BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 3076/08 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing
am 18. Februar 2009 beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
1
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich mit
ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung und der
damit verbundenen Rechtssatzverfassungsbeschwerde unmittelbar
gegen § 19 Abs. 1 des Gesetzes für den Vorrang
Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz 2009 - EEG
2009) vom 25. Oktober 2008 (BGBl I S. 2074), soweit vor dem
1. Januar 2009 in Betrieb genommene Biomasseanlagen von
dieser Bestimmung erfasst werden.
2
1. Seit Inkrafttreten des Gesetzes über die
Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien in das
öffentliche Netz (Stromeinspeisungsgesetz; BGBl 1990 I S.
2633) am 1. Januar 1991 sind
Elektrizitätsversorgungsunternehmen verpflichtet, aus
Erneuerbaren Energien erzeugten Strom abzunehmen und nach
Maßgabe gesetzlicher Mindestsätze zu vergüten.
3
Das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer
Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz 2000 - EEG 2000) vom
29. März 2000 (BGBl I S. 305), das das
Stromeinspeisungsgesetz zum 1. April 2000 ersetzte, und
dessen am 1. August 2004 in Kraft getretene Neuregelung
(Erneuerbare-Energien-Gesetz 2004 - EEG 2004) vom 21. Juli
2004 (BGBl I S. 1918) behielten das Fördersystem des
Stromeinspeisungsgesetzes in Gestalt gesetzlicher Abnahme-
und Mindestvergütungspflichten der Netzbetreiber und
Letztversorger im Grundsatz bei.
4
Gemäß § 4 Abs. 1 EEG 2004 waren Betreiber
von Netzen für die allgemeine Versorgung mit Elektrizität
(vgl. § 3 Abs. 7 EEG 2004) verpflichtet, Anlagen zur
Erzeugung von Strom aus Erneuerbaren Energien unverzüglich
vorrangig an ihr Netz anzuschließen und den gesamten aus
diesen Anlagen angebotenen Strom aus Erneuerbaren Energien
vorrangig abzunehmen und zu übertragen. § 4 Abs. 6
EEG 2004 verpflichtete den vorgelagerten
Übertragungsnetzbetreiber zur vorrangigen Abnahme und
Übertragung der von dem Netzbetreiber nach Absatz 1 oder
Absatz 5 aufgenommenen Energiemenge.
5
§ 5 Abs. 1 und 2 EEG 2004 normierte die
Vergütungspflicht der Netzbetreiber und der vorgelagerten
Übertragungsnetzbetreiber für ausschließlich aus Erneuerbaren
Energien erzeugten Strom. Inhaber des Vergütungsanspruchs war
der Anlagenbetreiber im Sinne von § 3 Abs. 3 EEG 2004.
Den Begriff der Anlage definierte § 3 Abs. 2 EEG 2004.
Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 EEG 2004 war eine Anlage jede
selbständige technische Einrichtung zur Erzeugung von Strom
aus Erneuerbaren Energien oder aus Grubengas. Gemäß § 3
Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 EEG 2004 galten mehrere Anlagen zur
Erzeugung von Strom aus gleichartigen Erneuerbaren Energien
oder aus Grubengas, die im Geltungsbereich des Gesetzes
errichtet und mit gemeinsamen für den Betrieb technisch
erforderlichen Einrichtungen oder baulichen Anlagen
unmittelbar verbunden waren, als eine Anlage, sofern sich
nicht aus den §§ 6 bis 12 EEG 2004 etwas anderes
ergab. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 EEG 2004 galten
insbesondere Wechselrichter, Wege, Netzanschlüsse, Mess-,
Verwaltungs- und Überwachungseinrichtungen als nicht für den
Betrieb technisch erforderlich.
6
Die Höhe der Vergütung für Strom aus Biomasse
ergab sich aus § 8 EEG 2004. Sie setzte sich
zusammen aus der Grundvergütung nach Absatz 1 und den Boni
nach den Absätzen 2 bis 4. Die Höhe der Grundvergütung und
des Bonus nach Absatz 2 war nach Leistungsklassen
gestaffelt, wobei die Bonuszahlungen nach den Absätzen 2 und
4 nur für die unteren Leistungsklassen bis einschließlich
einer Leistung von fünf Megawatt vorgesehen waren (vgl.
hierzu Oschmann/Vollprecht, in: Altrock/Oschmann/Theobald,
EEG, 2. Aufl. 2008, § 8 Rn. 40). Durch die Gewährung
einer höheren Vergütung pro eingespeister Kilowattstunde für
kleinere Anlagen sollte ausweislich der Gesetzesbegründung zu
der ähnlich gestalteten Vorgängerregelung des § 5 Abs. 1
EEG 2000 den höheren Stromgestehungskosten kleinerer
dezentraler Anlagen Rechnung getragen werden (vgl. BTDrucks
14/2776, S. 22 f.).
7
Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 EEG 2004
bestimmte sich die Höhe der Vergütung jeweils anteilig nach
der Leistung der Anlage im Verhältnis zu dem jeweils
anzuwendenden Schwellenwert (so genannte gleitende
Vergütung).
8
Die nach den vorstehenden Grundsätzen zu
berechnenden Mindestvergütungen waren gemäß § 12 Abs. 3
Satz 1 EEG 2004 vom Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Anlage
an jeweils für die Dauer von 20 Kalenderjahren zuzüglich des
Inbetriebnahmejahres zu bezahlen. Für Wasserkraftanlagen traf
§ 12 Abs. 3 Satz 2 EEG 2004 eine Sonderregelung. Durch
die Befristung sollte einerseits eine dauerhafte gesetzliche
Garantie der Mindestvergütung verhindert werden, andererseits
diente die Regelung der Investitions- und Planungssicherheit
(vgl. BTDrucks 15/2864, S. 46).
9
§ 14 EEG 2004 enthielt eine bundesweite
Ausgleichsregelung. Gemäß § 14 Abs. 1 und 2 EEG 2004
hatten die Übertragungsnetzbetreiber die abgenommenen
Strommengen und die hierfür gezahlten Vergütungen
untereinander auszugleichen (vgl. BTDrucks 15/2864, S. 48).
Auf der in § 14 Abs. 3 EEG 2004 geregelten nächsten
Stufe des Ausgleichs wurden die von den
Übertragungsnetzbetreibern aufgenommenen Strommengen in der
Weise weiterverteilt, dass im Ergebnis alle
Elektrizitätsversorgungsunternehmen, die Strom liefern, zu
prozentual gleichen Anteilen zur Stromabnahme und Vergütung
verpflichtet waren (vgl. BTDrucks 15/2864, S. 48). Die
Abwälzung der durch die Vergütungspflicht nach dem
Erneuerbare-Energien-Gesetz 2004 im Vergleich zu den
durchschnittlichen Strombezugskosten verursachten Mehrkosten
(„Differenzkosten“) durch die Letztversorger auf die
Letztverbraucher war nach herrschender Meinung (vgl. Altrock,
in: Altrock/Oschmann/Theobald, EEG, 2. Aufl. 2008, § 14
Rn. 83) im Gesetz nicht geregelt, wurde vom Gesetzgeber aber
vorausgesetzt (vgl. BTDrucks 15/2864, S. 49) und von den
Elektrizitätsversorgungsunternehmen durch entsprechende
vertragliche Gestaltungen in Form der so genannten EEG-Umlage
auch praktiziert (vgl. EEG-Erfahrungsbericht 2007 des
Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit, S. 39).
10
§ 19a Abs. 1 EEG 2004 in der Fassung des
Ersten Gesetzes zur Änderung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes vom 7. November 2006 (BGBl
I S. 2550) übertrug der Bundesnetzagentur die Aufgabe, die
Einhaltung der Verpflichtungen der Netzbetreiber und
Elektrizitätsversorgungsunternehmen nach § 5 Abs. 2 und
§ 14 EEG 2004 zu überwachen. Die Aufgabenzuweisung
umfasste jedoch nicht die Frage der Berechtigung des von dem
Anlagenbetreiber geltend gemachten Vergütungsanspruchs, da
der Gesetzgeber insoweit ausweislich der Gesetzesbegründung
die zivilrechtlichen und zivilprozessualen Möglichkeiten für
ausreichend erachtete (vgl. BTDrucks 16/2455, S. 11). Die
Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zu dem Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung ausgeführt, nach dem
Erneuerbare-Energien-Gesetz 2004 habe keine Möglichkeit
bestanden, von staatlicher Seite rechtswidrige oder
rechtsmissbräuchliche Umgehungen der Vorgaben des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004 zu Lasten der
Allgemeinheit zu verhindern.
11
2. Am 6. Juni 2008 beschloss der Bundestag das
Erneuerbare-Energien-Gesetz 2009 (BGBl I S. 2074), das am 1.
Januar 2009 in Kraft trat.
12
Die - im Wesentlichen unverändert gebliebenen
- Pflichten der (Verteil-)Netzbetreiber und
Übertragungsnetzbetreiber ergeben sich nunmehr aus § 5
(Anschluss), § 8 (Abnahme, Übertragung, Verteilung) und
§ 16 beziehungsweise § 35 (Vergütung) EEG 2009. Die
Vergütung von Strom aus Biomasse ist in § 27 in
Verbindung mit § 18 EEG 2009 geregelt. Die Vorschriften
entsprechen unter Aufrechterhaltung insbesondere des Systems
der gestaffelten Vergütungssätze im Grundsatz weitgehend den
Regelungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004.
13
§ 3 Nr. 1 EEG 2009 definiert den Begriff
der Anlage. „Anlage“ im Sinne des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2009 ist danach jede
Einrichtung zur Erzeugung von Strom aus Erneuerbaren Energien
oder aus Grubengas. Als Anlagen zur Erzeugung von Strom aus
Erneuerbaren Energien oder aus Grubengas gelten auch solche
Einrichtungen, die zwischengespeicherte Energie, die
ausschließlich aus Erneuerbaren Energien oder aus Grubengas
stammt, aufnehmen oder in elektrische Energie umwandeln. In
der Gesetzesbegründung wird dazu ausgeführt, die in der
Vorgängerregelung des § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004
enthaltene Regelung zur Behandlung mehrerer Anlagen finde
sich in § 3 Nr. 1 EEG 2009 nicht wieder. Diese Norm habe
dazu gedient, die dem Gesetzeszweck widersprechende Umgehung
der für die Vergütungshöhe geltenden Leistungsschwellen durch
Aufteilung in kleinere Einheiten zu verhindern. Nunmehr werde
diese Frage im Rahmen der Allgemeinen Vergütungsvorschriften
- ohne inhaltliche Änderung - in § 19 EEG 2009
klargestellt (vgl. BTDrucks 16/8148, S. 38).
14
§ 19 EEG 2009, der die Vergütung für
Strom aus mehreren Anlagen regelt, lautet:
15
(1) Mehrere Anlagen gelten unabhängig von den
Eigentumsverhältnissen und ausschließlich zum Zweck der
Ermittlung der Vergütung für den jeweils zuletzt in Betrieb
gesetzten Generator als eine Anlage, wenn
16
sie sich auf demselben Grundstück oder sonst in
unmittelbarer räumlicher Nähe befinden,
17
sie Strom aus gleichartigen Erneuerbaren
Energien erzeugen,
18
der in ihnen erzeugte Strom nach den Regelungen
dieses Gesetzes in Abhängigkeit von der Leistung der Anlage
vergütet wird und
19
sie innerhalb von zwölf aufeinanderfolgenden
Kalendermonaten in Betrieb gesetzt worden sind.
20
(2) Anlagenbetreiberinnen und -betreiber können
Strom aus mehreren Generatoren, die gleichartige Erneuerbare
Energien einsetzen, über eine gemeinsame Messeinrichtung
abrechnen. In diesem Fall ist für die Berechnung der
Vergütungen vorbehaltlich des Absatzes 1 die Leistung jeder
einzelnen Anlage maßgeblich.
21
(3) … (betrifft ausschließlich
Windenergieanlagen).
22
In der Gesetzesbegründung (vgl. BTDrucks
16/8148, S. 50) wird hierzu ausgeführt, die Vorschrift sei
inhaltlich mit der bisherigen Regelung des § 3 Abs. 2
Satz 2 EEG 2004 identisch. Das so genannte
Anlagensplitting sei schon nach dem bislang geltenden
Erneuerbare-Energien-Gesetz rechtswidrig gewesen. Da durch
das Anlagensplitting volkswirtschaftlich unsinnige Kosten
hervorgerufen würden, die im Ergebnis von den
Stromverbrauchern zu tragen wären, habe der Gesetzgeber in
§ 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 klargestellt, dass mehrere
Anlagen zur Erzeugung von Strom aus gleichartigen
Erneuerbaren Energien, die mit gemeinsamen für den Betrieb
technisch erforderlichen Einrichtungen oder baulichen Anlagen
unmittelbar verbunden seien, grundsätzlich als eine Anlage
gälten. Es sei
aber auch dann von einer rechtsmissbräuchlichen und damit
rechtswidrigen Umgehung der Leistungsklassen auszugehen, wenn
zwar keine gemeinsamen für den Betrieb erforderlichen
Einrichtungen vorlägen oder die Module nicht mit baulichen
Anlagen unmittelbar verbunden seien, aber ein vernünftiger
Anlagenbetreiber, der die gesamtwirtschaftlichen Folgekosten
bedenke, statt vieler kleiner Module mehrere größere Module
oder eine einzige Anlage errichtet hätte. Die Regelung des
§ 19 Abs. 1 EEG 2009 stelle dies nun ausdrücklich
klar.
23
§ 66 Abs. 1 EEG 2009 enthält eine
Übergangsvorschrift, die etliche Vergütungsvorschriften sowie
einige andere Regelungen, nicht aber § 19 Abs. 1
EEG 2009 von einer Geltung für Anlagen ausnimmt, die
bereits vor Inkrafttreten des Erneuerbare-Energien-Gesetzes
2009 in Betrieb genommen worden sind. In § 66 Abs. 1 EEG
2009 nicht ausdrücklich genannte Regelungen finden
ausweislich der Gesetzesbegründung auch auf bereits
bestehende Anlagen Anwendung (vgl. BTDrucks 16/8148, S. 76).
Der Vorschlag des Bundesrates in seiner Stellungnahme vom 15.
Februar 2008 zu dem Gesetzesentwurf der Bundesregierung, aus
Gründen des Vertrauens- und Bestandsschutzes auch § 19
Abs. 1 EEG 2009 in die Übergangsregelung des § 66
Abs. 1 EEG 2009 aufzunehmen (vgl. BRDrucks 10/08, S.
19 f.), wurde nicht aufgegriffen.
24
Der bundesweite Ausgleich ist in
§§ 34 ff. EEG 2009 geregelt, die
Überwachungsaufgaben der Bundesnetzagentur ergeben sich aus
§§ 61 ff. EEG 2009. Die Regelungen entsprechen
inhaltlich im Wesentlichen den bislang geltenden Regelungen
des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004.
25
3. Am 28. November 2008 beschloss der
Bundesrat einen Gesetzesentwurf, der die Aufnahme von
§ 19 Abs. 1 EEG 2009 in die Übergangsregelung des
§ 66 Abs. 1 EEG 2009 vorsieht (BRDrucks 824/08
). Zur Begründung wird ausgeführt, entgegen
der bisherigen Rechtslage verringere sich aufgrund des
§ 19 EEG 2009 für viele Anlagen die Vergütung erheblich,
so dass diese Anlagen in ihrer Existenz gefährdet seien, wenn
ihnen kein Bestandsschutz gewährt würde.
26
In ihrer Stellungnahme zu diesem
Gesetzesentwurf (BTDrucks 16/11833, Anlage 2) empfiehlt die
Bundesregierung, den Ausgang der beim
Bundesverfassungsgericht anhängigen Eilverfahren zur Frage
der Geltung des § 19 Abs. 1 EEG 2009 für
Bestandsanlagen abzuwarten.
27
1. Die Beschwerdeführerin zu 1), eine
Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betreibt den
Bioenergiepark K... in K... . Sie ist eine
Tochtergesellschaft der im Jahr 2005 gegründeten N... AG.
Deren Geschäftstätigkeit besteht in der Errichtung und dem
Betrieb von Bioenergieparks, die in industriellem Maßstab
Energie aus nachwachsenden Rohstoffen erzeugen. Die
Beschwerdeführerin zu 2), ein als GmbH & Co. KG
organisierter geschlossener Fonds, ist die für die Errichtung
des Bioenergieparks K... gegründete Projektgesellschaft und
Eigentümerin der dort betriebenen technischen Anlagen. Der
Bioenergiepark besteht aus 40 Biogasanlagen mit jeweils einer
Leistung im Sinne von § 12 Abs. 2 EEG 2004
beziehungsweise § 18 Abs. 2 EEG 2009 von rund 455
kW.
28
Die Beschwerdeführerinnen schlossen im Juli
2006 einen Leasingvertrag, dem zufolge die Beschwerdeführerin
zu 2) als Leasinggeberin der Beschwerdeführerin zu 1) als
Leasingnehmerin „vierzig einzelne Biomasseanlagen und
dazugehörende Infrastruktur“ zur Nutzung überließ. Die
Biogasanlagen wurden in der Folge errichtet und im Zeitraum
von November 2006 bis Dezember 2007 sukzessive in Betrieb
genommen. Sie speisen die erzeugte elektrische Energie über
technische Anlagen der E... GmbH in das Übertragungsnetz der
V... GmbH ein. Der zwischen der Beschwerdeführerin zu 1) und
der V... GmbH im Dezember 2007 geschlossene Einspeisevertrag
geht davon aus, dass die 40 Biogasanlagen des Bioenergieparks
jeweils eigenständige Anlagen im Sinne von § 3 Abs. 2
EEG 2004 darstellen. Auf dieser Grundlage wurde im Jahr 2008
die Höhe der Mindestvergütung nach dem
Erneuerbare-Energien-Gesetz 2004 berechnet. Für den im Januar
2009 eingespeisten Strom hat die V... GmbH nur noch die auf
der Grundlage von § 19 Abs. 1 EEG 2009 ermittelte
Vergütung geleistet.
29
2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde und dem
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung rügen die
Beschwerdeführerinnen eine Verletzung ihres Grundrechts aus
Art. 14 Abs. 1 GG, hilfsweise aus Art. 12 Abs. 1
GG. Die Einbeziehung der vor dem 1. Januar 2009 in Betrieb
genommenen Anlagen des Bioenergieparks K... in den
Geltungsbereich des § 19 Abs. 1 EEG 2009 verstoße gegen
den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Aufgrund der erheblichen Vergütungseinbußen könne der
Bioenergiepark nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden.
Die Beschwerdeführerin zu 1) sei spätestens im März 2009
zahlungsunfähig und müsse Insolvenz anmelden.
30
Der Vergütungsanspruch gemäß § 5 Abs. 1
in Verbindung mit § 8 EEG 2004 genieße den Schutz des
Art. 14 Abs. 1 GG. Entgegen der Gesetzesbegründung
stelle § 19 Abs. 1 EEG 2009 keine bloße Bestätigung der
bisherigen Rechtslage dar und greife daher in den
Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG ein. § 3 Abs. 2
Satz 2 EEG 2004 und § 19 Abs. 1 EEG 2009
unterschieden sich sowohl hinsichtlich ihrer Tatbestände als
auch ihrer Rechtsfolgen. Selbst wenn unter Geltung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004 ein ungeschriebener
Umgehungstatbestand existiert hätte, stellte § 19
Abs. 1 EEG 2009 jedenfalls nicht dessen Kodifizierung
dar. Denn § 19 Abs. 1 EEG 2009 nehme gerade keine
Rücksicht darauf, ob die Errichtung mehrerer Anlagen
„vernünftig“ sei. Der somit vorliegende Eingriff in das
Eigentumsgrundrecht sei unverhältnismäßig. Die
Vertrauensschutzbelange der Anlagenbetreiber überwögen unter
Berücksichtigung insbesondere der Vergütungsgarantie des
§ 12 Abs. 3 Satz 1 EEG 2004 das Interesse der
Allgemeinheit an der Erstreckung des § 19
Abs. 1 EEG 2009 auf Bestandsanlagen. Die
Einsparungen der Netzbetreiber bewegten sich - gemessen
an deren Umsatz - allenfalls im Promillebereich. Für den
Letztverbraucher ergäben sich keine spürbaren Auswirkungen.
Sofern man den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht
als eröffnet ansehe, liege jedenfalls eine Verletzung der in
Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsausübungsfreiheit
der Beschwerdeführerinnen vor.
31
Die Beschwerdeführerin zu 1) hat zuletzt mit
Schriftsätzen vom 22. und 29. Januar 2009 umfangreiche
Unterlagen zur Glaubhaftmachung ihrer wirtschaftlichen Lage
vorgelegt. Ein im Auftrag der Industrie- und Handelskammer zu
N... erstelltes Wirtschaftsprüfer-Gutachten vom 27. Januar
2009 kommt zu dem Ergebnis, dass der Anlagenpark unter
Geltung des § 19 Abs. 1 EEG 2009 nicht wirtschaftlich
betrieben werden könne. Im Vergleich zu der Fortführung der
einzelanlagenbezogenen Vergütung unter Geltung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2009 führe die Betrachtung als
Großanlage zu einem Absinken der Einspeisevergütung um 48 %
beziehungsweise jährlich 16.000.000 €. Im Jahr 2009 seien
Gesamterträge aus dem Betrieb des Bioenergieparks in Höhe von
nur noch 18.732.900 € und im Ergebnis ein negativer Cash-flow
von 13.550.700 € zu erwarten. Spätestens im März 2009
sei die Beschwerdeführerin zu 1) nicht mehr in der Lage, die
laufenden Verbindlichkeiten zu erfüllen.
32
Zu dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung haben die Bundesregierung, der Bundesverband
BioEnergie e.V., der Bundesverband der Energie- und
Wasserwirtschaft e.V., der Fachverband Biogas e.V., der
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. und der
Bundesverband Erneuerbare Energie e.V. Stellung genommen.
33
Die Bundesregierung hält den Antrag auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung bereits für unzulässig. Auch
mangele es an der Erfolgsaussicht in der Sache, da die
Verfassungsbeschwerde offensichtlich unbegründet sei. Es sei
schon zweifelhaft, ob der Vergütungsanspruch nach § 5
Abs. 1 in Verbindung mit § 8 EEG 2004 in den
Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG falle. Jedenfalls
liege kein Eingriff vor, da § 19 Abs. 1 EEG 2009
lediglich eine ausdrückliche Statuierung des schon bislang
Geltenden darstelle. Selbst wenn § 19 Abs. 1 EEG 2009
eine nachteilige Veränderung eines zum Schutzbereich des
Art. 14 Abs. 1 GG gehörenden vermögenswerten Rechts
darstellen sollte, wäre ein solcher Eingriff als zulässige
Inhalts- und Schrankenbestimmung offensichtlich
gerechtfertigt. Insbesondere sei die Regelung auch unter
Vertrauensschutzgesichtspunkten angemessen. Aus einer
rechtsmissbräuchlichen Umgehung des Gesetzes könne kein
Vertrauensschutz abgeleitet werden.
34
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung hat keinen Erfolg.
35
Gemäß § 32 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist.
36
Wegen der meist weitreichenden Folgen, die
eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen
Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der
Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger
Maßstab. Soll das Inkrafttreten eines Gesetzes verhindert
oder ein in Kraft getretenes Gesetz wieder außer Kraft
gesetzt werden, so erhöht sich diese Hürde noch, weil hiermit
stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers verbunden ist. Müssen die für eine vorläufige
Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer
wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung
unabdingbar machen, so darf das Bundesverfassungsgericht in
Sonderheit von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes
auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen.
Bei der Prüfung des Antrags auf einstweiligen Rechtsschutz
haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des
Gesetzes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu
bleiben, es sei denn, der in der Hauptsache gestellte Antrag
ist von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet
(vgl. BVerfGE 104, 23 ; 105, 365
; 106, 359 ; stRspr).
37
Eine Verfassungsbeschwerde ist in diesem Sinne
offensichtlich unbegründet, wenn das Gericht zum Zeitpunkt
der Entscheidung der Auffassung ist, dass kein Gesichtspunkt
erkennbar ist, der der Verfassungsbeschwerde zum Erfolg
verhelfen könnte. Die Unbegründetheit muss daher nicht auf
der Hand liegen; sie kann auch das Ergebnis vorgängiger
gründlicher Prüfung sein (vgl. BVerfGE 82, 316
m.w.N.; 89, 344 ;
Berkemann, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl.
2005, § 32 Rn. 201).
38
Gemessen hieran erweist sich die
Verfassungsbeschwerde hinsichtlich beider
Beschwerdeführerinnen jedenfalls als offensichtlich
unbegründet. Erst in einem Hauptsacheverfahren zu klärende
Fragen wirft sie nicht auf (vgl. zu diesem Kriterium
beispielsweise BVerfGE 90, 277 ; 106, 351
; 117, 126 ).
39
1. Gegenstand der verfassungsrechtlichen
Prüfung ist die Frage, ob § 19 Abs. 1 EEG 2009 mit
den als verletzt bezeichneten Grundrechten der
Beschwerdeführerinnen aus Art. 14 Abs. 1 und
Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist. Die
Beschwerdeführerinnen haben unter Geltung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004 mehrere offenbar technisch
selbständige Biomasseanlagen, die nach ihrer Auffassung die
Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 EEG 2009 erfüllen, im
Rahmen eines einheitlichen Projekts errichtet und in Betrieb
genommen. Allein um diese Konstellation geht es im
vorliegenden Verfahren. Nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens ist demgegenüber etwa die Frage, ob
einfachrechtlich von § 19 Abs. 1 EEG 2009 auch
mehrere unabhängig voneinander errichtete Einzelhofanlagen
verschiedener Betreiber erfasst werden und wie dieses
verfassungsrechtlich zu beurteilen wäre.
40
2. § 19 Abs. 1 EEG 2009 verstößt nicht
gegen das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus
Art. 14 Abs. 1 GG.
41
Der Vergütungsanspruch bei Einspeisung
Erneuerbarer Energien soll einen über den Marktpreis
hinausgehenden Erlös für Strom aus diesen Energiequellen
sichern. Er bietet damit einen Anreiz für Investitionen,
indem neben dem Marktpreis als Gegenleistung für die
Stromerzeugung noch ein darüber liegender Vergütungsanteil
gezahlt wird, der letztlich vom Stromverbraucher zu tragen
ist. Der Anspruch soll über Jahre hinaus zugunsten des
Anlagenbetreibers bestehen. Es kann offen bleiben, ob dieser
Vergütungsanspruch nach § 5 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 8 EEG 2004 als solcher oder in Verbindung mit dem
Eigentum an den Anlagen des Bioenergieparks von Art. 14
Abs. 1 GG geschützt wird. Denn auch unter dieser den
nachfolgenden Ausführungen zugrunde gelegten Prämisse ist
eine Grundrechtsverletzung nicht festzustellen.
42
Es erscheint bereits zweifelhaft, ob der
Vergütungsanspruch unter Geltung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004 in der von den
Beschwerdeführerinnen angenommenen Höhe bestanden hat (dazu
a)). Selbst wenn man dies bejaht und § 19 Abs. 1 EEG
2009 ausgehend hiervon eine nach altem Recht erworbene
Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen verkürzt, ist die
Regelung als verfassungsrechtlich zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmung nicht zu beanstanden (dazu b)).
43
a) Es erscheint zweifelhaft, ob die Vergütung
gemäß § 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 8 EEG 2004 für
den in dem Bioenergiepark erzeugten Strom tatsächlich
einzelanlagenbezogen zu berechnen war oder ob die 40 Anlagen
bereits nach § 3 Abs. 2 EEG 2004 zu einer Großanlage
hätten zusammengefasst werden müssen.
44
aa) Soweit ersichtlich existiert keine
fachgerichtliche Rechtsprechung zu der Problematik des
Anlagensplittings und der vergütungsrechtlichen Bewertung von
Biogasanlagenparks unter Geltung des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004. Der
Bundesgerichtshof hat mitgeteilt, mit den im vorliegenden
Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen nicht befasst gewesen zu
sein, und hat im Übrigen von einer Stellungnahme abgesehen.
In einem (unveröffentlichten) Urteil vom 14. Februar
2007 - 7 U 905/06 - geht zwar das Thüringer Oberlandesgericht
davon aus, dass zwei Biomasseanlagen desselben Betreibers
nicht schon deswegen eine Anlage im Sinne von § 3 Abs. 2
Satz 2 EEG 2004 bildeten, weil sie sich in einer gemeinsamen
Halle befänden. Denn die Halle sei für den Betrieb technisch
nicht erforderlich. Mit der Frage, ob eine Zusammenfassung
schon aufgrund des wirtschaftlichen Zusammenhangs beider
Anlagen geboten sein könnte, setzt sich das Gericht
allerdings nicht auseinander. Im Ergebnis kam es für die
zitierte Entscheidung hierauf auch nicht an, da die beiden
dort streitgegenständlichen Anlagen durch andere technisch
erforderliche Einrichtungen unmittelbar miteinander verbunden
und daher schon nach dem Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 2
EEG 2004 als eine Anlage zu betrachten waren.
45
Im Schrifttum wird die Frage, wann mehrere
Anlagen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 zu einer Anlage
zusammenzufassen sind, unterschiedlich beantwortet. Salje
vertritt die Auffassung, dass es entscheidend auf den
wirtschaftlichen Zusammenhang der Investition am gewählten
Standort ankomme. Mehrere Anlagen gälten auch dann als eine
Anlage, wenn sie zwar nicht mit gemeinsamen Einrichtungen
verbunden seien, aber in räumlichem und wirtschaftlichem
Zusammenhang betrieben würden (vgl. Salje, EEG, 4. Aufl.
2007, § 3 Rn. 63). Auch nach dem Kommentar von
Altrock/Oschmann/Theobald kann die Aufteilung auf mehrere
Anlagen, die nur aus dem Grund erfolgt, die Vergütungsstufen
etwa des § 8 Abs. 1 Satz 1 EEG 2004 zu umgehen, als
rechtsmissbräuchlich einzustufen sein. Angesichts des
Wortlauts von § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004, der gerade
keine wirtschaftliche Bewertung vornehme, könne dies aber aus
Gründen der Rechtssicherheit allenfalls in besonders krassen
Fällen angenommen werden (vgl. Oschmann, in:
Altrock/Oschmann/Theobald, EEG, 2. Aufl. 2008, § 3 Rn.
42). Im Gegensatz hierzu geht Loibl - in Übereinstimmung mit
den Beschwerdeführerinnen - davon aus, dass ohne unmittelbare
Verbindung selbst auf demselben Grundstück nebeneinander
stehende Biogasanlagen nicht als gemeinsame Anlage anzusehen
seien (vgl. Loibl, in: Loibl/Maslaton/von Bredow,
Biogasanlagen im EEG 2009, 2009, S. 21 ).
Dieselbe Auffassung wird im Kommentar von
Reshöft/Steiner/Dreher vertreten, dem zufolge auf die
elektrische Wirkleistung der einzelnen Anlagen eines
Anlagenparks abzustellen ist, wenn die einzelnen Anlagen
jeweils alle erforderlichen Eigenschaften einer Anlage im
Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 1 EEG 2004 aufweisen und
lediglich der Stromertrag in einem Vorgang in das Netz
eingespeist wird (vgl. Reshöft, in: Reshöft/Steiner/Dreher,
EEG, 2. Aufl. 2005, § 3 Rn. 9; so auch Wedemeyer, NuR
2009, S. 24 ).
46
Nach der in der Gesetzesbegründung zu
§ 19 Abs. 1 EEG 2009 (vgl. BTDrucks 16/8148, S. 50)
dargelegten Auffassung der Bundesregierung war schon unter
Geltung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004 von einer
rechtsmissbräuchlichen und damit rechtswidrigen Umgehung der
Leistungsklassen auszugehen, wenn zwar keine gemeinsamen für
den Betrieb technisch erforderlichen Einrichtungen vorlägen
oder die Module nicht mit baulichen Anlagen unmittelbar
verbunden seien, aber ein vernünftiger Anlagenbetreiber, der
die gesamtwirtschaftlichen Folgekosten bedenke, statt vieler
kleiner Module mehrere größere Module oder eine einzige
Anlage errichtet hätte.
47
Demgegenüber geht der Bundesrat davon aus,
dass § 19 Abs. 1 EEG 2009 den Anlagenbegriff abweichend
von § 3 Abs. 2 EEG 2004 neu definiere. Bereits in seiner
Stellungnahme vom 15. Februar 2008 zu dem Entwurf des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2009 hatte er vorgeschlagen,
auch die Vorschrift des § 19 Abs. 1 EEG 2009 in die
Übergangsregelung des § 66 Abs. 1 EEG 2009 aufzunehmen,
da der bisherige Anlagenbegriff für mehrere Anlagen, die sich
in unmittelbarer Nähe befänden, in der Vergangenheit
unterschiedlich interpretiert worden sei (vgl. BRDrucks
10/08, S. 19 f.). In der Begründung zu dem
Gesetzesentwurf des Bundesrates vom 28. November 2008, der
den vorgenannten Vorschlag aus dem Gesetzgebungsverfahren
aufgreift (BRDrucks 824/08 ), wird
ausdrücklich festgestellt, dass der Anlagenbegriff „neu
definiert“ worden sei und dass mit der Neufassung des
§ 19 in Verbindung mit § 66 EEG 2009 „entgegen der
bisherigen Rechtslage“ auch bereits bestehende Anlagen, die
in enger zeitlicher und lokaler Nähe in Betrieb genommen
worden seien, hinsichtlich der Vergütung wie eine Anlage
betrachtet würden.
48
bb) Beide vorstehend dargestellten
Auffassungen erscheinen vertretbar.
49
(1) Die Beschwerdeführerinnen stützen ihr
Verständnis des Anlagenbegriffs mit beachtlichen Argumenten
auf den Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 EEG
2004 und den Regelungszusammenhang des § 3 Abs. 2 Satz 2
mit § 11 Abs. 6 EEG 2004.
50
Der Gesetzeswortlaut des § 3 Abs. 2 Satz
2 Halbsatz 1 EEG 2004, der die Voraussetzungen einer
rechtlich einheitlichen Anlage in bestimmten Fällen einer
technischen Anlagenmehrheit regelt, erfasst die hier in
Streit stehende Konstellation, dass mehrere technisch
selbständige Anlagen im Rahmen eines einheitlichen Projekts
in unmittelbarem räumlichen und zeitlichen Zusammenhang
errichtet und betrieben werden, eindeutig nicht. Vor dem
Hintergrund des in der Gesetzesbegründung formulierten
Regelungszwecks der „rechtssicheren Klärung der für die
Feststellung der Vergütungshöhe und der Leistungsobergrenzen
jeweils maßgebenden Beurteilungsmaßstäbe“ (vgl. BTDrucks
15/2864, S. 29) sowie des Anliegens, Investitions- und
Planungssicherheit zu schaffen (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1
EEG 2004), kommt dieser Tatsache besonderes Gewicht bei der
Auslegung des § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 zu.
51
Auch der systematische Zusammenhang des
§ 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 mit § 11 Abs. 6 EEG 2004
stützt die Auffassung der Beschwerdeführerinnen. Gemäß
§ 11 Abs. 6 EEG 2004 gelten „abweichend von § 3
Abs. 2 Satz 2 (…) mehrere Fotovoltaikanlagen, die sich
entweder an oder auf demselben Gebäude befinden und innerhalb
von sechs aufeinander folgenden Kalendermonaten in Betrieb
genommen worden sind, zum Zweck der Ermittlung der
Vergütungshöhe nach Absatz 2 für die jeweils zuletzt in
Betrieb genommene Anlage auch dann als eine Anlage, wenn sie
nicht mit gemeinsamen für den Betrieb technisch
erforderlichen Einrichtungen oder baulichen Anlagen
unmittelbar verbunden sind.“ In Übereinstimmung mit dem
Gesetzeswortlaut („abweichend von § 3 Abs. 2 Satz 2“)
wird die Vorschrift in der Gesetzesbegründung ausdrücklich
als Sonderregelung zu § 3 Abs. 2 EEG 2004 und als von
§ 3 Abs. 2 EEG 2004 abweichende Regelung bezeichnet
(vgl. BTDrucks 15/2864, S. 30 und 45). Dem widerspricht die
Annahme, § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 habe in Bezug auf
die „Splittung“ von Biogasanlagen in der Sache denselben
Regelungsgehalt wie § 11 Abs. 6 EEG 2004 für
Fotovoltaikanlagen.
52
(2) Demgegenüber kann sich die insbesondere
von der Bundesregierung vertretene Gegenauffassung, der
zufolge die Anlagen des Bioenergieparks K... bereits unter
Geltung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2004 als eine
Großanlage zu betrachten waren, auf den Sinn und Zweck der
einschlägigen Regelungen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes
2004 berufen.
53
Der Gesetzgeber hat in § 3 Abs. 2 Satz 2
EEG 2004 eine Regelung getroffen, die ausweislich der
Gesetzesbegründung auch dazu diente, die dem Gesetzeszweck
widersprechende Umgehung der für die Vergütungshöhe geltenden
Leistungsschwellen durch Aufteilung der
Energieerzeugungsanlagen in kleinere Einheiten zu verhindern.
Dabei sollte es darauf ankommen, ob die Stromerzeugung auf
dem Einsatz gleichartiger Energieträger, das heißt der
jeweiligen Arten von Erneuerbaren Energien im Sinne des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes, beruhte (vgl. BTDrucks
15/2864, S. 30). Wollte somit aber der Gesetzgeber nach
seiner in der Gesetzesbegründung ausdrücklich erklärten
Regelungsabsicht eine Umgehung der Leistungsklassen
verhindern, liegt es nahe, dass dies auch für die Errichtung
wirtschaftlich, aber nicht technisch oder baulich
zusammenhängender Anlagen gelten sollte. Auch Sinn und Zweck
der in § 8 EEG 2004 nach der Größe der Anlage erfolgten
Staffelung der Einspeisevergütung lassen erkennen, dass der
Gesetzgeber die erhöhte Vergütung für Kleinanlagen nicht
einer Vielzahl an einem Ort durch „künstliche“ Aufteilung
geschaffenen Anlagen gewähren wollte. Die höhere Vergütung
für dezentrale Kleinanlagen soll deren erhöhten
Stromgestehungskosten Rechnung tragen (vgl. BTDrucks 14/2776,
S. 22 f. zur entsprechenden Vorgängerregelung des
§ 5 Abs. 1 EEG 2000). Wird hingegen aufgrund einer
einheitlichen unternehmerischen Entscheidung an einem Ort
eine Vielzahl von Kleinanlagen errichtet, die dort aus
energiewirtschaftlicher, ökologischer und - abgesehen von der
Höhe der Einspeisevergütung - auch wirtschaftlicher Sicht im
Wesentlichen ebenso gut als eine Großanlage hätten konzipiert
werden können, besteht kein rechtfertigender Grund dafür,
Netzbetreiber, Letztversorger und schließlich den Stromkunden
mit erhöhten Vergütungspflichten zu belasten. Dass der
Gesetzgeber die Privilegierung einer bestimmten
„Umgehungskonzeption“ beabsichtigt oder zumindest in Kauf
genommen haben sollte, erschiene auch schwer nachvollziehbar,
zumal er im Bereich der Fotovoltaikanlagen ein Leerlaufen der
Vergütungsstufen ebenfalls verhindern wollte. Die Anerkennung
des Anlagensplittings als zulässige Gestaltungsmöglichkeit
verstieße - wie in der Gesetzesbegründung zu § 19 EEG
2009 (vgl. BTDrucks 16/8148, S. 50) zu Recht ausgeführt wird
- gegen die schutzwürdigen Interessen der Netzbetreiber, der
Letztversorger und letztlich der Stromverbraucher, die die
entstehenden Mehrkosten tragen müssten.
54
b) Die vorstehend aufgeworfene
einfachrechtliche Frage bedarf im Ergebnis keiner
Entscheidung. Selbst wenn man - wie im Folgenden - der
verfassungsrechtlichen Prüfung zugrunde legt, dass der
Gesetzeswortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 unter
Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs mit § 11
Abs. 6 EEG 2004 einer teleologisch orientierten Auslegung des
Anlagenbegriffs entgegensteht und die Stromeinspeisungen des
Bioenergieparks K... daher bislang einzelanlagenbezogen zu
vergüten waren, ist § 19 Abs. 1 EEG 2009
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch wenn man
zugunsten der Beschwerdeführerinnen von eigentumsrechtlich
geschützten Positionen ausgeht, ist Art. 14 Abs. 1 GG
nicht verletzt.
55
Im Rahmen der verfassungsrechtlichen
Eigentumsgarantie ist auch der rechtsstaatliche Grundsatz des
Vertrauensschutzes zu berücksichtigen, der in Art. 14
Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter eine eigene Ausprägung
erfahren hat (vgl. BVerfGE 36, 281 ; 72, 9
; 75, 78 ; 95, 64 ; 101, 239
; 117, 272 ).
56
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die
Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von
Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist (vgl. BVerfGE 53,
257 ; 58, 81 ; 72, 9
; 116, 96 ). Allerdings ist der
Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des
Eigentums nicht gänzlich frei. Er muss die schutzwürdigen
Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in
einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis
bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. etwa BVerfGE 100, 226
; 110, 1 ; stRspr). Im Falle
einer Änderung der Rechtsordnung muss der Gesetzgeber für
Eingriffe in durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
geschützte subjektive Rechte legitimierende Gründe haben
(vgl. BVerfGE 31, 275 ; 58, 81 ; 72, 9
). Regelungen im Sinne des Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG, die zu solchen Eingriffen führen, sind nur
zulässig, wenn sie durch Gründe des öffentlichen Interesses
unter Berücksichtigung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sind. Die Eingriffe müssen
zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und
erforderlich sein, insbesondere dürfen sie den Betroffenen
nicht übermäßig belasten und für ihn deswegen unzumutbar sein
(vgl. BVerfGE 21, 150 ; 31, 275 ; 36,
281 ; 58, 137 ; 72, 9 ; 117,
272 ; stRspr).
57
Ausgehend hiervon stellt § 19 Abs. 1 EEG
2009 eine verfassungsgemäße Inhalts- und Schrankenbestimmung
dar. Zwar führt die Regelung zu einer erheblichen Reduzierung
der mit dem Betrieb des Bioenergieparks K... erzielbaren
Einspeisevergütung (dazu aa)). Diese gesetzliche Kürzung des
Vergütungsanspruchs gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit § 8 EEG 2004 genügt jedoch den
Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (dazu bb))
sowie des im Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1
GG zu berücksichtigenden Grundsatzes des Vertrauensschutzes
(dazu cc)).
58
aa) § 19 Abs. 1 EEG 2009 führt zu
beträchtlichen Vergütungseinbußen für die Betreiber von
Biogasanlagenparks. Die Beschwerdeführerinnen haben
nachvollziehbar dargelegt, dass der - aufgrund der Konzeption
mit 40 einzelnen Modulen im Vergleich zu anderen Anlagen
allerdings besonders stark betroffene - Bioenergiepark K...
bei unveränderter Fortgeltung der angegriffenen Regelung
nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden kann.
59
bb) § 19 Abs. 1 EEG 2009 dient dem
legitimen Ziel, eine Belastung der Netzbetreiber,
Letztversorger und schließlich der Stromkunden mit unnötig
hohen Differenzkosten infolge der Aufteilung einer oder
mehrerer großer Biomasseanlagen in eine Vielzahl kleiner
Anlagen zu vermeiden (vgl. BTDrucks 16/8148, S. 50).
60
Die Zusammenfassung mehrerer in unmittelbarer
räumlicher und zeitlicher Nähe errichteter Anlagen, die in
Abhängigkeit von der Anlagenleistung zu vergütenden Strom aus
gleichartigen Erneuerbaren Energien erzeugen, ist zur
Erreichung dieses gesetzgeberischen Ziels geeignet und
erforderlich. Dies gilt auch für die Erstreckung der Regelung
auf Anlagen, die bereits vor Inkrafttreten des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2009 in Betrieb genommen worden
sind. Dem Gesetzgeber stand kein milderes, die Betroffenen
weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er seine
Ziele ebenso gut hätte erreichen können. Insbesondere würde
die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Ausklammerung
modularer Bestandsanlagen aus dem Anwendungsbereich des
§ 19 Abs. 1 EEG 2009 dazu führen, dass die
Stromverbraucher weiterhin die aus der einzelanlagenbezogenen
Vergütung dieser Anlagen resultierenden, vom Gesetzgeber als
überhöht angesehenen (Mehr-)Kosten tragen müssten. Mit dieser
Einschränkung ihres Anwendungsbereichs wäre die Regelung des
§ 19 Abs. 1 EEG 2009 zur Erreichung des verfolgten Ziels
daher nicht gleichermaßen geeignet wie in der gültigen
Fassung.
61
Die Zusammenfassung der Leistung mehrerer -
auch vor dem 1. Januar 2009 in Betrieb genommener -
Biomasseanlagen unter den in § 19 Abs. 1 EEG 2009
genannten Voraussetzungen ist auch verhältnismäßig im engeren
Sinne. Die Beschwerdeführerinnen werden auch unter
Berücksichtigung der gravierenden wirtschaftlichen Nachteile
nicht unangemessen belastet. Die nachträgliche Änderung der
Vergütungsvorschriften könnte sich nur dann als unangemessen
erweisen, wenn die Beschwerdeführerinnen von Verfassungs
wegen auf den Fortbestand des nach ihrem Verständnis in
§ 3 Abs. 2 EEG 2004 geregelten Anlagenbegriffs vertrauen
durften. Dies ist - wie sich aus den nachfolgenden
Ausführungen ergibt - jedoch nicht der Fall.
62
cc) § 19 Abs. 1 EEG 2009 genügt den
Anforderungen des im Gewährleistungsbereich des Art. 14
Abs. 1 GG zu berücksichtigenden Grundsatzes des
Vertrauensschutzes. Zwar entfaltet die Vorschrift
rückwirkende Kraft (dazu (1)). Diese Rückwirkung ist jedoch
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (dazu (2) und
(3)).
63
(1) § 19 Abs. 1 EEG 2009 ist am Maßstab
des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes zu messen. Zwar
bezieht sich die Vorschrift nur auf den Zeitraum nach ihrem
Inkrafttreten. Sie hat jedoch insoweit rückwirkende Kraft,
als sie auch auf vor dem 1. Januar 2009 in Betrieb genommene
Biomasseanlagen Anwendung findet und in diesen Fällen bereits
in der Vergangenheit begründete, aber noch andauernde
(gesetzliche) Schuldverhältnisse für die Zukunft
abändert.
64
(2) Das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot
enthält für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche
Anforderungen (vgl. hierzu etwa BVerfGE 101, 239
).
65
Eine unechte Rückwirkung ist
verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor,
wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene
Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt
und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich
entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des
Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip
Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst
überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte
Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet
oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der
Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers
überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 ; stRspr).
66
Eine echte Rückwirkung ist dagegen
verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor,
wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der
Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE
11, 139 ). Auch in diesem Fall gibt es
aber Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz
des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch
seine Grenze (vgl. BVerfGE 88, 384 ). Es gilt dort
nicht, wo sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden
Rechts bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn
die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung
bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der Regelungen
rechnen konnten. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in
Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war,
dass eine Klärung erwartet werden musste. Schließlich muss
der Vertrauensschutz zurücktreten, wenn überragende Belange
des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung erfordern (vgl.
BVerfGE 13, 261 ; 101, 239 ;
stRspr).
67
(3) Gemessen hieran genügt § 19 Abs. 1
EEG 2009 den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
68
Es kann letztlich dahinstehen, ob die
Vorschrift eine echte oder unechte Rückwirkung entfaltet.
Jedenfalls konnten die Beschwerdeführerinnen in keinem Fall
und zu keinem Zeitpunkt auf den Fortbestand der in § 3
Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 nach ihrer Auffassung getroffenen
Regelung vertrauen.
69
Bereits vor Beginn der Planungen für die
Errichtung des Anlagenparks wurde in der Kommentarliteratur
zu § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 die Auffassung vertreten,
dass es für die Frage der Zusammenfassung mehrerer Anlagen
auf den wirtschaftlichen Zusammenhang der Investition am
gewählten Standort ankomme (vgl. etwa Salje, EEG, 3. Aufl.
2005, § 3 Rn. 62 m.w.N.; so schon zum
Erneuerbare-Energien-Gesetz 2000 Salje, EEG, 2. Aufl. 2000,
§ 2 Rn. 88 ff. sowie ders. zum
Stromeinspeisungsgesetz, StromEinspG, 1. Aufl. 1999, § 1
Rn. 76 ff.). Zudem diente § 3 Abs. 2 EEG 2004 - wie
bereits dargestellt - nach der Gesetzesbegründung „auch dazu,
die dem Gesetzeszweck widersprechende Umgehung der für die
Vergütungshöhe geltenden Leistungsschwellen durch Aufteilung
in kleinere Einheiten zu verhindern“ (BTDrucks 15/2864, S.
30). Die Bundesregierung hat daher schon in einer - vor
Inbetriebnahme der ersten Anlage des Anlagenparks
veröffentlichten - Gegenäußerung vom 25. August 2006
(BTDrucks 16/2455, S. 14), die die Stellungnahme des
Bundesrates zum Entwurf eines Änderungsgesetzes zum
Erneuerbare-Energien-Gesetz 2004 betraf, darauf hingewiesen,
dass die Praxis des Anlagensplittings nach ihrer Auffassung
bereits mit geltendem Recht unvereinbar sei. Auch der
Bundesrat hat in der vorgenannten Stellungnahme vom 7. Juli
2006 (BRDrucks 427/06 ) festgestellt, dass
die Anlagendefinition des § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 in
der Praxis durch Aufteilung insbesondere von Biogasanlagen in
möglichst viele Einzelkomponenten „umgangen“ werde. Diese
Splittung habe ökologisch negative Begleiterscheinungen
(größere Transportentfernungen für Biomasse und Gärsubstrat,
höhere Emissionen, höherer Flächenverbrauch). Gleichzeitig
würden die Stromverbraucher mit einer ungerechtfertigt hohen
EEG-Umlage belastet. In einer Entschließung vom 4. Juli
2008 (BRDrucks 418/08 ) hat der Bundesrat
die Auffassung der Bundesregierung geteilt, dass die bewusste
Aufteilung von Biogasanlagen in mehrere Einheiten zum Zwecke
der Erlangung höherer Vergütungen dem Gesetzeszweck des
Erneuerbare-Energien-Gesetzes widerspreche.
70
Läuft somit die Konzeption des Anlagenparks
K... erkennbar (vgl. bereits oben a) bb) (2)) der
ausdrücklich erklärten gesetzgeberischen Regelungsintention
zuwider, eine Aufteilung von Biogasanlagen in kleinere
Einheiten zu verhindern, mussten die Beschwerdeführerinnen
jedenfalls mit einer künftigen Änderung dieser Rechtspraxis
durch den Gesetzgeber rechnen (vgl. zur eingeschränkten
Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf systemwidrige Normen
BVerfGE 97, 378 wie auch bei Investitionen auf
der Grundlage einer unsicheren Gesetzes- und Tatsachenlage
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
25. Juli 2007 - 1 BvR 1031/07-, NVwZ 2007, S. 1168
).
71
Dieser Annahme steht auch nicht die 20-jährige
Vergütungsgarantie des § 12 Abs. 3 Satz 1 EEG 2004
entgegen, aus der die Beschwerdeführerinnen einen
gesteigerten Vertrauensschutz ableiten wollen. Es kann offen
bleiben, ob die angegriffene Regelung des § 19 Abs. 1
EEG 2009 aufgrund eines etwa in § 12 Abs. 3 Satz 1 EEG
2004 normierten besonderen Vertrauenstatbestandes den
verfassungsrechtlichen Anforderungen einer echten Rückwirkung
genügen muss (vgl. zu dem ähnlich gelagerten Fall der
Aufhebung einer befristeten Übergangsvorschrift vor deren
Ablauf BVerfGE 102, 68 ). Da sich ein
schutzwürdiges Vertrauen der Beschwerdeführerinnen auf den
Fortbestand der in § 3 Abs. 2 Satz 2 EEG 2004 nach ihrem
Verständnis getroffenen Regelung zu keinem Zeitpunkt bilden
konnte, wäre eine diesbezügliche Änderung der
Vergütungsvorschriften verfassungsrechtlich selbst dann nicht
zu beanstanden, wenn ihr echte Rückwirkung zukäme. Auch
§ 12 Abs. 3 Satz 1 EEG 2004 statuiert keinen
uneingeschränkten Anspruch der Anlagenbetreiber auf
Aufrechterhaltung des vergütungsrechtlichen Status quo, der
von Verfassungs wegen einer Schließung im Nachhinein
erkannter Gesetzeslücken entgegenstünde. Das zögerliche
Vorgehen des Gesetzgebers, dem die bestehenden
Rechtsunsicherheiten und die missbilligte Praxis des
Anlagensplittings jedenfalls seit August 2006 bewusst waren,
mag unverständlich erscheinen. Für die verfassungsrechtliche
Beurteilung spielt dies ebenso wenig eine Rolle wie die
Frage, ob die Erstreckung der nunmehr getroffenen Regelung
auf Bestandsanlagen mit Blick auf die Zielsetzung des
§ 1 Abs. 1 und 2 EEG 2009 rechts- und umweltpolitisch
sinnvoll ist.
72
3. Sofern man Art. 14 Abs. 1 GG mangels
verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes des
Vergütungsanspruchs nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz von
vornherein nicht für einschlägig erachten wollte, ergäbe sich
im Ergebnis nichts anderes.
73
Die vorstehenden Ausführungen zu Inhalt und
Grenzen des verfassungsrechtlichen Grundsatzes des
Vertrauensschutzes beanspruchten auch im Rahmen von
Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. hierzu BVerfGE 64, 72
; 75, 246 ; 98, 265 ) sowie
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsprinzip (vgl. hierzu etwa BVerfGE 88, 384
; 116, 96 jeweils
m.w.N.) Geltung.
74
Diese Entscheidung ist mit 5 : 3 Stimmen
ergangen.