BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2914/17 -
- Bevollmächtigte:
gegen
§ 46a Erneuerbare-Energien-Gesetz in der Fassung von Artikel 1 Nr. 6 des Gesetzes vom 13. Oktober 2016 (BGBl I S. 2258) in der durch Artikel 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 2016 (BGBl I S. 3106) geänderten Fassung
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Harbarth,
die Richterin Britz
und den Richter Radtke
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 12. Februar 2019 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen § 46a des Gesetzes für den Ausbau erneuerbarer Energien, eingefügt durch Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Einführung von Ausschreibungen für Strom aus erneuerbaren Energien und zu weiteren Änderungen des Rechts der erneuerbaren Energien vom 13. Oktober 2016 (BGBl I S. 2258) in der durch das Gesetz zur Änderung der Bestimmungen zur Stromerzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung und zur Eigenversorgung vom 22. Dezember 2016 (BGBl I S. 3106 - Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG 2017) geänderten Fassung. Danach kann sich der bei der Berechnung des Zahlungsanspruchs für Strom aus Windenergieanlagen an Land anzulegende Wert verringern, wenn der Strom in Anlagen erzeugt ist, die erst nach Inkrafttreten der Neuregelung zum 1. Januar 2017 in Betrieb genommen worden sind.
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1. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz sieht für die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien einen besonderen Zahlungsanspruch des Anlagenbetreibers gegenüber dem Netzbetreiber vor. Dieser Anspruch war bislang in Form einer gesetzlich festgelegten Mindestvergütung geregelt, die für eine Dauer von 20 Kalenderjahren ab Inbetriebnahme der Anlage zuzüglich des Inbetriebnahmejahres garantiert war (§ 16, § 21 Abs. 2 EEG 2009; § 16, § 21 Abs. 2 EEG 2012; §§ 19, 22 EEG 2014). Alternativ hierzu bestand im Falle der seit 2014 grundsätzlich vorrangigen Direktvermarktung des Stroms (vgl. § 2 Abs. 2 EEG 2014, § 2 Abs. 2 EEG 2017) ein Anspruch auf Zahlung einer Marktprämie (vgl. § 33g EEG 2012, § 34 EEG 2014; s. jetzt §§ 19, 20 EEG 2017). Die Einzelheiten des Vergütungsanspruchs, insbesondere dessen Höhe, wurden regelmäßig geändert. So wurden etwa bestimmte Degressionsstufen festgelegt, nach denen sich die Vergütungen und Boni für nach bestimmten Stichtagen in Betrieb genommene Anlagen verringerten (vgl. § 20 Abs. 1, 2 Nr. 7b EEG 2009; § 20 Abs. 1, 2 Nr. 7b, § 66 Abs. 1 EEG 2012; § 26 Abs. 1, § 29 Abs. 2 bis 5, § 100 Abs. 1 EEG 2014).
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2. Zum 1. Januar 2017 trat das Erneuerbare-Energien-Gesetz 2017 in Kraft. Die Förderung wurde auf ein Ausschreibungsverfahren umgestellt, womit ein bereits im Erneuerbare-Energien-Gesetz 2014 angekündigter (§ 2 Abs. 5 Satz 1 EEG 2014) und begonnener Systemwechsel vollzogen wurde (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1, § 3 Nr. 3, § 22 EEG 2017). Ein Zahlungsanspruch besteht nun für nach dem 31. Dezember 2016 in Betrieb genommene Anlagen (§ 100 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EEG 2017) grundsätzlich nur noch, wenn in einem Ausschreibungsverfahren, in dem auch die Höhe des Anspruchs ermittelt wird, ein Zuschlag für die Anlage erteilt wurde (vgl. § 22 EEG 2017). Eine Ausnahme von der Ausschreibungspflicht gilt aber unter anderem für Windenergieanlagen an Land, die vor dem 1. Januar 2019 in Betrieb genommen worden sind, wenn sie vor dem 1. Januar 2017 nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigt wurden, diese Genehmigung vor dem 1. Februar 2017 an ein spezielles Register gemeldet wurde und der Genehmigungsinhaber nicht vor dem 1. März 2017 auf den gesetzlich bestimmten Anspruch auf Zahlung verzichtet hat (vgl. § 22 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 EEG 2017). Für diese Anlagen wird die Höhe des für die Berechnung der Zahlungsansprüche anzulegenden Wertes auch weiterhin gesetzlich bestimmt (vgl. § 22 Abs. 6 Satz 2 EEG 2017, § 46 EEG 2017).
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3. Durch die angegriffene Vorschrift des § 46a EEG 2017 werden die in § 46 EEG 2017 festgelegten Werte für diese Berechnung der Zahlungsansprüche für Strom aus Windenergieanlagen an Land für nach bestimmten Stichtagen in Betrieb genommene Anlagen reduziert. So erfolgte die Absenkung in den Monaten März bis August 2017 monatlich für die danach in Betrieb genommenen Anlagen um 1,05 Prozent gegenüber den Werten, die bei im jeweils vorangegangenen Kalendermonat in Betrieb genommenen Anlagen anzulegen waren. Vierteljährlich ab Oktober 2017 verringerte sich der anzulegende Wert nach § 46a Abs. 1 Satz 2 EEG 2017 für die nach den Stichtagen in Betrieb genommenen Anlagen um 0,4 Prozent. Anders als für die Sonderdegression nach § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 gilt dabei nach § 46a Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 bis 4 EEG 2017 ein sogenannter „atmender Deckel“. Danach richtet sich die konkrete Höhe der Degressionsstufen nach dem Verhältnis des im Bezugszeitraum erfolgten Brutto-Zubaus von Windenergie an Land zu der Zielgröße von 2.500 Megawatt pro Jahr. Wird dieser Wert überschritten, erhöht sich abhängig von der Höhe der Überschreitung die Absenkung des anzulegenden Wertes. Wird er unterschritten, verringert sich die Absenkung. Die angegriffene Vorschrift lautet:
§ 46a EEG 2017 Absenkung der anzulegenden Werte für Strom aus Windenergie an Land bis 2018
(1) Die anzulegenden Werte nach § 46 Absatz 1 und 2 verringern sich zum 1. März, 1. April, 1. Mai, 1. Juni, 1. Juli und 1. August 2017 für die nach diesem Zeitpunkt in Betrieb genommenen Anlagen um 1,05 Prozent gegenüber den in dem jeweils vorangegangenen Kalendermonat geltenden anzulegenden Werten. Danach verringern sie sich zum 1. Oktober 2017, 1. Januar 2018, 1. April 2018, 1. Juli 2018 und 1. Oktober 2018 für die nach diesem Zeitpunkt in Betrieb genommenen Anlagen um 0,4 Prozent gegenüber den in dem jeweils vorangegangenen Kalendermonat geltenden anzulegenden Werten.
(2) Die Absenkung der anzulegenden Werte nach Absatz 1 Satz 2 erhöht sich jeweils, wenn der Brutto-Zubau im Bezugszeitraum den Wert von 2 500 Megawatt
1. um bis zu 200 Megawatt überschreitet, auf 0,5 Prozent,
2. um mehr als 200 Megawatt überschreitet, auf 0,6 Prozent,
3. um mehr als 400 Megawatt überschreitet, auf 0,8 Prozent,
4. um mehr als 600 Megawatt überschreitet, auf 1,0 Prozent,
5. um mehr als 800 Megawatt überschreitet, auf 1,2 Prozent oder
6. um mehr als 1 000 Megawatt überschreitet, auf 2,4 Prozent.
(3) Die Absenkung der anzulegenden Werte nach Absatz 1 Satz 2 verringert sich jeweils, wenn der Brutto-Zubau im Bezugszeitraum den Wert von 2 400 Megawatt
1. um bis zu 200 Megawatt unterschreitet, auf 0,3 Prozent,
2. um mehr als 200 Megawatt unterschreitet, auf 0,2 Prozent oder
3. um mehr als 400 Megawatt unterschreitet, auf null.
(4) Die nach Absatz 1 Satz 2 erfolgende Absenkung der anzulegenden Werte verringert sich auf null und es erhöhen sich die anzulegenden Werte nach § 46 gegenüber den im jeweils vorangegangenen Quartal geltenden anzulegenden Werten, wenn der Brutto-Zubau im Bezugszeitraum den Wert von 2 400 Megawatt
1. um mehr als 600 Megawatt unterschreitet, um 0,2 Prozent oder
2. um mehr als 800 Megawatt unterschreitet, um 0,4 Prozent.
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4. Das Gesetzgebungsverfahren ist, soweit hier von Bedeutung, folgender-maßen verlaufen: Am 8. Juni 2016 beschloss die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes zur Einführung von Ausschreibungen für Strom aus erneuerbaren Energien und zu weiteren Änderungen des Rechts der erneuerbaren Energien. Die Entwurfsfassung wich von der später Gesetz gewordenen Fassung etwas ab. Danach sollte eine Verkürzung des Vergütungsanspruchs für nach dem 1. April 2017 in Betrieb genommene Windenergieanlagen an Land um 1,2 Prozent, für nach dem 1. Juni 2017 in Betrieb genommene Anlagen um 5 Prozent sowie eine in der Höhe vom Zubau der Windenergie an Land abhängige Absenkung zum 1. Oktober 2017, 1. Januar 2018, 1. April 2018, 1. Juli 2018 und 1. Oktober 2018 für die nach diesem Zeitpunkt in Betrieb genommenen Anlagen geregelt werden (vgl. BRDrucks 310/16, S. 51). Der Gesetzentwurf der Bundesregierung wurde am 9. Juni 2016 dem Bundesrat zugeleitet und am 20. Juni 2016 in den Bundestag eingebracht (BTDrucks 18/8832). Am 21. Juni 2016 wurde ein textidentischer Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen in den Bundestag eingebracht (BTDrucks 18/8860, S. 50 f.). Dieser wurde mit Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Energie vom 6. Juli 2016 unter anderem in § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 abgeändert (BTDrucks 18/9096, S. 97) und in dieser Fassung am 8. Juli 2016 vom Bundestag beschlossen. Das Gesetz wurde in dem am 18. Oktober 2016 ausgegebenen Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl I S. 2258). Noch vor seinem Inkrafttreten wurde das Erneuerbare-Energien-Gesetz 2017 durch das - nach dessen Art. 19 ebenfalls am 1. Januar 2017 in Kraft getretene - Gesetz zur Änderung der Bestimmungen zur Stromerzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung und zur Eigenversorgung vom 22. Dezember 2016 geändert. Auf letzteres kommt es hier aber nicht an.
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Die Beschwerdeführerin ist eine Aktiengesellschaft mit Tätigkeitsschwerpunkt in Deutschland. Ihre 100-prozentigen Tochtergesellschaften betreiben unter anderem zwei Windparks, die am 10. Oktober 2016 und am 21. Dezember 2016 (also vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung) genehmigt und ab Juni 2017 (also nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung) in Betrieb genommen wurden.
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Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin, die Verringerung der Zahlungsansprüche nach § 46a EEG 2017 verletze ihr Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Diese Absenkung sei nicht mit den Grundsätzen der Rechts-sicherheit und des Vertrauens- und Investitionsschutzes vereinbar. Es handele sich um einen Fall „unechter“ Rückwirkung. Mit den gesetzlich garantierten Vergütungssätzen sei ein besonderer Vertrauenstatbestand geschaffen worden. Dies gelte aufgrund der Zielsetzung der gesetzlichen Vergütungssätze bereits für Investitionen im Vorfeld der Inbetriebnahme einer Anlage. Die Vorbereitungen für die 2016 genehmigten Windenergieanlagen seien weitaus früher eingeleitet und die Investitionen seien im Vertrauen auf den Erhalt der gesetzlichen Vergütung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz 2014 getätigt worden. Die Einführung einer Sonderdegression sei weder 2014 noch zum Investitionszeitpunkt absehbar gewesen. Das Vertrauen in den Bestand der Vergütungshöhe sei innerhalb des Zeitraums zwischen der Verkündung des Gesetzes und dem Eintritt der ersten Sonderdegressionsstufe am 1. März 2017 angesichts der sehr langen Planungs-, Genehmigungs- und Herstellungsphasen nicht erschüttert worden. Zudem gehe die in § 46a EEG 2017 normierte Sonderdegression über das bisher für solche Absenkungen übliche Maß hinaus. Den hohen Einbußen - hier eine voraussichtliche Umsatzminderung von 3,02 % - stünden bei einem Verzicht auf die angegriffene Regelung keine schweren Nachteile für Gemeinschaftsgüter entgegen.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Ihr kommt weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG), noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
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Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen die in § 46a Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und 3 EEG 2017 geregelte Absenkung der für die Berechnung ihres Zahlungsanspruchs anzulegenden Werte wendet („atmender Deckel“), ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht hinreichend substantiiert dargelegt wurde (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG).
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Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die Sonderdegression nach § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 wendet, ist sie unbegründet. Unter Berücksichtigung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend geklärten Maßstäbe zum verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz (vgl. insbesondere BVerfGE 122, 374; 131, 47; 132, 302; 135, 1; 143, 246; 145, 20; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de) verletzt die Absenkung der anzulegenden Werte nach § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 nicht die Grundrechte der Beschwerdeführerin. Die angegriffene Regelung entfaltet keine echte Rückwirkung; ob hier eine unechte Rückwirkung besteht, kann offenbleiben (1). § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Vertrauensschutz (2).
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1. Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet bei rückwirkenden Gesetzen in ständiger Rechtsprechung zwischen Gesetzen mit echter Rückwirkung, die grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar sind (vgl. BVerfGE 45, 142 ; 101, 239 ; 132, 302 ; 135, 1 ), und solchen mit unechter Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig sind (vgl. BVerfGE 132, 302 ; 135, 1 ). Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift (vgl. BVerfGE 11, 139 ; 30, 367 ; 101, 239 ; 123, 186 ; 132, 302 ; 135, 1 ). Dies ist der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll („Rückbewirkung von Rechtsfolgen“; vgl. BVerfGE 127, 1 ). Eine Rechtsnorm entfaltet hingegen unechte Rückwirkung, wenn sie auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (vgl. BVerfGE 101, 239 ; 123, 186 ; 132, 302 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de, Rn. 20).
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Daran gemessen liegt hier keine echte Rückwirkung vor. § 46a EEG 2017 gilt gemäß § 100 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EEG 2017 nur für Anlagen, die nach dem 31. Dezember 2016 und damit erst nach Verkündung des Gesetzes in Betrieb genommen worden sind. In einen abgeschlossenen Sachverhalt wird dadurch nicht eingegriffen. Zu diesem Zeitpunkt war weder der - auch bislang die Einspeisung und Abnahme des Stroms voraussetzende (vgl. § 19 Abs. 1, § 34 Abs. 1, § 39 Abs. 1 EEG 2014) - Zahlungsanspruch für Strom aus den betroffenen Anlagen entstanden, noch hatte der - an die Inbetriebnahme der Anlagen anknüpfende (vgl. § 22 Satz 2 EEG 2014; jetzt: § 25 Satz 3 EEG 2017) - gesetzlich garantierte Vergütungszeitraum zu laufen begonnen oder war bereits abgelaufen.
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Ob § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 gegenüber der Beschwerdeführerin unechte Rückwirkung entfaltet, kann hier offen bleiben (vgl. für geplante Anlagen auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. September 2010 - 1 BvQ 28/10 -, www.bverfg.de, Rn. 31). Früher durch das Bundesverfassungsgericht als Gesetze mit unechter Rückwirkung überprüfte Regelungen betrafen sogenannte Bestandsanlagen, die also im Zeitpunkt des Inkrafttretens der beanstandeten Regelung bereits in Betrieb genommen worden waren (vgl. insbesondere BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de, Rn. 21; BVerfGE 122, 374 ). Hier sind hingegen Anlagen betroffen, die zwar vor Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2017 genehmigt wurden, aber erst danach in Betrieb genommen wurden.
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2. Unabhängig davon, ob § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 gegenüber der Beschwerdeführerin unechte Rückwirkung entfaltet, genügt die Regelung jedenfalls den verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzanforderungen.
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a) Gesetze mit unechter Rückwirkung sind grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 132, 302 ; 135, 1 ). Anderes kann gelten, wenn der Gesetzgeber selbst eine besondere Vertrauensgrundlage geschaffen hat. Die Anforderungen an eine unecht rückwirkende Verringerung der Vergütung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz hat das Bundesverfassungsgericht für Bestandsanlagen kürzlich wie folgt konkretisiert (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de, Rn. 23 ff.; vgl. auch entsprechend zum unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG abgeleiteten Vertrauensschutz BVerfGE 143, 246 ):
„Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben sich Grenzen der Zulässigkeit von unecht rückwirkenden Gesetzen. Diese Grenzen sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 ; 101, 239 ; 122, 374 ; 132, 302 ; stRspr).
Gesetze, auf die ein schutzwürdiges Vertrauen des Einzelnen gründet, dürfen nicht ohne besondere und überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses rückwirkend geändert werden; der Einzelne kann sich jedoch dann nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn das Vertrauen auf den Fortbestand einer ihm günstigen Regelung eine Rücksichtnahme durch den Gesetzgeber billigerweise nicht beanspruchen darf (vgl. BVerfGE 63, 152 ; 68, 287 ; 105, 17 ). Insbesondere genießt die allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde auch in Zukunft unverändert bleiben, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. BVerfGE 132, 302 m.w.N.).
Verspricht der Gesetzgeber allerdings - wie hier in den verschiedenen Fassungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes - für einen konkret festgelegten längeren Zeitraum Vergütungen einer bestimmten Höhe für nach den Bedingungen des Gesetzes produzierten Strom, schafft er eine besondere Vertrauensgrundlage für darauf aufbauende Investitionen. Auf die Initiierung derartiger Investitionen ist eine solche Gesetzgebung angelegt. Die Erwartung, diese Rechtslage werde für den garantierten Zeitraum insoweit unverändert bleiben, genießt daher besonderen verfassungsrechtlichen Schutz. Den darauf aufbauenden Investitionen kann der Gesetzgeber mit Wirkung für den geschützten Zeitraum nicht ohne weiteres im Nachhinein die Grundlage entziehen. Dieser besondere Vertrauensschutz für Investitionen, die auf der Grundlage einer derartigen, eine bestimmte Vergütung garantierenden Gesetzeslage getätigt wurden, schließt allerdings - gerade wenn sich die Zusage, wie hier, über einen so langen Zeitraum erstreckt - nicht jegliche Randkorrektur der Gewährungsbedingungen aus, sofern sie sich auf ein berechtigtes öffentliches Interesse stützen kann, die Garantie im Kern unberührt lässt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen nicht unangemessen zurücksetzt.“
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b) Ungeachtet der Frage, welches Grundrecht hier zur Anwendung kommt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de, Rn. 41), verstößt die angegriffene Regelung danach nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Das Vertrauen in den Fortbestand der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Vergütungshöhe war hier nicht besonders schutzwürdig (aa) und wäre, selbst wenn man eine gewisse Schutzwürdigkeit unterstellte, durch die angegriffene Regelung nicht unverhältnismäßig enttäuscht (bb).
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aa) Es fehlt aufgrund der zuvor bestehenden Gesetzeslage für Strom, der in nach Inkrafttreten des Gesetzes in Betrieb genommenen Anlagen erzeugt wird, bereits an der besonderen Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unveränderten Fortbestand der vormals geltenden Vergütungshöhe. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand wäre aber Voraussetzung dafür, dass die grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung ausnahmsweise verfassungswidrig sein könnte. Ein besonderer Grund für ein berechtigtes Vertrauen in den unveränderten Fortbestand der Vergütungshöhe für Strom aus Anlagen, die zwar genehmigt, aber noch nicht in Betrieb genommen waren, besteht nicht. Ein solcher Grund ergibt sich hier vor Inbetriebnahme einer Anlage weder aus der Übergangsvorschrift des § 102 Nr. 3 EEG 2014 (unten (1)) noch aus der gesetzlichen Garantie des Zahlungsanspruchs über einen Zeitraum von 20 Jahren (unten (2)).
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(1) Die Übergangsvorschrift des § 102 Nr. 3 EEG 2014 konnte kein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der Vergütungshöhe begründen.
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(a) Zwar können Übergangsvorschriften grundsätzlich berechtigtes Vertrauen begründen. Enttäuscht der Gesetzgeber das Vertrauen in den Fortbestand einer Übergangsvorschrift, die er aus Vertrauensschutzgründen erlassen hat, indem er sie vor Ausschöpfung ihres ursprünglich vorgesehenen Geltungsumfangs zu Lasten der Berechtigten beseitigt, so ist dies nur unter besonderen Anforderungen zu rechtfertigen. Es geht dann nicht allgemein um den Schutz des Vertrauens der Bürgerinnen und Bürger in den Fortbestand geltenden Rechts. Vielmehr vertraut der Bürger auf die Kontinuität einer Regelung, die altes Recht oder eine bestimmte Übergangsregelung noch für eine bestimmte Zeit in Bezug auf einen eingegrenzten Personenkreis nach Prüfung der Vereinbarkeit der Fortgeltung mit dem öffentlichen Interesse aufrechterhält. Mit einer solchen Regelung schafft der Gesetzgeber einen besonderen Vertrauenstatbestand (vgl. BVerfGE 143, 246 m.w.N.).
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(b) Eine solche, zu besonderem Vertrauen berechtigende Übergangsregelung wird durch den angegriffenen § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 jedoch nicht berührt. Zwar ist § 102 Nr. 3 EEG 2014 eine aus Vertrauensschutzgründen erlassene Übergangsvorschrift zugunsten der hier betroffenen Betreiber geplanter Windenergieanlagen. Die Regelung hat folgenden Wortlaut:
§ 102 EEG 2014 Übergangsbestimmung zur Umstellung auf Ausschreibungen
Nachdem die finanzielle Förderung im Sinne des § 2 Absatz 5 auf Ausschreibungen umgestellt worden ist, besteht auch ohne eine im Rahmen einer Ausschreibung erhaltene Förderberechtigung ein Anspruch nach § 19 Absatz 1 für Anlagenbetreiber von
3. allen anderen Anlagen, die nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftig sind oder für ihren Betrieb einer Zulassung nach einer anderen Bestimmung des Bundesrechts bedürfen und vor dem 1. Januar 2017 genehmigt oder zugelassen und vor dem 1. Januar 2019 in Betrieb genommen worden sind; dies gilt nicht für die Betreiber von Freiflächenanlagen.
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Diese Regelung erlaubte aber lediglich ein Vertrauen darauf, dass trotz des angekündigten Umstiegs auf ein Ausschreibungssystem weiterhin ein Förderanspruch nach § 19 Abs. 1 EEG 2014 besteht, nicht hingegen auf eine unveränderte Vergütungshöhe. Die Regelung sollte der mit dem geplanten Systemwechsel verbundenen Unsicherheit der Investoren darüber entgegenwirken, „ob Projekte mit langen Planungszeiträumen noch eine Förderung erhalten können“ (BTDrucks 18/1304, S. 182). Da die Regelung zur Ausschreibung der Förderhöhe erst in einem neuen Gesetzgebungsverfahren festgelegt werde, sei für die Investoren ab 2014 nicht kalkulierbar, ob sie einen Zuschlag im Rahmen der Ausschreibung und damit eine Förderung bekommen könnten. Aus Gründen des Vertrauensschutzes werde darum geregelt, dass Anlagen auch ohne Zuschlagserteilung im Rahmen der Ausschreibung noch bis Ende 2018 in Betrieb genommen werden können und eine Förderung erhalten. Die Schaffung eines besonderen Vertrauenstatbestands hinsichtlich des unveränderten Fortbestands der Förderungshöhe war damit jedoch nicht verbunden.
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(2) Besonderes Vertrauen in den Fortbestand der Förderungshöhe wurde vor Inbetriebnahme einer Anlage auch nicht durch die in § 22 EEG 2014 und seinen Vorgängerfassungen garantierte finanzielle Förderung von Strom aus Anlagen erneuerbarer Energien für die Dauer von 20 Jahren begründet. § 22 EEG 2014 lautet:
§ 22 EEG 2014 Förderbeginn und Förderdauer
Die finanzielle Förderung ist jeweils für die Dauer von 20 Kalenderjahren zuzüglich des Inbetriebnahmejahres der Anlage zu zahlen. Beginn der Frist nach Satz 1 ist der Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage, soweit sich aus den nachfolgenden Bestimmungen nichts anderes ergibt.
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Einen besonderen verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz für Investitionen, die auf der Grundlage einer eine bestimmte Vergütung garantierenden Gesetzeslage getätigt wurden, hat das Bundesverfassungsgericht zwar in Betracht gezogen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de, Rn. 25). Allerdings beginnt der insoweit garantierte und verfassungsrechtlich besonders geschützte Zeitraum nach der ausdrücklichen gesetzgeberischen Festlegung gerade erst mit Inbetriebnahme der jeweiligen Anlage (vgl. § 21 Abs. 2 Satz 3 EEG 2009; § 21 Abs. 2 Satz 2 EEG 2012) und nicht schon mit deren Planung, Genehmigung oder Errichtung. Gegen die Annahme, dass § 22 Satz 2 EEG 2014 gleichwohl bereits vor Inbetriebnahme einer Anlage einen besonderen Vertrauenstatbestand für die Vergütungshöhe begründet hat, spricht, dass der Gesetzgeber auch in früheren Fassungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes hinsichtlich der Anwendung von zum Nachteil der Betreiber abgeänderten Vergütungsregelungen auf Inbetriebnahmezeitpunkte nach Inkrafttreten der Neuregelung abgestellt hat (vgl. etwa § 20 Abs. 1, § 66 Abs. 1 EEG 2009; § 20 Abs. 1, § 66 Abs. 1 EEG 2012; § 26, § 100 Abs. 1 EEG 2014). So betraf auch die genannte Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. September 2016 anders als das vorliegende Verfahren Bestandsanlagen, die also zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung bereits in Betrieb genommen waren (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. September 2016 - 1 BvR 1299/15 -, www.bverfg.de, Rn. 25).
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bb) Im Übrigen wäre das Vertrauen in den Fortbestand der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Vergütungshöhe - eine gewisse Schutzwürdigkeit unterstellt - durch die angegriffene Regelung auch nicht unverhältnismäßig enttäuscht.
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(1) Die Regelung dient einem legitimen Zweck und ist geeignet und erforderlich, diesen Zweck zu erreichen. § 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017 dient ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel der Mengensteuerung des Ausbaus der Windenergie an Land (vgl. BTDrucks 18/8860, S. 229), die wiederum in engem Zusammenhang mit den Zielen der Wirtschaftlichkeit und Kosteneffizienz (vgl. § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 4 Satz 1 EEG 2017; BTDrucks 18/8860, S. 146, 154, vgl. auch § 3 Nr. 1, § 29 Abs. 1 EEG 2014), der Begrenzung der durch den Ausbau erneuerbarer Energien für den Endabnehmer verursachten Stromkosten (vgl. dazu BVerfGE 122, 374 ) und der Sicherung der Akzeptanz der Förderung erneuerbarer Energien und der Energiewende steht (vgl. auch BTDrucks 18/1304, S. 1, 88 f., 92, 94, 105, 133; BTDrucks 18/1891, S. 177). Die mit der Vorschrift bewirkte Reduzierung der Zahlungsansprüche und damit der auf den Strompreis abgewälzten EEG-Umlage ist geeignet, das legitime Ziel der Begrenzung der durch den Ausbau erneuerbarer Energien verursachten Stromkosten zu fördern. Ein milderes, gleich wirksames Mittel steht nicht zur Verfügung.
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(2) Die angegriffene Regelung ist nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Dem Vertrauen der Beschwerdeführerin in den Fortbestand der früheren Vergütungshöhe steht das Interesse des Gesetzgebers gegenüber, dass die Ziele der Umstellung des Fördersystems auf Ausschreibungen und der bereits 2014 festgelegten Ausbaukorridore - insbesondere die Begrenzung der Stromkosten für den Endabnehmer - nicht konterkariert werden. Die Bestandsinteressen der Beschwerdeführerin überwiegen im Ergebnis nicht gegenüber diesem Veränderungsinteresse des Gesetzgebers.
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Die gesetzliche Garantie des Zahlungsanspruchs an sich sowie dessen Laufzeit von 20 Jahren sind nicht betroffen (vgl. § 25 Satz 2 EEG 2017). Lediglich die Höhe des Anspruchs wird reduziert. Diese Absenkung ist zwar nicht unerheblich. Dass dadurch aber das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerin an sich oder auch nur der Betrieb der konkret betroffenen Anlagen in Frage gestellt oder die getätigten Investitionen entwertet würden, hat die Beschwerdeführerin weder dargelegt noch ist dies ersichtlich. Die Beschwerdeführerin trägt insoweit lediglich vor, die Rentabilität habe sich „im Gegensatz zur ursprünglichen Gesetzeslage signifikant verschlechtert“. Demnach dürfte der Betrieb immer noch unter Erzielung von Gewinnen wirtschaftlich möglich sein.
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Hinzu kommt, dass ein gewisser Übergangszeitraum bestand, in dem sich Anlagenbetreiber auf die neue Rechtslage einstellen konnten. Sie mussten hier seit Zuleitung des Gesetzentwurfs durch die Bundesregierung an den Bundesrat am 9. Juni 2016 (vgl. BRDrucks 310/16) mit einer deutlichen Reduktion der Zahlungsansprüche rechnen. Spätestens aber seit Anfang Juli 2016 mussten sie mit der heute geltenden Fassung rechnen. Die Beschlussempfehlung und der Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Energie mit der später beschlossenen Fassung des § 46a EEG 2017 datiert auf den 6. Juli 2016 (vgl. BTDrucks 18/9096), der Gesetzesbeschluss auf den 8. Juli 2016 (vgl. zur Zerstörung von Vertrauen durch Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Bundestag bzw. durch Zuleitung an den Bundesrat BVerfGE 127, 31 ; 143, 246 ; 145, 20 ; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 10. April 2018 - 1 BvR 1236/11 -, www.bverfg.de, Rn. 151 f.). So blieben bis zum 1. März 2017, dem Stichtag der ersten Sonderdegression (§ 46a Abs. 1 Satz 1 EEG 2017), jedenfalls noch ungefähr acht Monate Zeit, um die Anlage in Betrieb zu nehmen und in den Genuss unverminderter Förderung zu kommen.
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Zwar konnte die Beschwerdeführerin erst nach Erteilung der Genehmigungen am 10. Oktober 2016 und am 21. Dezember 2016 mit der Errichtung der Anlagen beginnen. Vor der Erteilung der Genehmigung war ihr Vertrauen in den Fortbestand der ursprünglichen Vergütungshöhe hier jedoch erst recht nicht schutzwürdig. Gerade hinsichtlich der Höhe der Förderung ist das Erneuerbare-Energien-Gesetz bereits in der Vergangenheit häufig und in regelmäßigen Abständen geändert worden (vgl. etwa §§ 20, 29 EEG 2009; §§ 20, 29 EEG 2012; §§ 29, 49 EEG 2014). Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage rechnen (BVerfGE 95, 64 ), solange nicht besondere Umstände Anlass geben, gleichwohl anzunehmen, dass sich die Rechtslage vor Genehmigungserteilung nicht ändern wird. Das ist hier aber nicht der Fall. Vielmehr waren bereits seit 2014 der nun vollzogene Systemwechsel (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 EEG 2014) und die auch damit verfolgten Ziele der Kostenreduktion und der Mengensteuerung (vgl. auch § 3 Nr. 1 EEG 2014) bekannt, sodass für noch nicht genehmigte Anlagen eine Absenkung der Förderhöhe im Bereich des Denkbaren lag.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.