BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2930/10 -
des Herrn S...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Gaier,
Paulus
und die Richterin Britz
am 21. Juni 2011 einstimmig beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Vertretung eines Beteiligten in einem sozialgerichtlichen
Verfahren durch einen Rechtsbeistand.
2
1. Der Beschwerdeführer ist registrierter
Rechtsbeistand und im Besitz einer so genannten Vollerlaubnis
nach dem Rechtsberatungsgesetz (RBerG). Ausweislich der
Eintragung im Rechtsdienstleistungsregister erstreckt sich
die Erlaubnis „auch auf die Prozessvertretung außerhalb der
Verhandlung“.
3
Im Ausgangsverfahren vor dem Sozialgericht
Gießen vertrat der Beschwerdeführer zwei Kläger. Im August
2007 teilte er dem Gericht mit, er sei zur mündlichen
Verhandlung nicht förmlich zugelassen, stelle jedoch „anheim,
die nach dortigem Landesrecht erforderlichen Schritte
einzuleiten oder ggf. selbst die Zulassung für den
vorliegenden Rechtsstreit auszusprechen“. Mit Beschluss vom
18. Oktober 2010 wies das Gericht ihn als
Prozessbevollmächtigten „in dem Klageverfahren“ zurück. Es
stützte seine Entscheidung auf § 73 Abs. 3 Satz 1 in
Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 des Sozialgerichtsgesetzes
(SGG). Im Begleitschreiben wies der Vorsitzende den
Beschwerdeführer im Hinblick auf einen anberaumten
Erörterungstermin darauf hin, dass er über keine Zulassung
zur mündlichen Verhandlung für die hessische
Sozialgerichtsbarkeit verfüge, weshalb sein Erscheinen zum
Termin ein Ausbleiben des Klägers nicht rechtfertigen
würde.
4
Gegen den Beschluss erhob der Beschwerdeführer
Gegenvorstellung und machte geltend, als Erlaubnisinhaber
stehe er gemäß § 3 des Einführungsgesetzes zum
Rechtsdienstleistungsgesetz (RDGEG) im Sinne von § 73
SGG einem Rechtsanwalt gleich. Dies reiche für die
Wahrnehmung eines Erörterungstermins vollkommen aus. Später
übersandte er eine vom Präsidenten des Landessozialgerichts
B… am 19. Oktober 2007 ausgestellte Urkunde über die
Erlaubnis, „vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit des
Landes B..., dem Sozialgericht B... und dem
Landessozialgericht B... im Rahmen seiner Vollzulassung vom
29. Oktober 1970 als Rechtsbeistand mündlich zu
verhandeln“.
5
Mit Schreiben vom 26. Oktober 2010 wies das
Gericht die Gegenvorstellung zurück. Die vom Präsidenten des
Landessozialgerichts B… erteilte Erlaubnis reiche nicht aus;
allein der Präsident des Hessischen Landessozialgerichts sei
dafür zuständig, Personen nach § 157 Abs. 3 Satz 1 ZPO
(a.F.) in Verbindung mit § 73 Abs. 6 Satz 1 SGG (a.F.)
das mündliche Verhandeln vor den hessischen Sozialgerichten
zu gestatten. Die vom Beschwerdeführer übersandte Urkunde
beziehe sich nur auf das Landessozialgericht B... und die
Sozialgerichte in B... und B...; der weitere Schriftverkehr
werde künftig unmittelbar mit den Klägern erfolgen.
6
Mit einem weiteren Schreiben verwies der
Beschwerdeführer abermals auf seine Zulassung nach dem
Rechtsberatungsgesetz und bat den Vorsitzenden darum, ihn zum
Erörterungstermin zuzulassen, weil es sich dabei nicht um
eine mündliche Verhandlung handele. Anderenfalls möge der
Beschluss vom 18. Oktober 2010 zumindest dahingehend
korrigiert werden, dass er sich nur auf die mündliche
Verhandlung beziehe. Dies lehnte der Vorsitzende ab.
7
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung
seiner Grundrechte aus Art. 2 und Art. 12 GG. Das
Gericht hätte ihn - selbst bei Zugrundelegung seiner
Rechtsauffassung - nur von der mündlichen Verhandlung
ausschließen dürfen, nicht aber umfassend von der
Prozessvertretung. Er sei auch befugt, in einem
Erörterungstermin aufzutreten, denn ein solcher
Erörterungstermin sei keine mündliche Verhandlung. Selbst
wenn man die Erörterung als mündliche Verhandlung ansehen
würde, wäre er als registrierter Rechtsbeistand nach § 3
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RDGEG zur Vertretung im
sozialgerichtlichen Verfahren befugt; darüber hinaus erfülle
er die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3
RDGEG. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, dass der
Gesetzgeber bei der Neuregelung des Rechts der Rechtsberatung
gegen das Übermaßverbot verstoßen habe, weil die Anfechtung
von Zurückweisungsbeschlüssen ausgeschlossen worden sei. Die
vom Sozialgericht für gerechtfertigt gehaltene örtliche
Beschränkung des Tätigwerdens auf die Länder B... und B...
stelle ebenfalls einen ungerechtfertigten Verstoß gegen
Art. 12 GG dar.
8
3. Zur Verfassungsbeschwerde haben die
Bundesrechtsanwaltskammer und der Deutsche Anwaltverein e.V.
Stellung genommen. Das Hessische Ministerium der Justiz, für
Integration und Europa hat von einer Stellungnahme
abgesehen.
9
Die Bundesrechtsanwaltskammer vertritt die
Auffassung, für eine generelle Zurückweisung des
Beschwerdeführers als Prozessbevollmächtigter gebe es keine
gesetzliche Grundlage, so dass eine Verletzung von
Art. 12 Abs. 1 GG vorliege. Die Befugnis des
Beschwerdeführers, im Verfahren vor dem Sozialgericht auch in
der mündlichen Verhandlung aufzutreten, scheitere dagegen
wohl an der fehlenden Registrierung dieser Befugnis im
Rechtsdienstleistungsregister. Deshalb könne offen bleiben,
ob der Beschwerdeführer aufgrund der vom Präsidenten des
Landessozialgerichts B... erteilten Erlaubnis einen Anspruch
darauf habe, mit einer Befugnis zum Auftreten vor den
Sozialgerichten bundesweit registriert zu werden.
10
Auch der Deutsche Anwaltverein e.V. hält die
Verfassungsbeschwerde für teilweise begründet. Die
Zurückweisung des Beschwerdeführers als
Prozessbevollmächtigter außerhalb der mündlichen Verhandlung
verstoße gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG.
Soweit der Beschwerdeführer die Zurückweisung als
Prozessbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung rüge,
sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet. § 73 SGG und
§ 3 RDGEG seien mit Art. 12 Abs. 1 GG
vereinbar. Die Unanfechtbarkeit der Zurückweisung verstoße
auch nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG.
11
Die Akte des Ausgangsverfahrens ist beigezogen
worden.
12
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise
zur Entscheidung anzunehmen.
13
1. Soweit der Beschwerdeführer seine
Zurückweisung als Vertreter des Klägers in der mündlichen
Verhandlung und die Unanfechtbarkeit des angegriffenen
Beschlusses rügt, liegen die Voraussetzungen für eine Annahme
nach § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vor. Die
Verfassungsbeschwerde ist insoweit unzulässig.
14
Soweit es um die Vertretung in der mündlichen
Verhandlung geht, steht der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde der Grundsatz der Subsidiarität
entgegen. Danach sind über die Erschöpfung des Rechtswegs
hinaus alle bestehenden Möglichkeiten zu nutzen, um die
geltend gemachte Verletzung von Grundrechten zu beseitigen.
Dies hat der Beschwerdeführer nicht beachtet. Er beruft sich
zwar auf § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 3 RDGEG und den
Inhalt der ihm erteilten Erlaubnisse. Die ihm nach dem
Rechtsberatungsgesetz erteilte Erlaubnis umfasst aber
ausdrücklich nur die Prozessvertretung außerhalb der
Verhandlung; die Erlaubnis nach § 73 Abs. 6 SGG a.F. in
Verbindung mit § 157 Abs. 3 ZPO a.F. betrifft nur die
Vertretung vor Sozialgerichten in den Ländern B... und B... .
Um eine Erlaubnis, die auch das mündliche Verhandeln vor
hessischen Sozialgerichten umfasst, hat der Beschwerdeführer
sich offenbar nicht in geeigneter Weise bemüht. Auch auf eine
entsprechende Registrierung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 in
Verbindung mit Satz 1 Nr. 3 RDGEG hat er nicht
hingewirkt.
15
Außerdem ist die Verfassungsbeschwerde, soweit
es um das mündliche Verhandeln vor Gericht geht, nicht
hinreichend substantiiert begründet (§ 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG). Es fehlt insbesondere an der notwendigen
Auseinandersetzung mit den maßgeblichen Bestimmungen. Der
Beschwerdeführer geht weder auf Inhalt, Sinn und Zweck von
§ 73 Abs. 6 SGG a.F. in Verbindung mit § 157 ZPO
a.F. noch auf die nunmehr unmittelbar maßgebliche Regelung in
§ 3 RDGEG ausreichend ein. Vor allen Dingen setzt er
sich nicht damit auseinander, dass § 3 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3 RDGEG eine Übergangsvorschrift darstellt, die den
bisherigen Erlaubnisinhabern lediglich aus Gründen des
Bestandsschutzes den Rechtsstatus sichern soll, den sie bei
der Änderung des Vertretungsrechts innehatten (vgl. BTDrucks
16/3655, S. 79; zur Vertretungsbeschränkung vgl. auch BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. August
2010 - 1 BvR 1632/10 -, NJW 2010, S. 3291). Weshalb sich
aus Verfassungsrecht ein Anspruch auf Ausweitung des
bisherigen Tätigkeitsfeldes ergeben soll, lässt die
Verfassungsbeschwerde offen. Soweit der Beschwerdeführer
rügt, dass das Sozialgericht seinen Ausschluss von der
Vertretung in der Verhandlung auch auf Erörterungstermine im
Sinne von § 106 Abs. 3 Nr. 7 SGG erstreckt, lässt sich
dem Beschwerdevorbringen nichts für eine Verletzung von
spezifischem Verfassungsrecht entnehmen.
16
Soweit der Beschwerdeführer die
Unanfechtbarkeit des angegriffenen Beschlusses rügt, fehlt es
ebenfalls an einer hinreichend substantiierten
Begründung.
17
2. Soweit der Beschwerdeführer seine
generelle, über das Auftreten in der Verhandlung
hinausgehende Zurückweisung als Prozessbevollmächtigter der
Kläger angreift, nimmt die Kammer die Verfassungsbeschwerde
zur Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung seiner Grundrechte angezeigt ist (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
18
a) Insoweit liegt eine Verletzung seiner durch
Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit vor.
19
Die Zurückweisung als Bevollmächtigter greift
in die Berufsausübungsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Ein
solcher Eingriff setzt nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
eine gesetzliche Grundlage voraus. Das Sozialgericht hat den
Ausschluss des Beschwerdeführers zunächst auf § 73 Abs.
3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 SGG gestützt,
später in seiner Entscheidung über die Gegenvorstellung der
Sache nach auch auf § 3 Abs. 3 Satz 1 RDGEG. Dies hält
einer verfassungsrechtlichen Nachprüfung nicht stand.
20
aa) Auslegung und Anwendung des Gesetzes sind
Aufgabe der Fachgerichte und werden vom
Bundesverfassungsgericht - abgesehen von Verstößen gegen das
Willkürverbot - nur darauf überprüft, ob sie Auslegungsfehler
enthalten, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung
von der Bedeutung des betroffenen Grundrechts, insbesondere
vom Umfang seines Schutzbereichs, beruhen. Das ist der Fall,
wenn die von den Fachgerichten vorgenommene Auslegung einer
Norm die Tragweite des Grundrechts nicht hinreichend
berücksichtigt oder im Ergebnis zu einer unverhältnismäßigen
Beschränkung der grundrechtlichen Freiheit führt (vgl.
BVerfGE 85, 248 m.w.N.). Dazu kann es im
Zusammenhang mit Art. 12 Abs. 1 GG insbesondere dann
kommen, wenn bei Auslegung und Anwendung der
entscheidungserheblichen Norm die typischen Merkmale einer
Berufstätigkeit nicht gewürdigt oder die grundrechtlichen
Belange mit den entgegenstehenden Gemeinwohlinteressen nicht
in ein angemessenes Verhältnis gebracht worden sind (vgl.
BVerfGE 97, 12 ).
21
bb) So liegt es hier. Bei der Prüfung der
Voraussetzungen von § 3 Abs. 2 RDGEG hat das
Sozialgericht nicht hinreichend berücksichtigt, dass der
Beschwerdeführer als Rechtsbeistand im Besitz einer Erlaubnis
nach dem Rechtsberatungsgesetz ist, die ausdrücklich die
Prozessvertretung außerhalb der Verhandlung erfasst und die
nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RDGEG weiterhin Wirkung
entfaltet. Auch hat es übersehen, dass bei der Anwendung des
§ 3 Abs. 2 RDGEG zwischen der gerichtlichen Vertretung
im Allgemeinen und dem Auftreten in der Verhandlung zu
unterscheiden ist.
22
Der Beschwerdeführer übt den Beruf eines
Vollrechtsbeistands aus. Den Neuzugang zu diesem Beruf hat
der Gesetzgeber zwar bereits im Jahr 1980 geschlossen (vgl.
dazu BVerfGE 75, 246), nach altem Recht erteilte
Vollerlaubnisse sind davon aber unberührt geblieben. Auch
nach der neuerlichen Reform mit dem Inkrafttreten des
Gesetzes zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts vom
12. Dezember 2007 (BGBl I S. 2840) haben ihre
Inhaber die Möglichkeit behalten, im Umfang ihrer bisherigen
Erlaubnis tätig zu werden (§ 1 Abs. 3 RDGEG). Dass eine
solche Erlaubnis grundsätzlich auch die Vertretung in einem
gerichtlichen Verfahren umfassen kann, bringt § 3 Abs. 2
RDGEG deutlich zum Ausdruck.
23
Mit der Unterscheidung zwischen der
gerichtlichen Vertretung im Allgemeinen und dem Auftreten in
der Verhandlung knüpft § 3 Abs. 2 RDGEG an den bis zur
Neuregelung des Rechtsberatungsrechts geltenden Rechtszustand
an. Mit § 157 ZPO a.F. hatte der Gesetzgeber die
Vertretung in der mündlichen Verhandlung durch Personen, die
die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten vor Gericht
geschäftsmäßig betrieben, von einer besonderen Erlaubnis
abhängig gemacht. Diese Regelung bezog sich aber nur auf die
mündliche Verhandlung. Von einer Ausweitung der
Vertretungsbeschränkung auf das gerichtliche Verfahren
außerhalb der mündlichen Verhandlung hatte der Gesetzgeber
bewusst abgesehen, weil keine Unsicherheit über Wirksamkeit
von Prozesshandlungen und Zustellungen entstehen sollte (vgl.
Begründung zu § 255 des Entwurfs einer
Zivilprozeßordnung, Berlin 1931, S. 318 ff.; BTDrucks
16/3655, S. 85 f.). Deshalb wurde die Vorschrift
allgemein so verstanden, dass Rechtsbeistände auch ohne
gesonderte Erlaubnis nach § 157 Abs. 3 ZPO a.F. im
gerichtlichen Verfahren außerhalb der mündlichen Verhandlung
vertreten durften (vgl. Greger, in: Zöller, ZPO, 26. Aufl.
2007, § 157 Rn. 5; Smid, in: Wieczorek/Schütze,
Zivilprozessordnung und Nebengesetze, Zweiter Band, 1.
Teilband, 3. Aufl. 2007, § 157 Rn. 2; Roth, in:
Stein/Jonas, Zivilprozessordnung, Bd. 3, 22. Aufl. 2005;
§ 157 Rn. 2; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann,
Zivilprozessordnung, 66. Aufl. 2008, § 157 Rn. 15;
Reichold, in: Thomas/Putzo, Zivilprozessordnung, 28. Aufl.
2007, § 157 Rn. 2). § 73 Abs. 6 Satz 1 SGG a.F.
ordnete für die Zurückweisung von Bevollmächtigten und
Beiständen die entsprechende Geltung von § 157 ZPO a.F.
an. Auch das Bundessozialgericht ging in ständiger
Rechtsprechung davon aus, dass ein Rechtsbeistand, dem das
mündliche Verhandeln vor Gericht nicht eigens gestattet war,
deshalb nicht auch von der Vertretung beim Schriftverkehr mit
dem Gericht ausgeschlossen wurde (vgl. BSG, Beschluss vom 27.
November 1957
- 3 RJ 56/55 -, juris; Beschluss vom 30. Dezember 1959 - 3 RJ
248/59 -, juris; Urteil vom 28. November 1975 - 4 RJ 85/75 -,
SGb. 1977, S. 200 m.w.N.; vgl. auch Krasney/Udsching,
Handbuch des sozialgerichtlichen Verfahrens, 4. Aufl. 2005,
VI. Kap. Rn. 42; Keller/Leitherer, in:
Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, Sozialgerichtsgesetz, 8.
Aufl. 2005, § 73 Rn. 11; Rennen/Caliebe,
Rechtsberatungsgesetz, 3. Aufl. 2001, Art. 1 § 1
Rn. 182 f.). Zustellungen seien in diesem Fall weiter an
den Bevollmächtigten zu richten (vgl. BSG, Beschluss vom 30.
Dezember 1959, a.a.O.). Soweit dagegen vereinzelt eingewandt
wurde, die in § 157 ZPO a.F. angelegte Differenzierung
zwischen der Vertretung in der Verhandlung und der Vertretung
im Übrigen sollte nicht auf das sozialgerichtliche Verfahren
übertragen werden, weil dort - anders als im Zivilprozess -
dem schriftlichen Vorbringen eine deutlich größere und
eigenständigere Bedeutung zukomme (vgl. Farnsteiner, SGb.
1977, S. 202), lässt diese Auffassung außer Acht, dass
die Beschränkung des § 157 ZPO a.F. auf die mündliche
Verhandlung gerade nicht auf deren herausgehobener Bedeutung
gegenüber dem schriftlichen Vorbringen beruhte und dass der
Gesetzgeber aus den oben genannten Gründen bewusst von einer
Ausweitung der Vertretungsbeschränkung auf das gerichtliche
Verfahren außerhalb der mündlichen Verhandlung abgesehen
hatte. Soweit die Annahme, § 73 Abs. 6 SGG a.F. in
Verbindung mit § 157 ZPO a.F. habe auch den
schriftlichen Vortrag im sozialgerichtlichen Verfahren
erfasst, mit der Streichung des Wortes „mündlichen“ in
§ 157 Abs. 1 ZPO a.F. durch das Gesetz zur Reform des
Zivilprozesses begründet wurde (vgl. Meyer-Ladewig,
Sozialgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2002, § 73 Rn. 10d;
Littmann, in: Lüdtke, Sozialgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2006,
§ 73 Rn. 16), wird übersehen, dass es sich insoweit um
eine Folgeänderung wegen der Einführung der Güteverhandlung
im Zivilprozess handelte, die lediglich der Klarstellung
diente, dass § 157 Abs. 1 ZPO a.F. auch für die
Güteverhandlung gelten sollte (vgl. BRDrucks 536/00, S.
202 f.).
24
Im Fall des Beschwerdeführers kommt hinzu,
dass sich seine nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RDGEG
maßgebliche Rechtsberatungserlaubnis ausdrücklich „auf die
Prozessvertretung außerhalb der Verhandlung“ erstreckt. Vor
diesem Hintergrund ist es mit der Berufsfreiheit des
Beschwerdeführers nicht vereinbar, dass das Sozialgericht ihm
nicht nur das mündliche Verhandeln verweigert, sondern ihn
darüber hinaus insgesamt von der Vertretung ausgeschlossen
hat.
25
b) Für eine Prüfung am Maßstab der allgemeinen
Handlungsfreiheit bleibt kein Raum; Art. 2 Abs. 1 GG ist
gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG subsidiär (vgl. BVerfGE 9,
73 ; 105, 252 ; stRspr).
26
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 34a
Abs. 2 BVerfGG und berücksichtigt den teilweisen Erfolg
der Verfassungsbeschwerde.