BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2918/09 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Kirchhof
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 4. Februar 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die
Befristung ihrer Bestellungen zu bevollmächtigten
Bezirksschornsteinfegern durch § 48 Satz 2 des Gesetzes
über das Berufsrecht und die Versorgung im
Schornsteinfegerhandwerk (Schornsteinfeger-Handwerksgesetz -
SchfHwG).
2
1. Durch das Gesetz zur Neuregelung des
Schornsteinfegerwesens vom 26. November 2008 (BGBl I S.
2242) wird das Berufsrecht der Schornsteinfeger grundlegend
geändert und das bisherige Kehr- und Überprüfungsmonopol der
Bezirksschornsteinfegermeister erheblich reduziert. Anlass
für die Reform war ein Vertragsverletzungsverfahren, das die
Europäische Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland
eingeleitet und in dem sie insbesondere Verstöße gegen die
Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit durch die
Ausgestaltung dieses Kehr- und Überprüfungsmonopols
beanstandet hatte. Artikel 1 des Gesetzes enthält das neu
geschaffene Schornsteinfeger-Handwerksgesetz, das an die
Stelle des bisherigen Gesetzes über das Schornsteinfegerwesen
(Schornsteinfegergesetz - SchfG) treten soll. Während eines
Übergangszeitraums bis Ende 2012 gelten Vorschriften des
neuen Schornsteinfeger-Handwerksgesetzes und solche des durch
Artikel 2 des Reformgesetzes geänderten
Schornsteinfegergesetzes nebeneinander. Mit Ablauf des Jahres
2012 tritt das Schornsteinfegergesetz außer Kraft und das
Schornsteinfeger-Handwerksgesetz vollständig in Kraft.
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Nach § 8 SchfG erlischt eine Bestellung
zum Bezirksschornsteinfegermeister nur durch Rücknahme oder
Widerruf, Aufhebung der Bestellung, Versetzung in den
Ruhestand, Erreichen der Altersgrenze oder Tod. Die
Altersgrenze beträgt 65 Jahre (§ 9 SchfG). Eine
Versetzung in den Ruhestand ist für den Fall vorgesehen, dass
ein Bezirksschornsteinfegermeister aus gesundheitlichen
Gründen unfähig wird, die Arbeiten der Gesellen und Lehrlinge
zu überwachen (§ 10 Abs. 1 SchfG). Ein Widerruf kommt
unter anderem dann in Betracht, wenn die Einteilung der
Kehrbezirke geändert wird (§ 11 Abs. 3 SchfG). Nach
§ 10 SchfHwG wird die Bestellung zum bevollmächtigten
Bezirksschornsteinfeger, der ab 2013 an die Stelle des
bisherigen Bezirksschornsteinfegermeisters tritt, künftig auf
sieben Jahre befristet (§ 10 Abs. 1 Satz 1 SchfHwG). Der
Bestellung geht eine Ausschreibung voraus (§ 9 Abs. 1
SchfHwG); die Auswahl zwischen den Bewerbern hat nach deren
Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erfolgen
(§ 9 Abs. 4 SchfHwG). Wiederbestellungen sind nach
erneuter Ausschreibung zulässig (§ 10 Abs. 1 Satz 4
SchfHwG). Der Umfang der Tätigkeiten, die den
bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern vorbehalten sind
(vgl. §§ 13 ff. SchfHwG), ist gegenüber dem
bisherigen Kehr- und Überprüfungsmonopol der
Bezirksschornsteinfegermeister reduziert. Ein Teil der bisher
vorbehaltenen Tätigkeiten wird für den Wettbewerb
freigegeben, an dem sich die bevollmächtigten
Bezirksschornsteinfeger beteiligen können (vgl. § 2 Abs.
1 SchfHwG sowie die Übergangsregelung in § 2 Abs. 2
SchfHwG).
4
Als Übergangsregelung sieht § 48 SchfHwG
vor:
5
Bestellungen zum Bezirksschornsteinfegermeister
wandeln sich unbeschadet der §§ 8 bis 11 des
Schornsteinfegergesetzes mit Ablauf des 31. Dezember 2012 in
Bestellungen zum bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger für
ihren bisherigen Bezirk um. Ist die Bestellung vor dem
Inkrafttreten dieses Gesetzes erfolgt, ist sie bis zum 31.
Dezember 2014 befristet. Erfolgt die Bestellung im Zeitraum
vom Inkrafttreten dieses Gesetzes bis zum 31. Dezember 2009,
ist sie auf sieben Jahre befristet.
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2. Die Beschwerdeführer sind
Bezirksschornsteinfegermeister. Sie sind zwischen 41 und 53
Jahre alt. Ihre Meisterprüfung haben sie zwischen 1983 und
1992 abgelegt. Zu Bezirksschornsteinfegermeistern wurden sie
zwischen 1988 und 2002 bestellt. Bei allen war die Berufswahl
nach eigenem Bekunden bestimmt vom Wunsch nach Krisen- und
Planungssicherheit.
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3. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung
ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 19
Abs. 4 GG durch § 48 Satz 2 SchfHwG.
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a) Der Entzug der Bestellung zum
Bezirksschornsteinfegermeister stelle einen nicht
gerechtfertigten Eingriff in ihre Berufswahlfreiheit dar. Der
Beruf des Bezirksschornsteinfegermeisters nach altem Recht
werde gekennzeichnet durch die Erfüllung öffentlicher
Aufgaben und die Ausübung hoheitlicher Gewalt sowie durch die
Aufgabenerfüllung in einem mit der Bestellung zugewiesenen
Kehrbezirk, durch den ein bestimmtes gebührenfinanziertes
Einkommen gesichert worden sei. Wegen der Besonderheiten des
Berufsbildes sei es gerechtfertigt, unter dem Gesichtspunkt
des Vertrauensschutzes auf den beamtenrechtlichen Grundsatz
der Ämterstabilität zurückzugreifen. Schon die Abschaffung
des Berufsbildes des bisherigen
Bezirksschornsteinfegermeisters zugunsten des
bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegers stelle sich für die
Beschwerdeführer als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl
dar. Künftig hänge die Zuweisung eines Kehrbezirks vom
Zuschlag in einem Ausschreibungsverfahren ab. Diese objektive
Berufszugangsregelung diene nicht der Abwehr nachweisbarer
oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein
überragend wichtiges Gemeinschaftsgut. Es sei nicht
erkennbar, dass der Staat oder seine europarechtskonforme
Einbindung in die Europäische Union gefährdet würden, wenn
die bisherigen Bezirksschornsteinfegermeister ihre bisherigen
Kehrbezirke auch ohne vorherige Ausschreibung weiter
verwalten würden. Auch hätte es ein milderes Mittel
dargestellt, den bereits bestellten
Bezirksschornsteinfegermeistern bis zum Erreichen der
Altersgrenze ihre Kehrbezirke zu belassen und die auf diese
Weise frei werdenden Kehrbezirke sukzessive nachzubesetzen.
Schließlich sei der Eingriff auch unangemessen. Mit der
Neuordnung zum 1. Januar 2015 werde den Betroffenen die
Entscheidung über die Fortsetzung ihres Berufs aus der Hand
genommen. Zu berücksichtigen sei zudem, dass einige der
Beschwerdeführer ein Alter erreicht hätten, in dem der
Verlust der Berufs- und Erwerbstätigkeit besonders schwer
wiege.
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b) § 48 SchfHwG sei auch deshalb
verfassungswidrig, weil die Vorschrift unzulässig
bestandskräftige Bestellungen widerrufe, ohne dass ein
Widerrufsgrund vorläge. Dadurch werde der in Art. 19
Abs. 4 GG garantierte effektive Rechtsschutz in unzulässiger
Weise verkürzt. Wenn man davon ausgehe, dass es für eine
Aufhebung der Bestellungen durch Gesetz keines
Widerrufsgrundes bedürfe, seien die für Legalenteignungen
geltenden Maßstäbe anzuwenden. Die sich aus Art. 14 Abs.
3 GG ergebenden Voraussetzungen lägen aber nicht vor.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde
wirft keine Fragen von grundsätzlicher verfassungsrechtlicher
Bedeutung auf. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung
der Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte der
Beschwerdeführer angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde ist
teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.
11
1. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung
von Art. 19 Abs. 4 GG rügen, ist die
Verfassungsbeschwerde mangels hinreichend substantiierter
Begründung unzulässig (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92
BVerfGG). Die Beschwerdeführer gehen in keiner Weise auf den
Gewährleistungsgehalt dieser Vorschrift ein.
12
2. Für eine Verletzung der Berufsfreiheit der
Beschwerdeführer ist nichts ersichtlich. Die angegriffene
Regelung greift zwar in den Schutzbereich von Art. 12
Abs. 1 GG ein. Dieser Eingriff ist jedoch
verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
13
a) Die Kammer hat allerdings Zweifel, ob das
Schornsteinfeger-Handwerksgesetz auf der Grundlage des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in Verbindung mit
Art. 72 Abs. 2 GG als Bundesgesetz ergehen konnte.
Denn der Schornsteinfeger übt ein Gewerbe aus, das in der
Regel lokale oder regionale Arbeitsbereiche bildet, so dass -
anders als bei Berufen, welche landesüberschreitende Aufgaben
in bundesweiten Infrastrukturen wahrnehmen - nicht die
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die
Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich ist
und somit Regelungen von jedem Land getroffen werden können.
Auch die Notwendigkeit einer Umsetzung europäischen Rechts
allein verlangt keine Regelung durch den Bund; die Länder
können jeweils eigenständig einer Verpflichtung zur
Herstellung eines gleichen Mindestniveaus in den Regelungen
nachkommen. Die Verfassungsbeschwerde gibt indessen trotz
dieser Bedenken keinen Anlass zur Prüfung der
Zuständigkeitsfrage, weil die Beschwerdeführer ihre
Verfassungsbeschwerde insoweit nicht begründet haben. Es
hätte zwar neben der Behauptung eines Verstoßes gegen
Art. 12 Abs. 1 GG keiner ausdrücklichen Rüge
hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 in Verbindung mit Art. 72
Abs. 2 GG bedurft, weil sie unter dem Aspekt der
formellen Verfassungsmäßigkeit eines staatlichen
Eingriffsakts ohnedies vom Gericht geprüft werden kann; die
Beschwerdeführer haben aber keinerlei Tatsachen zur
Begründung der Verfassungsbeschwerde nach § 23
Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG vorgetragen, die
eine abschließende Beurteilung erlauben, ob eine Regelung
durch den Bund erforderlich im Sinne des Art. 72
Abs. 2 GG gewesen ist.
14
b) Ein Eingriff in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführer liegt darin, dass diese aufgrund der in
§ 48 Satz 2 SchfHwG ausgesprochenen Befristung ihrer
Bestellungen ab dem 1. Januar 2015 die Tätigkeiten, die dann
den bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern vorbehalten
sind, nicht mehr ausüben dürfen, falls sie nicht nach
erfolgreicher Teilnahme an einer Ausschreibung wieder
bestellt werden. Dagegen liegt kein Eingriff in die
Berufsfreiheit vor, soweit Tätigkeiten, die bisher den
Bezirksschornsteinfegermeistern vorbehalten waren, in den
Wettbewerb entlassen werden, der auch den Beschwerdeführern
offen steht. Denn dagegen, dass den Beschwerdeführern durch
die Neuregelung in ihrem bisherigen Berufsfeld Konkurrenz
erwächst, gewährt Art. 12 Abs. 1 GG, der auf eine
möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt,
keinen Schutz, ebenso wenig, wie es nach der freiheitlichen
Ordnung des Grundgesetzes ein subjektives
verfassungskräftiges Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs
und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten gibt (vgl.
BVerfGE 34, 252 ).
15
c) Der Eingriff stellt für die
Beschwerdeführer eine objektive Berufszugangsregelung dar.
Solche sind in der Regel nur zur Abwehr nachweisbarer oder
höchstwahrscheinlicher Gefahren für ein überragend wichtiges
Gemeinschaftsgut zulässig (vgl. BVerfGE 7, 377 ;
stRspr). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
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aa) Auch die Beschwerdeführer ziehen nicht in
Zweifel, dass das Fortbestehen eines - wenngleich in seinem
Umfang reduzierten - Katalogs von Tätigkeiten, die einem für
den jeweiligen Bezirk bestellten Bezirksschornsteinfeger
vorbehalten sind, aus Gründen der Betriebs- und
Brandsicherheit, des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der
Energieeinsparung gerechtfertigt ist (vgl. BTDrucks 16/9237,
S. 22). Damit ist aber nicht zugleich der Eingriff in die
Grundrechte der Beschwerdeführer legitimiert. Deren
spezifische Beeinträchtigung, nämlich der künftige Wegfall
ihrer ursprünglich unbefristeten Bestellung und das damit
einhergehende Erfordernis, sich in Konkurrenz mit anderen
Schornsteinfegern um eine neue Bestellung zu bewerben, dient
nicht den genannten Zwecken, sondern der europarechtlich
motivierten Marktöffnung zum Zwecke des Wettbewerbs. Die
Befristung der Bestellungen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 und
§ 48 Satz 2 und 3 SchfHwG führt dazu, dass eine größere
Zahl von Schornsteinfegern eine Chance auf Zugang zu der
begehrten Tätigkeit hat als dies nach dem bisherigen Recht
der Fall war. Damit dient die Befristung der Verwirklichung
der Berufsfreiheit der bislang nicht berücksichtigten
Prätendenten. Diese vergrößerte Berufsausübungsfreiheit für
alle Personen, die künftig eine Chance auf Zugang zu der
begehrten Tätigkeit erhalten, stellt einen Gemeinwohlbelang
dar, der einen Eingriff in die Berufsfreiheit der bisherigen
Monopolinhaber rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats vom 21. August 2002 - 1 BvR
1444/02 -, NJW 2002, S. 3460 ). Da
Wettbewerb notwendige Folge der Berufsfreiheit ist (vgl.
BVerfGE 87, 363 ) und Konkurrenzschutz deshalb
selbst als Nebenwirkung einer Berufsregelung so weit wie
möglich vermieden werden muss (vgl. BVerfGE 11, 168
), kann das Ziel der Marktöffnung auch
objektive Berufszugangsregelungen rechtfertigen, die
ihrerseits objektive Berufszugangshindernisse für eine
Vielzahl anderer Prätendenten abmildern.
17
bb) Der Verlust der Bestellung zum
Bezirksschornsteinfeger nach Maßgabe der Übergangsregelung
des § 48 Satz 2 SchfHwG zugunsten derjenigen, die die
zulassungsbeschränkte Tätigkeit bislang in erlaubter Weise
ausgeübt haben, genügt vor diesem Hintergrund nicht nur dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sondern auch dem Gebot des
Vertrauensschutzes (vgl. dazu BVerfGE 68, 272 ;
75, 246 ; 98, 265 ).
18
Die nähere Ausgestaltung einer
Übergangsregelung ist dem Gesetzgeber überlassen (vgl.
BVerfGE 21, 173 ; 68, 272 ; 98, 265
). Für die Überleitung bestehender
Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse bleibt dem
Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum. Zwischen der
sofortigen übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und
dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver
Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der
Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt
nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der
Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit
der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller
Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl.
BVerfGE 43, 242 ). Erforderlich ist eine
Abwägung der Einzelinteressen der Betroffenen mit der
Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens (vgl. BVerfGE 64,
72 ).
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Angesichts dieses Maßstabs begegnet die
Übergangsregelung in § 48 Satz 2 SchfHwG keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Zugunsten der
Beschwerdeführer ist zu berücksichtigen, dass sie überwiegend
schon seit langer Zeit, im Einzelfall schon mehr als 20
Jahre, der Tätigkeit als Bezirksschornsteinfegermeister
nachgehen. Zum Zeitpunkt ihrer Berufswahl hatten sie
jedenfalls ganz überwiegend keinen Anlass, damit zu rechnen,
dass sie ihre Tätigkeit nicht bis zum Erreichen der
gesetzlichen Altersgrenze würden ausüben können. Zwar hätte
ihre Bestellung gemäß § 11 Abs. 3 SchfG auch dann
widerrufen werden können, wenn sich die Kehrbezirkseinteilung
geändert hätte. Allerdings hätten sie in einem solchen Fall
begründet darauf hoffen können, bald darauf für einen anderen
Bezirk neu bestellt zu werden (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2
SchfG a.F.; Musielak/Schira/Manke, Schornsteinfegergesetz, 6.
Aufl. 2003, § 11 Rn. 17). Der von ihnen gewählte Beruf
war dadurch gekennzeichnet, dass er dauerhaft ein erhebliches
Maß an wirtschaftlicher Sicherheit bot.
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Gleichwohl war der Gesetzgeber nicht
verpflichtet, die in der Vergangenheit erfolgten Bestellungen
hinsichtlich ihrer Dauer unangetastet zu lassen. Eine solche
Verpflichtung würde seine Gestaltungsmöglichkeiten über
Gebühr einschränken. Denn dann könnte er sein hinreichend
legitimes Ziel, die von der Kommission als europarechtswidrig
gerügten Beschränkungen des Zugangs zum Beruf des
Bezirksschornsteinfegermeisters zu lockern und möglichst
vielen Prätendenten die Chance einer Bestellung zu eröffnen,
nur mit erheblicher Verzögerung und erst in Jahrzehnten
vollständig erreichen.
21
Die vom Gesetzgeber gewählte Übergangszeit von
mehr als sechs Jahren trägt den Interessen der
Beschwerdeführer in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise Rechnung. Aufgrund des bereits im Jahr
2001 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens und der
dadurch ausgelösten Diskussion um die Europarechtskonformität
des deutschen Kehr- und Überprüfungsmonopols bestand bereits
einige Jahre vor der gesetzlichen Neuregelung Anlass, nicht
uneingeschränkt auf den Fortbestand des hergebrachten Systems
zu vertrauen. Nach Ablauf der Übergangsfrist des § 48
Satz 2 SchfHwG können sich die bisherigen
Bezirksschornsteinfegermeister zudem um eine erneute
Bestellung bewerben. Da die Auswahl zwischen den Bewerbern
nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erfolgen
hat (§ 9 Abs. 4 SchfHwG), werden „Altbewerber“ in vielen
Fällen realistische Aussichten haben, bei der Ausschreibung
von Bezirken berücksichtigt zu werden (vgl. dazu
Schira/Schwarz,
Schornsteinfeger-Handwerksgesetz/Schornsteinfegergesetz,
2009, § 9 SchfHwG Rn. 31 f.). Aber auch wenn sie
nicht wieder bestellt würden, stünde ihnen unabhängig davon
auch nach dem 31. Dezember 2014 die Möglichkeit offen,
einen nennenswerten Teil der Tätigkeiten auszuüben, die ihnen
bisher ausschließlich vorbehalten waren (vgl. § 2 Abs. 1
SchfHwG). Dass sie dabei dem Wettbewerb mit anderen Anbietern
ausgesetzt sein werden, ist vor Art. 12 Abs. 1 GG nicht
zu beanstanden, sondern entspricht gerade dem Leitbild dieses
Grundrechts.
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Hinzu kommt, dass § 2 Abs. 2 SchfHwG den
Beschwerdeführern für eine Übergangszeit von mehr als vier
Jahren den nahezu ausschließlichen Zugriff auf die
Tätigkeiten sichert, die ab 2013 in den Wettbewerb entlassen
werden und dann allen Schornsteinfegerbetrieben offen stehen.
Außerdem sind sie seit Inkrafttreten des Gesetzes zur
Neuregelung des Schornsteinfegerwesens vom bisherigen
Nebentätigkeitsverbot nach § 14 SchfG a.F. befreit,
wenngleich mit gewissen Einschränkungen (vgl. § 12 Abs.
2 SchfG). Das eröffnet ihnen für die Übergangszeit ein
größeres Maß an Freiheit, als ihnen bisher zustand. Zugleich
ermöglicht es ihnen, sich neue Tätigkeitsfelder zu
erschließen, die ihnen unabhängig von einer etwaigen
Neubestellung offen stehen können.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.