BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2983/10 -
der E… AG,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Gaier,
Paulus
und die Richterin Britz
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 16. Juli 2012 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die Bemessung und Erhebung von Abgaben zur
Insolvenzsicherung nach dem Betriebsrentengesetz mit dem
Grundgesetz vereinbar ist.
2
Mit Wirkung zum 22. Dezember 1974
beziehungsweise zum 1. Januar 1975 trat das Gesetz zur
Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom
19. Dezember 1974 in Kraft (im Folgenden: BetrAVG; BGBl
I S. 3610). Mit dem BetrAVG wurden erstmals Regelungen
zur Insolvenzsicherung der betrieblichen Altersversorgung
eingeführt. Die Insolvenzsicherung wird über einen
privatrechtlichen Träger abgewickelt, den
Pensions-Sicherungs-Verein Versicherungsverein auf
Gegenseitigkeit (im Folgenden: PSVaG). Die hierzu benötigten
Mittel werden durch „Beiträge“ beschafft
(§ 10 Abs. 1 BetrAVG), die
öffentlichrechtlicher Natur sind (vgl. BTDrucks 7/2843,
S. 10; zu § 6d des Entwurfs). Nach der Intention
des Gesetzgebers sollte die Feststellung der
Beitragsbemessungsgrundlagen keine neuen aufwendigen
Berechnungen erfordern, sondern sich möglichst an die ohnehin
für die Steuerveranlagung zu ermittelnden Beträge anschließen
(vgl. BTDrucks 7/2843, S. 10; zu § 6d des
Entwurfs). Mit dem Gesetz zur Reform der gesetzlichen
Rentenversicherung und zur Förderung eines kapitalgedeckten
Altersvorsorgevermögens (Altersvermögensgesetz - AVmG) vom
26. Juni 2001 (BGBl I S. 1310 ) wurde mit Wirkung
vom 1. Januar 2002 (Art. 35 Abs. 1 AVmG) neben der
Direktzusage einer betrieblichen Altersversorgung und der
Einrichtung einer Pensionskasse oder einer
Unterstützungskasse die Möglichkeit der Durchführung über
einen Pensionsfonds eröffnet (Art. 9 Nr. 3 f.,
6, 8, 12, 14, 15, 17, 19, 21 f., 25 AVmG). Zunächst war
vorgesehen, dass bei Durchführung der betrieblichen
Altersvorsorge über einen Pensionsfonds die Regelung des
§ 10 Abs. 3 Nr. 1 BetrAVG entsprechend gelten
sollte (§ 10 Abs. 3 Nr. 4 BetrAVG in der
Fassung des Art. 9 Nr. 17 AVmG). Damit wäre die
Beitragsbemessungsgrundlage nach den gleichen Regeln
festzusetzen gewesen wie im Falle einer Direktzusage.
Allerdings wurde mit Art. 9 des Gesetzes zur Änderung
des Sozialgesetzbuches und anderer Gesetze vom 24. Juli 2003
(BGBl I S. 1526; im Folgenden: SGBuaÄndG), der
rückwirkend zum 1. Januar 2002 in Kraft trat
(Art. 10 Abs. 3 SGBuaÄndG), die
Beitragsbemessungsgrundlage für die Durchführung der
betrieblichen Altersversorgung über einen Pensionsfonds auf
20 % des entsprechend § 10 Abs. 3 Nr. 1
BetrAVG berechneten Betrages ermäßigt (§ 10 Abs. 3
Nr. 4 BetrAVG in der Fassung des Art. 10
Abs. 3 SGBuaÄndG). Nach der Intention des Gesetzgebers
sollte mit der Ermäßigung der Beitragsbemessungsgrundlage dem
geringeren Insolvenzrisiko Rechnung getragen werden (vgl.
BTDrucks 15/1199, S. 21; zu Art. [2c] -
neu).
3
Die Beschwerdeführerin ist eine
Aktiengesellschaft nach deutschem Recht mit Sitz in
Deutschland, die vorwiegend in der Energiebranche tätig ist.
Sie erteilt ihren Beschäftigten teilweise Versorgungszusagen
im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2, § 1b
Abs. 1 BetrAVG (Direktzusage). Für einen geringen Teil
dieser Versorgungszusagen hat die Beschwerdeführerin
Rückdeckungsversicherungen abgeschlossen. Soweit eine
Rückdeckungsversicherung besteht, deckt diese die gegebene
Versorgungszusage vollständig ab; die Ansprüche aus der
Rückdeckungsvertretung sind an die Begünstigten der
jeweiligen Versorgungszusage verpfändet. Die Verpfändungen
erfolgten ursprünglich durch individuelle Vereinbarungen. Im
Jahre 2009 wurde die Verpfändung rückwirkend für alle
Arbeitnehmer, die eine Versorgungszusage erhalten haben, für
die eine Rückdeckungsversicherung besteht, durch eine
Konzernbetriebsvereinbarung kollektiv geregelt.
4
1. Mit Bescheid vom 25. Januar 2005
setzte der PSVaG aufgrund der gemeldeten
Beitragsbemessungsgrundlage von rund 329,6 Mio. €
und einem Beitragssatz von 3,6 ‰ gegenüber der
Beschwerdeführerin gemäß § 10 BetrAVG die Abgabe für
2004 auf rund 1,2 Mio. € fest und machte für 2005
einen Vorschuss von rund 490.000 € (1,5 ‰ der
Beitragsbemessungsgrundlage) geltend. Gegen den
Ausgangsbescheid erhob die Beschwerdeführerin Widerspruch,
soweit dieser die kongruent rückgedeckten Direktzusagen in
die Berechnung einbezog. Diese machen lediglich rund
2,4 Mio. € der Beitragsbemessungsgrundlage aus;
dies entspricht einem Anteil von 0,72 %.
5
2. Der PSVaG wies den Widerspruch der
Beschwerdeführerin zurück. Auch die hierauf erhobene Klage
blieb in allen Instanzen ohne Erfolg. Zwar stufte das
Bundesverwaltungsgericht die gemäß § 10 Abs. 1 und
Abs. 3 BetrAVG zu leistende Abgabe als Beitrag ein,
während der Verwaltungsgerichtshof von einer Sonderabgabe
ausgegangen war; indes wurde die Erhebung der Abgabe in allen
Instanzen als rechtmäßig angesehen. Es sei weder von einer
Verletzung der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG
noch der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten
wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit auszugehen. Im Hinblick
auf Art. 12 Abs. 1 GG fehle es bereits an einer
berufsregelnden Tendenz der genannten Regelungen. Auch ein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3
Abs. 1 GG) liege nicht vor.
6
Gegen die genannten Bescheide und
Entscheidungen wendet sich die Beschwerdeführerin mit ihrer
Verfassungsbeschwerde. Sie rügt eine Verletzung ihrer
Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3
Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. § 10
Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 1 BetrAVG seien -
jedenfalls in der in den angegriffenen Bescheiden und
Entscheidungen vertretenen Interpretation - nicht mit den
genannten Grundrechten vereinbar.
7
Es liege ein unverhältnismäßiger Eingriff in
die Freiheit der Berufsausübung und in die wirtschaftliche
Handlungsfreiheit vor. Die angegriffenen Regelungen hätten
eine berufsregelnde Tendenz. Die Abgabe knüpfe an
unternehmerisches Handeln an, nämlich die Erteilung einer
Versorgungszusage im Sinne des § 10 Abs. 3
Nr. 1 BetrAVG. Dabei nehme die Regelung Einfluss auf die
unternehmerische Entscheidung, ob eine Versorgungszusage
erteilt werde und in welcher Weise diese ausgestaltet
beziehungsweise gegen Insolvenzrisiken abgesichert werde.
Insoweit sei auf die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum Absatzfondsgesetz zu verweisen
(BVerfGE 122, 316).
8
Verwaltungs- und Bundesverwaltungsgericht
hätten die Abgabe nach § 10 Abs. 1 und Abs. 3
Nr. 1 BetrAVG als Beitrag qualifiziert. Als solcher
müsse die Abgabe dem Äquivalenzprinzip entsprechen. Da dies
nicht der Fall sei, liege ein Verstoß gegen Art. 2
Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG vor. Dem
Äquivalenzprinzip sei nicht Genüge getan, weil die Höhe der
Abgabe in einem Missverhältnis zum gebotenen Vorteil der
Risikoübernahme stehe und einzelne Beitragspflichtige
übermäßig belastet würden. Das Bundesverwaltungsgericht
stelle dabei auf den gesamten Finanzierungsbedarf des PSVaG
ab; richtigerweise sei aber zu prüfen, ob die Beitragshöhe in
einem Missverhältnis zum konkreten Sicherungsbedarf stehe.
Dies sei in Anbetracht der Rückdeckungsversicherung und der
an den Arbeitnehmer verpfändeten Ansprüche hieraus nicht der
Fall. Das Insolvenzrisiko des Arbeitgebers habe für die
Versorgungsberechtigten nur geringe wirtschaftliche
Bedeutung, da der Wert der verpfändeten
Rückdeckungsversicherung dem Barwert der zu sichernden
Anwartschaft entspreche und ein erheblicher zusätzlicher
Sicherungsbedarf damit nicht bestehe. Etwas anderes gelte
auch nicht mit Blick auf eine etwaige aus der Fürsorgepflicht
des Arbeitgebers folgende Verpflichtung, die erteilten
Versorgungszusagen für den Insolvenzfall abzusichern. Zum
einen bestehe eine solche Verpflichtung ohnehin nicht, zum
anderen wäre ihr jedenfalls durch Abschluss und Verpfändung
der Rückdeckungsversicherung Genüge getan.
9
Auch für den Fall, dass die Abgabe an den
PSVaG als Sonderabgabe zu qualifizieren sei - wie dies der
Verwaltungsgerichtshof getan habe -, liege eine Verletzung
von Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG
vor. Denn insoweit fehle es an einem greifbaren
Gruppennutzen, da durch die Absicherung der Arbeitnehmer im
Insolvenzfalle unmittelbar auch nur diese begünstigt
seien.
10
Darüber hinaus sei auch Art. 3
Abs. 1 GG verletzt. Der Gesetzgeber habe Sachverhalte
gleichbehandelt, die erhebliche Unterschiede aufwiesen, ohne
dass hierfür eine Rechtfertigung ersichtlich sei. Die
Entscheidung des Gesetzgebers, bei der Verteilung der
Abgabenlast allein auf die rechtliche Konstruktion des
Primäranspruchs und nicht etwaige rechtsgeschäftliche
Sicherungsabreden abzustellen, sei durch den ihm zukommenden
Spielraum bei der Gestaltung typisierender Regelungen nicht
gedeckt. Dieser Spielraum sei hier gemäß der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts von vornherein eingeschränkt,
da sich die Typisierung auf die Ausübung der durch
Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG
geschützten Freiheiten auswirken könne. Darüber hinaus seien
mit der Typisierung schwerwiegende Härten verbunden, die ohne
erhebliche Schwierigkeiten verhindert werden könnten. Durch
die Gleichbehandlung seien Unternehmer, die selbst eine
Insolvenzsicherung geschaffen hätten, einer hohen
Beitragsbelastung ausgesetzt, ohne dass ihnen hieraus ein
Vorteil erwachsen könne; außerdem werde der wirtschaftliche
Spielraum für eigene Vorkehrungen vermindert. Dabei stünde
der Gedanke der solidarischen Lastenverteilung einer
differenzierten Betrachtungsweise nicht entgegen. Auch sei im
Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kein
unangemessener Verwaltungsaufwand zu befürchten, da anstelle
von Einzelfallprüfungen beispielsweise auf kollektive
Verpfändungsvereinbarungen der Art, wie die
Beschwerdeführerin sie abgeschlossen habe, abgestellt werden
könnte.
11
Darüber hinaus liege auch eine mit Art. 3
Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung vor, da die
betriebliche Altersversorgung über einen Pensionsfonds
gegenüber der kongruent rückgedeckten und durch Verpfändung
gesicherten Direktzusage privilegiert werde; diese
Privilegierung sei systemwidrig und verstoße gegen den in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts betonten
Grundsatz der Folgerichtigkeit.
12
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen hierfür
nicht vorliegen (vgl. BVerfGE 90, 22 ).
Sie hat weder grundsätzliche Bedeutung (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG), noch ist ihre Annahme
zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte und
grundrechtsgleichen Rechte angezeigt (§ 93a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Denn die Verfassungsbeschwerde hat
jedenfalls in der Sache keine Aussicht auf Erfolg.
13
§ 10 Abs. 1 und Abs. 3 BetrAVG
verstößt nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Zwar
ist der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG
eröffnet, ein Eingriff liegt jedoch nicht vor.
14
1. Die Berufsfreiheit des Art. 12
Abs. 1 GG gewährt allen Deutschen das Recht, den Beruf
frei zu wählen und frei auszuüben. Sie umfasst jede
Tätigkeit, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und
Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfGE
7, 377 ; 54, 301 ). Das Grundrecht ist
nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische
Personen anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende
Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in
gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen
Person offen steht (vgl. BVerfGE 105, 252 ; 106,
275 ). Als Teil der Berufsfreiheit ist damit auch
die Vertrags- und Dispositionsfreiheit des Unternehmers
geschützt (vgl. BVerfGE 97, 228 ; 123, 186
). Die Beschwerdeführerin kann sich damit
grundsätzlich auf den von Art. 12 Abs. 1 GG
vermittelten Schutz berufen.
15
2. Ein Eingriff in den Schutzbereich des
Art. 12 Abs. 1 GG kann indes nicht festgestellt
werden.
16
a) Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet
die Freiheit der beruflichen Betätigung. Der Schutz des
Grundrechts ist einerseits umfassend angelegt, schützt aber
andererseits nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade
auf die berufliche Betätigung bezogen sind (BVerfGE 111, 191
). So ist ein Eingriff zu bejahen, wenn eine
Rechtsnorm tatbestandlich unmittelbar an bestimmte
wirtschaftliche Tätigkeiten anknüpft, etwa wenn
Abgabepflichtige gerade wegen ihrer Beteiligung an einem
Markt in Anspruch genommen werden (vgl. BVerfGE 113, 128
). Dies ist indes nicht schon dann der Fall, wenn
eine Rechtsnorm, ihre Anwendung oder andere hoheitliche
Maßnahmen unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die
Berufstätigkeit entfalten (vgl. BVerfGE 105, 252
; 106, 275 ). Die
Berufsfreiheit ist aber dann berührt, wenn sich die Maßnahmen
zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen, aber die
Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge
ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der
Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine
berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfGE 37, 1 ;
98, 83 ; 111, 191 ).
17
Eine solch enge Verbindung kann zwischen einer
beruflichen Tätigkeit und der Erhebung von Steuern oder
Abgaben vorhanden sein (vgl. BVerfGE 13, 181
- Schankerlaubnissteuer; 22, 380
- Pflicht zur Abführung der
Kapitalertragsteuer; 38, 61 -
Straßengüterverkehrsteuer). Abgabelasten stehen zwar oft nur
in einem losen Zusammenhang mit der Berufstätigkeit, so dass
sie die eigentliche Berufsausübung nicht beeinflussen und der
Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG nicht berührt
ist (vgl. für die Abgabepflicht an Sozialkassen: BVerfGE 34,
62 ; 55, 7 ; 75, 108
; für die Ärzteversorgung: BVerfGE 10, 354
). Dient aber eine nach einem
einheitlichen Maßstab erhobene Abgabe mehreren Zwecken mit
unterschiedlich intensivem Berufsbezug, ist die durch sie
verursachte Belastung insgesamt an Art. 12 Abs. 1
GG zu messen, wenn ihre Verwendung in erheblicher Weise auf
die Berufsausübung zurückwirkt (BVerfGE 111, 191
).
18
b) Die hier angegriffenen Regelungen greifen
in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht
unmittelbar ein. Sie weisen auch keine objektiv
berufsregelnde Tendenz im dargestellten Sinne auf.
19
Anknüpfungspunkt für die Frage, ob und in
welcher Höhe Abgaben zur Insolvenzsicherung an den PSVaG zu
entrichten sind, ist die Art der zugesagten betrieblichen
Altersversorgung; welchem Beruf oder Gewerbe der jeweilige
Abgabenschuldner nachgeht, ist demgegenüber ohne jeden
Belang. Erst recht werden die Abgabenschuldner nicht etwa
deswegen in Anspruch genommen, weil sie sich an einem
spezifischen Markt beteiligen. Es kommt allein darauf an,
dass ein Arbeitgeber seinen Arbeitnehmern eine betriebliche
Altersversorgung zugesagt hat, die in einer bestimmten Art
und Weise ausgestaltet ist. Dem mag eine unternehmerische
Entscheidung zugrunde liegen; ein enger Zusammenhang mit der
Ausübung des Berufs lässt sich dabei aber gerade nicht
feststellen. Insbesondere ist hier nicht ersichtlich, dass
sich die Verwendung der Abgabe in erheblicher Weise auf die
Berufsausübung auswirken könnte. Etwas anderes ergibt sich
auch nicht aus der von der Beschwerdeführerin herangezogenen
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
Absatzfondsgesetz (BVerfGE 122, 316). Die dort für nichtig
erklärten Vorschriften knüpften ausdrücklich an die Ausübung
eines bestimmten Berufs an (vgl. BVerfGE 122, 316
); dies ist hier aber gerade nicht der
Fall.
20
Auch ein Verstoß gegen die durch gegen
Art. 2 Abs. 1 GG geschützte wirtschaftliche
Betätigungsfreiheit (vgl. BVerfGE 91, 207 ; 95,
267 ) liegt nicht vor.
21
1. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet
die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinn.
Davon werden die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr und die
Vertragsfreiheit erfasst, soweit sie nicht durch besondere
Bestimmungen geschützt sind (vgl. BVerfGE 65, 196
; 74, 129 ; 95, 267
). Doch ist die Handlungsfreiheit - auch die auf
wirtschaftlichem Gebiet - nur in den durch das Grundgesetz
bezeichneten Schranken garantiert, vor allem denen der
verfassungsmäßigen Ordnung (vgl. BVerfGE 65, 196 ;
74, 129 ).
22
2. § 10 Abs. 1 und Abs. 3 BetrAVG
sind Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung und damit
Schranke für die wirtschaftliche Handlungsfreiheit der
Beschwerdeführerin. Der Erhebung der
Insolvenzsicherungsabgabe steht das Abgabensystem des
Grundgesetzes nicht entgegen; sie ist auch nicht
unverhältnismäßig.
23
a) Die Erhebung und Bemessung der
verfahrensgegenständlichen Abgabe sind mit den
Voraussetzungen vereinbar, die sich für nichtsteuerliche
Abgaben aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der
bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes
(Art. 104a ff. GG) ergeben.
24
aa) Das Grundgesetz enthält keinen
abschließenden Kanon zulässiger Abgabentypen (BVerfGE 108, 1
; 108, 186 ). Im Rahmen der
Finanzverfassung regelt es neben den Zöllen und
Finanzmonopolen im Wesentlichen die bundesstaatliche
Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und
Verwaltungskompetenzen nur für das Finanzierungsmittel der
Steuer. Das schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben
zwar nicht aus (BVerfGE 108, 1 ; 110, 370
). Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts wird die Auferlegung
nichtsteuerlicher Abgaben jedoch grundsätzlich begrenzt durch
das Erfordernis eines besonderen sachlichen
Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche
Unterscheidung gegenüber der Steuer ermöglicht und
andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung
neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der
Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 123, 132
; 124, 235 m.w.N.).
25
bb) Beiträge sind Abgaben, die für die
potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung
erhoben werden (vgl. BVerfGE 92, 91 ; 108, 186
; 110, 370 ; 113, 128 ; 124,
348 ); Sonderabgaben zeichnen sich dadurch
aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der
Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein
Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige
besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur
Steuer ausschließen, die nicht auf einem
Gegenleistungsverhältnis beruht. Wegen dieser Gefährdungen
der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der
Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des
parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben
besonders engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den
Steuern seltene Ausnahmen bleiben (vgl. BVerfGE 55, 274
; 82, 159 ; 92, 91 ; 98, 83
; 101, 141 ; 108, 186 ; 113,
128 ; 124, 348 ).
26
Das Bundesverfassungsgericht hat mit den
Kriterien der Verfolgung eines Sachzwecks und einer
gestaltenden Einflussnahme auf den geregelten Sachbereich,
der Inanspruchnahme einer homogenen Gruppe, der
Finanzierungsverantwortung, der gruppennützigen Verwendung
des Aufkommens sowie der periodischen Überprüfung der Abgaben
Grenzen benannt, in denen Sonderabgaben zulässig sind (vgl.
BVerfGE 55, 274 ; 67, 256
; 82, 159 ; 91, 186
; 101, 141 ; 110, 370
). Diese Anforderungen hat es um das Erfordernis
erweitert, dass der Gesetzgeber die erhobenen Sonderabgaben
haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren muss (vgl.
BVerfGE 108, 186 ; 110, 370 ).
27
b) Das Bundesverwaltungsgericht hat die
Insolvenzsicherungsabgabe als Beitrag eingestuft (so auch
bereits in der Vergangenheit, vgl. BVerwGE 64, 248 und Urteil
vom 23. Januar 2008 - BVerwG 6 C 19/07 -, NVwZ-RR 2008,
480 ; zwischenzeitlich allerdings offen gelassen,
vgl. BVerwGE 72, 212 ; 97, 1 ; 98, 280
); der Verwaltungsgerichtshof ging hingegen von
einer Sonderabgabe aus. Allerdings bedarf die Frage hier
keiner Entscheidung, da jedenfalls auch dann, wenn die Abgabe
als Sonderabgabe einzustufen sein sollte, die insoweit
anzulegenden strengeren Anforderungen erfüllt sind (vgl.
BVerfGE 110, 370 ).
28
aa) Der Gesetzgeber hat bei der Abgabe einen
Sachzweck verfolgt, der über die bloße Mittelbeschaffung
hinausgeht; dabei hat er durch die Schaffung der
Insolvenzsicherung auch auf den geregelten Sachbereich der
betrieblichen Altersvorsorge gestaltend Einfluss genommen
(vgl. BVerfGE 82, 159 ). Die mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffene Abgabe dient gemäß
§ 10 Abs. 1 BetrAVG der Finanzierung der in § 7
BetrAVG dem PSVaG als Träger der Insolvenzsicherung der
betrieblichen Altersversorgung zugewiesenen Aufgaben der
Sicherung der dort näher spezifizierten Versorgungsansprüche
und -anwartschaften gegen eine durch Insolvenz des
Arbeitgebers bedingte Nichterfüllung.
29
bb) Bei den Abgabenschuldnern handelt es sich
um eine homogene Gruppe im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 55, 274
; 67, 256 ; 82, 159
; 92, 91 ). Sie sind in der
gesellschaftlichen Wirklichkeit durch annähernd gemeinsame
Gegebenheiten und Interessenlagen verbunden, die sie von der
Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar machen. Denn
Abgabenschuldner sind solche Arbeitgeber, die ihren
Arbeitnehmern betriebliche Altersversorgung gewähren, und
zwar über die in § 10 Abs. 1 BetrAVG konkret
spezifizierten Durchführungswege. Anhand der dort
aufgeführten Kriterien ist die Gruppe der Abgabenschuldner
zum einen von der Allgemeinheit abgrenzbar, zum anderen aber
auch von anderen Arbeitgebern, etwa solchen, die ihren
Arbeitnehmern von vornherein keine betriebliche
Altersvorsorge gewähren, oder solchen, die zwar eine
betriebliche Altersvorsorge gewähren, aber über andere als
die in § 10 Abs. 1 BetrAVG genannten
Durchführungswege.
30
cc) Darüber hinaus sind die Abgabenschuldner
auch durch ihr gemeinsames Interesse an der Erfüllung des
Zwecks ihrer Zusagen zur (zusätzlichen) Versorgung ihrer
Arbeitnehmer im Alter verbunden. Im Falle der Insolvenz nimmt
der Gesetzgeber bei ihnen aufgrund der rechtlichen
Konstruktion der Durchführungswege ein abstraktes
Ausfallrisiko an, das bei anderen, nicht gruppenzugehörigen
Modellen der betrieblichen Altersversorgung so nicht besteht
(vgl. BTDrucks 7/2843, S. 5, 8 ff.).
31
dd) Dementsprechend ist auch das Erfordernis
der Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Finanzierungszweck
erfüllt (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 67, 256
; 82, 159 ; 110, 370 ). Die
in Anspruch genommene Gruppe steht zu dem Sachzweck der
Abgabe - der Insolvenzsicherung der zugesagten
betrieblichen Altersversorgung - in einer spezifischen
Beziehung. Denn die von § 10 BetrAVG erfassten
Arbeitgeber gewähren ihren Arbeitnehmern einen Anspruch
beziehungsweise eine Anwartschaft auf Versorgung im Alter,
der, um dem Versorgungszweck gerecht werden zu können, nach
der Einschätzung des Gesetzgebers einer Sicherung gegen
insolvenzbedingten Ausfall bedarf.
32
ee) Die nichtsteuerliche Belastung von
Angehörigen einer Gruppe setzt weiterhin voraus, dass
zwischen den von der Sonderabgabe bewirkten Belastungen und
den mit ihr finanzierten Begünstigungen über die spezifische
Beziehung hinaus eine sachgerechte Verknüpfung besteht. Diese
Verknüpfung wird hergestellt, wenn das Abgabenaufkommen
überwiegend im Interesse der Abgabepflichtigen verwendet wird
(vgl. BVerfGE 55, 274 ; 67, 256
; 82, 159 ; 93, 319
; 110, 370 ).
33
Hier steht die Absicherung der betrieblichen
Altersversorgung gegen Nichtleistung im Falle der Insolvenz
des Arbeitgebers nicht nur im Interesse der letztlich
begünstigten Arbeitnehmer, sondern in hinreichendem Maße auch
im Interesse der mit der Abgabe belasteten Arbeitgeber. Denn
für letztere ist es ein wichtiges wirtschaftspolitisches und
unternehmensbezogenes Anliegen, ihren Arbeitnehmern eine
zuverlässig vor Insolvenz geschützte zusätzliche
Altersversorgung anbieten zu können. Die betriebliche
Altersrente hat in aller Regel Versorgungscharakter und
stellt damit eine besondere Form der Arbeitsvergütung dar.
Die betriebliche Altersrente ist somit Entgelt auch für das
aus vielen Gründen für den Arbeitgeber wertvolle Verbleiben
des Arbeitnehmers im Betrieb für längere Zeit (vgl. BVerwGE
64, 248 ; Gunkel, BetrAV 2009, S. 717
). Die unbedingte Verlässlichkeit dieser Zusage
auch auf Jahre hinaus - und damit überhaupt ihr Wert als
wichtiges Element der Altersvorsorge der Arbeitnehmer - ist
jedoch erst dann gegeben, wenn ihr Bestand vom langfristigen
wirtschaftlichen Schicksal des Arbeitgebers unabhängig
ist.
34
Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass es an
einem unmittelbaren Nutzen für die mit der Abgabe belasteten
Arbeitgeber fehle, vermag nicht zu überzeugen. Denn der
erforderliche greifbare Gruppennutzen kann sich auch daraus
ergeben, dass es um das plausibel begründete Erfordernis
geht, erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder
spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppenangehörigen
betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich nicht
oder jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht
kompensiert werden können (vgl. BVerfGE 122, 316
). Dies ist hier der Fall: Die Insolvenz eines
Arbeitgebers, der seinen Arbeitnehmern eine betriebliche
Altersvorsorge zugesagt hat, und das daraus resultierende
Unvermögen, die eingegangene Versorgungsverpflichtung
einzuhalten, stellen eine Beeinträchtigung dar, die nicht
selbst kompensiert werden kann. Zwar ist es dem Arbeitgeber
grundsätzlich möglich, durch das Einschalten wirtschaftlich
unabhängiger Dritter eine Insolvenzsicherung vorzusehen;
dabei ist aber letztlich nicht von den gleichen
Erfolgsaussichten auszugehen. Denn die von der
Beschwerdeführerin gewählte Form der kongruenten Rückdeckung
nebst Verpfändung der Versicherungsansprüche an den
Arbeitnehmer kann für sich nicht die gleichen
Erfolgsaussichten beanspruchen wie das durch
§ 7 ff. BetrAVG begründete
Insolvenzsicherungssystem. Denn es ist nicht sichergestellt,
dass ein Versorgungsempfänger als Pfandnehmer im
Insolvenzfall die gleichen Leistungen erhalten würde, die
ansonsten vom PSVaG zu erwarten wären (vgl. BGHZ 136, 220
; BGH, NJW 2005, S. 2231 ; Uhlenbruck,
in: ders./Hirte/Vallender, Insolvenzordnung, 13. Aufl.
2010, § 198 Rn. 3; Kießner, in: Braun (Hrsg.),
Insolvenzordnung, § 198 Rn. 7 f. m.w.N.).
35
ff) Dass die erforderliche haushaltsrechtliche
Dokumentation unterblieben sein könnte (vgl. BVerfGE 108, 186
; 110, 370 ), ist ebenfalls weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich.
36
c) Die angegriffenen Regelungen des § 10
Abs. 1 und Abs. 3 BetrAVG dienen anerkannten
Gemeinwohlbelangen und stellen keine unverhältnismäßige
Belastung der Abgabenschuldner dar. Dabei kommt dem
Gesetzgeber im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik ein
weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 50, 290
; 95, 267 ; 103, 271
; 123, 186 ).
37
aa) Das Bestreben des Gesetzgebers, die
betriebliche Altersversorgung als „wertvolle und notwendige
Ergänzung der durch die Sozialversicherung gewährten
Alterssicherung“ (vgl. BTDrucks 7/1281, S. 19) gegen
insolvenzbedingte Ausfälle zu sichern (vgl. BTDrucks 7/1281,
S. 52), stellt ein anerkennenswertes Ziel dar (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
24. Februar 1987 - 1 BvR 1667/84 -, AP Nr. 14 zu
§ 1 BetrAVG Unterstützungskassen).
38
bb) Die Regelungen sind auch geeignet und
erforderlich, um das genannte Ziel zu erreichen. Entgegen der
Behauptung der Beschwerdeführerin ist kein milderes, gleich
wirksames Mittel ersichtlich. Das Bundesverwaltungsgericht
hat hierzu zutreffend ausgeführt, dass die gesetzlich
geregelte Höhe der Abgabe geeignet und erforderlich sei;
insbesondere sei eine „Übersicherung“ nach § 10
Abs. 2 BetrAVG in der im Beitragszeitraum geltenden
Fassung ausgeschlossen, da die Beitragserhebung auf die zur
Aufwands- und Kostendeckung des PSVaG erforderliche Summe
beschränkt werde (vgl. auch BTDrucks 7/2843, S. 10).
39
Der Einwendung der Beschwerdeführerin, dass
die Erforderlichkeit nicht am Gesamtaufwand des PSVaG,
sondern an ihrer individuellen Situation ausgerichtet werden
müsse, kann nicht gefolgt werden. Die Insolvenzsicherung der
betrieblichen Altersversorgung dient der sozialen Sicherung
(vgl. BVerwGE 98, 280 ). Dabei ist nicht
die Abgeltung eines individuellen Vorteils der
beitragszahlenden Arbeitgeber Zweck des Pflichtbeitrags (vgl.
BVerfGE 11, 105 ; 14, 312 ), sondern
das dem Arbeits- und Sozialrecht zugrunde liegende soziale
Schutzprinzip, gegen das verfassungsrechtlich - schon im
Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip (Art. 20
Abs. 1 GG) - keine Bedenken bestehen (vgl. BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
24. Februar 1987 - 1 BvR 1667/84 -, AP Nr. 14 zu
§ 1 BetrAVG Unterstützungskassen). Von Verfassungs wegen
ist bei der Ausgestaltung sozialversicherungsrechtlicher
Systeme keine volle Äquivalenz herzustellen (vgl. BVerfGE 51,
115 ; 53, 313 ). Dass die Leistungen
des Trägers durchaus nicht immer in einem entsprechenden
Verhältnis zu den Leistungen stehen, die die
Beitragspflichtigen erbringen, ist im Bereich der sozialen
Sicherung systemimmanent. Der Grundsatz, dass zu Beiträgen
nur herangezogen werden darf, wer von bestimmten öffentlichen
Unternehmen Vorteile zu erwarten hat, gilt für den Bereich
der Sozialversicherung nicht (vgl. BVerfGE 11, 105
; 14, 312 ). Die Frage der
Erforderlichkeit einer der sozialen Sicherung dienenden
Beitragsregelung ist damit nicht individuell zu prüfen,
sondern kann sich am erforderlichen Gesamtaufwand
orientieren.
40
cc) Die Abgabe führt auch im engeren Sinne
nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung der betroffenen
Arbeitgeber, da sich der Beitragssatz praktisch durchweg im
Promillebereich bewegt (vgl. Hock, in: Förster/Cisch/Karst,
Betriebsrentengesetz, 13. Aufl. 2012, § 7
Rn. 3) und nur auf einen sehr kleinen Bruchteil der von
den Unternehmen aufzubringenden Pensionslast beläuft.
41
Es ist auch nicht ersichtlich, dass ein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz vorliegt. Der
allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG
gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und
wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 98,
365 ; stRspr). Er gilt sowohl für ungleiche
Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen (vgl.
BVerfGE 79, 1 ; 126, 400 ; BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07
-, NVwZ 2011, S. 1316 m.w.N.).
42
1. Es liegt keine Ungleichbehandlung von
Gleichem ohne sachlichen Grund vor.
43
a) Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben
sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot
beschränkten Bindungen bis hin zu strengen
Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl.
BVerfGE 117, 1 ; 122, 1 ; 126, 400
m.w.N.). Differenzierungen bedürfen stets der
Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel
und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Der
Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von
Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer
anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen
keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht
bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 93, 386
; 105, 73 ; 107, 27 ; 110,
412 ; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, NVwZ 2011,
S. 1316). Das Maß der Bindung hängt unter anderem davon
ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr
Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen,
nach denen unterschieden wird (vgl. BVerfGE 88, 87
; 127, 263 ; BVerfG, Beschluss des
Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, NVwZ 2011,
S. 1316).
44
b) Bei Zugrundelegung dieses Maßstabs können
die angegriffenen Regelungen aus verfassungsrechtlicher Sicht
nicht beanstandet werden.
45
Inhaltlich behandelt der Gesetzgeber
Arbeitgeber, die ihren Arbeitnehmern eine betriebliche
Altersversorgung zugesagt haben, unterschiedlich, indem er
nur die in § 10 Abs. 1 BetrAVG genannten
Arbeitgeber zu Insolvenzsicherungsbeiträgen heranzieht, die
dort nicht genannten Arbeitgeber hingegen nicht. Dabei
differenziert die Regelung des § 10 Abs. 1 BetrAVG
danach, auf welche Weise die betriebliche Altersversorgung
zugesagt wurde beziehungsweise durchgeführt wird; genannt
werden die Direktzusage sowie die Durchführung der
betrieblichen Altersversorgung über eine Unterstützungskasse,
eine Direktversicherung der in § 7 Abs. 1
Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BetrAVG
bezeichneten Art oder einen Pensionsfonds. Die
Differenzierung korrespondiert damit, für welche Zusagen
beziehungsweise Durchführungswege in § 7 BetrAVG
Versicherungsschutz vorgesehen ist.
46
Die vorliegenden Regelungen knüpfen damit
nicht an Persönlichkeitsmerkmale, sondern an sachliche
Unterscheidungsmerkmale an. Spezielle Freiheitsrechte sind
nicht betroffen, insbesondere ist nicht von einem Eingriff in
den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auszugehen
(s.o. B. I. 2.). Ob die verfahrensgegenständliche Abgabe
geleistet werden muss, kann durch das Verhalten des
(potentiellen) Abgabenschuldners beeinflusst werden, da die
Beitragspflicht lediglich von der - frei
wählbaren - Ausgestaltung der zugesagten betrieblichen
Altersversorgung abhängt. Dafür, dass hier von einer
strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen sein sollte,
finden sich mithin keine Anhaltspunkte.
47
Wie das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt
hat, orientierte sich der Gesetzgeber bei der Frage, für
welche Zusagen beziehungsweise Durchführungswege der
betrieblichen Altersversorgung Versicherungsschutz zu
gewähren und - dem folgend - Abgaben zu erheben
seien, am abstrakten Insolvenzrisiko, also der potentiellen
Gefährdung der Leistung der zugesagten betrieblichen
Altersvorsorge im Insolvenzfall - unabhängig von deren
konkreter Eintrittswahrscheinlichkeit. Für dieses
Differenzierungsmerkmal bestehen sachliche Gründe. Diese sind
dem Differenzierungsziel - dem Schutz der Ansprüche und
Anwartschaften aus der betrieblichen Altersversorgung vor
insolvenzbedingtem Ausfall - und dem Ausmaß der
Ungleichbehandlung angemessen; die Ungleichbehandlung
innerhalb der Gruppe der Arbeitgeber, die ihren Arbeitnehmern
betriebliche Altersversorgung zugesagt haben, wird durch die
vorgefundenen Unterschiede in der Ausgestaltung und die damit
verbundenen abstrakten Risiken gerechtfertigt.
48
2. Dabei kann auch nicht davon ausgegangen
werden, dass der Gesetzgeber innerhalb der Gruppe derer, die
nach dem BetrAVG zu Abgaben herangezogen werden, ohne
Rechtfertigung wesentlich Ungleiches gleich behandelt
hätte.
49
a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht,
unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Der
allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon dann verletzt,
wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen
darf, nicht vornimmt (vgl. BVerfGE 4, 31 ; 86, 81
). Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen,
diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe
Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich
ansehen will (vgl. BVerfGE 21, 12 ; 23, 242
). Allerdings muss er die Auswahl sachgerecht
treffen (vgl. BVerfGE 17, 319 ; 53, 313
; 67, 70 ; stRspr). Zu einer
Differenzierung bei ungleichen Sachverhalten ist der
Gesetzgeber nur verpflichtet, wenn die tatsächliche
Ungleichheit so groß ist, dass sie bei einer am
Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht
unberücksichtigt bleiben darf (vgl. BVerfGE 98, 365
). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen ist der
Gesetzgeber berechtigt, generalisierende, typisierende und
pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein wegen
der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz zu verstoßen. Insbesondere im Bereich der
Sozialpolitik kommt ihm dabei ein weiter Gestaltungsspielraum
zu (vgl. BVerfGE 123, 186 ). Allerdings setzt eine
zulässige Typisierung voraus, dass diese Härten nur unter
Schwierigkeiten vermeidbar wären (vgl. BVerfGE 84, 348
; 87, 234 ; stRspr), lediglich
eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und
der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist
(vgl. BVerfGE 63, 119 ; 84, 348 ;
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
28. September 2010 - 1 BvR 1660/08 -, NZS 2011,
S. 539).
50
b) Mit der vorliegenden Regelung hat der
Gesetzgeber von der Befugnis Gebrauch gemacht, Typisierungen
vorzunehmen. Typisierung bedeutet, bestimmte in wesentlichen
Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ
zusammenzufassen (BVerfGE 111, 115 ). Eine solche
normative Zusammenfassung ist hier erfolgt, indem der
Gesetzgeber die verschiedenen Kategorien der Altersversorgung
an der Konstruktion des Primäranspruchs der jeweiligen
Durchführungswege der betrieblichen Altersversorgung - und
insbesondere am davon abzuleitenden abstrakten
Insolvenzrisiko - ausgerichtet hat.
51
Dabei fallen unter anderem Direktzusagen eines
Arbeitgebers, für die eine kongruente
Rückdeckungsversicherung abgeschlossen und die Ansprüche
hieraus an den Arbeitnehmer verpfändet wurden, neben nicht
rückgedeckten Direktzusagen in dieselbe Kategorie, obwohl
sich die genannten Durchführungswege insoweit durchaus
unterscheiden. Abgesehen von der an der Art der Zusage
beziehungsweise des Durchführungswegs anknüpfenden
Unterscheidung nach dem abstrakten Insolvenzrisiko hat der
Gesetzgeber indes auf eine weitere Differenzierung bewusst
verzichtet (vgl. BTDrucks 7/2843, S. 10). Insbesondere
wird nicht auf das konkrete Insolvenzrisiko des jeweiligen
Arbeitgebers abgestellt; auch wird beispielsweise nicht nach
einzelnen Branchen differenziert.
52
Obwohl damit faktisch von einer
Subventionierung der eher insolvenzgefährdeten Branchen durch
sicherere Branchen auszugehen ist (vgl. BVerwGE 72, 212
), war der Gesetzgeber nicht zu einer weiteren
Differenzierung verpflichtet. Denn aus verfassungsrechtlicher
Sicht kann innerhalb der Gruppe der zur Abgabe herangezogenen
Arbeitgeber keine so große Ungleichheit festgestellt werden,
dass einzelne Unterschiede nicht unberücksichtigt bleiben
dürften. Die vorgenommene Typisierung und der damit
verbundene Risikoausgleich sind von Verfassungs wegen nicht
zu beanstanden.
53
aa) Die mit der Typisierung einhergehenden
Härten sind - wenn überhaupt - nur unter Schwierigkeiten
vermeidbar.
54
So ergeben sich Schwierigkeiten bereits
daraus, dass eine Abkehr vom bisherigen Festsetzungsverfahren
notwendigerweise einen deutlich größeren Verwaltungsaufwand
und damit einhergehend höhere Kosten nach sich ziehen würde
(vgl. BVerwGE 72, 212 ; VG Hamburg, Urteil vom 6.
Dezember 2007 - 15 K 673/06 -, BeckRS 2008, 30032;
Paulsdorff, Kommentar zur Insolvenzsicherung der
betrieblichen Altersversorgung, 2. Aufl. 1996, § 10
Rn. 84). Ein Abstellen auf das konkret-individuelle
Insolvenzrisiko würde regelmäßig umfangreiche Ermittlungen
erfordern, deren Kosten voraussichtlich in keinem Verhältnis
zu den möglichen Einsparungen stehen würden (vgl. BVerwGE 64,
248 ; Gunkel, BetrAV 2009, S. 717
). Darüber hinaus würde ein Abstellen auf das
konkret-individuelle Insolvenzrisiko auch mit der legitimen
wirtschafts- und sozialpolitischen Zielsetzung kollidieren,
die Finanzierung der Insolvenzsicherung durch Abgaben auf
möglichst viele Schultern zu verteilen und dadurch die Kosten
pro Arbeitnehmer gering zu halten (vgl. BVerwGE 64, 248
; Heubeck, BB 1987, S. 399 ). Auch
die weitergehende Zielsetzung des Gesetzgebers, über eine
dank breiter Verteilung der Lasten und niedrigen
Verwaltungsaufwands möglichst gering gehaltene Umlage die
Arbeitgeber nicht von der freiwilligen Zusage einer
betrieblichen Altersversorgung abzuschrecken (vgl. BVerwGE
64, 248 ), wäre kaum mehr zu erreichen. Denn eine
stärkere Individualisierung würde bedeuten, dass potentiell
stärker gefährdete Betriebe durch höhere Kosten der
Insolvenzsicherung einen Anreiz erhielten, auf die Zusage
einer betrieblichen Altersversorgung überhaupt zu verzichten
(vgl. Heubeck, BB 1987, S. 399 ). Ob eine
verlässliche Bestimmung des konkreten Insolvenzrisikos
überhaupt leistbar wäre, erscheint ohnehin fraglich. Denn die
wirtschaftliche Entwicklung eines Unternehmens ist von einer
Vielzahl von Faktoren abhängig und häufigen Wechseln
unterworfen (vgl. BVerwGE 72, 212 ; VG Düsseldorf,
Urteil vom 6. Dezember 2005 - 16 K 180/04 -, BetrAV 2006, S.
297 ).
55
Auch eine Differenzierung zwischen kongruent
rückgedeckten und nicht rückgedeckten Versorgungszusagen wäre
in ähnlicher Weise problematisch (vgl. Höfer,
Betriebsrentenrecht, 12. Aufl. 2011, § 7
Rn. 4401). Dies gilt sowohl im Hinblick auf das bisher
verfolgte Ziel einer Solidargemeinschaft der
Abgabepflichtigen als auch hinsichtlich des höheren
Verwaltungsaufwands. Die Überprüfung, ob dies in jedem
einzelnen Fall tatsächlich gelungen ist - etwa, ob die
Verpfändung überhaupt wirksam oder jedenfalls nicht
anfechtbar ist (vgl. Flitsch/Herbst, BB 2003, S. 317
; Fiala, ZfV 2006, S. 78; Rößler, BB 2010,
S. 1405 ) -, wäre mit großem Aufwand
verbunden. Zwar könnte der Abschluss einer
Kollektivvereinbarung den hierzu erforderlichen Aufwand
reduzieren; allerdings bliebe zu kontrollieren, ob eine
solche Kollektivvereinbarung bei allfälligen Schwankungen im
Personalbestand auf sämtliche neu eintretenden Mitarbeiter
wirksam erstreckt wurde (vgl. Rößler, BB 2010, S. 1405
). Darüber hinaus könnte nicht zwingend davon
ausgegangen werden, dass ein Versorgungsempfänger als
Pfandnehmer im Insolvenzfall die gleichen Leistungen erhalten
würde wie jene, die ansonsten vom PSVaG zu erwarten wären
(s.o. B. II. 2. b) ee)). In jedem Fall müssten Vorkehrungen
getroffen werden, um mit hinreichender Sicherheit
ausschließen zu können, dass eine letztlich doch
insolvenzgefährdete Form der Altersversorgung nicht erkannt
werden könnte und die betroffenen Arbeitnehmer den
gesetzlichen Schutz der Insolvenzsicherung des PSVaG
verlören, ohne auf anderweitige Sicherungen zurückgreifen zu
können (vgl. BVerwGE 64, 248; VG Hamburg, Beschluss vom 28.
November 2006 - 15 E 674/06 -, BetrAV 2007, S. 184
).
56
bb) Es ist auch nicht ersichtlich, dass mehr
als nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen oder
Unternehmen von den mit der Typisierung verbundenen Härten
betroffen ist.
57
cc) Die mit der Typisierung einhergehende
Ungleichbehandlung ist auch nicht von besonderer Intensität.
Dies ergibt sich bereits aus der geringen Höhe des
Beitragssatzes (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember
2007 - 15 K 673/06 -, BeckRS 2008, 30032). Gerade für die
Beschwerdeführerin sind die Auswirkungen kaum spürbar, wird
sie durch den verfahrensgegenständlichen Bescheid, soweit sie
diesen angegriffen hat, doch lediglich - entgegen ihrem
Vortrag - mit Abgaben in Höhe von rund 8.500 € belastet.
Diese für ein Unternehmen der Größe der Beschwerdeführerin
geringe Belastung ergibt sich daraus, dass die kongruent
rückgedeckten Pensionszusagen nur rund 2,4 Mio. €
der Beitragsbemessungsgrundlage von insgesamt rund
329,6 Mio. € ausmachen. Bei einem Abgabensatz von
3,6 ‰ für das Jahr 2004 errechnet sich hieraus eine
Mehrbelastung in der genannten Höhe. Dass die
Beschwerdeführerin darüber hinaus auf eine Vorschussleistung
in Höhe von 1,5 ‰ - hinsichtlich der kongruent
rückgedeckten Pensionszusagen somit rund 3.500 € - in
Anspruch genommen wurde, kann dabei außer Betracht bleiben,
da diese Summe in etwa dem auf die Abgabe anzurechnenden
Vorschuss des Vorjahres entspricht.
58
3. Auch die Behauptung der Beschwerdeführerin,
ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei darin
begründet, dass die angegriffenen Regelungen das angestrebte
Ziel nicht folgerichtig umsetzten und nicht systemgerecht
seien, kann nicht durchgreifen.
59
Außerhalb des Steuerrechts kommt der Frage, ob
eine gesetzgeberische Grundentscheidung folgerichtig oder
systemgerecht umgesetzt wurde, allenfalls Indizwirkung für
einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu (vgl.
BVerfGE 9, 20 ; 81, 156 ; 104, 74
; 122, 1 ; stRspr). Wie das
Bundesverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, enthalten
jedenfalls die angegriffenen Regelungen bei der Verfolgung
des gesetzgeberischen Ziels der Sicherung der zugesagten
Betriebsrenten für den Fall der Insolvenz des Arbeitgebers
eine nachvollziehbare Systematik (s.o. B. III. 2. b)).
60
Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist auch
gegen die Anwendung des § 10 Abs. 1 und Abs. 3
BetrAVG im konkreten Fall nichts zu erinnern.
61
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.