BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 3023/11 -
des Herrn M...,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Gaier,
Paulus
und die Richterin Britz
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 23. März 2012 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft
verschiedene Maßnahmen zur Aufarbeitung und Wiedergutmachung
von Missständen in der Heimerziehung in der Bundesrepublik
Deutschland zwischen 1949 und 1975.
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1. a) Im Dezember 2008 beschloss der Deutsche
Bundestag auf Empfehlung des Petitionsausschusses, einen
Runden Tisch zur Aufarbeitung der Heimerziehung in der
Bundesrepublik Deutschland in den 50er und 60er Jahren
einzusetzen. In seinem Abschlussbericht aus Dezember 2010
formuliert der Runde Tisch, „dass es in der Heimerziehung
vielfaches Unrecht und Leid gab“. Es sei „zu zahlreichen
Rechtsverstößen gekommen [...], die auch nach damaliger
Rechtslage und deren Auslegung nicht mit dem Gesetz und auch
nicht mit pädagogischen Überzeugungen vereinbar waren“.
Gleichzeitig sei „die offensichtliche Rechtlosigkeit, die
Heimkinder in der Heimerziehung regelmäßig erlitten, [...]
durch die Heimaufsicht - entgegen ihrem Auftrag - nicht
gemildert oder gar unterbunden“ worden. Insgesamt fanden nach
Einschätzung des Runden Tisches „elementare Grundsätze der
Verfassung wie das Rechtsstaatsprinzip, die Unantastbarkeit
der Menschenwürde und das Recht auf persönliche Freiheit und
körperliche Integrität [...] bei weitem zu wenig Beachtung
und Anwendung“. Gleichwohl sei die Heimerziehung nicht
pauschal als Unrecht zu qualifizieren, weil die Bedingungen
in den verschiedenen Heimen im Laufe der untersuchten
Zeitspanne sehr unterschiedlich gewesen seien. Deshalb sei
auch eine pauschale Entschädigung für alle ehemaligen
Heimkinder nicht angemessen. Auch die Schaffung zusätzlicher
individueller Entschädigungsansprüche sei nicht zielführend.
Derartige Ansprüche wären nämlich „in der Praxis so gut wie
nie durchsetzbar“, weil sie „zwingend einen Beweis oder
zumindest eine belegbare Glaubhaftmachung“ des begangenen
Unrechts erforderten, den ein großer Teil der Betroffenen
nicht oder nur sehr schwer erbringen könnte. Der Runde Tisch
schlug vor, stattdessen einen Fonds einzurichten und mit
dessen Mitteln die Auswirkungen der Folgeschäden auf den
Alltag der ehemaligen Heimkinder zu mildern oder
auszugleichen.
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b) Während die Bundestagsfraktion DIE LINKE
vorschlug, gesetzliche Ansprüche auf pauschalierte
Entschädigungszahlungen zu schaffen (BTDrucks 17/6093),
schlossen sich die übrigen Bundestagsfraktionen dem Vorschlag
des Runden Tisches an, im Rahmen einer Fonds-Lösung Hilfen
zur Milderung der Folgeschäden zu gewähren (BTDrucks 17/6143;
ebenso Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für
Familie, Senioren, Frauen und Jugend, BTDrucks 17/6500). Am
7. Juli 2011 nahm der Bundestag den Antrag der
Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
an und lehnte den Antrag der Fraktion DIE LINKE ab
(Plenarprotokoll 17/120, S. 14019C ff.).
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c) Auf der Grundlage eines Vorschlags des
Bundeskabinetts vom 16. November 2011 schlossen die
Bundesrepublik Deutschland, die westdeutschen Bundesländer,
die Evangelische Kirche in Deutschland, zugleich in
Vertretung des Diakonischen Werks, und die (Erz-)Bistümer der
Katholischen Kirche im Bundesgebiet, zugleich in Vertretung
des Deutschen Caritasverbands und der Deutschen
Ordensoberkonferenz, eine Verwaltungsvereinbarung über die
Errichtung, Finanzierung und Verwaltung des Fonds
„Heimerziehung in der Bundesrepublik Deutschland in den
Jahren 1949 bis 1975“ (im Folgenden: Vereinbarung) nebst
Satzung (vgl. etwa Bremische Bürgerschaft, Drucks 18/181;
Landtag von Baden-Württemberg, Drucks 15/775; Landtag
Rheinland-Pfalz, Drucks 16/597). Auf der Grundlage dieser
Vereinbarung und Satzung hat der Fonds zum 1. Januar
2012 seine Arbeit aufgenommen.
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Die Verwaltungsstruktur des Fonds besteht aus
einer zentralen, vom Bund finanzierten Fondsverwaltung
(Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung, § 1 Satzung) und
aus regionalen Anlauf- und Beratungsstellen, die von den
Ländern errichtet, betrieben und finanziert werden, wobei
Beratungskosten über den Fonds abgerechnet werden können
(Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2
Vereinbarung). Von den Fondsmitteln in Höhe von insgesamt
120 Mio. € fließen 20 Mio. € in Ausgleichszahlungen
wegen der Minderung von Rentenansprüchen aufgrund nicht
gezahlter Sozialversicherungsbeiträge und 100 Mio. € in
die Finanzierung von Leistungen für Folgeschäden (§§ 2
und 4 Satzung), die ausschließlich als Sachleistungen
erbracht werden. Es besteht kein Rechtsanspruch auf
Leistungen aus dem Fonds (§ 2 Abs. 4 Satzung). Die
Gewährung von Hilfen aus dem Fonds setzt eine Erklärung der
Betroffenen voraus, dass sie „mit Erhalt einer Leistung aus
dem Fonds auf die Geltendmachung jeglicher Forderungen,
einschließlich der Ansprüche wegen Rentenminderung aufgrund
der Heimunterbringung, gegen die öffentliche Hand und die
Kirchen sowie ihre Ordensgemeinschaften und
Wohlfahrtsverbände, einschließlich deren Mitglieder und
Einrichtungen, unwiderruflich verzichten“ (§ 9
Abs. 3 Satzung).
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2. Der Beschwerdeführer wurde 1952 als zweites
Kind seiner ledigen Mutter in einem Frauen- und Mädchenheim
geboren und bereits als Säugling von seiner Mutter getrennt.
Er lebte bis 1966 in verschiedenen westdeutschen
Kinderheimen. Er trägt vor, durch die Behandlung während
seiner Heimaufenthalte in seinen Grund- und Menschenrechten
verletzt worden zu sein.
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Der Beschwerdeführer hat Verfassungsbeschwerde
erhoben und einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung gestellt.
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a) Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet er
sich gegen die Arbeitsweise und Zusammensetzung des Runden
Tisches Heimerziehung und gegen die inhaltliche Ausrichtung
und die Lösungsvorschläge des Abschlussberichts. Auch der
Bundestag habe durch seinen Beschluss vom 7. Juli 2011
die Verfassung verletzt, indem er in demokratiewidriger Weise
auf eine eigenständige Prüfung verzichtet und die Ergebnisse
des Runden Tisches einschließlich der darin enthaltenen
Verfassungsverstöße übernommen habe. Der Beschwerdeführer
hält die vorgesehenen Leistungen für die ehemaligen
Heimkinder insgesamt für nicht ausreichend. Indem eine „echte
Entschädigung“ für diese Verstöße verweigert werde, entstehe
eine neue verfassungswidrige Beschwer.
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Bei sinngemäßer Auslegung der Schriftsätze
richtet sich die Verfassungsbeschwerde zudem gegen die oben
genannte Vereinbarung nebst Satzung. Die Tätigkeit des Fonds
führe dazu, dass der Beschwerdeführer seine - auch aus
internationalem Recht folgenden -
Entschädigungsansprüche nicht mehr durchsetzen könne. Der
Fonds gewähre keine Rechtssicherheit. Die vorgesehene
Verwendung von Fondsmitteln für die Arbeit der Anlauf- und
Beratungsstellen entziehe den Heimkindern einen Teil der
zugesagten Leistungen. Es sei unangemessen und sachlich nicht
gerechtfertigt, von den ehemaligen Heimkindern zu verlangen,
einen unwiderruflichen Verzicht auf die Geltendmachung
berechtigter Ansprüche zu erklären.
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b) Mit seinem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung begehrt der Beschwerdeführer, die
Tätigkeit des Fonds Heimerziehung auszusetzen.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Insbesondere ist die
Annahme der Verfassungsbeschwerde mangels Aussicht auf Erfolg
nicht zur Durchsetzung der Grundrechte oder
grundrechtsgleichen Rechte des Beschwerdeführers angezeigt.
Den Bedenken gegen die in der Satzung gewählte Formulierung
einer Verzichtsklausel lässt sich im Wege der Auslegung
begegnen.
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig,
soweit sie gegen Maßnahmen gerichtet ist, die den
Beschwerdeführer nicht selbst, unmittelbar und gegenwärtig in
seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten
rechtlich betreffen (§ 90 Abs. 1 BVerfGG). Dies
gilt für die Einsetzung des Runden Tisches durch den
Bundestag, dessen Zusammensetzung und Arbeitsweise sowie den
Abschlussbericht, der lediglich ausführliche Darstellungen
der Lebensumstände der ehemaligen Heimkinder und rechtlich
unverbindliche Empfehlungen enthält. Dasselbe gilt für die
Vorgehensweise und den Beschluss des Bundestags, sich dem
Abschlussbericht des Runden Tisches nach eigener Prüfung
durch die Fraktionen und den zuständigen Ausschuss sowie nach
einer Aussprache im Bundestag anzuschließen. Schließlich ist
auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer durch die
Regelung zur Finanzierung der Beratungstätigkeit der
regionalen Anlauf- und Beratungsstellen aus den Mitteln des
Fonds (Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2
Vereinbarung) in konkreter Weise beschwert ist.
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2. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde
auch, soweit sie gegen die Entscheidung des Deutschen
Bundestags gerichtet ist, von der Schaffung zusätzlicher
Entschädigungsansprüche für die ehemaligen Heimkinder
abzusehen. Der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt, dass die
Verfassungsbeschwerde den Grundsatz der Subsidiarität des
verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes wahrt.
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a) Nach dem verfassungsprozessrechtlichen
Grundsatz der Subsidiarität, der in § 90 Abs. 2
BVerfGG zum Ausdruck kommt, ist auch eine unmittelbar gegen
gesetzgeberische Maßnahmen gerichtete Verfassungsbeschwerde
nur dann zulässig, wenn der Beschwerdeführer zuvor erfolglos
alle ihm zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen
Möglichkeiten ausgeschöpft hat, um eine Korrektur der geltend
gemachten Verfassungsverletzung zu erreichen. Dadurch wird
vermieden, dass das Bundesverfassungsgericht auf
ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende
Entscheidungen trifft. Das Durchlaufen des Rechtswegs ist
insbesondere dann geboten, wenn die Gerichte durch die
Ausnutzung einfachrechtlicher Entscheidungsspielräume auf
verfassungsrechtliche Problemlagen reagieren könnten. Die
vorherige Anrufung der Fachgerichte ist nur dann verzichtbar,
wenn es offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre, die
gerügte Grundrechtsverletzung auf diesem Wege zu beheben
(vgl. BVerfGE 97, 157 ; 123, 148 ).
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b) Der Beschwerdeführer macht geltend, die
öffentliche Hand sei verfassungsrechtlich verpflichtet, wegen
der Grundrechtsverletzungen, die ihm und anderen ehemaligen
Heimkindern während ihrer Kindheit und Jugend zugefügt worden
seien, finanzielle Entschädigungsleistungen zu gewähren. Im
Ausbleiben einer Entschädigung liege eine erneute Verletzung
seiner Grundrechte. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass
erst die vom Beschwerdeführer geforderte Schaffung weiterer
Entschädigungsansprüche durch den Gesetzgeber - hinsichtlich
dessen Untätigkeit fachgerichtlicher Rechtsschutz regelmäßig
nicht besteht - den gerügten Zustand hätte beenden können.
Vielmehr erfassen die bestehenden einfachrechtlichen
Schadensersatz- und insbesondere Staatshaftungsansprüche
grundsätzlich auch die vom Beschwerdeführer genannten
Rechtsverletzungen. Der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt,
dass er erfolglos versucht hat, den als verfassungswidrig
gerügten Zustand der Entschädigungslosigkeit durch die
gerichtliche Geltendmachung der bestehenden
einfachrechtlichen Ansprüche zu vermeiden.
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Seine Verfassungsbeschwerde ist auch nicht
deshalb ausnahmsweise zulässig, weil es völlig aussichtslos
gewesen wäre, mögliche Entschädigungsansprüche gerichtlich
durchzusetzen. Zwar mag die Einschätzung des Runden Tisches
zutreffen, dass viele Betroffene konkrete Rechtsverstöße nur
schwer nachweisen könnten. Das bestehende Recht ermöglicht es
aber, derartigen Beweisschwierigkeiten durch eine
grundrechtskonforme Anwendung der Beweisregeln zu begegnen.
Wird beweisbelasteten Beteiligten die Durchsetzung ihrer
Ansprüche durch Versäumnisse der Gegenseite erschwert, können
die Gerichte dies im Rahmen der freien Beweiswürdigung
berücksichtigen oder mit Beweiserleichterungen bis hin zu
einer Beweislastumkehr reagieren (Grundgedanke des § 444
ZPO; vgl. etwa BGHZ 72, 132 und BGH, Urteil vom
24. Januar 1989 - VI ZR 170/88 -, NJW 1989, S. 2330
; Urteil vom 21. Oktober 2004 - III ZR 254/03 -,
FamRZ 2005, 93 ; BSGE 24, 25
; BVerwGE 78, 367 ; vgl. auch
BVerfGE 52, 131 ; BVerfGK
14, 118 ). Bei der Anwendung des einfachen Rechts
hätten die Fachgerichte berücksichtigen können, dass die
Verantwortung für die Beweisschwierigkeiten bei der
Gegenseite, den damals für die Kinder und Jugendlichen
verantwortlichen Personen und Institutionen, liegen kann und
dass sich die Kinder und Jugendlichen aufgrund ihrer
Heimunterbringung und ihrer Minderjährigkeit in einer
Situation besonderer Schutzlosigkeit und Ausgeliefertheit
befanden (vgl. BVerfGE 128, 282 ), in der
unmittelbarer Rechtsschutz nicht erreichbar war. Erst auf der
Grundlage der fachgerichtlich gesicherten Rechts- und
Beweislage könnte das Bundesverfassungsgericht die
weitreichende Frage der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit
weiteren gesetzgeberischen Tätigwerdens sinnvoll
überprüfen.
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Insoweit kann sich der Beschwerdeführer auch
nicht erfolgreich darauf berufen, dass sich die
Erfolgsaussichten von Schadensersatzklagen inzwischen durch
die Verjährung der Ansprüche verschlechtert haben. Der
Beschwerdeführer trägt ohnehin selbst vor, dass seine
Ansprüche nach der Rechtsprechung der Zivilgerichte
möglicherweise nicht verjährt seien. Ein spezifischer
Zusammenhang zwischen der durch besondere Schutzlosigkeit
gekennzeichneten Situation der damaligen Heimunterbringung
und dem Eintritt der Verjährung, der es unbillig erscheinen
ließe, den Beschwerdeführer auf den fachgerichtlichen
Rechtsschutz zu verweisen, besteht zudem nicht.
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3. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen
die in § 9 Abs. 3 der Satzung des Fonds
Heimerziehung enthaltene Verzichtsklausel wendet, ist sie im
Ergebnis unbegründet.
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Legt man allein den Wortlaut der Vorschrift
zugrunde, ist sie allerdings hinsichtlich des Umfangs der
Verzichtserklärung unklar formuliert. Es kann sinnvollerweise
nicht gewollt sein, dass die Betroffenen auf die
Geltendmachung „jeglicher Forderungen gegen die öffentliche
Hand und die Kirchen“ verzichten. Aus der
Entstehungsgeschichte des Fonds, insbesondere aus den
Ausführungen im Zwischen- und Abschlussbericht des Runden
Tisches, ergibt sich, dass die Betroffenen anstelle von
Entschädigungszahlungen für erlittenes Unrecht Hilfen bei der
Bewältigung noch anhaltender Folgeschäden erhalten sollen.
Die Verzichtserklärung betrifft daher lediglich die an das
individuell erlittene Unrecht anknüpfenden Schadensersatz-
und Entschädigungsansprüche.
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Dass insoweit einen Verzicht erklären muss,
wer Leistungen aus dem Fonds erhalten möchte, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Weil die
Betroffenen lediglich ihre - ohnehin kaum mehr durchsetzbaren
- Ansprüche freiwillig gegen eine Fondsleistung tauschen,
liegt schon kein Grundrechtseingriff vor. Im Übrigen können
nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts selbst
solche Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar sein, die
zu einer unfreiwilligen Ersetzung zivilrechtlicher
Schadensersatzansprüche durch öffentlichrechtliche
Ersatzansprüche führten, wenn sich dadurch die Rechtsposition
der Gruppe der Betroffenen insgesamt verbessert (vgl. BVerfGE
42, 263 ; 112, 93
). Der in § 9 Abs. 3 Satzung
vorgesehene freiwillige Verzicht, der der Rechtssicherheit
dient und regelmäßig bereits verjährte Ansprüche betrifft,
ist angesichts dieser Rechtsprechung unbedenklich.
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Mit der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde
zur Entscheidung erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung (vgl. BVerfGE 13, 127; 102, 197
<198, 224>; ebenso - deklaratorisch - § 40
Abs. 3 GOBVerfG).
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.