erhaltung der
Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Vergleich und damit
aus beschäftigungspolitischen Erwägungen ist schließlich im
Bereich der Industrie eine Ausnahme vom Sonntagsschutz seit
langem akzeptiert, zumal diese der öffentlichen Wahrnehmung
weitgehend entzogen ist und ihr damit kein prägender
Charakter für den äußeren Ruherahmen der Sonntage zukommt
(vgl. nur die Ausnahmeregelungen in § 10 Abs. 1 Nr. 14
bis 16 und Abs. 2 sowie insbesondere in § 13 Abs. 1, 4
und 5 Arbeitszeitgesetz - ArbZG). Dem entspricht, dass
etwa der öffentlich wahrnehmbare Schwerlastverkehr aufgrund
verkehrsrechtlicher Bestimmung als Ausdruck des
Sonntagsschutzes grundsätzlich ruht, es aber auch hier
Ausnahmen gibt (vgl. § 30 Abs. 3
Straßenverkehrs-Ordnung). Neben diesen Feldern der „Arbeit
trotz des Sonntags“ ist auch die „Arbeit für den Sonntag“
anerkannt, die etwa in der Hotel- und Gastronomiebranche und
im Bereich der Sicherstellung der Mobilität des Einzelnen
dazu dient, den Bürgern eine individuelle Gestaltung ihres
Tages der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zu
ermöglichen. Stets aber muss ein
hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewahrt
bleiben (vgl. BVerfGE 111, 10 ). Das gilt
auch im Blick auf die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12
Abs. 1 GG; vgl.
BVerfGE 111, 10 <50, 52>).
157
c) Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass
gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn-
und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der
Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der hier
in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutet dies, dass die
Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden
Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse
der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches
Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer
genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem
verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und
der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und
Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen
als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und
dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn-
und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer
Betriebsamkeit hinauslaufen.
158
Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso
mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe
ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis
gesetzt wird und je weitergreifend die Freigabe der
Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet
sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen
ausgestaltet ist. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden
und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der
Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht
vorliegen, wenn mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über
jeweils viele Stunden hin freigegeben werden sollen.
159
4. Die angegriffenen Regelungen des Berliner
Ladenöffnungsgesetzes über die Verkaufsstellenöffnung an
Sonn- und Feiertagen und die vom Landesgesetzgeber gewählte
Schutzkonzeption werden diesen grundrechtlichen
Schutzpflichtanforderungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in
Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV nicht
in jeder Hinsicht gerecht. Die vom Landesgesetzgeber gewählte
Schutzkonzeption ist zwar formell verfassungsgemäß und
enthält gewichtige schützende Elemente. Sie erweist sich
indessen - auch eingedenk der Weite des Gestaltungsspielraums
des Landesgesetzgebers - hinsichtlich des gebotenen
Mindestschutzniveaus in einem wesentlichen Teil als nicht
hinreichend wirksam und bleibt insoweit hinter dem
vorgegebenen Schutzziel erheblich zurück.
160
a) Der Berliner Landesgesetzgeber ist Adressat
der grundrechtlichen Schutzpflicht; denn ihm kommt die
Gesetzgebungsbefugnis für die hier in Rede stehenden
Regelungen zu.
161
Mit der ausdrücklichen Herausnahme des Rechts
des Ladenschlusses aus dem Katalog der Gegenstände der
konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74 Abs. 1
Nr. 11 GG im Zuge der Föderalismusreform I ist die
Gesetzgebungskompetenz auf die Länder übergegangen
(Art. 70 Abs. 1 GG). Kompetenzrechtlichen Zweifeln
sind die angegriffenen Vorschriften nicht deshalb ausgesetzt,
weil sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nach
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auf das Gebiet des
Arbeitsrechts einschließlich des Arbeitsschutzes erstreckt
und der Bund ein Arbeitszeitgesetz erlassen hat, in § 7
BerlLadÖffG aber gleichwohl arbeitsschutzrechtliche Aspekte
des Ladenschlusses geregelt sind. Der Berliner
Landesgesetzgeber ist offenbar davon ausgegangen, dass die
konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das
Arbeitszeitrecht im Zusammenhang mit dem Ladenschluss beim
Bund verblieben ist, dieser jedoch hiervon insoweit keinen
Gebrauch gemacht hat (vgl. Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015,
S. 14, zu § 7 BerlLadÖffG). Die Frage der
Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich des
arbeitszeitrechtlichen Regelungselements kann hier offen
bleiben, weil die individuell-arbeitnehmerschützende
Bestimmung des § 7 BerlLadÖffG nicht Angriffsgegenstand
der Verfassungsbeschwerden ist. Selbst wenn dem
Landesgesetzgeber insoweit die Gesetzgebungskompetenz fehlen
würde, blieben die übrigen hier angegriffenen Bestimmungen
des Gesetzes davon unberührt. Denn dann würde die
- insoweit strengere - bundesrechtliche
Arbeitszeitschutzregelung greifen (vgl. § 13 ArbZG) oder
von der Fortgeltung der arbeitnehmerschützenden Bestimmung
des § 17 LadSchlG auszugehen sein (vgl. dazu Kühling,
ArbuR 2006, S. 384; Kühn, ArbuR 2006, S. 418, siehe auch
Kingreen/Pieroth, NVwZ 2006, S. 1221 ; Horstmann,
NZA 2006, S. 1246 ).
162
b) Die Schutzkonzeption und die angegriffenen
Regelungen des Berliner Ladenöffnungsgesetzes werden dem
Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2
in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV
hinsichtlich des zu gewährleistenden Mindestschutzes nicht
uneingeschränkt gerecht. Der Gesetzgeber hat zwar positive
Schutzvorkehrungen getroffen, die bei der gebotenen
Gesamtbetrachtung seines Konzepts mit in den Blick zu nehmen
sind. Die Durchbrechungen dieses Schutzkonzepts verfehlen
indessen in einem wesentlichen Teil das erforderliche
Mindestniveau an Schutz.
163
aa) Nach dem Berliner Landesrecht genießen die
Sonntage und die allgemeinen Feiertage als Tage der
Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung staatlichen Schutz
(§ 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Sonn- und Feiertage
Berlin). An diesen Tagen sind öffentlich bemerkbare Arbeiten
verboten, soweit sie nicht nach Bundes- oder Landesrecht
allgemein oder im Einzelfall zugelassen sind (vgl. § 2
Feiertagsschutz-Verordnung Berlin mit weiteren
Ausnahmetatbeständen). Das Berliner Ladenöffnungsgesetz sieht
dementsprechend im Grundsatz vor, dass Verkaufsstellen an
Sonn- und Feiertagen geschlossen sein müssen (§ 3
Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG). Damit wird der Konflikt
zwischen den grundrechtlichen Positionen der Ladeninhaber
(Berufsfreiheit) und Einkaufswilligen (allgemeine
Handlungsfreiheit) einerseits und den Beschäftigten, den
Ruhesuchenden sowie den Beschwerdeführern (Art. 2, 4
Abs. 1 und 2, Art. 6 Abs. 1 und 2 GG) andererseits im
Ausgangspunkt und in der systematischen Anlage zugunsten
eines grundsätzlichen Schutzes der Beschwerdeführer und
anderer arbeitsruhesuchender Grundrechtsträger entschieden.
Im Ansatz entspricht das - für sich betrachtet - dem
Schutzauftrag des Art. 139 WRV. Auch in der
Gesetzesbegründung zum Berliner Ladenöffnungsgesetz wird die
Bedeutung des Sonn- und Feiertagsschutzes zur Gewährleistung
der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung allgemein
hervorgehoben (vgl. Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S.
7 f.). Schließlich hat der Landesgesetzgeber auf eine
generelle, einzelfallbezogene Ausnahmeklausel ohne Begrenzung
der Zahl der ihr unterfallenden Sonn- und Feiertage
verzichtet, wie sie das Bundesrecht kannte (§ 23
LadSchlG).
164
bb) Das Schutzkonzept des Landesgesetzgebers
wird indessen durch die Ausnahmeregelungen zur Ladenöffnung
an Sonn- und Feiertagen erheblich eingeschränkt. In einem
wesentlichen Teil wird dadurch dem Erfordernis des
Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht hinreichend Rechnung
getragen und es bestehen insoweit keine genügenden Gründe. Im
Ergebnis ist das erforderliche Mindestschutzniveau deshalb
nicht gewährleistet.
165
(1) Bei der Einordnung und Bewertung der
Durchbrechungen der Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen kommt
der Ladenöffnung großes Gewicht zu. Das Erreichen des Ziels
des Sonntagsschutzes - des religiös wie des weltlich
motivierten - setzt das Ruhen der typischen werktäglichen
Geschäftigkeit voraus. Gerade die Ladenöffnung prägt aber
wegen ihrer öffentlichen Wirkung den Charakter des Tages in
besonderer Weise. Von ihr geht eine für jedermann
wahrnehmbare Geschäftigkeits- und Betriebsamkeitswirkung aus,
die typischerweise den Werktagen zugeordnet wird. Diese
Wirkung wird nicht nur durch die in den Verkaufsstellen
tätigen Arbeitnehmer und sonstigen Beschäftigten ausgelöst,
sondern auch durch die Kunden. Sie erfasst überdies den
Straßenverkehr und den öffentlichen Personennahverkehr in
seiner Dichte und hat Rückwirkungen auf dessen Beschäftigte
wie auch den verkehrsverursachten Lärm. Auf diese Weise
bestimmt die Ladenöffnung maßgeblich das öffentliche Bild des
Tages. Damit werden notwendig auch diejenigen betroffen, die
weder arbeiten müssen noch einkaufen wollen, sondern Ruhe und
seelische Erhebung suchen, namentlich auch die Gläubigen
christlicher Religionen und die Religionsgemeinschaften
selbst, nach deren Verständnis der Tag ein solcher der Ruhe
und der Besinnung ist.
166
(2) Die Zahl der durch die Ladenöffnung an
Sonn- und Feiertagen potentiell Betroffenen auf
Beschäftigten- und Kundenseite sowie in so genannten
Folgesparten, zum Beispiel dem innerörtlichen Verkehr, ist
vergleichsweise hoch. So liegt die Zahl allein der
sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ausweislich der
vorliegenden statistischen Erhebungen deutschlandweit im
Einzelhandel um mehr als das Doppelte, in Berlin um nahezu
das Doppelte über der Zahl der Beschäftigten in der
Gastronomiebranche. Der Anteil der weiblichen Beschäftigten
ist besonders hoch (vgl. dazu Amt für Statistik
Berlin-Brandenburg, Statistischer Bericht A VI 15 - vj 4/07,
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, Juni 2008). Hinzu
kommen die Selbständigen, die mithelfenden
Familienangehörigen und vor allem die so genannten
geringfügig Beschäftigten. Hinsichtlich der zuletzt genannten
Gruppe deutet eine Studie, die von Gewerkschaftsseite
publiziert worden ist, auf einen Trend hin, demzufolge die
Ausweitung der Ladenöffnungszeiten den Anteil der
nicht-sozialversicherungspflichtig Beschäftigten deutlich
erhöht hat. Nach dieser Studie beträgt der Anteil der Frauen
an der Mitarbeiterschaft der Verkaufsstellen etwa 72 %
(so schon der Hinweis in BVerfGE 111, 10 ; vgl.
WABE-Institut Berlin, Hrsg. ver.di - Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft, Einzelhandel - Branchendaten
2007/2008, 27. März 2008). Diese Beschäftigtenzahlen
sind allerdings Gesamtzahlen. Potentiell sind zwar alle
Beschäftigten von der Durchbrechung des Sonn- und
Feiertagsschutzes betroffen. Real wird an freigegebenen Sonn-
und Feiertagen aber stets nur ein gewisser Anteil der
Beschäftigten arbeiten.
167
Allein schon diese beachtliche Zahl von
Betroffenen belegt eine erhebliche Beeinträchtigung der
grundsätzlichen Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen mit
breiter Öffentlichkeitswirkung, zumal wenn - wie hier -
generelle, landesweite Öffnungsmöglichkeiten für alle
Verkaufsstellen in Rede stehen.
168
(3) Durch die maximale Ausweitung der
werktäglichen Öffnungszeiten auf 24 Stunden, die, wenn
von ihnen Gebrauch gemacht wird, mit entsprechendem
Personaleinsatz verbunden ist, gewinnt die Arbeitsruhe an
Sonn- und Feiertagen noch mehr an Bedeutung und Gewicht. Mit
der vollständigen Freigabe der Ladenöffnungszeiten an
Werktagen einschließlich des Samstags
(„shop-around-the-clock“) kommt es notwendigerweise vermehrt
zum Einsatz der Beschäftigten im Schicht- und Nachtbetrieb.
Deshalb ist für sie trotz der arbeitszeitrechtlichen
Vorschriften für den individuellen Arbeitsschutz gerade der
Sonntag als einzig verbleibender Tag der Arbeitsruhe im
rhythmischen Gleichklang ein solcher der Rekreation und der
Möglichkeit des familiären und sozialen Zusammenseins von
herausragender Bedeutung. Das gilt zumal angesichts der
Beschäftigtenstruktur im Einzelhandel, in dem Frauen, die
sich im Rahmen einer familiären Einbindung zu einem großen
Teil nach wie vor einer Doppelbelastung in ihren Familien
ausgesetzt sehen, besonders stark vertreten sind (in diesem
Sinne auch schon BVerfGE 111, 10 ).
169
Die Professoren Knauth und Nachreiner haben in
der mündlichen Verhandlung hervorgehoben, dass die Ausweitung
von Nacht- und Schichtarbeit bei gleichzeitiger Einbeziehung
des Tages der allgemeinen Arbeitsruhe vermehrt zu
psychosozialen Beeinträchtigungen führt. Eine Verringerung
oder gar Aufgabe sozialer Beziehungen, eine reduzierte
Anteilnahme am sozialen Leben und eine Veränderung der
Einstellung zu sozialer, aber auch zu politischer Teilhabe,
sind nicht nur bei lebensnaher Betrachtung naheliegend; sie
sind auch in der Arbeitswissenschaft anerkannt. Die
Desynchronisationseffekte führen zwangsläufig zu einer
Verringerung der sozialen Interaktionsdichte und -qualität,
die sich auch auf den Familienverband und zu betreuende
Kinder auswirkt. Aus religiös-christlicher Sicht, die sich im
Ergebnis von den in der weltlich-sozialen Perspektive
hervorgehobenen Auswirkungen nicht wesentlich unterscheidet,
wird insoweit den Sonn- und Feiertagen der Charakter als Tag
der Gemeinschaft, aber auch der Besinnung durch ausgreifende
Ladenöffnungsmöglichkeiten, die auch Folgesparten
miterfassen, weitgehend genommen.
170
(4) Schließlich fällt ins Gewicht, dass der
Landesgesetzgeber gerade der Berufsausübungsfreiheit der
Verkaufstelleninhaber wie auch der allgemeinen
Handlungsfreiheit potenzieller Kunden in weitem Umfang
Rechnung getragen hat. Er hat die werktäglichen
Öffnungszeiten vollständig freigegeben (24-Stunden-Öffnung)
und warengruppenspezifische sowie orts- und anlassbezogene
Ausnahmeregelungen getroffen, die an Sonn- und Feiertagen dem
Erwerbs- und Einkaufsinteresse sowie dem Versorgungs- und
Bedarfsdeckungsinteresse in hohem Maße entsprechen (vgl.
§ 4 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3, Nr. 5, § 4
Abs. 2 und 3, § 5 Nr. 2, Nr. 3 BerlLadÖffG). Dem
Bedarfsdeckungs- und Versorgungsargument kommt deswegen an
Sonn- und Feiertagen nur noch geringe Bedeutung zu. Auch im
Hinblick auf die beschäftigungspolitischen Effekte hat sich
bislang kein Hinweis auf die Gefahr eines beachtlichen
Einbruchs im Einzelhandel ergeben. Die vorliegenden
Erkenntnisse, etwa in der Studie des WABE-Instituts
(herausgegeben von ver.di - Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft, Einzelhandel - Branchendaten
2007/2008, Berlin, 27. März 2008), deuten auch unter
Berücksichtigung der vom Handelsverband Berlin-Brandenburg
vorgelegten Übersichten darauf hin, dass es mit der
Sonntagsladenöffnung lediglich zu einer anderen Verteilung
der Kundenströme und einer Optimierung und Streckung des
Einsatzes der Arbeitnehmer kommt. Erkennbar verbleibt danach
ein unternehmerisches Erwerbsinteresse, das sich mit dem
alltäglichen Shopping-Interesse von Besuchern und Einwohnern
im Land Berlin paart. Diese sind aber keine geeigneten
Gründe, die es rechtfertigen könnten, das Niveau des Sonn-
und Feiertagsschutzes in erheblichem Umfang abzusenken.
171
(5) Die Beeinträchtigung der Sonn- und
Feiertagsruhe wird nicht durch den von der
Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Großbetriebe des
Einzelhandels erhobenen Einwand relativiert, mit der
Neuregelung der Ladenöffnungszeiten sei die für
gleichheitswidrig zu erachtende Bevorzugung von
Einzelhändlern an privilegierten Standorten (Tankstellen,
Raststätten, Flughäfen, Bahnhöfen; vgl. § 5 BerlLadÖffG)
und die Bevorzugung des Online-Handels („E-Commerce“)
deutlich abgemildert worden. Diese Argumentation, die
letztlich auf die Forderung des Ausgleichs von
Wettbewerbsnachteilen hinausläuft, die durch unterschiedliche
tatsächliche und rechtliche Rahmenbedingungen entstehen, kann
nicht durchdringen. Verfassungsrechtlich ist anerkannt, dass
es grundsätzlich keinen Anspruch auf Teilhabe an
Vergünstigungen gibt. Niemand kann allein daraus, dass einer
Gruppe aus besonderem Anlass Vergünstigungen zugestanden
werden, für sich ein verfassungsrechtliches Gebot herleiten,
dieselben Vorteile in Anspruch nehmen zu dürfen (vgl. BVerfGE
49, 192 ; 67, 231 ), sofern für ihn
kein vergleichbarer besonderer Anlass besteht. Wegen des
Ausnahmecharakters der Regelungen für die
Verkaufsstellenöffnung an bestimmten Orten, die letztlich dem
Bereich der „Arbeit für den Sonntag“ zuzuordnen sind, kann
deren Ausweitung auf bis dahin nicht erfasste Sachverhalte
nicht durch Berufung auf den allgemeinen Gleichheitssatz
erzwungen werden (vgl. BVerfGE 67, 231 ).
Hinsichtlich des Online-Handels („E-Commerce“) scheidet die
Annahme einer sachwidrigen Ungleichbehandlung schon deshalb
aus, weil sich dessen Rahmenbedingungen grundlegend anders
darstellen.
172
(6) Soweit in der Gesetzesbegründung (vgl.
Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015, S. 7) hervorgehoben wird,
dem Schutz des Verkaufspersonals werde durch das
Arbeitszeitrecht Rechnung getragen, ändert dies ebenfalls
nichts an der beeinträchtigenden Wirkung der
Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen. Von diesen
arbeitnehmerschützenden Bestimmungen geht nur eine
individuelle Schutzwirkung aus (vgl. § 7 BerlLadÖffG).
Auf die öffentlich wahrnehmbare, den Tag maßgeblich prägende
Geschäftigkeitswirkung der Ladenöffnung sind sie ohne
Einfluss.
173
c) Auf dieser Grundlage führt die Bestimmung
über die voraussetzungslose siebenstündige Öffnung an allen
vier Adventssonntagen wegen der vollständigen Herausnahme
eines zusammenhängenden Monatszeitraums aus dem Schutz der
Sonntage ohne hinreichend gewichtige Gründe zu einem
Unterschreiten des Maßes an gebotenem Mindestschutz. Die
flächendeckende Möglichkeit der Öffnung aufgrund einer
Allgemeinverfügung an vier weiteren Sonn- oder Feiertagen bei
öffentlichem Interesse ohne zeitliche Begrenzung ist bei
einschränkender Interpretation mit der Verfassung vereinbar.
Die weiteren mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen
Bestimmungen beeinträchtigen den verfassungsrechtlich
gebotenen Mindestschutz nicht in erheblichem Maße; sie sind
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
174
aa) Die Adventssonntagsregelung (§ 3
Abs. 1 Alternative 2 BerlLadÖffG) als generelle und
materiell voraussetzungslose Freigabe der Öffnung von
Verkaufsstellen an allen Adventssonntagen von 13.00 bis
20.00 Uhr im Land Berlin steht angesichts der Bedeutung
der Verkaufsstellenöffnung für die Gewährleistung der
Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen mit dem Grundrecht der
Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in
Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV nicht
mehr in Einklang.
175
(1) Die Besonderheit dieser Regelung besteht
darin, dass schon kraft Gesetzes ohne irgendeine weitere
Voraussetzung vier Sonntage in Folge für die Dauer von
jeweils sieben Stunden zur Ladenöffnung freigegeben werden.
Diese Vorschrift hält der Anforderung, dass die Sonntagsruhe
die Regel ist, nicht stand, weil sie einen in sich
geschlossenen Zeitblock von etwa einem Zwölftel des Jahres
vollständig vom Grundsatz der Arbeitsruhe ausnimmt. Daran
ändert der allgemein gehaltene Hinweis in der
Gesetzesbegründung auf die Metropolfunktion Berlins nichts.
Auch darin spiegeln sich lediglich bloße Umsatz- und
Erwerbsinteressen wider. Der Sache nach läuft die Regelung
mithin darauf hinaus, den Sonn- und Feiertagsschutz für die
Dauer eines Monates für die Verkaufsstellen, die den äußeren
Charakter des Tages auch angesichts der Zahl der unmittelbar
wie mittelbar Betroffenen und der Öffentlichkeitswirkung
maßgeblich prägen, aufzuheben, ohne dass für eine derart
intensive Beeinträchtigung eine hinreichend gewichtige
Begründung gegeben würde oder sonst erkennbar wäre, die dem
verfassungsrechtlichen Rang des Sonntagsschutzes gerecht
werden könnte.
176
Wenn der Berliner Landesgesetzgeber mit Blick
auf die Besonderheiten der Vorweihnachtszeit für eine
Ladenöffnung an den Adventssonntagen Sachgründe anführen
könnte, so könnte dies die Ladenöffnung nur an einzelnen
Sonntagen rechtfertigen.
177
(2) Entgegen der in der Stellungnahme des
Abgeordnetenhauses und des Senats von Berlin vertretenen
Auffassung kann der vorstehenden Bewertung der gesetzlichen
Freigabe der Adventssonntage nicht mit Erfolg
entgegengehalten werden, dass schon während der Zeit der
Weimarer Republik und in der Bundesrepublik bis zum Jahr 1956
gerade die Adventssonntage besonders wichtige Verkaufstage
des Handels gewesen seien. Diese Stellungnahme stützt sich
darauf, dass nach der Änderung des § 105b Abs. 2
Gewerbeordnung durch Art. 1 der Verordnung über die
Sonntagsruhe im Handelsgewerbe und in Apotheken vom
5. Februar 1919 (RGBl S. 176) die Öffnung der
Verkaufsstellen durch die zuständigen Behörden noch
zugelassen gewesen sei und dies auch in der Weimarer Republik
gegolten habe. Danach habe die Polizeibehörde für sechs Sonn-
und Festtage, die höhere Verwaltungsbehörde für weitere vier
Sonn- und Festtage im Jahre, an denen „besondere Verhältnisse
einen erweiterten Geschäftsverkehr erforderlich machen, für
alle oder für einzelne Geschäftszweige“ eine Beschäftigung
bis zu acht Stunden zulassen dürfen. Am 2., 3. und 4.
Adventssonntag seien damals auf der Grundlage dieser Regelung
besonders hohe Umsätze erzielt worden. An die seinerzeitige
Rechtslage knüpfe Art. 139 WRV an, indem er mit der
Formulierung „bleiben ... geschützt“ den Vergangenheitsbezug
zum Ausdruck bringe.
178
Dieser Einwand verkennt, dass die
vergangenheitsbezogene Wendung in Art. 139 WRV die Sonn-
und Feiertage lediglich in allgemeiner Hinsicht dem
fortdauernden Schutz des Gesetzgebers anheimgibt, über dessen
konkrete Ausgestaltung indessen zunächst nichts aussagt. Bei
der vergleichenden Beurteilung ist in Betracht zu ziehen,
dass Ausnahmen von der Sonntagsruhe im Handel nach der
genannten früheren Regelung an die Erfüllung einer
begrenzenden Tatbestandsvoraussetzung gebunden waren und eine
verwaltungsbehördliche Entscheidung darüber voraussetzten.
Sie besagte nicht, dass eine Ladenöffnung an allen
Adventssonntagen von vornherein und überall zulässig sein
sollte. Hinzu kommt, dass damals die Ladenöffnungszeiten an
den Werktagen abends kürzer waren und auch die
Samstags-Öffnungszeiten nicht bis in den späten Abend
reichten. Die geringere Mobilität der Bevölkerung erschwerte
zudem in ländlichen Gebieten Einkäufe während der Werktage.
Auch wegen der damals deutlich ausgedehnteren werktäglichen
Arbeitszeiten in anderen Branchen hatte die Möglichkeit zum
Tätigen von Weihnachtseinkäufen an den Adventssonntagen unter
dem Versorgungs- und Bedarfsaspekt größere Bedeutung. Dieser
Gesichtspunkt hat aufgrund der veränderten Verhältnisse, vor
allem mit der Ausdehnung der werktäglichen Öffnungszeiten auf
24 Stunden, sein Gewicht eingebüßt.
179
bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung
im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von
Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder
Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann (§ 6
Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG), ist mit dem Grundrecht
der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2
GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV
jedenfalls bei einschränkender Auslegung vereinbar.
180
(1) Hinsichtlich der Zahl von vier Tagen lässt
sich gegen die Regelung im Blick auf die Gesamtzahl von
regelhaft 52 Sonntagen im Jahr und von insgesamt neun je
nicht zwingend auf einen Sonntag fallenden weiteren
Feiertagen nichts erinnern, zumal bestimmte Feiertage von
dieser Öffnungsmöglichkeit ausgenommen sind (§ 6
Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG). Da die Freigabe durch
Allgemeinverfügung erfolgt, bedarf es einer
Verwaltungsentscheidung, die die Möglichkeit eröffnet, die
jeweils betroffenen Interessen und Rechtsgüter konkret in
eine Abwägung einzubeziehen.
181
(2) Bedenken begegnet indessen die weite,
allgemein gehaltene Voraussetzung für die Ausnahmeregelung:
Erforderlich ist lediglich, dass die ausnahmsweise Öffnung
„im öffentlichen Interesse“ liegt. Dabei handelt es sich um
einen ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff, der
es bei einem allein am Wortlaut orientierten Verständnis
ermöglicht, jedes noch so geringe öffentliche Interesse
genügen zu lassen. Hier ist eine der Wertung des
Art. 139 WRV genügende Auslegung geboten. Danach ist ein
öffentliches Interesse solchen Gewichts zu verlangen, das die
Ausnahmen von der Arbeitsruhe rechtfertigt. Dazu genügen das
alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse auf Seiten der
Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche
„Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite nicht.
182
Der Begriff des „öffentlichen Interesses“ soll
der Gesetzesbegründung zufolge für „besondere Ereignisse im
Interesse der Berliner und Touristen“ zusätzliche
Öffnungszeiten zulassen. Dabei soll es um „große
Veranstaltungen“ gehen, die wegen ihrer Bedeutung für die
ganze Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machen. Damit
sind Veranstaltungen und Ereignisse gemeint, die auch „über
die Stadt hinaus Bedeutung haben und zahlreiche Touristen
nach Berlin holen“ (Abgeordnetenhaus Drucks 16/0015,
S. 13). Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung
getragen, dass sich in einem Land von der Struktur Berlins
die Versorgung von Touristen und Besuchern von großen Messen
und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke
begrenzen lässt. Für die von der Begründung in Bezug
genommene Zielsetzung und Kategorie von Ereignissen werden
nur Veranstaltungen, die einzeln oder in ihrem Zusammenwirken
Bedeutung für Berlin als Ganzes haben, die Ausnahme tragen
können.
183
(3) Bei verfassungskonformer Auslegung ist
nicht zu beanstanden, dass die Ausnahme von der Arbeitsruhe
an Sonn- und Feiertagen in § 6 Abs. 1
BerlLadÖffG an den betroffenen Tagen keine ausdrückliche
uhrzeitliche Eingrenzung enthält. Während die anderen
Ausnahmeregelungen zur Ladenöffnung an den Adventssonntagen
sowie aus Anlass besonderer Ereignisse eine Begrenzung auf
den Zeitraum von 13.00 bis 20.00 Uhr vorsehen (§ 3
Abs. 1 Alternative 2, § 6 Abs. 2 BerlLadÖffG),
fehlt hier eine solche. Der Wortlaut lässt also den Schluss
zu, dass an den in Rede stehenden vier weiteren Sonn- oder
Feiertagen - wie nach der Berliner Regelung für Werktage -
eine 24-Stunden-Öffnung statthaft sei. Gerade weil bei den
anderen Ausnahmeregelungen - von denen für besondere
Verkaufsstellen und bestimmte Waren abgesehen -
ausdrücklich uhrzeitliche Begrenzungen genannt sind, hier
indessen nicht, liegt diese Auslegung nicht fern. Von ihr
gehen auch das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin in
ihrer Stellungnahme aus. Ein solches Verständnis liefe
allerdings darauf hinaus, dass die werktägliche
Geschäftigkeit an diesen Tagen wegen der prägenden
öffentlichen Betriebsamkeitswirkung der
Verkaufsstellenöffnung in vollem Umfang auf die Sonn- und
Feiertage übertragen würde. Diese Tage würden sich insoweit -
jedenfalls nach der maßgeblichen Rechtslage - nicht mehr
deutlich vom Werktag unterscheiden. Der Ausnahmecharakter der
Regelung käme in der praktischen Anwendung und in der
öffentlichen Wahrnehmung nicht mehr hinreichend zum
Ausdruck.
184
Auch insoweit ist allerdings die Möglichkeit
einer einengenden, grundrechts- und sonntagsschutzgeleiteten
Auslegung der Ausnahmebestimmung eröffnet. Diese orientiert
sich an dem System der übrigen Ausnahmen, das der
Landesgesetzgeber in § 3 Abs. 1 Alternative 2, § 6
Abs. 2 BerlLadÖffG errichtet hat und das uhrzeitliche
Begrenzungen vorsieht. Will der Landesgesetzgeber dennoch
eine flächendeckende, allgemeine 24-Stunden-Öffnung an Sonn-
und Feiertagen ermöglichen, könnte er dem
verfassungsrechtlich zu gewährleistenden Schutz nur dadurch
Rechnung tragen, dass er dafür eine besonders hohe
Voraussetzung vorsähe, etwa ein herausragend gewichtiges
öffentliches Interesse. Da dies nicht geschehen ist, ist es
für die vorliegende Fassung die schonendere Möglichkeit,
anstatt der Verwerfung auch dieses Ausnahmetatbestandes eine
dem Ausnahmeregime in wesentlichen Teilen eigene uhrzeitliche
Begrenzung von 13.00 bis 20.00 Uhr zu verlangen, die
Vorschrift in dieser Interpretation jedoch unbeanstandet zu
lassen. Anhaltspunkte dafür, dass dieser einschränkenden
Auslegung ein gegenläufiger Wille des Landesgesetzgebers
entgegenstünde, bestehen nicht. Ein solches einengendes
Verständnis des Ausnahmetatbestandes entspricht im Übrigen
der bisherigen Anwendungspraxis im Land Berlin, die auch in
der mündlichen Verhandlung unwidersprochen bestätigt worden
ist.
185
5. Die weiteren angegriffenen Bestimmungen,
die das Schutzkonzept des Landesgesetzgebers mit Ausnahmen
versehen, begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Das gilt auch für das Zusammenwirken der nach Maßgabe dieser
Gründe nicht zu beanstandenden Regelungen.
186
a) Die Regelung, dass Verkaufsstellen aus
Anlass besonderer Ereignisse, insbesondere von Firmenjubiläen
und Straßenfesten, an jährlich höchstens zwei weiteren Sonn-
oder Feiertagen von 13.00 bis 20.00 Uhr öffnen dürfen
(§ 6 Abs. 2 Satz 1 BerlLadÖffG), ist
verfassungsrechtlich weder für sich gesehen noch im
schutzkonzeptionellen Kontext zu beanstanden.
187
Die Verkaufsstelle hat dem zuständigen
Bezirksamt die Öffnung sechs Tage vorher anzuzeigen (§ 6
Abs. 2 Satz 2 BerlLadÖffG). Der Schutz besonderer
Feiertage nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BerlLadÖffG
gilt hier entsprechend (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 3
BerlLadÖffG). Diese Ladenöffnungsmöglichkeit ist wegen ihrer
engen örtlichen Begrenzung ohnehin von geringer prägender
Wirkung für den öffentlichen Charakter des Tages. Es kann
hingenommen werden, dass die im Gesetz geforderten
Voraussetzungen lediglich von eingeschränktem Gewicht sind,
weil sie jeweils auf konkrete Verkaufsstellen und ein
Jubiläum oder auf Feste im Straßenzugsbereich abheben. Auch
besteht wegen des sechstägigen Vorlaufs der Anzeige eine
ausreichende Möglichkeit zur Kontrolle und gegebenenfalls zum
Einschreiten der Verwaltung. Dass damit gerade in einem
überwiegend städtisch strukturierten Land ein so genannter
Flickenteppich entstehen kann, auf dem aufs Jahr gesehen
irgendwelche Verkaufsstellen mit uneingeschränktem
Warenangebot immer geöffnet haben, erscheint bei dieser
Lösung unvermeidlich, aber hinnehmbar. Daher lässt sich nicht
sagen, diese Ausnahme unterschreite ein als hinreichend zu
erachtendes Mindestschutzniveau.
188
b) Die Beschwerdeführer beanstanden überdies
einige weitere Einzelheiten des Gesetzes, denen jedoch unter
dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit des gesetzgeberischen
Schutzkonzepts kaum oder allenfalls äußerst geringe Bedeutung
beizumessen ist und gegen die von Verfassungs wegen nichts zu
erinnern ist.
189
aa) Unter dem Gesichtspunkt der Wahrung der
Religionsfreiheit ist nichts dagegen einzuwenden, dass
Verkaufsstellen mit überwiegendem Lebens- und
Genussmittelangebot am 24. Dezember von 7.00 bis
14.00 Uhr öffnen dürfen, wenn dieser Tag auf einen
Adventssonntag fällt (§ 4 Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG), und dass in mobilen Verkaufsstellen leicht
verderbliches Obst und Gemüse vom Erzeuger auch an Sonn- und
Feiertagen, an Adventssonntagen von 7.00 bis 20.00 Uhr
und am 24. Dezember, wenn dieser Tag auf einen
Adventssonntag fällt, von 7.00 bis 14.00 Uhr angeboten
werden darf (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BerlLadÖffG).
Diese Ausnahmeregelungen lassen aus sich heraus ohne weiteres
Gründe erkennen, die im Blick auf die
Mindestschutzgewährleistung tragfähig sind. Sie sind im
Kontext der Ladenöffnungsregelungen von lediglich
randständiger Bedeutung. Der Gesetzgeber hält sich damit im
Rahmen des ihm zukommenden weiten Gestaltungsspielraumes.
Zwar ist es zutreffend, wie die Beschwerdeführer geltend
machen, dass es unter den bevorratungspraktischen Bedingungen
der heutigen Zeit ohne Schwierigkeiten möglich ist, die
benötigten Lebens- und Genussmittel für die
Weihnachtsfeiertage auch am 23. Dezember zu erwerben, wenn
der 24. Dezember auf einen Sonntag fällt. Ebenso lässt
sich vertreten, dass heimisches leicht verderbliches Obst und
Gemüse vom Erzeuger angesichts der heutigen Möglichkeiten zur
Kühlung und Lagerung nicht privilegierungsbedürftig sei. Die
Argumentation der Beschwerdeführer geht aber daran vorbei,
dass dem Gesetzgeber im Rahmen der Ausgestaltung seines
Schutzkonzepts ein weiter Spielraum zukommt, namentlich bei
der Statuierung von spezifischen Ausnahmen. Gemessen daran
lässt sich nicht feststellen, dass die in Rede stehenden
Regelungen, die bestimmte Warengruppen betreffen, das
Schutzniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gravierend
beeinträchtigen würden.
190
bb) Soweit der Beschwerdeführer zu 2) die
Fassung des § 4 Abs. 1 Nr. 4
BerlLadÖffG für missverständlich hält, ist klarzustellen,
dass diese Vorschrift eine Öffnung von Verkaufsstellen, die
Lebens- und Genussmittel verkaufen, unzweifelhaft nicht an
jedem Sonn- und Feiertag erlaubt. Die dahingehenden Bedenken
sind in Ansehung des Wortlauts und des Zusammenhangs der in
Absatz 1 enthaltenen Regelungen nicht nachvollziehbar. Die
Bestimmung beinhaltet eine Ausnahme, die erkennbar nur dann
greift, wenn der 24. Dezember (Heiligabend) auf einen
Adventssonntag fällt.
191
cc) Schließlich ist nicht ersichtlich, dass
der im Gesetz vorgesehene Schutz nicht wirksam durchgesetzt
werden könnte. Verstöße gegen die Ladenschlusszeiten und die
Ausnahmebestimmungen stellen Ordnungswidrigkeiten dar und
können in den hier erheblichen Fallgestaltungen nach Maßgabe
von § 9 Abs. 2
BerlLadÖffG mit einer Geldbuße bis zu 2.500 Euro
geahndet werden. Dies allein mag insbesondere für große
Handelsketten und Kaufhäuser wirtschaftlich keine
abschreckende Wirkung entfalten. Es ist jedoch in Rechnung zu
stellen, dass Verstöße gegen die Ladenöffnungsvorschriften
ordnungsrechtlich unterbunden werden und unter Umständen auch
weitere Konsequenzen haben können. Mithin lässt sich nicht
feststellen, dass das Schutzkonzept insoweit völlig
unzulänglich oder ungeeignet wäre, zumal auch die Höhe des
angedrohten Bußgeldes nach der Ladenschlussgesetzgebung des
Bundes nicht höher lag (§ 24 Abs. 2 LadSchlG
a.F.).
192
c) Die gesetzlich angelegten
Ladenöffnungsmöglichkeiten an Sonn- und Feiertagen führen
auch in ihrem Zusammenwirken eingedenk der
verfassungswidrigen Öffnungsmöglichkeit an allen vier
Adventssonntagen nicht zu einem Verstoß gegen die staatliche
Schutzpflicht für die Religionsfreiheit der Beschwerdeführer,
der das gesamte Schutzkonzept mit all seinen angegriffenen
Ausnahmetatbeständen für den Sonn- und Feiertagsschutz
ergreifen würde und als verfassungswidrig erscheinen
ließe.
193
Im Übrigen hat der Berliner Landesgesetzgeber
erkennbar gesehen, dass er bei dem von ihm verfolgten Konzept
einer flächendeckenden Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- und
Feiertagen unter geringen Voraussetzungen und ohne
warengruppenspezifische Beschränkungen nur eine niedrige
jährliche Höchstzahl derart freigabefähiger Sonn- und
Feiertage ansetzen durfte, um dem Regel-Ausnahme-Gebot und
der verfassungsrechtlich geforderten Sicherung eines
Mindestniveaus des Sonn- und Feiertagsschutzes zu genügen.
Diese Höchstzahl hat er auf der Grundlage der von ihm
gewählten Schutzkonzeption, also insbesondere ohne allgemeine
einzelfallbezogene Ausnahmebestimmung - etwa § 23 Abs. 1
LadSchlG entsprechend -, in nicht zu beanstandender Weise mit
acht Sonn- oder Feiertagen angesetzt (siehe § 3 Abs. 1
Alternative 2, § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG).
194
Die Regelung zur Öffnung der Verkaufsstellen
an allen vier Adventssonntagen (§ 3 Abs. 1 Alternative 2
BerlLadÖffG) ist damit für verfassungswidrig zu erklären
(§ 95 Abs. 3 BVerfGG). Sie bleibt indes unter
Berücksichtigung der Berufsausübungsfreiheit der
Verkaufsstelleninhaber, ihres in die Regelung gesetzten
Vertrauens und der von ihnen für die Vorweihnachtszeit des
Jahres 2009 getroffenen Dispositionen in diesem Jahr noch
anwendbar. Ob und wie der Berliner Landesgesetzgeber seine
Schutzkonzeption anpasst, obliegt seiner Gestaltungsmacht
nach Maßgabe der Grundsätze dieser Entscheidung.
195
Den Beschwerdeführern sind ihre notwendigen
Auslagen je zur Hälfte zu erstatten; dies ist angemessen,
weil ihre Verfassungsbeschwerden einen wesentlichen
Teilerfolg haben, der sich auch bei der Konkretisierung des
Prüfungsmaßstabes niederschlägt (§ 34a Abs. 2
BVerfGG).
196
Die Entscheidung ist zu B. I. 1.
(Beschwerdebefugnis) und zu B. II. 2. (Konkretisierung des
Art. 4 Abs. 1 und 2 GG durch Art. 140 GG i.V.m.
Art. 139 WRV) mit
5 : 3 Stimmen, hinsichtlich der Anforderungen des
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV
einstimmig ergangen.