Leitsätze
zum Urteil des Ersten Senats vom
17. Dezember 2013
- 1 BvR 3139/08 -
- 1 BvR 3386/08 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 3139/08 -
- 1 BvR 3386/08 -
- 1 BvR 3139/08 -,
- 1 BvR 3386/08 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juni
2013 durch
für Recht erkannt:
1
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen
behördliche und gerichtliche Entscheidungen im Zusammenhang
mit der Realisierung eines Braunkohlentagebauvorhabens in
Nordrhein-Westfalen. Der Beschwerdeführer des Verfahrens
1 BvR 3139/08 wendet sich gegen die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II, der
Beschwerdeführer des Verfahrens 1 BvR 3386/08 gegen eine
Grundabtretung, die zu Lasten eines in seinem Eigentum
stehenden Grundstücks verfügt wurde.
2
1. Der Abbau von Braunkohle in
Deutschland erfolgt in großflächigen Tagebauen. Für die
ökonomisch sinnvolle Realisierung von Vorhaben sind
regelmäßig die Inanspruchnahme besiedelter Flächen und damit
auch die Umsiedlung ganzer Ortschaften notwendig. Die
gewonnene Braunkohle wird zum weit überwiegenden Teil zur
Verstromung eingesetzt. Der Anteil von Braunkohle an der
Stromerzeugung in Deutschland liegt seit Jahren bei über 20
Prozent.
3
2. In Nordrhein-Westfalen wird Braunkohle
auf der gesetzlichen Grundlage des Landesplanungsrechts und
des Bergrechts gewonnen.
4
a) Das Landesplanungsgesetz in der für
die Verfassungsbeschwerden im Wesentlichen maßgeblichen
Fassung aufgrund der Neubekanntmachung vom 29. Juni 1994
(GV. NRW S. 474 - im Folgenden LPlG 1994) sieht für die
Gewinnung von Braunkohle eine besondere Form der
Landesplanung in Gestalt von Braunkohlenplänen vor.
5
Die Braunkohlenpläne legen im
Braunkohlenplangebiet Ziele der Raumordnung und Landesplanung
fest, soweit es für eine geordnete Braunkohlenplanung
erforderlich ist (§ 24 Abs. 1 LPlG 1994). Das
Braunkohlenplangebiet umfasst gemäß § 25 Abs. 2
LPlG 1994 ganz oder zum Teil das Gebiet der Kreise Aachen,
Düren, Euskirchen, Erftkreis, Heinsberg, Neuss,
Rhein-Sieg-Kreis, Viersen sowie der kreisfreien Städte Köln
und Mönchengladbach; die Abgrenzung im Einzelnen überlässt
das Landesplanungsgesetz einer Rechtsverordnung (§ 25
Abs. 3 LPlG 1994; vgl. die Verordnung über die
Abgrenzung des Braunkohlenplangebietes vom 31. Oktober
1989, GV. NRW S. 538). Aufgestellt wird ein
Braunkohlenplan vom Braunkohlenausschuss, einem
Sonderausschuss des Bezirksplanungsrates des
Regierungsbezirks Köln (vgl. §§ 26 ff. LPlG 1994).
Bei Aufstellung eines Braunkohlenplanes ist in aller Regel
eine Umweltverträglichkeitsprüfung (§ 24 Abs. 3
LPlG 1994) und eine Prüfung der Sozialverträglichkeit
durchzuführen (§ 32 Abs. 1 LPlG 1994); außerdem
findet eine förmliche Beteiligung der Öffentlichkeit statt
(§ 33 LPlG 1994). Braunkohlenpläne bedürfen der
Genehmigung der Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den
fachlich zuständigen Ministerien und im Benehmen mit dem für
die Landesplanung zuständigen Ausschuss des Landtags
(§ 34 Abs. 1 Satz 1 LPlG 1994).
6
b) aa) Braunkohle ist gemäß § 3
Abs. 2 des Bundesberggesetzes vom 13. August 1980
(BGBl I S. 1310; BBergG) ein bergfreier
Bodenschatz. Wer Braunkohle gewinnen will, bedarf gemäß
§ 6 Satz 1 BBergG der Bewilligung oder des
Bergwerkseigentums.
7
Gewinnungsbetriebe dürfen nur auf Grund von
Plänen geführt werden, die vom Unternehmer aufgestellt und
von der zuständigen Behörde zugelassen worden sind (§ 51
Abs. 1 Satz 1 BBergG). Für die Errichtung und
Führung eines Betriebes sind Hauptbetriebspläne für einen in
der Regel zwei Jahre nicht überschreitenden Zeitraum
aufzustellen (§ 52 Abs. 1 Satz 1 BBergG). Die
zuständige Behörde kann verlangen, dass für einen bestimmten
längeren, nach den jeweiligen Umständen bemessenen Zeitraum
Rahmenbetriebspläne aufgestellt werden, die allgemeine
Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische
Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf
enthalten müssen (§ 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG).
Die Zulassung eines Betriebsplanes im Sinne des § 52
BBergG hängt von der Erfüllung der in § 55 Abs. 1
BBergG genannten Voraussetzungen ab, die vornehmlich den
Schutz vor betrieblichen Gefahren im Blick haben, und daneben
von der Einhaltung der allgemeinen Verbote und Beschränkungen
nach § 48 BBergG.
8
Die zwangsweise Inanspruchnahme eines
Grundstücks für bergbauliche Zwecke erfolgt im Wege der so
genannten Grundabtretung. Vorschriften über deren
„Zulässigkeit und Voraussetzungen“ enthalten die
§§ 77 ff. BBergG. § 79 Abs. 1 BBergG
macht die Zulässigkeit der Grundabtretung davon abhängig,
dass sie dem Wohl der Allgemeinheit dient, indem namentlich
die Versorgung des Marktes mit Rohstoffen, die Erhaltung der
Arbeitsplätze im Bergbau, der Bestand oder die Verbesserung
der Wirtschaftsstruktur oder der sinnvolle und planmäßige
Abbau der Lagerstätte gesichert werden sollen.
9
bb) Für die Verfassungsbeschwerden
wesentlich sind § 48 BBergG, der bei der Zulassung eines
Betriebsplans zu beachten ist, sowie die mittelbar mit der
Verfassungsbeschwerde 1 BvR 3386/08 angegriffenen
Vorschriften über die Grundabtretung der § 77
Abs. 1 und 2, § 79 Abs. 1 und 2 BBergG. Sie
lauten:
10
§ 48 Allgemeine Verbote und
Beschränkungen
(1) Unberührt bleiben Rechtsvorschriften,
die auf Grundstücken solche Tätigkeiten verbieten oder
beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung
dienen können, wenn die Grundstücke durch Gesetz oder auf
Grund eines Gesetzes einem öffentlichen Zweck gewidmet oder
im Interesse eines öffentlichen Zwecks geschützt sind. Bei
Anwendung dieser Vorschriften ist dafür Sorge zu tragen, daß
die Aufsuchung und Gewinnung so wenig wie möglich
beeinträchtigt werden.
(2) In anderen Fällen als denen des
Absatzes 1 und des § 15 kann, unbeschadet anderer
öffentlich-rechtlicher Vorschriften, die für die Zulassung
von Betriebsplänen zuständige Behörde eine Aufsuchung oder
eine Gewinnung beschränken oder untersagen, soweit ihr
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Soweit
die öffentlichen Interessen zugleich den Schutz von Rechten
Dritter umfassen, kann die für die Zulassung von
Betriebsplänen zuständige Behörde den Plan auslegen, wenn
voraussichtlich mehr als 300 Personen betroffen sind oder der
Kreis der Betroffenen nicht abschließend bekannt ist. …
11
§ 77 Zweck der Grundabtretung
(1) Nach den Vorschriften dieses Kapitels
kann auf Antrag des Unternehmers eine Grundabtretung
durchgeführt werden, soweit für die Errichtung oder Führung
eines Gewinnungsbetriebes oder Aufbereitungsbetriebes
einschließlich der dazugehörigen, in § 2 Abs. 1
Nr. 1 bis 3 bezeichneten Tätigkeiten und Einrichtungen
die Benutzung eines Grundstücks notwendig ist.
(2) Die Benutzung ist insbesondere dann
notwendig, wenn das Vorhaben einer technisch und
wirtschaftlich sachgemäßen Betriebsplanung oder
Betriebsführung entspricht und die Bereitstellung von
Grundstücken des Unternehmers für diesen Zweck nicht möglich
oder deshalb nicht zumutbar ist, weil die Benutzung solcher
Grundstücke für andere Zwecke der in Absatz 1
bezeichneten Art unerläßlich ist.
(3) …
und
12
§ 79 Voraussetzungen für die Zulässigkeit
der Grundabtretung
(1) Die Grundabtretung ist im einzelnen
Falle zulässig, wenn sie dem Wohle der Allgemeinheit dient,
insbesondere die Versorgung des Marktes mit Rohstoffen, die
Erhaltung der Arbeitsplätze im Bergbau, der Bestand oder die
Verbesserung der Wirtschaftsstruktur oder der sinnvolle und
planmäßige Abbau der Lagerstätte gesichert werden sollen, und
der Grundabtretungszweck unter Beachtung der
Standortgebundenheit des Gewinnungsbetriebes auf andere
zumutbare Weise nicht erreicht werden kann.
(2) Die Grundabtretung setzt voraus, daß
der Grundabtretungsbegünstigte
1. sich ernsthaft
a) um den freihändigen Erwerb des Grundstücks
zu angemessenen Bedingungen, insbesondere, soweit ihm dies
möglich und zumutbar ist, unter Angebot geeigneter anderer
Grundstücke aus dem eigenen Vermögen, oder
b) um die Vereinbarung eines für die
Durchführung des Vorhabens ausreichenden
Nutzungsverhältnisses zu angemessenen Bedingungen
vergeblich bemüht hat und
2. glaubhaft macht, daß das Grundstück
innerhalb angemessener Frist zu dem vorgesehenen Zweck
verwendet werden wird.
(3) …
13
1. Der Braunkohlentagebau „Garzweiler“
ist benannt nach dem im Abbaugebiet liegenden ehemaligen
Ortsteil Garzweiler der Gemeinde Jüchen. Dem ersten Abschnitt
des Gesamtvorhabens lag der Braunkohlenplan Frimmersdorf
(Garzweiler I) aus dem Jahr 1984 zugrunde. Im Jahr 1987
stellte die Rheinbraun AG, eine Rechtsvorgängerin der in den
Ausgangsverfahren beigeladenen RWE Power AG, den Antrag auf
Aufstellung und Genehmigung eines Braunkohlenplanes für das
Abbaugebiet Garzweiler II.
14
2. a) Der Braunkohlenausschuss
stellte durch Beschluss vom 20. Dezember 1994 den
Braunkohlenplan Garzweiler II auf. Diesen genehmigte das
Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des
Landes Nordrhein-Westfalen am 31. März 1995.
15
Der Genehmigung wie auch dem Braunkohlenplan
lagen zugrunde die „Leit- entscheidungen zur künftigen
Braunkohlenpolitik“ der Landesregierung Nordrhein-Westfalen
vom September 1987 und deren ergänzende „Leitentscheidungen
zum Braunkohlenabbauvorhaben Garzweiler II“ vom
September 1991. Die Leitentscheidungen von 1987 stützten sich
wesentlich auf die Studie „Energieszenarien
Nordrhein-Westfalen“ der PROGNOS AG und die das Abbauvorhaben
Garzweiler II betreffenden Leitentscheidungen aus dem Jahr
1991 auf eine ergänzende Untersuchung dieses Unternehmens. In
den Leitentscheidungen zum Tagebauvorhaben Garzweiler II
sah sich die Landesregierung auch nach nochmaliger
Überprüfung in ihrem in den Leitentscheidungen von 1987
beschlossenen energiepolitischen Konzept bestätigt. Danach
soll trotz der erheblichen Belastungen für die umzusiedelnden
Menschen und für die Umwelt jedenfalls mittelfristig an der
Braunkohle als sicher, ausreichend und kostengünstig
verfügbarem Energieträger festgehalten werden. Bei dem
Anschlusstagebau Garzweiler II seien gegenüber alternativ im
Braunkohlenplangebiet in Frage kommenden Neuaufschlüssen
weniger Menschen betroffen und eine geringere
Landinanspruchnahme erforderlich. Insbesondere wegen der
hohen wasserwirtschaftlich-ökologischen Belastungen müsse die
von dem Unternehmen beantragte Abbaufläche des
Anschlusstagebaus Garzweiler II allerdings um etwa ein
Drittel reduziert werden, was auch die Zahl der betroffenen
Einwohner von rund 11.800 auf etwa 7.500 sinken lasse.
16
Im Verfahren zur Aufstellung des
Braunkohlenplans Garzweiler II wurden eine
Umweltverträglichkeitsprüfung und eine
Sozialverträglichkeitsprüfung durchgeführt. Letztere mündete
für die bis etwa 2008 vom Abbau betroffenen Ortschaften in
einer genaueren Umsiedlungsplanung. Im
Planaufstellungsverfahren fand eine Beteiligung der
Öffentlichkeit mit einem mehrwöchigen Erörterungstermin im
März 1994 statt.
17
b) Der Braunkohlenplan Garzweiler II legt
als raumordnerisches Ziel fest, dass im Abbaubereich, dessen
allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage durch
die zeichnerisch dargestellte Abbaugrenze bestimmt ist, die
Gewinnung von Braunkohle grundsätzlich Vorrang vor anderen
Nutzungs- und Funktionsansprüchen hat. Innerhalb des so
umrissenen Abbaugebiets liegt auch der Ortsteil Immerath der
Stadt Erkelenz. Mit der festgelegten Abbaugrenze wird nach
den Erläuterungen zum Braunkohlenplan der Abbaubereich - den
Leitentscheidungen der Landesregierung entsprechend -
gegenüber dem Antrag der Rheinbraun AG um 1.763 Hektar oder
27 Prozent verkleinert. Die gewinnbare Kohlemenge reduziert
sich dadurch um 300 Millionen Tonnen oder 19 Prozent.
Die Größe des dargestellten Abbaubereiches liegt danach bei
4.800 Hektar mit einem Kohlevorrat von 1,3 Milliarden
Tonnen.
18
c) Mit Bescheid vom 16. Februar 2005
genehmigte das Ministerium für Verkehr, Energie und
Landesplanung des Landes Nordrhein-Westfalen den
Braunkohlenplan „Umsiedlung Immerath-Pesch-Lützerath“, der
auf der Grundlage des Braunkohlenplans Garzweiler II die
Umsiedlung dieser Ortschaften näher ausarbeitete. Dabei
bestätigte die Genehmigungsbehörde unter Einbeziehung neuerer
wissenschaftlicher Gutachten, dass die Förderung heimischer
Braunkohle und ihre Verstromung in Nordrhein-Westfalen im
Rahmen eines ausgewogenen Energiemixes angesichts steigender
Importabhängigkeit auch künftig große Bedeutung haben werde
und deshalb am Ausbaukonzept festgehalten werde.
19
3. Nahezu zeitgleich mit dem Antrag auf
Aufstellung und Genehmigung eines Braunkohlenplanes für das
Abbaugebiet Garzweiler II legte die Rechtsvorgängerin der
Beigeladenen dem seinerzeitigen Bergamt Köln einen für den
Abbauzeitraum 1997-2045 konzipierten Rahmenbetriebsplan
„Garzweiler I/II“ vor. Mit Rücksicht auf das andauernde
Braunkohlenplanverfahren beantragte sie im Jahr 1992 eine
Teilzulassung betreffend Flächen, die im Abbaubereich
Frimmersdorf (Garzweiler I) gelegen sind. Die
Teilzulassung wurde im Jahr 1994 ausgesprochen.
20
1. a) Der Beschwerdeführer des
Verfahrens 1 BvR 3139/08 ist deutscher Staatsangehöriger. Er
war von Juli 1997 bis September 2000 Miteigentümer und ist
seither Alleineigentümer eines Grundstücks im Ortsteil
Immerath der Stadt Erkelenz. Das Grundstück ist mit einem von
ihm selbst genutzten Wohnhaus bebaut.
21
b) Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde
1 BvR 3139/08 angegriffenen Bescheid vom 22. Dezember
1997 ließ das - mittlerweile aufgelöste - Bergamt Düren den
von der Rheinbraun AG im Anschluss an die Teilzulassung des
Rahmenbetriebsplans Garzweiler I vorgelegten
„Rahmenbetriebsplan für den Tagebau Garzweiler I/II“ zu. Der
zugelassene Rahmenbetriebsplan deckt sich in seinem
Abbauvolumen mit den im Braunkohlenplan Garzweiler
beschriebenen Größenordnungen. Er erstreckt sich auf eine
Gesamtabbaufläche von rund 5.396 Hektar, davon
596 Hektar im Bereich Garzweiler I und 4.800 Hektar
im Bereich Garzweiler II. Als gewinnbare
Gesamtmineralmenge nennt er 1.610 Millionen Tonnen Kohle.
22
c) Widerspruch und Klage des
Beschwerdeführers gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
blieben erfolglos.
23
Die Berufung des Beschwerdeführers wies das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit
Urteil vom 7. Juni 2005 (11 A 1194/02) zurück. Die Klage
sei jedenfalls unbegründet, weil der Beschwerdeführer durch
die Zulassung des Rahmenbetriebsplans nicht in seinen Rechten
verletzt werde. Das folge aus Regelungsgegenstand und
-wirkung des Rahmenbetriebsplans. Das für den großflächigen
Braunkohlentagebau zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der
letzten Behördenentscheidung geltende Recht sei durch ein
komplexes, teilweise gestuftes Regelungssystem
gekennzeichnet, das von planerischen Festlegungen im
Landesplanungsgesetz Nordrhein Westfalen, konkretisiert im
Braunkohlenplan, über verschiedene bergrechtliche
Betriebspläne bis hin zum bergrechtlichen
Grundabtretungsverfahren reiche. In diesem System der
„gestuften Betroffenheit“ komme es erst im
Grundabtretungsverfahren zu einem Eingriff in das
Eigentumsrecht eines vom Abbau betroffenen
Oberflächeneigentümers, denn erst hier werde endgültig und
mit Außenwirkung über die Zulässigkeit der Inanspruchnahme
seines Grundeigentums entschieden. Der Oberflächeneigentümer
könne die Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Maßnahme, für die
sein Grundstück in Anspruch genommen werden solle, im
Grundabtretungsverfahren uneingeschränkt überprüfen lassen.
Demgegenüber komme der angegriffenen Zulassung des
Rahmenbetriebsplans weder Gestattungswirkung für den
Bergbauunternehmer noch eine enteignende Vorwirkung in Bezug
auf das Oberflächeneigentum zu.
24
d) Auf die Revision des Beschwerdeführers
hob das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 29. Juni
2006 (BVerwG 7 C 11.05 - BVerwGE 126, 205) das Urteil
des Oberverwaltungsgerichts auf und verwies die Sache zur
anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurück.
25
§ 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
verlange, dass bei der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans
für einen Tagebau die Interessen der Eigentümer
berücksichtigt würden, deren Grundstücke für den Tagebau
unmittelbar in Anspruch genommen werden sollten. § 48
Abs. 2 Satz 1 BBergG entfalte zu ihren Gunsten
drittschützende Wirkung. Die betroffenen Eigentümer könnten
gestützt auf diese Vorschrift geltend machen, dass die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans sie in eigenen Rechten
verletze (§ 42 Abs. 2, § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO). Soweit das Bundesverwaltungsgericht in
früheren Entscheidungen eine hiervon abweichende Auffassung
vertreten habe, halte der Senat daran nicht fest.
26
Der Begriff der entgegenstehenden öffentlichen
Interessen in § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG sei
als Auffangtatbestand weit gefasst. Er beziehe sich in
Abgrenzung zu § 55 Abs. 1 BBergG gerade auf andere
Belange als den Schutz vor betrieblichen Gefahren im engeren
Sinne. Nach ihm seien die Belange zu prüfen und abzuarbeiten,
die nicht bereits im Rahmen von § 55 BBergG oder in
Verfahren geprüft würden, die mangels einer
Konzentrationswirkung der Zulassungsentscheidung nach anderen
öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlich seien
(§ 48 Abs. 1 BBergG). Dies entspreche der Funktion
des Rahmenbetriebsplans, die Zulassungsfähigkeit des
Gesamtvorhabens oder zumindest seiner zeitlichen oder
räumlichen Abschnitte zu prüfen.
27
Für die so verstandene Zulassungsfähigkeit des
Vorhabens komme es auch darauf an, ob das Abbauvorhaben durch
die Notwendigkeit gerechtfertigt sei, den Bodenschatz zur
Sicherung der Rohstoffversorgung abzubauen, und ob deshalb
die großflächige Inanspruchnahme von Grundstücken mit der
Umsiedlung zahlreicher Menschen unter völliger Umgestaltung
der Landschaft mit öffentlichen Interessen vereinbar sei. Ein
Tagebauvorhaben widerspreche dem öffentlichen Interesse im
Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG, wenn bereits bei der
Zulassung des Rahmenbetriebsplans erkennbar sei, dass die
Verwirklichung des Vorhabens daran scheitern müsse, dass die
dafür erforderliche Inanspruchnahme des Eigentums privater
Dritter nicht durch Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt
sei.
28
Bei diesem Verständnis lasse § 48
Abs. 2 BBergG Raum auch dafür, die Interessen der
betroffenen Grundeigentümer mit den berechtigten Belangen des
Bergbaus abzuwägen.
29
Damit seien auch einzelne Eigentümer in den
Schutzbereich der Vorschrift einbezogen. Müsse die
Bergbehörde nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
eine beabsichtigte Gewinnung untersagen oder beschränken,
weil die für sie erforderliche großflächige Inanspruchnahme
von Grundstücken öffentlichen Interessen widerspreche, diente
diese Untersagung oder Beschränkung der Zulassung
gleichzeitig den Interessen der einzelnen Grundeigentümer,
auf deren Eigentum sonst zugegriffen werden müsste. Die
öffentlichen Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2
Satz 1 BBergG seien zugleich die Interessen, aus denen
ihr Grundstück nicht für das Vorhaben in Anspruch genommen
werden dürfe.
30
Dem könne nicht entgegengehalten werden, der
Beschwerdeführer benötige keinen in § 48 Abs. 2
Satz 1 BBergG zu verankernden vorgezogenen
Verfahrensrechtsschutz, weil am Ende des Verfahrens nach dem
Bundesberggesetz der Rechtsschutz gegen die Grundabtretung
stehe. Damit werde verkannt, dass der Abstufung des
bergrechtlichen Zulassungsverfahrens auch eine entsprechende
Abstufung des Rechtsschutzes entspreche. Gehörten zu den in
§ 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG angesprochenen
öffentlichen Interessen auch die Belange der Eigentümer,
deren Grundstücke für das Vorhaben in Anspruch genommen
werden müssten, enthalte der Zulassungsbescheid eine Regelung
auch ihnen gegenüber mit der Folge, dass sie diesen anfechten
könnten. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans enthalte mit
Blick auf § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG die
Feststellung, dass die beabsichtigte Gewinnung von Braunkohle
nicht aus überwiegenden öffentlichen Interessen, also auch
nicht unter Berücksichtigung des Eigentumsschutzes, zu
beschränken oder zu untersagen sei. Diese Feststellung
belaste den Beschwerdeführer und stelle auch eine ihm
gegenüber wirksame rechtliche Regelung dar.
31
Im Übrigen werde die Nutzung der betroffenen
Grundstücke auch schon vor ihrer Enteignung jedenfalls
faktisch von der verbindlichen Feststellung geprägt, dass
trotz großflächiger Inanspruchnahme von Grundstücken dem
beabsichtigten Tagebau keine öffentlichen Interessen
entgegenstünden.
32
Darüber hinaus sei die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans auch für das bergrechtliche
Grundabtretungsverfahren nicht ohne Bedeutung, wenn ein
betroffener Eigentümer an dem Zulassungsverfahren nach
§ 48 Abs. 2 Satz 2 bis 5 BBergG beteiligt
worden sei oder er die Zulassung auch ohne eine solche
Beteiligung ergebnislos angefochten habe. In einem solchen
Fall sei mit Blick auf § 77 Abs. 2 BBergG -
wiederum vorbehaltlich einer Änderung der tatsächlichen
Verhältnisse - durch den bestandskräftigen Rahmenbetriebsplan
festgestellt, dass das Vorhaben einer technisch und
wirtschaftlich sachgemäßen Betriebsplanung und
Betriebsführung entspreche und die Nutzung der Grundstücke
für das Abbauvorhaben unter diesem Gesichtspunkt notwendig
sei.
33
Der Zulassungsbescheid sei nicht allein
deshalb rechtswidrig, weil das beklagte Bergamt die Belange
der betroffenen Eigentümer tatsächlich nicht in seine Prüfung
einbezogen habe, wie der Beschwerdeführer geltend mache. Die
Zulassung eines bergrechtlichen Betriebsplans sei eine
gebundene Entscheidung. Sie sei nur dann rechtswidrig, wenn
bei Einbeziehung der möglicherweise entgegenstehenden
öffentlichen Belange die begehrte Zulassung ganz oder
teilweise hätte versagt werden müssen.
34
e) Im Anschluss an das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts gab das Bergamt Düren während des
sogenannten zweiten Durchgangs im Berufungsverfahren dem
Beschwerdeführer Gelegenheit, sich zu den für die
Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Die
zwischenzeitlich zuständig gewordene Bezirksregierung
Arnsberg überprüfte unter Berücksichtigung des Vorbringens
des Beschwerdeführers die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
und gelangte zu der Überzeugung, dass die Voraussetzungen der
Zulassung des Rahmenbetriebsplans auch im Lichte des Urteils
des Bundesverwaltungsgerichts gegeben seien. Für die
Berücksichtigung der Belange der durch eine Inanspruchnahme
betroffenen Grundeigentümer, insbesondere über die Folgen von
Inanspruchnahme und Umsiedlung, stünden auch die im
Braunkohlenplanverfahren für den Braunkohlenplan
Garzweiler II bereits gewonnenen Erkenntnisse zur
Verfügung.
35
f) Mit Urteil vom 21. Dezember 2007
(11 A 1194/02) wies das Oberverwaltungsgericht die Berufung
des Beschwerdeführers erneut zurück.
36
Es stehe zur Überzeugung des Senats fest, dass
das angegriffene Vorhaben den öffentlichen Interessen im
Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG nicht widerspreche.
Bei der Prüfung gehe der Senat zugunsten des
Beschwerdeführers davon aus, dass dieser durch die Zulassung
des Rahmenbetriebsplans in einer Weise betroffen sei, die
einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung eines
Planfeststellungsbeschlusses nahe komme und dass deshalb auch
eine Prüfung objektiv-rechtlicher Belange geboten sei. Nach
den im Planfeststellungsrecht für den Rechtsschutz
eigentumsbetroffener Kläger entwickelten Grundsätzen seien
- jedenfalls grundsätzlich - auch öffentliche
Belange zu prüfen und zu berücksichtigen, die die
Vereinbarkeit des Zulassungsvorhabens mit einschlägigen
objektiv-rechtlichen Rechtsvorschriften beträfen.
37
Das Vorhaben sei durch die Notwendigkeit
gerechtfertigt, die Braunkohle im Bereich des
Rahmenbetriebsplans zur Sicherung der Rohstoffversorgung für
die Stromerzeugung abzubauen („energiepolitische
Notwendigkeit“).
38
Die mit dem Braunkohlenabbau verbundene
großflächige Inanspruchnahme von Grundstücken sei auch
angesichts der dadurch bedingten Umsiedlung zahlreicher
Menschen mit öffentlichen Interessen vereinbar. Das Gewicht
der insoweit zu berücksichtigenden Belange werde durch
Art. 11 GG nicht verstärkt, denn die behördliche
Zulassung des Rahmenbetriebsplans sei nicht als Eingriff in
den Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG zu
werten.
39
g) Die Beschwerde gegen die
Nichtzulassung der Revision wies das Bundesverwaltungsgericht
mit Beschluss vom 29. September 2008 (BVerwG 7 B 20.08,
NVwZ 2009, S. 331) zurück.
40
Der Beschwerdeführer werfe die Frage auf, ob
die Zulassung eines bergrechtlichen Rahmenbetriebsplans für
ein großflächiges Tagebauvorhaben, in dessen Zuge mehrere
Ortschaften devastiert und die dort lebenden Menschen
umgesiedelt werden müssten, in das Recht der betreffenden
Menschen auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG
eingreife. Diese Frage rechtfertige die Zulassung der
Revision nicht. Sie sei nicht klärungsbedürftig, weil sich
die Antwort aus der Verfassungsbestimmung und der hierzu
ergangenen Rechtsprechung ergebe.
41
Ebenso wie die Möglichkeit des Zuzugs an einen
bestimmten Ort hänge auch die Möglichkeit des Verbleibs an
dem einmal gewählten Ort von rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen ab, die durch Art. 11 Abs. 1 GG
nicht erfasst und garantiert würden. Dazu gehöre das Eigentum
an einem Grundstück, das rechtlich die Möglichkeit sichere,
dort seinen Wohnsitz zu begründen und ihn zu behalten. Gegen
eine Enteignung und damit gegen den Entzug der Möglichkeit,
an diesem konkreten Ort von seinem Grundrecht Gebrauch zu
machen, schütze nicht Art. 11 Abs. 1 GG, sondern
allein Art. 14 Abs. 3 GG.
42
Auch in den Fällen bergbaubedingter Umsiedlung
werde der Zwang, den angestammten Wohnsitz zu verlassen,
nicht durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans, sondern
durch die ihm nachfolgende Grundabtretung (Enteignung)
ausgelöst. Für diese entfalte die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans keine enteignungsrechtliche Vorwirkung im
fachplanerischen Sinne.
43
Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans berühre
auch nicht den Schutzbereich der Freizügigkeit als Recht auf
Heimat.
44
2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde
greift der Beschwerdeführer den Zulassungsbescheid des
Bergamts Düren, den Widerspruchsbescheid des
Landesoberbergamts Nordrhein-Westfalen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts und die im zweiten Durchgang ergangenen
Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen und des Bundesverwaltungsgerichts an. Er
rügt eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 11
Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 2
Abs. 2 Satz 1 und Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG.
45
Die Rahmenbetriebsplanzulassung und die
Gerichtsentscheidungen verletzten ihn in seinem Grundrecht
auf Freizügigkeit. Die Gerichte hätten den Schutzbereich des
Grundrechts und insbesondere den durch die
Rahmenbetriebsplanzulassung bewirkten Eingriff verkannt.
46
Es sei anerkannt, dass Art. 11 GG auch
das Recht umfasse, den bisherigen Aufenthalt beizubehalten.
Art. 11 GG vermittle infolgedessen auch ein „Recht auf
Heimat”. Unter „Heimat” sei ein freiwillig gewählter,
identitätsstiftender, soziokultureller, territorial bezogener
und gesicherter Zusammenhang zu verstehen. Der Ort der
gewählten Wohnsitznahme habe für eine Person umso größere
Bedeutung, je stärker die emotionale Verbundenheit zu diesem
Ort und den Umständen ihres dortigen Aufenthalts sei. Wie
wichtig jemandem der Verbleib an einem bestimmten Ort -
insbesondere dem Heimatort - sei, hänge maßgeblich davon ab,
in welchem Maße die eigene Identität über Bezugspunkte
bestimmt werde, die in engem Zusammenhang mit diesem Ort
stünden.
47
Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans entfalte
in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht Wirkungen auf ihn,
die als Eingriff in den Schutzbereich des Art. 11
Abs. 1 GG zu werten seien. Mit diesem Hoheitsakt werde
eine grundsätzliche Genehmigungslage des Braunkohlentagebaus
herbeigeführt und den im betroffenen Gebiet lebenden Menschen
gegenüber insbesondere die Aussage getroffen, dass dem
Vorhaben, mitsamt der Inanspruchnahme ihres Ortes und ihrer
Häuser, keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstünden. Ihre „Absiedlung” werde damit als im
staatlichen Interesse liegend dokumentiert. Die Planungen des
Bergbauunternehmers würden also gerade im Hinblick auf den
Konflikt mit den Drittbetroffenen gebilligt und mit der
Zulassung gefördert. Spätestens ab dem Zeitpunkt der
Zulassung des Rahmenbetriebsplans liege eine gefestigte
unternehmerische und - durch die erfolgte Zulassung auch
staatliche - Planung vor, deren Durchführung notfalls
auch gegen den Willen Dritter erfolgen werde. Für die im
Abbaugebiet lebenden Menschen bedeute dies ein Leben in der
Erwartung, „dass die Bagger kommen“. Dem hätten sich die in
dem betroffenen Gebiet lebenden Menschen letztlich zu beugen.
Sie hätten keine Möglichkeit mehr, ihre Interessen, Wünsche
und Rechte einzubringen und deren Beachtung seitens der
Zulassungsbehörde einzufordern, denn insbesondere im
bergrechtlichen Grundabtretungsverfahren könnten sie nur
bestehende Eigentumsrechte geltend machen. Da es tatsächlich
unmöglich beziehungsweise unzumutbar sei, ein
Grundabtretungsverfahren abzuwarten, stehe den im Abbaugebiet
lebenden Menschen keine Möglichkeit des Rechtsschutzes gegen
den Druck und Zwang der Umsiedlung zur Verfügung, zumal das
Recht auf Freizügigkeit im Grundabtretungsverfahren überhaupt
nicht geprüft werde. Anknüpfend an die tatsächliche
Unmöglichkeit, die eigenen Rechte in anderen behördlichen
oder gerichtlichen Verfahren einzubringen und eine
Durchführung des Vorhabens zu einem späteren Zeitpunkt noch
verhindern zu können, setze mit der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans eine Absiedlung der in den
Rahmenbetriebsplangrenzen lebenden Menschen ein. Der Druck
auf die im Abbaugebiet lebenden Menschen, ihren Heimatort
nebst ihrer Wohnung zu verlassen und sich an einem anderen
Ort neu anzusiedeln, erreiche eine Intensität, die einem
unmittelbaren, zielgerichteten Gebot gleichzusetzen sei.
48
Der Eingriff in den Schutzbereich des
Grundrechts aus Art. 11 Abs. 1 GG durch die
Rahmenbetriebsplanzulassung „Garzweiler I/II” und die sie
bestätigenden Gerichtsentscheidungen sei verfassungsrechtlich
auch nicht gerechtfertigt.
49
1. a) Der Beschwerdeführer des
Verfahrens 1 BvR 3386/08 ist ein in Nordrhein-Westfalen
anerkannter Naturschutzverband. Er erwarb im Jahr 1998 das
Eigentum an einem Grundstück der Gemarkung Hochneukirch. Das
knapp ein Hektar große Grundstück liegt innerhalb der
Abbaugrenze des Braunkohlenplans Frimmersdorf und innerhalb
der Abbaufläche des mit dem Bescheid vom 22. Dezember
1997 zugelassenen Rahmenbetriebsplans für den Tagebau
Garzweiler I/II. Der Beschwerdeführer bepflanzte das
Grundstück im Rahmen der Aktion „Zukunft statt Braunkohle -
BUND-Obstwiese gegen Garzweiler“.
50
b) Der Beschwerdeführer erhob gegen die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans erfolglos Widerspruch und
Klage beim Verwaltungsgericht Aachen. Das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen wies
mit Urteil vom 7. Juni 2005 (11 A 1193/02) die Berufung
zurück. Soweit der Beschwerdeführer die Klagebefugnis aus
seinem Oberflächeneigentum ableite, lasse der Senat mit der
Vorinstanz offen, ob gegen die Klage bereits der Einwand der
unzulässigen Rechtsausübung greife, weil der Erwerb eines
sogenannten Sperrgrundstücks allein zum Führen eines
erwarteten Rechtsstreits diene. Die Klage sei jedenfalls
unbegründet, weil der Beschwerdeführer durch die Zulassung
des Rahmenbetriebsplans nicht in seinen Grundrechten oder in
sonstigen subjektiven Rechten verletzt werde. Das folge aus
Regelungsgegenstand und -wirkung der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans.
51
Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene
Revision hat der Beschwerdeführer nicht eingelegt. Er greift
die vorangegangenen Entscheidungen auch nicht mit der
Verfassungsbeschwerde an.
52
c) Mit Grundabtretungsbeschluss vom
9. Juni 2005 entzog die Bezirksregierung Arnsberg das
Eigentum des Beschwerdeführers an dem Grundstück der
Gemarkung Hochneukirch, übertrug es auf die RWE Power AG „für
die Errichtung und Führung eines Betriebes zur Gewinnung von
Braunkohle (Garzweiler) sowie für die dazugehörigen
Tätigkeiten und Einrichtungen nach § 2 Abs. 1
Nr. 1 bis 3 BBergG“ und verpflichtete die RWE Power AG,
dem Beschwerdeführer eine Entschädigung in Geld in bestimmter
Höhe zu zahlen.
53
d) Das Verwaltungsgericht Düsseldorf wies
mit Urteil vom 6. Juni 2006 (3 K 3061/05) die Klage
des Beschwerdeführers gegen den Grundabtretungsbeschluss
ab.
54
e) Die Berufung des Beschwerdeführers
wies das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 21. Dezember 2007 (11
A 3051/06) zurück.
55
Die Klage sei zulässig, insbesondere fehle es
nicht an der Klagebefugnis. Auf einen Rechtsmissbrauch
deuteten zwar die zeitlichen Zusammenhänge und Erklärungen
des Beschwerdeführers hin; letztlich könne aber das Bestehen
eines anerkennenswerten Interesses, das über das Führen eines
Rechtsstreits hinausgehe, nicht ausgeschlossen werden.
56
Die Klage sei indes unbegründet.
57
aa) Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers seien § 77 und § 79 BBergG nicht
verfassungswidrig. Der Beschwerdeführer verkenne, dass der
Begriff des Wohls der Allgemeinheit in § 79 Abs. 1
BBergG im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 GG dahin
auszulegen sei, dass es einer weitergehenden Prüfung im
konkreten Einzelfall im Rahmen einer Gesamtabwägung bedürfe.
Im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtabwägung sei nicht nur zu
prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Gewinnung gerade
des bestimmten Bodenschatzes, hier von Braunkohle, zur
Versorgung des Marktes so gewichtig sei, dass es den Zugriff
auf privates Oberflächeneigentum erfordere, sondern auch, ob
andere, gewichtigere Allgemeinwohlinteressen der Gewinnung
des Bodenschatzes an der in Rede stehenden Stelle
entgegenstünden.
58
bb) Die Voraussetzungen für den Erlass
des Grundabtretungsbeschlusses nach § 77 Abs. 1
BBergG lägen vor.
59
(1) Die Erfüllung der Voraussetzungen des
§ 77 Abs. 1 BBergG ergebe sich bereits aus der
Bestandskraftwirkung der Zulassungsentscheidung. Gegenüber
dem Beschwerdeführer sei die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans Garzweiler I/II bestandskräftig geworden.
Damit stehe ihm gegenüber bindend fest, dass das Vorhaben
gemäß § 77 Abs. 1 BBergG notwendig sei, weil es im
Sinne des § 77 Abs. 2 BBergG einer technisch und
wirtschaftlich sachgemäßen Betriebsplanung und
Betriebsführung entspreche und die Benutzung des Grundstücks
unter diesem Aspekt notwendig sei. Eine Veränderung der
tatsächlichen Verhältnisse, die die Bindungswirkung in Frage
stellen könnte, sei nicht eingetreten.
60
(2) Die Voraussetzungen für die
Zulässigkeit einer Grundabtretung gemäß § 77 Abs. 1
BBergG seien aber auch in der Sache gegeben. Für die Führung
des Gewinnungsbetriebs im Rahmen des Vorhabens der
Beigeladenen sei die Benutzung des Grundstücks notwendig.
Abzustellen sei auf das Vorhaben, das durch den zugelassenen
Rahmenbetriebsplan konkretisiert werde. Für die Durchführung
dieses Vorhabens im Sinne des zugelassenen
Rahmenbetriebsplans sei die Abbaggerung der Obstwiese
unumgänglich.
61
cc) Die weiteren gesetzlichen
Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Grundabtretung,
die § 79 Abs. 1 BBergG regele, seien ebenfalls
erfüllt. Für die Erfüllung dieser Voraussetzungen bedürfe es
im Hinblick auf die Anforderungen des Art. 14
Abs. 3 GG einer Gesamtabwägung. Die Grundabtretung dürfe
nicht für einen Tagebau angeordnet werden, dessen Errichtung
an öffentlich-rechtlichen Vorschriften scheitern müsse.
62
Bei der Prüfung der Voraussetzungen des
§ 79 Abs. 1 BBergG sei wiederum die Bindungswirkung
der gegenüber dem Beschwerdeführer bestandskräftigen
Rahmenbetriebsplanzulassung zu berücksichtigen. Die
Bindungswirkung dieser bestandskräftigen Entscheidung reiche
so weit, wie die Voraussetzungen des § 79 Abs. 1
BBergG und die Voraussetzungen der
Rahmenbetriebsplanzulassung deckungsgleich seien. Eine
weitergehende gesonderte Prüfung sei bei gleichgebliebenen
tatsächlichen Verhältnissen mit Blick auf den
Grundabtretungsbeschluss deshalb nicht erforderlich. Eine
solche Deckungsgleichheit bestehe zunächst mit Blick auf das
Allgemeinwohlerfordernis nach § 79 Abs. 1 BBergG,
das die Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen im Sinne
von § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG einschließe.
Ferner liege sie im Hinblick auf die allgemeinen
Voraussetzungen für die Rahmenbetriebsplanzulassung nach
§ 55 Abs. 1 BBergG vor, da diese für die allgemeine
Rechtmäßigkeitsprüfung in Bezug auf das Vorhaben, dem die
Grundabtretung diene, von Belang seien.
63
Die Erfüllung der Voraussetzungen des
§ 79 Abs. 1 BBergG ergebe sich nach diesen
Grundsätzen bereits weitgehend aus der fortdauernden
Bindungswirkung der gegenüber dem Beschwerdeführer
bestandskräftigen Zulassung des Rahmenbetriebsplans.
64
Davon ausgehend erweise sich das Vorhaben als
energiepolitisch erforderlich, weil es der Sicherstellung der
Rohstoffversorgung für die Energieversorgung diene. Das
ergebe sich schon aus den Feststellungen zum Fehlen von
Versagungsgründen nach § 48 Abs. 2 Satz 1
BBergG in der dem Beschwerdeführer gegenüber bestandskräftig
gewordenen Zulassung des Rahmenbetriebsplans. Wesentliche
Änderungen der Sachlage seien nicht eingetreten. Zur
Sicherung der Versorgung des Markts mit Rohstoffen zähle auch
die Sicherung der Versorgung von Kraftwerken mit Braunkohle
zu Zwecken der Verstromung.
65
Für die Bewertung der energiepolitischen
Erforderlichkeit komme es nicht - wie der
Beschwerdeführer meine - auf die Bedeutung der
Braunkohle unterhalb gerade seines Grundstücks für die
Energieversorgung an, sondern auf die Bedeutung des Vorhabens
als solchen, hier den durch den Rahmenbetriebsplan
zugelassenen Tagebau Garzweiler I/II. Es sei auch nicht
entscheidend, ob das Vorhaben „unabdingbar”
sei, um die Energieversorgung im Bundesgebiet aufrecht zu
erhalten. Ausreichend sei vielmehr, dass das Vorhaben einen
erheblichen Beitrag zur Energieversorgung im Bundesgebiet
leiste und auf absehbare Zeit - für den maßgeblichen
Prognosezeitraum - leisten werde und deshalb
„vernünftigerweise geboten” sei.
66
Danach sei die Bewertung, dass das Vorhaben
energiepolitisch erforderlich sei, nicht zu beanstanden. Die
Beurteilung, dass Braunkohle auch weiterhin in erheblichem
Umfang für die Stromerzeugung im Grundlastbereich einzusetzen
sein werde, erscheine nach den - im
Grundabtretungsbeschluss und den dort zitierten
Entscheidungen in Bezug genommenen - sachverständigen
Beurteilungen und Prognosen wenn nicht zwingend, so doch ohne
Weiteres vertretbar.
67
Dem Vorhaben stehe im Rahmen einer Abwägung im
Hinblick auf die Allgemeinwohlkonkretisierung im Sinne von
§ 79 Abs. 1 BBergG im Einzelfall nicht als
öffentlicher Belang entgegen, dass es für die Bewohner im
Tagebaubereich infolge der Umsiedlungsmaßnahmen zu
Beeinträchtigungen komme. Auch insoweit ergebe sich schon aus
der Feststellungswirkung der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans zu Lasten des Beschwerdeführers, dass
öffentliche Interessen im Sinne von § 48 Abs. 2
Satz 1 BBergG dem Vorhaben nicht entgegenstünden. Die
Sachlage habe sich auch insoweit nicht wesentlich
geändert.
68
Die mit dem Braunkohleabbau verbundene
großflächige Inanspruchnahme von Grundstücken sei auch
angesichts der dadurch bedingten Umsiedlung zahlreicher
Menschen nach wie vor mit öffentlichen Interessen
vereinbar.
69
Schließlich sei das Vorhaben auch angesichts
der Umgestaltung der Landschaft nicht zu beanstanden. Dass
der Beschwerdeführer die insoweit in den Blick zu nehmenden
Belange dem Vorhaben nicht entgegenhalten könne, ergebe sich
bereits aus der Bindungswirkung der
Rahmenbetriebsplanzulassung; diese wirke auch bis zum hier
maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt fort, weil sich die
tatsächlichen Verhältnisse auch insoweit nicht wesentlich
geändert hätten.
70
f) Das Bundesverwaltungsgericht wies mit
Beschluss vom 20. Oktober 2008 (BVerwG 7 B 21.08, NVwZ
2009, S. 333) die Beschwerde des Beschwerdeführers gegen
die Nichtzulassung der Revision im Urteil des
Oberverwaltungsgerichts zurück. Die Rechtssache habe keine
grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO.
71
aa) Nicht entscheidungserheblich seien
die Fragen, ob eine Verwaltungsentscheidung in Bezug auf ein
dieser nachgelagert durchzuführendes Enteignungsverfahren
eine enteignungsrechtliche Vorwirkung entfalten könne, wenn
diese Wirkung in den einschlägigen Gesetzesvorschriften nicht
angeordnet werde, und ob einer bergrechtlichen
Betriebsplanzulassung im Sinne von § 51 Abs. 1
Satz 1, §§ 52, 55 in Verbindung mit § 48
Abs. 2 Satz 1 BBergG, insbesondere der Zulassung
eines Rahmenbetriebsplans, eine enteignungsrechtliche
Vorwirkung zukomme, nach welcher die Bestandskraft der
Betriebsplanzulassung im bergrechtlichen Enteignungsverfahren
(Grundabtretungsverfahren) in Bezug auf die Feststellung der
Voraussetzungen des § 79 Abs. 1 BBergG,
insbesondere eines „Allgemeinwohlerfordernisses” der
Grundabtretung, Bindungswirkung entfalte. Diese Fragen
stellten sich nicht, weil das Oberverwaltungsgericht seine
Entscheidung nicht darauf gestützt habe, dass die Zulassung
des Rahmenbetriebsplans eine enteignungsrechtliche Vorwirkung
für das nachfolgende Grundabtretungsverfahren entfalte.
72
Enteignungsrechtliche Vorwirkung bedeute, dass
ein Planfeststellungsbeschluss oder eine andere behördliche
Entscheidung, durch die ein bestimmtes Vorhaben zugelassen
werde, die Zulässigkeit einer Enteignung einzelner
Grundstücke für das planfestgestellte oder sonst zugelassene
Vorhaben abschließend feststelle. Weiteren nachfolgenden
Enteignungsschritten könne dann nicht mehr die Unzulässigkeit
des Vorhabens entgegengehalten werden. Eine solche
enteignungsrechtliche Vorwirkung komme einem
Planfeststellungsbeschluss oder einer anderen Entscheidung
nur dann zu, wenn sie aufgrund gesetzlicher Vorschrift
ausdrücklich angeordnet sei.
73
Die Zulassung des bergrechtlichen
Rahmenbetriebsplans sei nicht mit einer
enteignungsrechtlichen Vorwirkung verbunden. Hierfür fehle es
bereits an einer gesetzlichen Anordnung. Auch das
Oberverwaltungsgericht habe in dem angefochtenen Urteil der
bestandskräftigen Zulassung eines Rahmenbetriebsplans keine
enteignungsrechtliche Vorwirkung für ein
Grundabtretungsverfahren beigemessen. Das
Oberverwaltungsgericht habe vielmehr für den speziellen Fall
der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans die Bindungswirkung
beschrieben und zugrunde gelegt, wie sie jedem
bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakt im Umfang seiner
Regelung für das weitere Verhältnis zwischen den Beteiligten
eigen sei. Das Oberverwaltungsgericht sei bei seiner
Entscheidung als selbstverständlich von der (zutreffenden)
Auffassung ausgegangen, dass sowohl die für die
Grundabtretung zuständige Behörde als auch die
Verwaltungsgerichte in einem nachfolgenden gerichtlichen
Verfahren selbst festzustellen hätten, ob das Bergbauvorhaben
dem Wohl der Allgemeinheit diene, mit der Grundabtretung also
ein zulässiger Enteignungszweck verfolgt werde. Ebenso gehe
das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass die Feststellung,
ob die Grundabtretung dem Wohl der Allgemeinheit diene, eine
umfassende Gesamtabwägung der für und gegen das
Bergbauvorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Belange
verlange.
74
Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
könne die zuständige Behörde die Zulassung eines
Rahmenbetriebsplans beschränken oder versagen, wenn der
beabsichtigten Aufsuchung oder Gewinnung des Bodenschatzes
überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Nach
§ 79 Abs. 1 Satz 1 BBergG sei die
Grundabtretung (nur) zulässig, wenn sie dem Wohl der
Allgemeinheit diene. Beide Voraussetzungen seien nicht
vollständig deckungsgleich, könnten sich aber überschneiden.
Von seinem Ansatz aus habe das Oberverwaltungsgericht denn
auch folgerichtig nicht angenommen, mit der Verneinung
entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen im
Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG stehe
zugleich umgekehrt fest, dass das Vorhaben im Sinne des
§ 79 Abs. 1 Satz 1 BBergG dem Wohl der
Allgemeinheit entspreche. Es habe vielmehr bei der gebotenen
umfassenden Abwägung der für und gegen das Vorhaben
sprechenden Belange jeweils für den einzelnen Belang
festgestellt, ob er Gegenstand der Zulassungsentscheidung
gewesen und über ihn zwischen den Beteiligten des
Grundabtretungsverfahrens mit der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans verbindlich entschieden sei.
75
bb) Ob der bestandskräftigen Zulassung
eines Rahmenbetriebsplans eine Bindungswirkung für eine
spätere Grundabtretung zukomme, wie das
Oberverwaltungsgericht sie umschrieben habe, sei in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher nicht
abschließend geklärt. Diese Frage könne auch in dem
angestrebten Revisionsverfahren nicht entschieden werden.
76
Das Bundesverwaltungsgericht habe dem
Rahmenbetriebsplan die Funktion zugewiesen, die
Zulassungsfähigkeit des Gesamtvorhabens oder zumindest
größerer zeitlicher oder räumlicher Abschnitte zu prüfen. Die
verbindliche Feststellung, dass das Gesamtvorhaben
grundsätzlich zulassungsfähig sei, habe Bedeutung für
nachfolgende Sonderbetriebspläne, insbesondere für
Hauptbetriebspläne. Das Bundesverwaltungsgericht habe aber
nicht angenommen, mit der bestandskräftigen Zulassung des
Rahmenbetriebsplans sei abschließend und für das
Grundabtretungsverfahren verbindlich darüber entschieden,
dass das Vorhaben im Sinne des § 79 Abs. 1 BBergG
dem Wohl der Allgemeinheit diene. Zur Bindungswirkung einer
bestandskräftigen Zulassung des Rahmenbetriebsplans für die
Feststellung dieser Voraussetzung einer Grundabtretung habe
sich das Bundesverwaltungsgericht vielmehr nicht geäußert.
Eine solche Äußerung wäre in dem angestrebten
Revisionsverfahren auch nicht veranlasst.
77
Das Oberverwaltungsgericht sei zwar davon
ausgegangen, der bestandskräftigen Zulassung des
Rahmenbetriebsplans komme eine (eingeschränkte)
Bindungswirkung auch bei der Prüfung der Frage zu, ob die
Voraussetzungen des § 79 Abs. 1 BBergG vorliegen,
die Grundabtretung also dem Wohl der Allgemeinheit diene. Das
Oberverwaltungsgericht habe aber bei der konkreten Subsumtion
unter § 79 Abs. 1 BBergG diesen Ansatz verlassen
und der Sache nach uneingeschränkt nachgeprüft, ob das
Vorhaben der Beigeladenen den Anforderungen des § 79
Abs. 1 BBergG entspreche. Die Würdigung des Sachverhalts
beschränke sich nicht auf Tatsachen, die nach der
bestandskräftigen Zulassungsentscheidung eingetreten seien.
Sie nehme vielmehr, orientiert an den konkret erhobenen Rügen
des Beschwerdeführers, alle Tatsachen in den Blick, die für
die Feststellung erheblich seien, ob das Vorhaben dem Wohl
der Allgemeinheit diene. Eine Begrenzung dieser Prüfung habe
das Oberverwaltungsgericht in der Sache gerade nicht
vorgenommen. Deshalb wäre in dem angestrebten
Revisionsverfahren davon auszugehen, dass unabhängig von
einer möglichen Bindungswirkung der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans die Voraussetzungen des § 79
Abs. 1 BBergG aufgrund der insoweit getroffenen
tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts
gegeben seien.
78
cc) Nicht klärungsbedürftig sei die
weitere Frage, ob die Vorschriften über die bergrechtliche
Grundabtretung gegebenenfalls im Kontext mit den Vorschriften
über die Zulassung bergrechtlicher Betriebspläne mit
Art. 14 Abs. 1, 3 und Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG vereinbar seien beziehungsweise
verfassungskonform ausgelegt werden könnten.
79
Diese Frage sei in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt.
§ 79 Abs. 1 BBergG genüge den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG, soweit er die Versorgung des
Markts mit Rohstoffen unter sinnvollem und planmäßigem Abbau
der Lagerstätte für die Rechtfertigung einer Enteignung
ausreichen lasse. Damit komme die Grundabtretung zwar
allgemein für alle bergfreien und grundeigenen Bodenschätze
in Betracht, die unter das Bundesberggesetz fielen.
Unzutreffend sei jedoch der Einwand des Beschwerdeführers,
das Bundesberggesetz erkläre damit jede Gewinnung von
Bodenschätzen, die ein privates Unternehmen beabsichtige, zu
einer Tätigkeit, die dem Allgemeinwohl diene. Vielmehr sei im
Grundabtretungsverfahren zu prüfen und zu entscheiden, ob der
Abbau eines bestimmten Bodenschatzes im Einzelfall zur
Sicherung der Versorgung des Marktes mit Rohstoffen im
öffentlichen Interesse liege und ob dieses Interesse andere
öffentliche Interessen und das Interesse von Eigentümern
dafür in Anspruch zu nehmender Grundstücke überwiege.
80
dd) Keine grundsätzliche Bedeutung komme
schließlich der Frage zu, ob es für eine den Anforderungen
des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG entsprechende
Enteignung der Feststellung bedürfe, dass die Durchführung
eines (Bergbau-)Vorhabens in dem Sinne zwingend erforderlich
sei, dass im überwiegenden Allgemeinwohl liegende Interessen
ohne die Inanspruchnahme des Grundstückes nicht gewährleistet
werden könnten. Diese Frage sei nicht weiter
klärungsbedürftig, weil sich die Antwort bereits unmittelbar
aus den einschlägigen Bestimmungen des Bundesberggesetzes und
aus bereits ergangener Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ergebe.
81
Der Beschwerdeführer wende sich mit seiner
Rüge gegen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, ob das
Vorhaben dem Allgemeinwohl diene, beurteile sich nicht
maßgeblich danach, ob im Bundesgebiet oder in erheblichen
Teilbereichen „die Lichter ausgehen“, wenn es nicht
verwirklicht würde; ausreichend sei vielmehr, dass das
Vorhaben einen erheblichen Beitrag zur Energieversorgung im
Bundesgebiet leiste sowie auf absehbare Zeit leisten werde
und deshalb vernünftigerweise geboten sei. Nach der
Rechtsprechung diene ein Vorhaben dem gesetzlich vorgegebenen
Enteignungszweck nicht erst dann und sei deshalb auch nicht
erst dann im enteignungsrechtlichen Sinne erforderlich, wenn
es einem unabweisbaren Bedürfnis entspreche. Vielmehr reiche
es aus, wenn es vernünftigerweise geboten sei.
82
g) Die Anhörungsrüge des
Beschwerdeführers blieb erfolglos (BVerwG, Beschluss vom
26. November 2008 - BVerwG 7 B 52.08 [7 B 21.08] -).
83
2. Mit seiner am 4. Dezember 2008
erhobenen Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer
den Grundabtretungsbeschluss der Bezirksregierung Arnsberg
und sämtliche ihn im Ergebnis bestätigende
Gerichtsentscheidungen an. Er rügt eine Verletzung seiner
Rechte aus Art. 14 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1,
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 103
Abs. 1 GG.
84
a) Die bergrechtliche Grundabtretung
gemäß §§ 77, 79 BBergG stelle eine Enteignung dar.
Grundvoraussetzung für jede Enteignung sei, dass diese für
ein dringendes, nicht auf andere Weise zu befriedigendes,
öffentliches Bedürfnis zwingend erforderlich sei.
85
aa) Die Grundabtretung sei
verfassungswidrig, da sie auf verfassungswidrigen
gesetzlichen Vorschriften beruhe. Mit den vier in § 79
Abs. 1 BBergG genannten Zielen solle der Gesetzgeber die
Aussage darüber getroffen haben, in welchen Fällen ein
bergbauliches Vorhaben dem Wohle der Allgemeinheit diene. In
der Literatur zu § 79 BBergG sei nachzulesen, dass, wenn
eines der vier Kriterien gegeben sei, das öffentliche
Interesse an der Grundabtretung zu bejahen sei. Daraus werde
gefolgert, dass praktisch kaum Fälle denkbar seien, bei denen
zwar die nach dem Grundabtretungszweck erforderlichen
Voraussetzungen für eine Grundabtretung erfüllt seien, aber
keines der vier Ziele verfolgt werde. In der Praxis
bergbaulicher Tätigkeit stehe das Gemeinwohlgebot von
§ 79 Abs. 1 BBergG einer beantragten Grundabtretung
also nie entgegen. Deutlicher könne nicht zum Ausdruck
gebracht werden, dass für die von einem Bergbauvorhaben
betroffenen Eigentümer praktisch keine Möglichkeit bestehe,
einer unternehmerisch beabsichtigten Inanspruchnahme ihres
Grundstückes die eigenen (Grund-)Rechte entgegenzuhalten. Es
bestünden daher erhebliche Zweifel, ob diese Regelungen den
Anforderungen genügten, die in Anbetracht des Art. 14
Abs. 1 und des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
an das verbürgte Recht auf ein faires Verfahren zu stellen
seien. Wenn ein Eingriff in die Grundrechte erfolgen solle,
so müsse der Staat entweder eine verfassungsmäßige
gesetzliche Bestimmung erlassen oder aber eine
einzelfallbezogene Prüfung der Verwaltung vorsehen. In
welchen Fällen ein besonders schwerwiegendes, dringendes
Bedürfnis des Gemeinwohls vorliege, müsse vom Gesetzgeber
klar definiert und von den zuständigen Behörden im Einzelfall
nachprüfbar entschieden werden.
86
Diesen Erfordernissen werde die bergrechtliche
Grundabtretung mit den vier in § 79 Abs. 1 BBergG
genannten Zielen nicht gerecht. Lasse man allein die
„Sicherung des sinnvollen und planmäßigen Abbaus einer
Lagerstätte” oder die „Versorgung des Marktes mit Rohstoffen”
für die Rechtfertigung einer Enteignung ausreichen, so werde
dieser Eigentumseingriff in jedem denkbaren Fall einer
unternehmerischen Abbautätigkeit zugelassen. Eine solche
würde letztlich völlig unabhängig von einem dahinter
stehenden volkswirtschaftlichen Nutzen oder einem
tatsächlichen Bedarf an dem Rohstoff beziehungsweise dessen
konkretem Enderzeugnis oder einem anderen Bedürfnis des
Allgemeinwohls zulässig sein. Da jeder Bergbauunternehmer
immer zum Ziel habe, Rohstoffe zu fördern, welche an einen
Dritten veräußert werden sollten, könne das Unternehmen die
Enteignung eines Grundstückes, unter welchem Rohstoffe
lagerten, praktisch ausnahmslos verlangen. Damit entscheide
faktisch der Bergbauunternehmer mittels seiner Planung
darüber, welcher Grundeigentümer sein Grundstück zur
Ermöglichung des Abbaus zur Verfügung stellen müsse.
87
bb) Sofern das Bundesverfassungsgericht
die Vorschriften der §§ 77, 79 Abs. 1 BBergG nicht
für verfassungswidrig erachten sollte, erwiesen sich der
Grundabtretungsbeschluss und die diesen bestätigenden
Entscheidungen der Verwaltungsgerichte gleichwohl als
verfassungswidrig, da jedenfalls der in diesen Entscheidungen
an die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen angelegte
Maßstab den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG nicht genüge.
88
(1) Insbesondere § 79 Abs. 1
BBergG könne allenfalls dann noch als verfassungsgemäß
eingestuft und angewandt werden, wenn eine Enteignung strikt
nur aufgrund konkreter, zwingender Allgemeinwohlbedürfnisse
zugelassen werde, die gerade den Zugriff auf das betreffende
Grundstück unabweislich erforderten.
89
Die strengen Anforderungen an die Legitimation
einer Enteignung gälten in besonderem Maße, wenn die
Enteignung zugunsten eines Privaten erfolge und nur mittelbar
dem Allgemeinwohl diene. Denn insbesondere für Enteignungen
zugunsten Privater, bei denen - wie vorliegend - der Nutzen
für das allgemeine Wohl lediglich mittelbare Folge der
Unternehmenstätigkeit sei, träten zusätzliche Anforderungen
hinzu und machten es zusätzlich erforderlich, die
grundlegenden Enteignungsvoraussetzungen, das Verfahren zu
ihrer Ermittlung sowie Vorkehrungen zur Sicherung des
verfolgten Gemeinwohlziels gesetzlich zu regeln.
90
Ob ein enteignungslegitimierendes
Allgemeinwohlbedürfnis tatsächlich vorliege, sei nicht mit
der gebotenen Gründlichkeit überprüft worden. Dies gelte
insbesondere im Hinblick auf die von ihm bereits im
Grundabtretungsverfahren aufgezeigten anderen, eine
Enteignung seines Grundstücks nicht erfordernden vertretbaren
Lösungsmöglichkeiten zur Gewährleistung der Stromversorgung
der Bevölkerung.
91
(2) Eine Enteignung könne
verfassungsrechtlich nur gerechtfertigt sein, wenn die
Stromversorgung als ein zur Rechtfertigung einer Enteignung
grundsätzlich anzuerkennender Belang des Allgemeinwohls ohne
die Fortführung des Tagebaus nicht sichergestellt wäre.
92
Zur Legitimation der vorliegenden Enteignung
fehle es an einem zwingenden Erfordernis sowohl im Hinblick
darauf, gerade diejenige Kohle verstromen zu müssen, die im
Bereich des verfahrensgegenständlichen Grundstückes lagere,
als auch im Hinblick auf die westlich des Grundstücks im
Bereich des Vorhabens „Garzweiler II” lagernde Braunkohle.
Weder die Bezirksregierung im Grundabtretungsbeschluss noch
die Beigeladene im vorangegangenen Grundabtretungsverfahren
hätten hinreichend substantiiert und unter Vorlage geeigneter
Nachweise dargelegt, dass - und gegebenenfalls in welchem
Umfang - die Energieversorgung der Bevölkerung bei einer
Verschonung des Grundstücks gefährdet wäre.
93
(3) Das Verwaltungsgericht habe der
geltend gemachten Grundrechtsverletzung nicht abgeholfen. Es
habe in seinem Urteil die Auffassung zugrunde gelegt, dass es
ausreichend sei, dass die Inanspruchnahme des Grundstücks zum
Zwecke der Förderung von Braunkohle erfolge, welche
tatsächlich zur Erzeugung von Strom eingesetzt werde, den die
Beigeladene sodann in das Netz einspeise.
94
(4) Das Oberverwaltungsgericht habe den
geltend gemachten Verstößen gegen die Anforderungen aus
Art. 14 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 GG
ebenfalls nicht abgeholfen. Es habe im Gegenteil die
Anforderungen an eine Prüfung der Erforderlichkeit der
Inanspruchnahme des Grundstücks unter dem Aspekt von
Allgemeinwohlbelangen noch weiter zurückgenommen als das
Verwaltungsgericht.
95
(5) Auch das Bundesverwaltungsgericht
habe der Verletzung seiner Grundrechte schließlich nicht
abgeholfen.
96
Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
im Hinblick auf die Klärung der Verfassungsmäßigkeit der
Vorschriften über die bergrechtliche Grundabtretung tue das
Bundesverwaltungsgericht schlicht unter Hinweis auf seine
bisherige Rechtsprechung ab.
97
Auch in Bezug auf die für diesen Fall von ihm
eingeforderte Prüfung eines von der Enteignungsbehörde zu
erbringenden Nachweises, dass die Inanspruchnahme des
Grundstücks zwingend erforderlich sei, um ein dringendes
Allgemeinwohlbedürfnis - vorliegend die Stromversorgung der
Bevölkerung - zu bedienen, erteile das
Bundesverwaltungsgericht ihm eine Absage.
98
Das Bundesverwaltungsgericht perpetuiere einen
Verstoß gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG, indem
es den Ansatz des Oberverwaltungsgerichts bestätige, ihm die
Bestandskraft der Rahmenbetriebsplanzulassung
entgegenzuhalten.
99
b) Indem die Gerichte einen
unzutreffenden Prüfungsmaßstab hinsichtlich der
Rechtmäßigkeit der Enteignung angelegt hätten, hätten sie
zugleich gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
verstoßen. Insbesondere das Oberverwaltungsgericht und das
Bundesverwaltungsgericht hätten Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG dadurch verletzt, dass sie von einer
Reduzierung der Prüfungstiefe infolge bestandskräftiger
Rahmenbetriebsplanzulassung ausgegangen seien. Letztlich
führe die angegriffene Rechtsprechung dazu, dass der
Rechtsschutz eines von einem Braunkohlentagebau betroffenen
Grundeigentümers weder gegenüber der
Rahmenbetriebsplanzulassung noch gegenüber einer
Grundabtretung effektiv und vollumfänglich erfolgen
könne.
100
c) Mit seinen Beschlüssen vom 20. Oktober
2008 und 26. November 2008 habe das Bundesverwaltungsgericht
ihn in seinem Grundrecht auf Gewährung rechtlichen Gehörs
verletzt.
101
Das Bundesverwaltungsgericht konzediere der
Beschwerde, dass in seiner Rechtsprechung nicht abschließend
geklärt sei, ob beziehungsweise inwieweit einer
bestandskräftigen Zulassung eines Rahmenbetriebsplans eine
Bindungswirkung für eine spätere Grundabtretung zukomme, wie
das Oberverwaltungsgericht sie umschrieben habe. Damit
erkenne es an, dass die Beschwerde klärungsbedürftige Fragen
grundsätzlicher Bedeutung aufgeworfen habe. Dennoch habe es
entschieden, die Beschwerde abzuweisen, da sich diese Fragen
nicht in entscheidungserheblicher Weise stellen würden.
102
Angesichts dessen, dass das
Oberverwaltungsgericht weitergehende und insbesondere
enteignungsrechtlich vorwirkende Bindungen aus der
Rahmenbetriebsplanzulassung gegenüber der Grundabtretung
angenommen habe, hätte das Bundesverwaltungsgericht aufgrund
der von ihm anerkannten grundsätzlichen Bedeutung der Frage
nach einer Bindungswirkung der Rahmenbetriebsplanzulassung
für ein nachfolgendes Grundabtretungsverfahren die Revision
zulassen müssen. Denn der vorliegende Rechtsstreit hätte
offenkundig Gelegenheit dazu geboten, die ausstehende
höchstrichterliche Klärung des Verhältnisses der beiden
bergrechtlichen Entscheidungen - des Rahmenbetriebsplans
und der Grundabtretung - zueinander herbeizuführen.
103
Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung
genommen die Bundesregierung, die Landesregierung
Nordrhein-Westfalen, die Bezirksregierung Arnsberg, die
Bezirksregierung Köln - Geschäftsstelle des
Braunkohlenausschusses -, die Landesregierung Rheinland
Pfalz, die Beigeladene der Ausgangsverfahren, das
Umweltbundesamt, die Vereinigung Rohstoffe und Bergbau e.V.,
der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V., das
Institut für deutsches und internationales Berg- und
Energierecht der Technischen Universität Clausthal und die
Bundesrechtsanwaltskammer.
104
1. a) Die Bundesregierung ist der
Auffassung, das Grundrecht auf Freizügigkeit schütze nicht
vor einer Zwangsumsiedlung infolge des Braunkohlentagebaus.
Art. 11 GG gewähre nicht das Recht, auf fremdem Grund
und Boden Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, sondern das
Recht, öffentliche Flächen, Wege und Gebäude im Rahmen der
dafür geltenden Regelungen aufzusuchen und im Rahmen des Bau-
oder Mietrechts seinen Wohnsitz zu nehmen.
105
b) Nach Auffassung der Bundesregierung
bestimmt § 79 Abs. 1 BBergG tragfähige Zwecke für
die Enteignung von Eigentümern bergbaurelevanter
Grundstücke.
106
Die §§ 77 ff. BBergG erfüllten die
sich aus Art. 14 Abs. 3 GG ergebenden
Anforderungen. Das Recht der Grundabtretung konkretisiere das
zwischen Grundeigentümer und Bergbauunternehmen bestehende
„vertikale” Nachbarschaftsverhältnis für den Bereich der
notwendigen Benutzung von Grundstücken durch den
Bergbautreibenden. Nicht dessen isoliertes Interesse an
seinem Betrieb, sondern das Interesse der Allgemeinheit sei
dabei der Maßstab. Rechtssystematisch enthalte § 77
BBergG die entscheidende sachliche und personelle Begrenzung
des zulässigen Umfangs der Grundabtretung. Die
§§ 79 ff. BBergG machten Vorgaben für die in
Art. 14 Abs. 3 GG geforderte Abwägung zwischen den
Eigentümerinteressen und den Interessen der
Allgemeinheit.
107
§ 77 Abs. 1 BBergG lege den
möglichen Enteignungszweck fest. Die in der Vorschrift
enthaltene Anerkennung der Errichtung und Führung eines
Gewinnungsbetriebes zum Zwecke der Versorgung des Marktes mit
Rohstoffen als dem Allgemeinwohl dienend sei
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn mit ihr werde
nicht gegen das Abwägungsgebot des Art. 14 Abs. 3
GG verstoßen, da die Regelungen des Bundesberggesetzes im
Einzelfall eine Prüfung forderten, zum Beispiel ob die
Versorgung des Marktes konkret ein gegenüber den
Eigentümerinteressen vorrangiges öffentliches Interesse
begründe.
108
Das die Enteignung fordernde
Gemeinwohlinteresse liege in den Fallgruppen, in denen das
Bundesberggesetz Anwendung finde, unter anderem in der durch
eine ausreichende Rohstoffgewinnung sicherzustellenden
Deckung des Energiebedarfs, in der Versorgungssicherheit auf
dem Energiesektor und nicht zuletzt in der Sicherung eines
nicht unerheblichen Arbeitsplatzpotentials.
109
§ 79 Abs. 1 BBergG nehme Bezug auf
§ 1 Nr. 1 und mittelbar auch auf § 48
Abs. 1 Satz 2 BBergG („Rohstoffsicherungsklausel”),
wonach der Gesetzeszweck, nämlich die Sicherung der
Rohstoffversorgung durch Aufsuchen, Gewinnen und Aufbereiten
von Bodenschätzen unter Berücksichtigung ihrer
Standortgebundenheit und des Lagerstättenschutzes im
öffentlichen Interesse liege, wenn auch nicht stets im
vorrangigen; letzteres sei stets eine Frage der
Einzelfallabwägung. Die in § 79 Abs. 1 BBergG
aufgeführten Regelbeispiele gälten nicht abschließend;
vielmehr enthielten sie eine hinreichende Konkretisierung des
Abwägungsgebots, ohne die Abwägung im Einzelfall indes
vorwegzunehmen.
110
§ 79 Abs. 1 BBergG führe als einen
der dem Allgemeinwohl dienenden Enteignungsgründe die
Versorgung des Marktes mit Rohstoffen auf. Die Sicherung der
Rohstoffversorgung sei von evident hoher Bedeutung für nahezu
alle Menschen in Deutschland. Die Versorgung des Marktes mit
Rohstoffen rechtfertige somit - unter Berücksichtigung der
weiteren Voraussetzungen des § 79 Abs. 2 und
Abs. 3 BBergG - die Enteignung von Grundstücken.
Gleiches gelte für die weiteren in § 79 Abs. 1
BBergG benannten Regelbeispiele.
111
§ 79 Abs. 1 BBergG trage auch in
seiner Konstruktion verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten
Rechnung. Eine noch präzisere Bestimmung der
Enteignungsgründe in § 79 BBergG sei weder erforderlich
noch möglich. Sie würde zu einer zwangsläufig unvollständigen
Enumeration der dargelegten, besonders auffälligen Beispiele
führen und damit die in jedem Einzelfall erforderliche
Abwägung zu Lasten des ausgewogenen Ergebnisses
vorwegnehmen.
112
c) Der Tagebau Garzweiler I/II könne als
Vorhaben bezeichnet werden, das einem solchen
Enteignungszweck diene. Aufgrund umfassender und
sachgerechter Erwägungen habe man insbesondere im Hinblick
auf fehlende Alternativen zu dem Ergebnis gelangen müssen,
dass der Braunkohlenbergbau für die Versorgungssicherheit
nicht verzichtbar sein würde. Die dabei getroffene
Prognoseentscheidung beruhe auf sehr sorgfältig erstellten
Studien zur zukünftigen Strombedarfsentwicklung unter
Einbeziehung aller übrigen zugänglichen Energiequellen.
113
d) Eine Enteignung im Sinne von
Art. 14 Abs. 3 GG zum Wohle der Allgemeinheit sei
zulässig, wenn das Vorhaben für einen bestimmten
Enteignungszweck „vernünftigerweise geboten” sei. Eine
gerichtliche Prüfung, ob das Unterlassen einer bestimmten
Grundabtretung eine schwerwiegende Störung der
Energieversorgung zur Folge hätte, würde den
Anwendungsbereich des Bundesberggesetzes nahezu auf Null
reduzieren.
114
Es könne nicht erforderlich sein, dass die im
Streit stehende Abbaumöglichkeit „als einzige und letzte” in
der Lage sei, einen ohne ihre Ausbeutung entstehenden
Fehlbedarf bei der Versorgung des Marktes zu verhindern. Denn
die Sicherung der Versorgung des Marktes mit Rohstoffen
erfordere angesichts ihrer Bedeutung für die
Funktionsfähigkeit und Stabilität der Volkswirtschaft und der
Begrenztheit der Vorkommen ein vorausschauendes,
langfristiges Handeln und das Bereithalten von Abbaureserven.
Diese Planungsgrundlagen würden im Verfahren der
Grundabtretung detailliert geprüft, um sicherzustellen, dass
der Gemeinwohlzweck erreicht werde und bis zur Erschöpfung
der Lagerstelle auch gewahrt bleibe. Die Anforderung eines
hypothetischen Zusammenbruchs der Grundlastversorgung in
Deutschland würde die Durchführbarkeit jahrzehntelanger
Investitionsvorhaben an den Katastrophenfall knüpfen, der im
Gemeinwohlinteresse nie eintreten dürfe.
115
2. Die Landesregierung
Nordrhein-Westfalen führt unter anderem aus, die
bergrechtliche Grundabtretung sei fraglos ein massiver
Eingriff in den verfassungsrechtlich garantierten Schutz des
Privateigentums. Der Gesetzgeber habe die Möglichkeit jedoch
bewusst geschaffen mit der Folge, dass im Einzelfall dem
öffentlichen Interesse an der Rohstoffversorgung aus
heimischen Lagerstätten größeres Gewicht beigemessen werden
könne als dem individuellen Eigentumsschutz.
116
Die politischen Entscheidungen der
Landesregierung Nordrhein-Westfalen und die behördlichen
Entscheidungen zum Braunkohlenplan und zum Rahmenbetriebsplan
seien kritisiert worden. Argumentiert worden sei mit schon
mittelfristig deutlicher Abnahme des Stromverbrauchs und
gleichzeitig deutlichem Wachstum bei den erneuerbaren
Energien. Damit habe die prinzipielle Entbehrlichkeit der
Braunkohleverstromung begründet werden sollen. Zumindest sei
aber die Zulassung von Garzweiler II als
energiewirtschaftlich überflüssig und - insbesondere auch
wegen des im Vergleich zu anderen fossilen Energieträgern
sehr hohen Kohlendioxidausstoßes je erzeugter Kilowattstunde
- als klimapolitisch schädlich kritisiert worden. Die
Annahmen zum rückläufigen Stromverbrauch und zum Zuwachs der
erneuerbaren Energien hätten sich aber bis 2005 nicht
erfüllt. Der Stromverbrauch in Deutschland sei von 1997 bis
2005 um mehr als 11 Prozent gestiegen. Die
Stromerzeugung aus Braunkohle habe sich erhöht und auch im
Jahr 2005 einen Anteil von 25 Prozent an der
Bruttostromerzeugung gehabt.
117
Unter den derzeit gegebenen tatsächlichen und
rechtlichen Bedingungen leiste die Braunkohle einen
wesentlichen Beitrag zur deutschen und
nordrhein-westfälischen Energieversorgung. Der
Braunkohlenbergbau und die Stromerzeugung aus Braunkohle
seien derzeit wettbewerbsfähig.
118
Aufgrund ihrer Bedeutung für die
Versorgungssicherheit und aus Gründen der Preisstabilität
bleibe die Braunkohle in Nordrhein-Westfalen trotz der von
ihr ausgehenden Umweltbelastungen auch für den Zeitraum
2020-2030 ein wesentlicher Bestandteil des Energiemixes.
119
3. Die Bezirksregierung Arnsberg hat sich
ausführlich zur gesetzlichen Ausgestaltung der
bergrechtlichen Betriebsplanzulassung und Grundabtretung und
zu den mit dem Tagebau Garzweiler verbundenen Belastungen für
die Menschen und die Umwelt geäußert.
120
4. Die Bezirksregierung Köln -
Geschäftsstelle des Braunkohlenausschusses -hat sich auf
entsprechende Bitte des Bundesverfassungsgerichts
insbesondere zum Inhalt und zur Funktion der
Braunkohlenpläne, zum Aufstellungsverfahren und zur Rolle des
Braunkohlenausschusses geäußert.
121
5. Die Regierung des Landes
Rheinland-Pfalz führt aus, § 79 Abs. 1 BBergG
bestimme tragfähige Enteignungszwecke. Die Versorgung des
Marktes mit regional beziehungsweise ortsnah gewonnenen
Rohstoffen liege nach wie vor im öffentlichen Interesse, wie
sich am Beispiel der Baustoffindustrie zeige.
122
Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz ist
weiterhin der Auffassung, dass eine Enteignung im Sinne von
Art. 14 Abs. 3 GG zum Wohle der Allgemeinheit
zulässig ist, wenn das Vorhaben für einen bestimmten
Enteignungszweck „vernünftigerweise geboten” ist. Eine engere
Ansicht würde zu wenig sinnvollen Ergebnissen und auch dazu
führen, dass die durch den Gesetzgeber vorgenommene
Entscheidung zu Gunsten einer Enteignung für bergbauliche
Zwecke weitgehend leer liefe.
123
6. a) Die Beigeladene der
Ausgangsverfahren hält die Verfassungsbeschwerde 1 BvR
3139/08 (Rahmenbetriebsplan) jedenfalls für unbegründet. Die
angegriffenen Entscheidungen verletzten den Beschwerdeführer
nicht in seinem Grundrecht aus Art. 11 Abs. 1
GG.
124
Art. 11 Abs. 1 GG sei bereits seinem
Schutzbereich nach nicht tangiert, weil die Möglichkeit, an
einem konkreten Ort von dem Grundrecht auf Freizügigkeit
Gebrauch zu machen, nicht durch Art. 11 Abs. 1 GG,
sondern allein durch Art. 14 Abs. 3 GG geschützt
werde.
125
Art. 11 Abs. 1 GG gewährleiste kein
„Recht auf Heimat”. Soweit das Freizügigkeitsrecht gemäß
Art. 11 Abs. 1 GG reiche, schütze dieses zwar auch
den Verbleib in einer bestimmten Region und in diesem Sinne
den Verbleib in der „Heimat”. Aber hierdurch werde die
„Heimat” nicht über den Umfang des Freizügigkeitsrechts
hinaus in besonderer Weise oder als eigenständiges Schutzgut
durch Art. 11 Abs. 1 GG geschützt. Dem
Grundgesetzgeber sei die „Heimat” als Rechtsbegriff und
Schutzgut keineswegs unbekannt gewesen, wie sich schon an
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG ersehen lasse.
126
b) Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR
3386/08 (Grundabtretung) ist nach Auffassung der Beigeladenen
der Ausgangsverfahren unzulässig, im Übrigen jedenfalls
unbegründet.
127
Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, da
der Beschwerdeführer das Grundstück als „Sperrgrundstück”
einzig zu dem Zweck erworben habe, Rechtsschutzmöglichkeiten
gegen die Grundabtretung zu erlangen. Wäre es ihm wirklich um
die Anlage einer Streuobstwiese und um die Kultivierung
heimischer Obstbäume gegangen, so hätte er niemals gerade
dieses Grundstück erworben.
128
Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls
unbegründet.
129
Die Vorschriften über die bergrechtliche
Grundabtretung (§§ 77 ff. BBergG) seien
verfassungsmäßig. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachte
Behauptung, § 79 Abs. 1 BBergG lasse einen Abbau um
des Abbaus willen ausnahmslos zu, beruhe auf einer Verkennung
sowohl des Wortlauts wie auch des Regelungszusammenhangs des
§ 79 Abs. 1 BBergG. Die in § 79 Abs. 1
BBergG genannten Regelbeispiele („insbesondere”) seien vom
Gesetzgeber typisiert angenommene Gemeinwohlziele, was jedoch
nicht im Einzelfall von der Prüfung entbinde, ob das Vorhaben
auch im konkreten Fall dem Wohle der Allgemeinheit diene.
Nach § 79 Abs. 1 Alt. 1 BBergG komme eine
Grundabtretung zum Zwecke der „Versorgung des Marktes mit
Rohstoffen” in Betracht. Schon der Begriff „Versorgung” setze
einen Bedarf oder eine Nachfrage nach den betreffenden
Rohstoffen voraus. Die Nachfrage, deren Befriedigung der
Rohstoff dienen solle, müsse einem Gemeinwohlzweck dienen, da
die Befriedigung einer nicht im Gemeinwohlinteresse liegenden
Nachfrage nach Rohstoffen keinen Gemeinwohlzweck darstellen
könne.
130
Die fachgerichtliche Umsetzung der
gesetzlichen Vorgaben stehe mit den verfassungsrechtlichen
Anforderungen in Einklang.
131
Planerische Entscheidungen entzögen sich fast
immer der Beurteilung anhand von Kriterien wie
Unausweichlichkeit oder Zwangsläufigkeit. Es sei gerade
Inhalt einer Planungsentscheidung, zwischen mehreren in
Betracht kommenden Alternativen auszuwählen und das
Gemeinwohl in Richtung auf eine konkrete Alternative zu
konkretisieren. Infolgedessen gehe die Rechtsprechung zum
Bergrecht zu Recht davon aus, dass die Rechtfertigung
planerischer Entscheidungen nicht erst bei Unausweichlichkeit
der Planung gegeben sei, sondern schon dann, wenn das
Vorhaben gemessen an den zu konkretisierenden gesetzlichen
Zielvorgaben vernünftigerweise geboten sei. Sei das Vorhaben
im allgemeinen Interesse objektiv vernünftigerweise geboten,
so sei für die Enteignung eines konkreten Grundstücks sodann
im zweiten Schritt zu prüfen, ob dessen Enteignung auch
tatsächlich zur Erreichung des legitimen Gemeinwohlzweckes
erforderlich sei, ob es also zur Erfüllung einer bestimmten
öffentlichen Aufgabe unumgänglich erforderlich sei, den
konkreten Eigentumsgegenstand in die Hand des Staates zu
bringen. Die angefochtenen Entscheidungen seien methodisch
fehlerfrei und in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise davon ausgegangen, dass der Abbau der
Braunkohle im Bereich Garzweiler I/II zwecks Verstromung dem
Wohl der Allgemeinheit diene. Die im Tagebau
Garzweiler I/II gegenwärtig gewonnene und nach dem
Rahmenbetriebsplan zukünftig zu gewinnende Braunkohle trage
in einem erheblichen Umfang zur Primärenergiegewinnung in
Deutschland bei, wobei die Braunkohleverstromung insbesondere
auch zur Erzeugung von Grundlaststrom genutzt werde.
132
Die Rüge einer Verletzung des Rechts auf
effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG sei unbegründet. Der Beschwerdeführer gehe
hierbei bereits von unzutreffenden Voraussetzungen aus, wenn
er behaupte, der Rahmenbetriebsplanzulassung komme eine
enteignungsrechtliche Vorwirkung für den
Grundabtretungsbeschluss zu. Auch die Rüge des
Beschwerdeführers, das Oberverwaltungsgericht habe die
Prüfungstiefe der Grundabtretung wegen der Bestandskraft der
Rahmenbetriebsplanzulassung reduziert und ihm hierdurch die
Verteidigung seines Eigentumsgrundrechts erschwert, zeige
keine Verletzung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
auf. Es sei zwar richtig, dass das Oberverwaltungsgericht in
dem Berufungsurteil wiederholt auf die Bestandskraft der
Rahmenbetriebsplanzulassung hingewiesen und eine sich hieraus
ergebende Bindung angenommen habe. Indessen handele es sich
hierbei um eine prozessuale Bindungswirkung, die sich daraus
ergebe, dass der Beschwerdeführer die
Rahmenbetriebsplanzulassung angefochten habe, mit der Klage
jedoch beim Oberverwaltungsgericht gescheitert sei.
133
Unabhängig hiervon scheide ein Verstoß gegen
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG aber schon deshalb
aus, weil das Oberverwaltungsgericht zwar aufgrund der
Rechtskraft des Berufungsurteils eine Bindung an die
Rahmenbetriebsplanzulassung angenommen, gleichwohl aber -
hierauf habe das Bundesverwaltungsgericht hingewiesen - der
Sache nach keine Begrenzung der Prüfung vorgenommen habe.
134
7. Das Umweltbundesamt hat sich auf
Anfrage des Bundesverfassungsgerichts insbesondere zur
Bedeutung der Braunkohle für die Energieversorgung im
Zeitverlauf, zu den externen Kosten der Braunkohlennutzung
und zu den mit ihr verbundenen Problemen für Mensch und
Umwelt geäußert. Es hat dabei im Ergebnis auch bei
abnehmender Braunkohlennutzung zur Stromerzeugung die
Versorgungssicherheit in Deutschland durch andere
Energieträger gewährleistet gesehen. Demgegenüber seien die
externen Kosten der Braunkohlennutzung durch
Flächeninanspruchnahme, Umsiedlungen, Feinstaubemissionen,
Grundwasserbelastung und Massenumlagerungen enorm.
135
8. Die Vereinigung Rohstoffe und Bergbau
e.V. erläutert in ihrer Stellungnahme die Bedeutung der
Gewinnung von mineralischen Rohstoffen in Deutschland, die
tatsächlichen Besonderheiten der Gewinnung von Bodenschätzen
sowie die Notwendigkeit und praktische Bedeutung der
Grundabtretung.
136
In den §§ 77, 79 BBergG habe der
Gesetzgeber die Enteignungsmöglichkeit zugunsten
Bergbautreibender in einer Weise ausgestaltet, dass die
Grundabtretung nicht nur in Ausnahmefällen möglich sei; dies
sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der durch
Art. 14 Abs. 3 GG gezogene Rahmen für die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Enteignungen hätte mit
dem Bundesberggesetz ausgeschöpft werden sollen. Primäre
Zielsetzung des Bundesberggesetzes sei die Sicherung der
Rohstoffversorgung mit mineralischen Bodenschätzen. Ohne
mineralische Rohstoffe sei sowohl die Energieversorgung als
auch die Erzeugung der überwiegenden Anzahl von Produkten
nicht möglich. Die Rohstoffversorgung stelle damit einen
wesentlichen Baustein der Daseinsvorsorge dar.
137
Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der
zwangsweisen Inanspruchnahme von Eigentum stelle
Anforderungen sowohl an das Vorhaben, für welches eine
Enteignung durchgeführt werden könne, als auch an das
Erfordernis der Enteignung. Die erste Voraussetzung eines
Erfordernisses des Vorhabens als solchem sei dann zu bejahen,
wenn es zur Erreichung von Allgemeinwohlzwecken
vernünftigerweise geboten sei. Dies sei eine Planung nicht
erst im Falle ihrer Unausweichlichkeit, sondern wenn die
konkret verfolgten Ziele mit den Zielsetzungen des
legitimierenden Gesetzes vereinbar und zudem generell
geeignet seien, etwa entgegenstehende Eigentumsinteressen zu
überwinden. Hinzukommen müsse zur Rechtfertigung einer
Enteignung, dass die Enteignung des konkreten Grundstücks
unumgänglich sei, um den jeweiligen Allgemeinwohlzweck zu
erreichen.
138
Diese Abwägung sei auch im
Grundabtretungsverfahren erforderlich und in § 79
Abs. 1 BBergG angelegt. Da die Grundabtretung gemäß
§ 79 Abs. 1 BBergG nur zulässig sei, wenn sie dem
Wohl der Allgemeinheit diene, setze sie eine Abwägung aller
für und gegen die Enteignung sprechenden Belange voraus.
Dabei seien nicht nur die privaten Belange des
Grundabtretungsbetroffenen in den Blick zu nehmen, sondern
sei auch zu prüfen, ob der Enteignung andere überwiegende
öffentliche Interessen entgegenstünden oder
öffentlich-rechtliche Vorschriften verletzt würden. Die
erforderliche Abwägung habe die Bezirksregierung im
Grundabtretungsbeschluss mit dem Ergebnis des Erfordernisses
der Inanspruchnahme des Grundstücks des Beschwerdeführers des
Verfahrens 1 BvR 3386/08 durchgeführt.
139
9. Der Bundesverband der Energie- und
Wasserwirtschaft e.V. ordnet die Erzeugung von Strom aus
Braunkohle in den erforderlichen Energiemix als wesentliches
Element ein. Der Tagebau Garzweiler stelle einen wesentlichen
Pfeiler eines ausgewogenen Energiemixes dar und leiste damit
einen grundlegenden Beitrag für eine sichere, bezahlbare und
letztlich auch umweltverträgliche Energieversorgung.
140
Das Grundrecht auf Freizügigkeit schütze nicht
vor einer Zwangsumsiedlung infolge des Braunkohlentagebaus.
Die §§ 77 und 79 BBergG seien im Zusammenhang zu lesen.
§ 77 BBergG definiere die Vorhaben, für die die
Grundabtretung zulässig sei. Die in § 79 BBergG
genannten Enteignungszwecke seien tragfähig, um den
Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG an Enteignungen
zu genügen. Herausragend gelte dies für „die Versorgung des
Marktes mit Rohstoffen”. Die Industriewirtschaft der
Bundesrepublik Deutschland sei auf die Bereitstellung von
Rohstoffen in allen denkbaren Bereichen zwingend
angewiesen.
141
Die anderen in § 79 Abs. 1 BBergG
vom Gesetzgeber als Beispiele genannten Voraussetzungen
schlössen alle an den Aspekt der Versorgungssicherheit an. An
der Versorgung des Marktes mit Rohstoffen hänge sowohl die
Erhaltung von Arbeitsplätzen als auch die Ausgestaltung der
Wirtschaftsstruktur allgemein.
142
10. Das Institut für deutsches und
internationales Berg- und Energierecht der Technischen
Universität Clausthal weist auf einen seiner Auffassung nach
in der Diskussion um Grundabtretungen bisher weithin
unbeachtet gebliebenen normativen Zusammenhang hin, in den
der Gesetzgeber des Bundesberggesetzes die bergrechtliche
Enteignung gestellt habe. Die Rechtsgrundlagen des
Grundabtretungsrechts zeigten zwei prägende Merkmale: zum
einen die mit dem Bundesberggesetz Gesetz gewordene
Ausgestaltung als Enteignung (§§ 77 ff. BBergG),
zum anderen über die Einbindung der Grundabtretung in die auf
Gewinnung gerichteten Bergbauberechtigungen die Konstellation
einer unentrinnbaren Kollision räumlich benachbarter
Rechtspositionen (Bergwerkseigentum - Grundeigentum).
143
Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts sei eine Enteignung im Einzelfall
nur aufgrund einer Abwägung aller öffentlichen und privaten
Belange zulässig. Dazu gehöre bei der Grundabtretung auch das
Verhältnis der sich für beide grundrechtlich geschützten
Eigentumspositionen ergebenden Entfaltungsspielräume
(Bestandsschutzgarantie und Wertgarantie). Die behördliche
Versagung der Grundabtretung bedeute für den Inhaber der
Bergbauberechtigung (Bergbautreibenden) nicht selten die
Entscheidung für den Totalverlust seiner Eigentumsposition,
während sich für den Grundeigentümer die Zulassung der
Grundabtretung auf die Reduzierung der Bestandsgarantie zur
Wertgarantie beschränke. Daraus ergebe sich, dass die
Anforderungen an das Tatbestandsmerkmal „dem Wohle der
Allgemeinheit dienen“ in § 79 Abs. 1 BBergG
geringer anzusetzen seien als in sonstigen
Enteignungssituationen.
144
11. Die Bundesrechtsanwaltskammer
vertritt die Auffassung, dass der Verlust der Heimat durch
Art. 2 Abs. 1 und insbesondere Art. 14
Abs. 1 und 3 GG nicht hinreichend erfasst
beziehungsweise abgewehrt werden könne. Den Betroffenen müsse
insbesondere gegen die zwangsweise Umsiedlung infolge
großflächiger Bodennutzungsprojekte auch die Berufung auf das
Grundrecht der Freizügigkeit nach Art. 11 GG möglich
sein. Selbst dann, wenn man die Sicherung der
Energieversorgung als verfassungsimmanente Begrenzung des
Grundrechts aus Art. 11 Abs. 1 GG akzeptieren
würde, sei der entsprechende Eingriff im Ergebnis konkret und
situationsbezogen zu beurteilen.
145
Die §§ 77, 79 BBergG begegneten
erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die in § 79
Abs. 1 BBergG aufgeführten Beispielskriterien für das
„Wohl der Allgemeinheit“ seien uferlos weit. Ein Verständnis
der §§ 77, 79 BBergG, das auf einen Vorrang der Belange
des Bergbaus gegenüber dem Grundeigentum hinauslaufe, sei
kaum mit den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG in
Einklang zu bringen. Indessen zeige die gesetzliche Fassung
des § 79 Abs. 1 BBergG, wonach die Grundabtretung
nur „im einzelnen Falle“ zulässig sei und der
Grundabtretungszweck „unter Beachtung der
Standortgebundenheit des Gewinnungsbetriebes“ in die
Zulässigkeitsprüfung der Enteignung einbezogen werden müsse,
dass sich der Gesetzgeber der Anforderungen des Art. 14
Abs. 3 GG bewusst gewesen sei. Er ordne die
Grundabtretung als Enteignung ein. Durch die Bezugnahme auf
das „Wohl der Allgemeinheit“ werde darüber hinaus deutlich
gemacht, dass die Gesetzesfassung einer verfassungskonformen
Auslegung zugänglich erscheine. Durch die Notwendigkeit, die
Voraussetzung für die Zulässigkeit der Grundabtretung „im
einzelnen Falle“ zu prüfen, sei schon nach dem
Gesetzeswortlaut des § 79 Abs. 1 BBergG eine
Gesamtabwägung möglich und erforderlich, die sämtliche für
und gegen die Zulässigkeit der Grundabtretung sprechenden
Belange einbeziehe und insoweit zu einem Art. 14
Abs. 3 GG entsprechenden Ergebnis gelange.
146
Das Bundesverfassungsgericht hat am
4. Juni 2013 eine mündliche Verhandlung durchgeführt.
Geäußert haben sich die Beschwerdeführer, als Mitglied des
Deutschen Bundestages der Abgeordnete Oliver Krischer, die
Bundesregierung, die Landesregierung Nordrhein-Westfalen, die
Bezirksregierung Arnsberg und die Beigeladene der
Ausgangsverfahren. Als Sachkundige angehört wurden das
Umweltbundesamt, die Bundesnetzagentur, die Bezirksregierung
Köln - Geschäftsstelle des Braunkohlenausschusses -, die
Stadt Erkelenz, die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche
Anwaltverein, das Institut für deutsches und internationales
Berg- und Energierecht der Technischen Universität Clausthal,
das Institut für Berg- und Energierecht der Ruhr-Universität
Bochum, die Vereinigung Rohstoffe und Bergbau e.V. und das
Öko-Institut e.V.
147
Die Verfassungsbeschwerde des Bundes für
Umwelt und Naturschutz Deutschland Landesverband
Nordrhein-Westfalen e.V. (1 BvR 3386/08 - Grundabtretung) ist
im Wesentlichen zulässig (I.) und teilweise begründet
(II.).
148
Die Verfassungsbeschwerde, die sich
unmittelbar gegen den Grundabtretungsbeschluss und die seine
Rechtmäßigkeit bestätigenden Gerichtsentscheidungen sowie
mittelbar gegen die dem Grundabtretungsbeschluss zugrunde
liegenden gesetzlichen Regelungen der §§ 77 und 79
BBergG richtet, ist zulässig, soweit der Beschwerdeführer
eine Verletzung des Eigentumsgrundrechts und der
grundrechtsgleichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes
rügt. Soweit der Beschwerdeführer einen Verstoß gegen
Art. 103 Abs. 1 GG durch den Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts über die Beschwerde gegen die
Nichtzulassung der Revision behauptet, genügt die
Verfassungsbeschwerde nicht den sich aus § 23
Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ergebenden
Begründungsanforderungen.
149
1. Der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, dass der
Beschwerdeführer gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Juni 2005 (11 A
1193/02), aufgrund dessen seine Klage gegen die mit dieser
Verfassungsbeschwerde nicht angegriffene Zulassung des
Rahmenbetriebsplans für den Braunkohlentagebau Garzweiler
I/II auch in der Berufungsinstanz erfolglos blieb, keine
Revision eingelegt hat, obwohl sie vom Oberverwaltungsgericht
zugelassen worden war.
150
Allerdings verlangt der in § 90
Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der
Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, dass
Beschwerdeführer alle nach Lage der Dinge zur Verfügung
stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um die
geltend gemachte Grundrechtsverletzung schon im
fachgerichtlichen Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen
(vgl. BVerfGE 107, 395 ; 112, 50 ;
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 16. Juli 2013 -
1 BvR 3057/11 -, NJW 2013, S. 3506 ). Um
dem Grundsatz der Subsidiarität zu genügen, kann es auch
geboten sein, den Rechtsweg gegen einen Hoheitsakt
auszuschöpfen, der dem angegriffenen vorausgeht, wenn jener
Grundlage der später beanstandeten Belastung ist. Zwar
enthält die Zulassung des Rahmenbetriebsplans mangels
enteignungsrechtlicher Vorwirkung keine rechtlich bindenden
Vorentscheidungen, die mit einer Klage gegen den
Grundabtretungsbeschluss nicht mehr in Frage gestellt werden
könnten (siehe dazu unten II. 3. d aa (3) sowie C. II. 2. b
aa), gleichwohl wäre der Grundabtretung ohne den
Rahmenbetriebsplan die Grundlage entzogen.
151
Dennoch war der Beschwerdeführer hier nicht
aus Gründen der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde
gehalten, Revision gegen das Berufungsurteil im Verfahren
über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans einzulegen, da er
zum damaligen Zeitpunkt davon ausgehen durfte, dass die
Revision keine Aussicht auf Erfolg haben würde. Bei Ergehen
des Berufungsurteils entsprach es gefestigter Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Zulassung eines
Rahmenbetriebsplans das Eigentumsrecht der von einem Tagebau
betroffenen Grundstückseigentümer nicht verletzen kann, weil
die für den Rahmenbetriebsplan und seine Zulassung
maßgeblichen Bestimmungen des Bundesberggesetzes keine
drittschützende Wirkung gegenüber den Grundstückseigentümern
entfalteten; erst der Grundabtretungsbeschluss greife in ihre
Rechtsstellung ein (vgl. insbesondere BVerwG, Urteil vom
14. Dezember 1990 - BVerwG 7 C 18.90 -, NVwZ 1991,
S. 992; OVG für das Land Brandenburg, Beschluss vom
28. September 2000 - 4 B 130/00 -, juris Rn. 28;
jeweils m.w.N.). Einen aus damaliger Sicht im Hinblick auf
die gerügte Eigentumsverletzung praktisch aussichtslosen
Rechtsbehelf zu ergreifen, verlangt jedenfalls in
vorliegender Konstellation, in der sich das in Frage kommende
Rechtsschutzverfahren nicht auf den eigentlichen
Angriffsgegenstand der Verfassungsbeschwerde bezieht, weder
das Subsidiaritätsprinzip noch das Gebot der
Rechtswegerschöpfung (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten
Senats vom 16. Juli 2013 - 1 BvR 3057/11 -, NJW 2013, S.
3506 ). Dass das
Bundesverwaltungsgericht mittlerweile mit Urteil vom
29. Juni 2006 (BVerwGE 126, 205) im Ausgangsverfahren zu
der hier ebenfalls entschiedenen Verfassungsbeschwerde 1 BvR
3139/08 seine bisherige Rechtsprechung insoweit aufgegeben
hat und den Bestimmungen über die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans nunmehr teilweise drittschützende Wirkung
zuspricht (siehe dazu unten C. II. 2. b bb (1)), ändert
hieran nichts, da es für die Beurteilung, ob die Einlegung
eines Rechtsbehelfs zumutbar ist, auf den Zeitpunkt der
Entscheidung hierüber ankommt.
152
2. Der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde steht in Bezug auf die Verletzung des
Grundeigentums nicht entgegen, dass der Beschwerdeführer das
Grundstück, auf das sich der Grundabtretungsbeschluss
bezieht, erst Anfang 1998 und damit zu einem Zeitpunkt
erworben hat, zu dem der Rahmenbetriebsplan für den Tagebau
Garzweiler I/II bereits zugelassen war, mithin die
Inanspruchnahme des Grundstücks für dieses Vorhaben faktisch
fest stand.
153
a) Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist für die Klagebefugnis des
Eigentümers eines Grundstücks, der sich gegen dessen
Beeinträchtigung durch ein Vorhaben wendet, grundsätzlich
unerheblich, aus welchen Beweggründen er das Eigentum an dem
Grundstück erworben hat. Eine andere rechtliche Beurteilung
ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts allerdings
dann gerechtfertigt, wenn das Eigentum nur deshalb erworben
worden ist, um die Voraussetzungen für eine Prozessführung zu
schaffen, die nach dem Rechtsschutzsystem der
Verwaltungsgerichtsordnung einem Eigentümer vorbehalten ist
(vgl. BVerwGE 72, 15 ; 112, 135 ; 131,
274 ; zuletzt Urteil vom 25. Januar 2012 -
BVerwG 9 A 6.10 -, NVwZ 2012, S. 567). Davon sei
auszugehen, wenn die konkreten Umstände ohne Weiteres
erkennen ließen, dass an der erworbenen Rechtsstellung,
welche die Klagebefugnis vermitteln solle, kein über das
Führen eines erwarteten Rechtsstreits hinausgehendes
Interesse bestehe (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar
2012 - BVerwG 9 A 6.10 -, NVwZ 2012, S. 567
).
154
Im Verfahren des Beschwerdeführers gegen die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans haben Verwaltungsgericht
(Urteil vom 10. Dezember 2001 - 9 K
2800/00 -, juris Rn. 78 ff.) und
Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 7. Juni 2005
- 11 A 1193/02 -, juris Rn. 63) jeweils
ausdrücklich offen gelassen, ob das Grundstück als so
genanntes Sperrgrundstück im Sinne dieser Rechtsprechung zu
behandeln ist. Im Ausgangsverfahren gegen den
Grundabtretungsbeschluss hat das Oberverwaltungsgericht die
Klagebefugnis des Beschwerdeführers ausdrücklich bejaht
(Urteil vom 21. Dezember 2007 - 11 A 3051/06 -, juris
Rn. 29 ff.).
155
b) Dem Beschwerdeführer steht im Hinblick
auf den beanstandeten Entzug des Eigentums an seinem
Grundstück jedenfalls die für das Verfahren der
Verfassungsbeschwerde erforderliche Beschwerdebefugnis
zu.
156
Mit dem Erwerb des Grundstückseigentums hat
der Beschwerdeführer die uneingeschränkte Rechtsstellung
eines Eigentümers erlangt. Als solcher kann er sich auf den
Schutz des Grundrechts aus Art. 14 GG berufen und
insbesondere beanspruchen, nur durch eine den Anforderungen
des Art. 14 Abs. 3 GG genügende Enteignung den
Verlust dieses Eigentums hinnehmen zu müssen. Für den Schutz
durch das Eigentumsgrundrecht kommt es in aller Regel weder
auf das Motiv für den Grunderwerb noch auf dessen Zeitpunkt
oder auf die sonstigen Begleitumstände an. Es genügt die
formale Eigentümerstellung, die dem Eigentümer auch im
Übrigen alle mit dem Eigentum verbundenen privaten und
öffentlichen Rechte eröffnet. Allenfalls im hier ersichtlich
nicht gegebenen Ausnahmefall des Art. 18 GG kann der
Eigentümer den grundrechtlichen Eigentumsschutz und damit
auch die entsprechende Beschwerdebefugnis verlieren.
157
3. Die Verfassungsbeschwerde ist
schließlich auch nicht deshalb unzulässig, weil das
Grundstück des Beschwerdeführers mittlerweile - und zwar
schon vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde - bergbaulich in
Anspruch genommen wurde. Das Grundstück ist durch den Abbau
der Braunkohle nicht untergegangen, es besteht als räumlich
abgegrenzter Teil der Erdoberfläche (vgl. auch § 905
Satz 1 BGB), wenn auch in verändertem Zustand, fort. Der
Eigentumseingriff durch den Entzug des Eigentums dauert an.
Durch den Vollzug der Grundabtretung und die tatsächliche
Inanspruchnahme des Grundstücks ist daher weder eine
Erledigung eingetreten noch das Rechtsschutzbedürfnis für die
Verfassungsbeschwerde entfallen.
158
Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit
zulässig, auch begründet. Der Beschwerdeführer ist in seinen
Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, jeweils in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG, verletzt.
159
Der Beschwerdeführer wird durch die
Grundabtretung enteignet (1.). Gemessen an dem an die
Verfassungsmäßigkeit einer Enteignung anzulegenden Maßstab
aus Art. 14 Abs. 3 GG (2.) erweist sich die
rechtliche Grundlage zur Enteignung in §§ 77 und 79
BBergG in dem hier entscheidungserheblichen Umfang als
verfassungsgemäß; defizitär ist allerdings die Ausgestaltung
des Bundesberggesetzes im Hinblick auf die für einen Tagebau
gebotene Gesamtabwägung und auf einen effektiven Rechtsschutz
in Großverfahren dieser Art (3.). Der
Grundabtretungsbeschluss der Enteignungsbehörde und die
Urteile des Verwaltungsgerichts und des
Oberverwaltungsgerichts verletzen Art. 14 GG, weil sie
es an der gemäß Art. 14 Abs. 3 GG erforderlichen
Gesamtabwägung zwischen verfolgtem Gemeinwohlziel und
entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen fehlen
lassen (4.). Das Bundesverwaltungsgericht hätte dies nicht
unbeanstandet lassen dürfen (5.). Zudem genügt das zur
Grundabtretung führende Verfahren nicht den Anforderungen an
einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (6.).
160
1. Der Grundabtretungsbeschluss ordnet
die Enteignung des Beschwerdeführers im Hinblick auf sein
Grundstück an.
161
Mit der Enteignung greift der Staat auf das
Eigentum Einzelner zu. Sie ist auf die vollständige oder
teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter
Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher
Aufgaben gerichtet (vgl. BVerfGE 101, 239 ; 102, 1
; 104, 1 ; stRspr).
162
Der Grundabtretungsbeschluss entzieht dem
Beschwerdeführer ausdrücklich das Eigentum an seinem
Grundstück und überträgt es der Beigeladenen des
Ausgangsverfahrens zur Errichtung und Führung eines Betriebes
„Garzweiler“ zur Gewinnung von Braunkohle. Mit diesem
gezielten Zugriff auf das Grundeigentum durch einen
staatlichen Hoheitsakt erfüllt die Grundabtretung die
Voraussetzungen des grundgesetzlichen Enteignungsbegriffs.
Darin liegt auch dann eine Enteignung, wenn als solche nur
Fälle angesehen werden, in denen hoheitlich Güter beschafft
werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (so
BVerfGE 104, 1 ). Denn auch dies ist bei der
Übertragung des Eigentums an dem Grundstück zur Ermöglichung
des Braunkohlentagebaus Garzweiler der Fall.
163
Das Verständnis der Grundabtretung als
Enteignung stimmt zudem mit dem erklärten Ziel des
Gesetzgebers bei der Neuregelung des Bergrechts im Jahre 1980
überein, die Grundabtretung als Enteignung im Sinne des
Art. 14 Abs. 3 GG auszugestalten (vgl. BTDrucks
8/1315, S. 125; 8/3965, S. 130 und 139).
164
2. Danach ist die Grundabtretung an
Art. 14 Abs. 3 GG zu messen.
165
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG lässt
die Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zu. Sie darf
nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen, das
Art und Ausmaß der Entschädigung regelt (Art. 14
Abs. 3 Satz 2 GG).
166
Die Enteignung ist regelmäßig ein schwerer
Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte Eigentum
(a). Die Bestimmung des eine Enteignung rechtfertigenden
Gemeinwohlziels und der Vorhaben, die generell zu seiner
Verwirklichung in Frage kommen, sowie der wesentlichen
Voraussetzungen für eine Enteignung sind dem
parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten (b). Sofern die
Enteignung zugunsten Privater vorgesehen ist, hat das Gesetz
zusätzliche Vorkehrungen für die dauerhafte
Gemeinwohlsicherung des enteigneten Gutes vorzusehen (c). Nur
eine in jeder Hinsicht verhältnismäßige Enteignung muss der
Eigentümer zum gemeinen Wohl hinnehmen. Hinsichtlich der an
die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme zu
stellenden Anforderungen ist dabei zwischen dem
Enteignungsakt und dem Vorhaben, dessen Verwirklichung er
dient, zu unterscheiden. Die Enteignung muss für die
Verwirklichung des Vorhabens erforderlich, das Vorhaben für
das gemeine Wohl sinnvollerweise geboten sein (d). Die
Angemessenheit des Enteignungsakts ist im Verhältnis zum
Vorhaben zu bestimmen, das seinerseits einer Gesamtabwägung
mit allen betroffenen öffentlichen und privaten Belangen
standhalten muss (e). Art. 14 GG garantiert dem
Eigentümer einen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz gegen
die Enteignung, dem auch das Verwaltungsverfahren Rechnung
tragen muss (f).
167
a) Das Eigentum ist ein elementares
Grundrecht und sein Schutz von besonderer Bedeutung für den
sozialen Rechtsstaat (vgl. BVerfGE 14, 263 ). Der
Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte
insbesondere die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen
Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und
ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines
Lebens zu ermöglichen. Das verfassungsrechtlich
gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und
grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den
Eigentumsgegenstand gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 31, 229
; 50, 290 ; 52, 1 ; 100, 226
; 102, 1 ; stRspr). Es soll ihm als
Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem
privatem Interesse von Nutzen sein (vgl. BVerfGE 100, 226
). Dabei genießt es einen besonders ausgeprägten
Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit
des Einzelnen geht (vgl. BVerfGE 50, 290 ;
stRspr). Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl
der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 GG).
Hierin liegt die Absage an eine Eigentumsordnung, in der das
Individualinteresse den unbedingten Vorrang vor den
Interessen der Gemeinschaft hat (vgl. BVerfGE 21, 73
; 102, 1 ).
168
Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten
Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer (vgl. BVerfGE
24, 367 ; 38, 175 <181, 184 f.>; 56,
249 ). Im Falle einer verfassungsgemäßen
Enteignung tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine
Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber
dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet (vgl.
BVerfGE 24, 367 ; 46, 268 ; 56, 249
; 58, 300 ). Dies ändert allerdings
nichts daran, dass Art. 14 GG in erster Linie den
Bestand des Eigentums in seiner freiheitssichernden Funktion
schützt, nicht nur seinen Wert. Der hoheitliche Zugriff auf
konkrete Eigentumspositionen durch Enteignung ist daher
regelmäßig ein schwerer Eingriff in das durch Art. 14
Abs. 1 GG geschützte, nach Maßgabe des einfachen Rechts
ausgestaltete Eigentum. In besonderem Maße gilt dies
angesichts der von vornherein begrenzten Verfügbarkeit dieses
Vermögensguts bei Grundstücksenteignungen. Zusätzliche
Schwere erlangt der das Grundeigentum entziehende Zugriff,
wenn er auf Eigentum trifft, das zu dauerhaftem Wohnen
genutzt wird, und damit gewachsene soziale Beziehungen der
Eigentümer zu ihrem auch örtlich geprägten Umfeld zerstört
(näher dazu siehe unter C. II. 2. a). Zwar variiert
das Gewicht des Enteignungseingriffs je nach Bedeutung der
konkret entzogenen Rechtsposition für die Lebens- und
Freiheitsgestaltung der Betroffenen sowie danach, ob sie ganz
oder nur teilweise genommen wird. Es ist als hoheitliche
Verschiebung der Eigentumszuordnung typischerweise von hoher
Intensität. Dem ist bei der Auslegung und Anwendung der
verfassungsrechtlichen Vorgaben einer Enteignung nach
Art. 14 Abs. 3 GG wie auch der Enteignungsgesetze
Rechnung zu tragen. Insbesondere verlangt dies stets eine der
Schwere des Eigentumseingriffs entsprechende strenge Prüfung
der Verhältnismäßigkeit der Enteignung.
169
b) Eine Enteignung kann nur durch ein
Gemeinwohlziel von besonderem Gewicht gerechtfertigt werden;
seine Bestimmung ist dem parlamentarischen Gesetzgeber
vorbehalten (aa). Die Anforderungen an die Bestimmtheit der
gesetzlichen Regelung hängen vom jeweiligen Gemeinwohlziel
und den zu seiner Erreichung vorgesehenen Vorhaben ab
(bb).
170
aa) Das in Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG verlangte Gemeinwohlziel ist die vom
Grundgesetz geforderte zentrale materielle
Rechtmäßigkeitsvoraussetzung einer jeden Enteignung.
Ungeachtet aller anderen Anforderungen ist die Enteignung nur
dann, nur insoweit und nur solange verfassungsgemäß, als sie
zum Wohl der Allgemeinheit erfolgt (vgl. BVerfGE 24, 367
; 38, 175 ; 56, 249
).
171
(1) Es ist nach Art. 14 Abs. 3
Satz 2 GG dem demokratisch legitimierten,
parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten, diejenigen Ziele
des Gemeinwohls festzulegen, deren Erreichung
erforderlichenfalls auch mittels Enteignung durchgesetzt
werden soll (vgl. BVerfGE 56, 249 ; 74,
264 ). Vor allem mit Rücksicht darauf, dass die
Einschätzung, welche Ziele für die Gesellschaft besonders
wichtig sind, im Laufe der Zeit Veränderungen unterliegen
kann, ist die Aufgabe, die eine Enteignung tragenden
Gemeinwohlziele auszuwählen, allein dem Gesetzgeber
überantwortet.
172
Bei der Auswahl der Gemeinwohlziele steht dem
Gesetzgeber ein weiter Spielraum zu. Er ist nur
eingeschränkter verfassungsgerichtlicher Kontrolle
zugänglich, da das Grundgesetz lediglich in begrenztem Umfang
einen Maßstab für die Bestimmung des gemeinen Wohls im Sinne
des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zur Verfügung
stellt. Insbesondere lässt sich dem Grundgesetz keine
umfassende, allgemeine Bestimmung der
Gemeinwohlziele entnehmen, die eine Enteignung zu tragen
vermögen. Von Verfassungs wegen von vornherein ausgeschlossen
sind lediglich Enteignungszwecke, die ausschließlich im
Interesse Privater liegen (vgl. BVerfGE 74, 264
), die rein fiskalischen Interessen
dienen (vgl. BVerfGE 38, 175 ) oder die
vom Grundgesetz missbilligte Ziele verfolgen.
173
(2) Das vom Gesetzgeber bestimmte
Gemeinwohlziel muss grundsätzlich geeignet sein, die für die
Erreichung dieses Ziels typischerweise in Betracht kommenden
Enteignungen zu rechtfertigen. Je nach geregeltem
Lebenssachverhalt können infolgedessen die Anforderungen an
seine Bedeutung variieren. Weder wiegt jede Enteignung gleich
schwer, noch vermag jedes legitime Gemeinwohlziel
Enteignungen jeglicher Schwere zu rechtfertigen. Auch bei
dieser Gewichtung steht dem Gesetzgeber ein
Einschätzungsspielraum zu, der einer verfassungsgerichtlichen
Vertretbarkeitskontrolle unterliegt. Angesichts der Schwere
des Eigentumseingriffs, die grundsätzlich jeder Enteignung
inne wohnt, muss das nach dem Willen des Gesetzgebers mit
Enteignungsmöglichkeit durchsetzbare Gemeinwohlziel
allerdings von besonderem Gewicht sein. Nicht jedes beliebige
öffentliche Interesse reicht hierfür aus (vgl. BVerfGE 74,
264 ).
174
bb) Das zur Enteignung ermächtigende
Gesetz muss hinreichend bestimmt regeln, zu welchem Zweck,
unter welchen Voraussetzungen und für welche Vorhaben
enteignet werden darf (vgl. BVerfGE 56, 249 ; 74,
264 ; ähnlich bereits BVerfGE 24, 367
).
175
Wie konkret der Gesetzgeber in dem jeweiligen
Enteignungsgesetz das die Enteignung legitimierende
Gemeinwohl benennen muss, lässt sich nicht allgemein
festlegen. Dies hängt unter anderem von dessen Zusammenspiel
mit den das angestrebte Gemeinwohlziel fördernden Vorhaben
und deren Konkretisierung im Enteignungsgesetz ab.
176
Nur selten wird ein gesetzlich bestimmtes
Gemeinwohlziel unmittelbar durch einzelne
Enteignungsmaßnahmen verwirklicht werden. In diesem Fall
genügt eine präzise Bestimmung des Enteignungsziels durch den
Gesetzgeber, sofern in dieser zugleich das dabei letztlich
verfolgte Gemeinwohlziel erkennbar ist. Zumeist wird es
zwischen der Inanspruchnahme einzelner Eigentumspositionen
und dem Erreichen des angestrebten Gemeinwohlziels in
zumindest noch einem Zwischenschritt der Realisierung
konkreter Vorhaben - etwa des Baus einer Straße, eines
Schienenwegs, eines Flughafens oder, wie hier, eines
Bergbaugewinnungsbetriebs - bedürfen, zu deren Verwirklichung
die Enteignungsmaßnahmen erforderlich sind. In diesen Fällen
muss der Gesetzgeber zwar nicht die konkreten Einzelvorhaben
bestimmen, wozu er in aller Regel auch nicht in der Lage sein
wird (zum Sonderfall der Planung durch den Gesetzgeber vgl.
BVerfGE 95, 1). Er ist aber gehalten, die Vorhaben der Art
nach zu benennen, über deren Verwirklichung das angestrebte
Gemeinwohlziel erreicht werden soll (vgl. BVerfGE 24, 367
; 56, 249 ; 74, 264 ).
Ergibt sich aus gesetzlich ihrer Art nach hinreichend
bestimmten Vorhaben zugleich eindeutig der vom Gesetzgeber
angestrebte Gemeinwohlzweck, ist die ausdrückliche Benennung
des Gemeinwohls im Gesetz entbehrlich. Umgekehrt entlastet
ihn eine präzise Umschreibung des verfolgten Gemeinwohlziels
von einer näheren Festlegung der zu seiner Erreichung
zulässigen Vorhaben, wenn dafür von vornherein nur Vorhaben
bestimmter Art in Frage kommen, die mit der Festlegung des
Gemeinwohlziels ersichtlich legitimiert sein sollen.
177
Den verfassungsrechtlichen
Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 14 Abs. 3
Satz 2 GG genügt hingegen eine Regelung nicht, die die
Entscheidung, für welche Vorhaben und zu welchen Zwecken
enteignet werden darf, faktisch in die Hand der Verwaltung
legt (vgl. BVerfGE 74, 264 ).
Enteignungsgesetze, die eine Enteignung gestatten, um „ein
dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben“ zu
verwirklichen und dabei weder das Vorhaben noch das Wohl der
Allgemeinheit näher präzisieren, wiederholen nur den Wortlaut
des Grundgesetzes und verfehlen damit die dem Gesetzgeber
vorbehaltene Konkretisierungsaufgabe.
178
c) Die Verfassung schließt Enteignungen
zugunsten Privater nicht aus (vgl. BVerfGE 66, 248
; 74, 264 ). Die Enteignung zugunsten
Privater stellt allerdings besondere Anforderungen an die
Bestimmung des verfolgten Zieles, die gesetzliche
Ausgestaltung der Voraussetzungen und an die weiteren
Geltungsbedingungen einer solchen Enteignung. Dabei bedarf es
einer besonders sorgfältigen Prüfung, ob hinter dem
verfolgten Gemeinwohlziel ein auch unter Berücksichtigung der
Privatnützigkeit der Enteignung hinreichend schwerwiegendes,
spezifisch öffentliches Interesse steht (vgl. BVerfGE 74, 264
).
179
Ordnet der Staat Enteignungen zugunsten
Privater an, kann er sich trotz der grundsätzlichen
Gemeinwohlverpflichtung des Eigentums (Art. 14
Abs. 2 GG) nicht ohne weiteres darauf verlassen, dass
die enteignungsbegünstigten Privaten tatsächlich das
Gemeinwohlziel verfolgen, das der Staat mit der Enteignung
erreichen oder zumindest fördern will. Es bedarf daher in
diesen Fällen gesetzlicher Regeln, die sicherstellen, dass
begünstigte Private das enteignete Gut zur Verwirklichung des
die Enteignung legitimierenden Ziels verwenden werden und
dass diese Nutzung dauerhaft erfolgt, soweit sie nicht der
Natur der Verwendung gemäß auf eine einmalige Inanspruchnahme
beschränkt ist (vgl. BVerfGE 38, 175 ; 74, 264
).
180
Bei Enteignungen zugunsten Privater, die nur
mittelbar dem gemeinen Wohl dienen, sind erhöhte
Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der
gesetzlichen Enteignungsregeln zu stellen. So hat der
Gesetzgeber unzweideutig zu regeln, ob und für welche
Vorhaben eine solche Enteignung statthaft sein soll (vgl.
BVerfGE 74, 264 ). Die Verantwortung dafür,
welches konkrete Vorhaben zur Erreichung des Gemeinwohlziels
verwirklicht werden soll, welches Eigentum als dafür geeignet
heranzuziehen ist und ob dessen Enteignung im Einzelfall
verhältnismäßig ist, muss in den Händen des Staates bleiben.
Dies gilt in den Fällen der Enteignung von Grund und Boden
vor allem für die Auswahl der zu enteignenden Grundstücke.
Damit ist nicht ausgeschlossen, dass der Private wesentliche
Vorarbeiten bei der Planung des Vorhabens leistet, dabei auch
seine Vorstellungen über die künftige betriebliche
Entwicklung zugrunde legt und hierfür seinen Flächenbedarf
anmeldet, solange die verbindliche Entscheidung über jede
Enteignung nicht nur formal, sondern auch inhaltlich beim
Staat verbleibt.
181
Die Sicherung der dauerhaften
Gemeinwohlnutzung des enteigneten Gutes bedarf umso genauerer
und detaillierterer gesetzlicher Vorgaben, je weniger schon
der Geschäftsgegenstand des privaten Unternehmens, zu dessen
Gunsten die Enteignung erfolgt, darauf ausgerichtet ist, dem
gemeinen Wohl zu dienen (vgl. BVerfGE 74, 264 ).
Das kann eine Regulierung des privatwirtschaftlichen Handelns
erfordern, die durch gesetzliche Verpflichtungen gegenüber
anderen Privaten oder der Allgemeinheit oder durch geeignete
und effektive Zulassungs-, Überwachungs- und Eingriffsrechte
einer Behörde die Rückbindung des Privaten an seine
Verpflichtung auf das Gemeinwohlziel sicherstellt, solange er
den Nutzen aus einer Enteignung zieht.
182
d) Die Enteignung ist nur zulässig, wenn
sie zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet - was hier
keiner eigenen Befassung bedarf - und erforderlich ist (vgl.
BVerfGE 24, 367 ; 45, 297 ; 56, 249
). Hierbei ist zu unterscheiden zwischen
der Erforderlichkeit der einzelnen Enteignungsmaßnahme für
die Verwirklichung des dem Gemeinwohl dienenden konkreten
Vorha- bens - beispielsweise einer bestimmten Straße,
eines Schienenwegs oder einer Stromversorgungstrasse -
(aa) und der Gemeinwohlerforderlichkeit dieses Vorhabens
selbst (bb).
183
aa) Eine konkrete Enteignung dient in
aller Regel nicht unmittelbar dem vom Gesetzgeber als
„enteignungsfähig“ bestimmten Wohl der Allgemeinheit, sondern
der Verwirklichung eines konkreten Vorhabens, das seinerseits
zur Erreichung des Gemeinwohlziels führen oder es
substantiell fördern soll. Die Erforderlichkeit der einzelnen
Enteignungsmaßnahme bestimmt sich in Bezug auf dieses
konkrete Vorhaben. Die Enteignung ist danach nur
erforderlich, wenn und soweit sie für die Verwirklichung des
jeweiligen Vorhabens unverzichtbar ist, es hierfür also kein
milderes Mittel gibt, das gleich geeignet wäre. Kann das
Vorhaben hingegen in gleicher Weise auch ohne den Entzug
privaten Eigentums - etwa statt der Enteignung von
Grundstücken durch die Inanspruchnahme öffentlichen oder von
privater Seite freiwillig zur Verfügung gestellten Grund und
Bodens (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG
4 A 29.95 -, NVwZ 1997, S. 486 und Urteil
vom 24. März 2011 - BVerwG 7 A 3.10 -, NVwZ 2011,
S. 1124 m.w.N.) -
verwirklicht werden, ist die Enteignung unzulässig.
184
bb) Das konkrete Vorhaben seinerseits
muss nicht gleichermaßen unverzichtbar für das Erreichen des
gesetzlich vorgegebenen Gemeinwohlziels sein wie die einzelne
Enteignungsmaßnahme im Hinblick auf das Vorhaben. Für die
Erforderlichkeit des Vorhabens genügt vielmehr, dass es zum
Wohl der Allgemeinheit vernünftigerweise geboten ist. Das ist
der Fall, wenn das konkrete Vorhaben in der Lage ist, einen
substantiellen Beitrag zur Erreichung des Gemeinwohlziels zu
leisten. Einen strikteren Erforderlichkeitsmaßstab verlangt
der Gemeinwohlbezug in Art. 14 Abs. 3 Satz 1
GG nicht. Würde das Grundgesetz ein unabweisbares Bedürfnis
für das jeweilige Vorhaben voraussetzen, stellte es eine
zumeist unerfüllbare Zulässigkeitsvoraussetzung für eine
Enteignung und damit im praktischen Ergebnis ein weitgehendes
Verbot der Enteignung auf. Denn es wird selten vorkommen,
dass die mit einem konkreten Vorhaben wie der Trasse einer
bestimmten Straße, Eisenbahnlinie oder
Energieversorgungsleitung oder dem Abbau eines Rohstoffes an
einer bestimmten Stelle verfolgten Gemeinwohlziele allein
durch die Verwirklichung eben dieses Vorhabens erreicht oder
jedenfalls wesentlich gefördert werden können. Zumeist werden
andere vergleichbare Vorhaben in Frage kommen, die dem
verfolgten Gemeinwohlziel dienen. Dass die Enteignung zum
Wohl der Allgemeinheit auf den Sonderfall eines für das in
Rede stehende Gemeinwohlziel einzig möglichen Vorhabens
reduziert werden sollte, kann der Regelung des
Enteignungsrechts im Grundgesetz nicht entnommen werden.
185
Dass das Vorhaben lediglich erforderlich in
dem Sinne sein muss, dass es „vernünftigerweise geboten“ ist,
entspricht auch der ständigen verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung (vgl. BVerwGE 132, 261 <273
[Rn. 50]> m.w.N.), wurde von den Ausgangsgerichten
des vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 1 BvR
3139/08 ebenfalls vertreten und deckt sich mit den an die so
genannte Planrechtfertigung gestellten Anforderungen der
Rechtsprechung im Fach- und Bauleitplanungsrecht (vgl. etwa
BVerwGE 120, 1 ; 125, 116 <177
[Rn. 182]>; 127, 95
und zu § 1 Abs. 3 BauGB BVerwGE 119, 25
; ferner BVerwGE 116, 144
).
186
e) Wie jeder staatliche Eingriff in ein
Grundrecht ist die Enteignung nur mit Art. 14
Abs. 3 GG vereinbar, wenn sie sich als verhältnismäßig
im engeren Sinne erweist (vgl. BVerfGE 24, 367 ).
Bei dieser Prüfung ist wiederum zwischen der einzelnen
Enteignungsmaßnahme (aa) und dem konkreten Vorhaben, für das
enteignet wird (bb), zu unterscheiden.
187
aa) Die einzelne Enteignungsmaßnahme ist
dann mit dem Übermaßverbot vereinbar, wenn der Beitrag, den
das entzogene Eigentumsrecht zur Verwirklichung des Vorhabens
leistet, nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht des Eingriffs
steht, den der konkrete Eigentumsentzug für den betroffenen
Rechtsinhaber bedeutet. Die nach Art. 14 Abs. 3 GG
für die Enteignung geschuldete Entschädigung ist ohne Belang
für die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs; sie mindert das
Gewicht des Eingriffs nicht, denn sie ist lediglich die
zwingende Folge einer im Übrigen verfassungsgemäßen
Enteignung (vgl. BVerfGE 24, 367 ; 38, 175
).
188
bb) Der Eigentümer muss eine Enteignung
nur dann hinnehmen, wenn sie dem Gemeinwohl dient. Die
konkrete Enteignungsmaßnahme dient dem Gemeinwohl nicht, wenn
die Bedeutung des Vorhabens, zu dessen Verwirklichung die
Enteignung geboten ist, für das konkret verfolgte
Gemeinwohlziel nicht ihrerseits in einem angemessenen
Verhältnis zu den durch das Vorhaben beeinträchtigten
Belangen steht. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer
Gesamtabwägung zwischen den für das Vorhaben sprechenden
Gemeinwohlbelangen einerseits und den durch seine
Verwirklichung beeinträchtigten öffentlichen und privaten
Belangen andererseits entschieden werden. In dieser
Gesamtabwägung ist auf der einen Seite zu werten und zu
würdigen, ob und inwieweit das jeweilige Vorhaben das
Gemeinwohlziel zu fördern in der Lage ist, wobei die
grundsätzliche „Enteignungswürdigkeit“ des verfolgten
gemeinen Wohls bereits durch den Gesetzgeber vorgegeben wird
(siehe oben b). Dem sind auf der anderen Seite nicht nur die
durch das Vorhaben nachteilig betroffenen privaten
Rechtspositionen in ihrer Gesamtheit, sondern auch die ihm
entgegenstehenden öffentlichen Belange
gegenüberzustellen.
189
Ein Vorhaben dient damit nicht dem Wohl der
Allgemeinheit im Sinne des Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG, wenn die Gesamtabwägung ergibt, dass die
durch das Vorhaben beeinträchtigten öffentlichen und privaten
Belange die für das Vorhaben sprechenden Gemeinwohlgründe
überwiegen. In diesem Fall muss der Eigentümer die Enteignung
nicht hinnehmen.
190
f) Die Gewährleistung effektiven
Rechtsschutzes stellt ein wesentliches Element der
Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
dar (vgl. BVerfGE 45, 297 ). Von einer Enteignung
Betroffene haben einen Anspruch darauf, dass letztlich durch
ein Gericht geprüft und entschieden wird, ob die gesetzlichen
Voraussetzungen einer Enteignung in ihrem Fall vorliegen. Die
rechtsprechende Gewalt muss die Enteignung in tatsächlicher
und rechtlicher Hinsicht und dabei insbesondere auch ihre
Verfassungsmäßigkeit prüfen (vgl. BVerfGE 45, 297
; 74, 264 ). Erforderlich ist
eine individuelle Prüfung, ob die Enteignung gegenüber den
einzelnen Betroffenen dem Grunde und dem Umfang nach
berechtigt ist.
191
Die Überprüfung muss den Anforderungen an eine
effektive gerichtliche Kontrolle genügen, wie sie auch durch
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert wird (vgl.
dazu BVerfGE 129, 1 m.w.N.). Der Rechtsschutz darf
nicht durch die Ausgestaltung des zur Enteignung führenden
Verwaltungsverfahrens unmöglich gemacht, unzumutbar erschwert
oder faktisch entwertet werden.
192
In dem damit bestimmten Rahmen hat der
Gesetzgeber bei der Gestaltung des Verwaltungsverfahrens, das
zu einer Enteignung führt, einen weiten Spielraum. Er kann
sich hier von Zweckmäßigkeitserwägungen, auch solchen der
Verfahrensökonomie und Verfahrensbeschleunigung, leiten
lassen. So ist es ihm grundsätzlich unbenommen, gerade für
komplexe Lebenssachverhalte Verfahrensstufungen vorzusehen,
die zu einer verbindlichen Abschichtung des Sach- und
Streitstoffes führen (vgl. BVerfGE 129, 1
). Der Gesetzgeber darf allerdings keine
Verfahrensgestaltung wählen, die den aus dem
Eigentumsgrundrecht in Verbindung mit Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG folgenden Anspruch des Bürgers auf
effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gegen Hoheitsakte, die
in seine Rechte eingreifen, unzumutbar erschwert oder gar
faktisch unmöglich macht (vgl. BVerfGE 61, 82
; 83, 182 ; 129, 1
).
193
Eine Verfahrensstufung kann frühzeitigen
individuellen Rechtsschutz sowie die Reduktion komplexer
Streitstoffe fördern. Mit Art. 14 in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar sind echte
Verfahrensstufungen in Form bindender Vorentscheidungen, die
durch den Angriff gegen die Endentscheidung nicht mehr oder
nur eingeschränkt einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt
werden können, allerdings nur, sofern - erstens -
sich die Bindung einer Behörde an vorangehende Feststellungen
oder Entscheidungen einer anderen Behörde hinreichend klar
aus einer gesetzlichen Bestimmung ergibt,
- zweitens - gegen die mit Bindungswirkung
ausgestattete Teil- oder Vorentscheidung ihrerseits
effektiver Rechtsschutz zur Verfügung steht und
- drittens - die Aufspaltung des Rechtsschutzes mit
einer etwaigen Anfechtungslast gegenüber der Vorentscheidung
für die Betroffenen klar erkennbar und nicht mit unzumutbaren
Risiken und Lasten verbunden ist (vgl. BVerfGE 129, 1
).
194
Wählt der Gesetzgeber eine
Verfahrensgestaltung, die den Betroffenen - wie bei
einfachen Sachverhalten die Regel (vgl. § 44a
VwGO) - Rechtsschutz erst gegen den ein Verfahren
abschließenden Hoheitsakt eröffnet, ist dies auch in
komplexen Verfahren nicht von vornherein
verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt, zumal Betroffene
dadurch in diesen Fällen von einer vorherigen Anfechtungslast
befreit sind. Das Verwaltungsverfahren und die gerichtliche
Kontrollbefugnis müssen bei solchen Verfahrensgestaltungen
allerdings so beschaffen sein, dass auch in umfangreichen und
langwierigen Verwaltungsverfahren eine umfassende und
effektive Prüfung des abschließenden Eingriffsakts,
einschließlich ihn tragender, von den Betroffenen aber nicht
selbständig angreifbarer Vorentscheidungen, gewährleistet
ist. Ist eine solche, durch die Garantie effektiven
Rechtsschutzes grundsätzlich garantierte Kontrolle des
angegriffenen Hoheitsakts zwar rechtlich vorgesehen,
insbesondere mit Rücksicht auf die Dauer und Komplexität der
Verwaltungsverfahren aber realistischerweise regelmäßig nicht
zu erwarten, ist dies mit Art. 14 in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar. Dies
ist der Fall, wenn Rechtsschutz erst zu einem Zeitpunkt
eröffnet wird, zu dem im Hinblick auf Vorfestlegungen oder
den weitgehenden tatsächlichen Vollzug des zugrunde liegenden
Vorhabens eine grundsätzlich ergebnisoffene Überprüfung aller
Enteignungsvoraussetzungen nicht mehr erwartet werden kann.
In gleicher Weise defizitär ist der Rechtsschutz, wenn zu
diesem Zeitpunkt selbst bei Erfolg des Begehrens die
Verletzung des Eigentums regelmäßig nicht mehr verhindert und
auch nicht rückgängig gemacht werden kann.
195
3. Die mit der Verfassungsbeschwerde
mittelbar angegriffenen Enteignungsregelungen in §§ 79
und 77 BBergG sind - jedenfalls in dem für das
Ausgangsverfahren entscheidungserheblichen Umfang - mit
Art. 14 Abs. 3 GG vereinbar (a und b). Im Übrigen
erweisen sich die Bestimmungen des Bundesberggesetzes
hinsichtlich der Anforderungen an Enteignungen zugunsten
Privater als verfassungsgemäß (c), im Hinblick auf die
gebotene Gesamtabwägung und den erforderlichen effektiven
Rechtsschutz hingegen als teilweise unzulänglich (d).
196
a) § 79 Abs. 1 BBergG steht bei
verfassungskonformer Auslegung der dortigen Gemeinwohlklausel
(aa) in Einklang mit Art. 14 Abs. 3 GG, soweit er
die Versorgung des Marktes mit Rohstoffen als Gemeinwohlziel
benennt und sofern dies auf die in § 3 BBergG
aufgezählten Bodenschätze begrenzt wird (bb). Die Sicherung
des sinnvollen und planmäßigen Abbaus der Lagerstätten ist
kein selbständig tragender Enteignungsgrund (cc). Die übrigen
Enteignungszwecke nach § 79 Abs. 1 BBergG bedürfen
hier keiner abschließenden Bewertung (dd).
197
aa) Nach § 79 Abs. 1 BBergG ist
die Grundabtretung im einzelnen Fall zulässig, wenn sie dem
Wohle der Allgemeinheit dient, insbesondere die Versorgung
des Marktes mit Rohstoffen, die Erhaltung der Arbeitsplätze
im Bergbau, der Bestand oder die Verbesserung der
Wirtschaftsstruktur oder der sinnvolle und planmäßige Abbau
der Lagerstätte gesichert werden sollen, und der
Grundabtretungszweck unter Beachtung der Standortgebundenheit
des Gewinnungsbetriebes auf andere zumutbare Weise nicht
erreicht werden kann.
198
(1) Die Vorschrift legt nach ihrem
Wortlaut ein Verständnis dahingehend nahe, dass eine
Grundabtretung generell zulässig ist, wenn sie „dem Wohle der
Allgemeinheit dient“, und dass die danach konkret benannten
Enteignungszwecke, wie die Verknüpfung „insbesondere“ zeigt,
lediglich als Beispiele und nicht abschließend einige für
bergrechtliche Gewinnungsbetriebe typische und besonders
gewichtige Gemeinwohlziele hervorheben sollen. In einer solch
weiten Deutung wäre die Bestimmung mit dem Grundgesetz nicht
vereinbar. Es ist dem parlamentarischen Gesetzgeber
aufgegeben, die Gemeinwohlziele näher zu bestimmen, zu deren
Förderung enteignet werden darf. Eine gesetzliche
Enteignungsermächtigung, die sich darauf beschränkt, die den
Gesetzgeber anleitende Gemeinwohlklausel des Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG lediglich zu wiederholen, wird
dieser aus dem Eigentumsschutz resultierenden Vorgabe eigener
gesetzgeberischer Entscheidung nicht gerecht. Sie überlässt
die Entscheidung, zu welchen Zwecken zugunsten
bergrechtlicher Gewinnungsbetriebe enteignet werden darf,
letztlich allein der Verwaltung. Das widerspricht dem
Gesetzesvorbehalt in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG
(siehe oben 2. b).
199
Die Aufzählung der konkret benannten
Enteignungszwecke in § 79 Abs. 1 BBergG ändert
nichts an der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift, sofern
sie lediglich als besonders prägnante Beispiele verstanden
werden, welche die Enteignung zu anderen Zwecken aber nicht
ausschließen. Selbst wenn danach die weiteren
Enteignungszwecke den ausdrücklich benannten Regelbeispielen
nach Art und Gewicht gleich sein müssten, läge ihre Auswahl
allein in Händen der Verwaltung. Dies aber ist nach
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG dem Gesetzgeber
vorbehalten.
200
(2) § 79 Abs. 1 BBergG hat
jedoch vor dem Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3
GG Bestand, weil die Aufzählung der dort ausdrücklich
genannten Enteignungszwecke abschließend verstanden werden
kann, über die hinaus die Vorschrift keinen weiteren
Enteignungsweck zulässt. Diese Auslegung tritt zum Wortlaut
der Norm und zu dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers (vgl.
BVerfGE 98, 17 ; 101, 54 ; 128, 157
m.w.N.) nicht in Widerspruch. § 79
Abs. 1 BBergG kann vor dem Hintergrund der
verfassungsrechtlichen Vorgaben so gelesen werden, dass er
Grundabtretungen nur in den dort genannten Fällen zulässt,
weil sie dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Auch die
Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht dafür, dass der
Gesetzgeber die Enteignungsermächtigung nicht für weitere,
unbenannte Fälle offen halten wollte. Zwar wurde noch in der
Begründung des Regierungsentwurfs zu einem Bundesberggesetz
aus dem Jahre 1977 die ursprünglich vorgesehene
Beispielsaufzählung als „insbesondere, aber nicht
ausschließlich“ bezeichnet (BTDrucks 8/1315, S. 126).
Beschlussempfehlung und Bericht des federführenden
Ausschusses haben dann jedoch die im Regierungsentwurf noch
nicht enthaltene vierte Fallgruppe („oder der sinnvolle und
planmäßige Abbau der Lagerstätte“) in den Entwurf eingefügt
und in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass eine
ausdrückliche Feststellung im Gesetz, wonach die Gewinnung
von Bodenschätzen schlechthin dem Allgemeinwohl diene, die
Grenzen des Art. 14 GG überschreite (BTDrucks 8/3965,
S. 139). Dies lässt ein enges Verständnis des § 79
Abs. 1 BBergG erkennen, das eine verfassungskonforme
Auslegung rechtfertigt, demzufolge die Vorschrift
Enteignungen allenfalls zu den dort ausdrücklich genannten
Enteignungszwecken zulässt. Da es möglich ist, § 79
Abs. 1 BBergG in dieser Weise verfassungskonform
auszulegen, bedarf es nicht der Feststellung der
Verfassungswidrigkeit des ansonsten zu weit greifenden Teils
der Enteignungsermächtigung.
201
bb) Mit Art. 14 Abs. 3 GG
vereinbar ist § 79 Abs. 1 BBergG danach, soweit er
Enteignungen zulässt, die der Versorgung des Marktes mit
Rohstoffen dienen (ebenso BVerwGE 87, 241
; 132, 261 ). Die
Enteignungsermächtigung stellt in dieser Voraussetzung
Zielkonformität mit § 1 Nr. 1 BBergG her, der die
Sicherung der Rohstoffversorgung als einen der zentralen
Zwecke des Bundesberggesetzes bestimmt. Rohstoffe, zu deren
Gewinnung für Zwecke der Marktversorgung enteignet werden
darf, können nach der Systematik des Bundesberggesetzes nur
die in § 3 BBergG namentlich aufgezählten bergfreien und
grundeigenen Bodenschätze sein, zu denen auch die Braunkohle
zählt.
202
Mit dieser Begrenzung auf die in § 3
BBergG aufgezählten Bodenschätze ist die Ermächtigung zur
Grundabtretung in § 79 Abs. 1 BBergG hinreichend
bestimmt. Sie verweist mit der Gewinnung von Rohstoffen für
die Versorgung des Marktes auf ein Gemeinwohlziel, das auch
angesichts der insoweit zurückgenommenen Kontrolldichte durch
das Bundesverfassungsgericht (siehe oben 2. b)
verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden kann und
Enteignungen von Grundstücken oder Rechten an Grundstücken
grundsätzlich zu tragen vermag. Nach der Vorstellung des
Gesetzgebers kommt diesem Versorgungszweck für die
Lebensfähigkeit einer modernen Industriegesellschaft wie die
der Bundesrepublik Deutschland ein besonders hoher
Stellenwert zu (vgl. BTDrucks 8/1315, S. 67 und 74;
8/3965, S. 130 f.; ferner BVerwGE 87, 241
). Einer Beschränkung der Enteignungsmöglichkeiten
auf einzelne, besonders gewichtige der in § 3 BBergG
genannten Bodenschätze durch den Gesetzgeber bedarf es aus
verfassungsrechtlicher Sicht nicht zwingend. In welchem
Ausmaß Enteignungen zum Zwecke der Gewinnung von Rohstoffen
für die Versorgung des konkreten Marktes gerechtfertigt sein
können, ist nach deren Bedeutung für das Gemeinwohl und nach
der Gesamtabwägung (siehe oben 2. d) zwischen der
Gemeinwohldienlichkeit eines konkreten Gewinnungsvorhabens
und den dadurch beeinträchtigten öffentlichen und privaten
Belangen zu entscheiden.
203
cc) Der in § 79 Abs. 1 BBergG
genannte Enteignungszweck einer Sicherung des sinnvollen und
planmäßigen Abbaus der Lagerstätten vermag nur im
Zusammenhang mit einem Abbau von Bodenschätzen zur Versorgung
des Marktes mit Rohstoffen Enteignungen zu legitimieren. In
diesem Rahmen kann auch eine Enteignung, die für sich
genommen nur den sinnvollen und planmäßigen Abbau einer
bestimmten Lagerstätte sichert, dem Gemeinwohl dienen. Das
Gemeinwohlziel eines sinnvollen und planmäßigen Abbaus einer
Lagerstätte allein ohne Rücksicht auf den Bodenschatz und
seine Bedeutung für die Versorgung des Marktes überschreitet
hingegen selbst den weiten Einschätzungs- und
Auswahlspielraum, der dem Gesetzgeber hier zusteht. Denn er
ließe auch Enteignungen zur Optimierung privater
Gewinnungsbetriebe zu, selbst wenn sie keinen Bodenschatz
fördern, an dem ein Gemeinwohlinteresse besteht. Das wäre mit
der Verfassung nicht vereinbar.
204
dd) Da die hier in Streit stehende
Enteignung für den Braunkohlentagebau Garzweiler I/II
dem Grunde nach auf die Ermächtigung zur Enteignung für die
Sicherstellung der Versorgung des Marktes mit Rohstoffen
gestützt werden kann, bedarf es keiner Entscheidung, ob die
beiden übrigen, in § 79 Abs. 1 BBergG für eine
Enteignung genannten Tatbestandsvarianten, „die Erhaltung der
Arbeitsplätze im Bergbau“ und „der Bestand oder die
Verbesserung der Wirtschaftsstruktur“, den Anforderungen des
Art. 14 Abs. 3 GG an eine hinreichend bestimmte
Gemeinwohlpräzisierung genügen (vgl. bereits BVerfGE 74, 264
<287, 293>; BVerwGE 87, 241 ). Die
Beschreibung beider Gemeinwohlziele ist allerdings so
allgemein und unspezifisch gehalten, dass auch unter
Berücksichtigung der generellen Beschränkung der
Enteignungsermächtigung auf den Anwendungsbereich des
Bundesberggesetzes Zweifel bleiben, ob der Verwaltung bei der
Entscheidung, ob ein Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit im
Sinne von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dient, kein
zu großer Spielraum eingeräumt ist, zumal wenn es sich um
eine Enteignung zugunsten Privater handelt.
205
b) Der Gesetzgeber hat mit hinreichender
Bestimmtheit die Vorhaben der Art nach benannt, für deren
Verwirklichung unter den Voraussetzungen des § 79 BBergG
enteignet werden darf. Nach § 77 Abs. 1 BBergG kann
auf Antrag des Unternehmers eine Grundabtretung durchgeführt
werden, soweit für die Errichtung oder Führung eines
Gewinnungsbetriebs oder Aufbereitungsbetriebs die Benutzung
eines Grundstücks notwendig ist. Was unter einem Gewinnungs-
und was unter einem Aufbereitungsbetrieb zu verstehen ist,
ergibt sich aus § 4 Abs. 2, 3 und 8 BBergG. Eine
genauere Umschreibung der Vorhaben, zugunsten derer enteignet
werden darf, ist mit Rücksicht auf die damit verfolgbaren
Gemeinwohlziele der Sicherstellung der Versorgung des Marktes
mit Rohstoffen und in diesem Zusammenhang der Sicherung des
sinnvollen und planmäßigen Abbaus der Lagerstätten von
Verfassungs wegen nicht geboten (zu den Voraussetzungen
hierfür siehe oben 2. b bb). Die Festlegung auf Gewinnungs-
und Aufbereitungsbetriebe und die damit zusammenhängenden
Tätigkeiten und Einrichtungen als mögliche Projekte, zu deren
Gunsten enteignet werden darf, entspricht der Systematik des
Bundesbergrechts. Eine weitergehende gesetzliche
Konkretisierung der Vorhaben ist verfassungsrechtlich nicht
geboten.
206
c) Von Verfassungs wegen nicht zu
beanstanden sind die Bestimmungen des Bundesberggesetzes über
die Grundabtretung, soweit sie - wie in aller
Regel - die Enteignung zugunsten eines privaten
Bergbautreibenden ermöglichen.
207
Der für das vorliegende Verfahren maßgebliche
Grundabtretungszweck, die Versorgung des Marktes mit
bestimmten, im Bundesberggesetz benannten Rohstoffen zu
sichern, wird regelmäßig bereits unmittelbar durch die
Geschäftstätigkeit des Bergbauunternehmens, nämlich durch das
Gewinnen des Rohstoffes und dessen Veräußerung am Markt,
erreicht. In Übereinstimmung hiermit hat das
Bundesverwaltungsgericht in seiner Leitentscheidung vom
14. Dezember 1990 zur Enteignung im Bergrecht
ausgeführt, wenn ein Bergbauunternehmer zur Sicherung der
Rohstoffversorgung Bodenschätze aufsuche und gewinne, erfülle
er damit - wenn auch mit dem Motiv des Erwirtschaftens
eines Gewinns - unmittelbar den Zweck, den das
Bundesberggesetz als dem öffentlichen Nutzen dienend bestimme
(vgl. BVerwGE 87, 241 ). Damit kommt auch ein
privates Bergbauunternehmen der Art von Unternehmen nahe, die
bereits ihrem Geschäftsgegenstand nach der Daseinsvorsorge
zugeordnet werden mit der Folge, dass es genügt, wenn
hinreichende Vorkehrungen dafür getroffen sind, dass die
selbstgestellte „öffentliche“ Aufgabe ordnungsgemäß erfüllt
wird (vgl. BVerfGE 74, 264 unter Hinweis auf
BVerfGE 66, 248 ).
208
Diesen Anforderungen genügt das
Bundesberggesetz. So steht es dem Unternehmen nur bedingt
frei, zu welchem Zeitpunkt es den Rohstoff gewinnt, dessen
Abbau ihm unter Inanspruchnahme fremden Grundeigentums
gestattet ist. Das Bundesberggesetz schreibt vor, dass die
Behörde ihm diesbezüglich eine Frist setzen muss (§ 81
Abs. 1 Satz 2 BBergG; vgl. auch § 95 BBergG).
Hält der Grundabtretungsbegünstigte die Frist nicht ein oder
gibt er den Grundabtretungszweck vor Ablauf der Frist auf, so
ist die Grundabtretung grundsätzlich aufzuheben (vgl.
§ 96 BBergG).
209
Weitergehende Regelungen über eine dauerhafte
Sicherung des Enteignungszwecks sind bei bergrechtlichen
Grundabtretungen von Verfassungs wegen nicht geboten. Ist der
Rohstoff, für dessen Gewinnung eine Grundabtretung
erforderlich war, gewonnen, darf der Gesetzgeber davon
ausgehen, dass er dem Markt zur Verfügung gestellt wird, ohne
dass es hierfür ergänzender gemeinwohlsichernder Vorkehrungen
bedürfte.
210
d) Die im Bundesberggesetz enthaltene
gesetzliche Ausgestaltung für die Zulassung und den Betrieb
von Aufbereitungs- und Gewinnungsbetrieben bis hin zu hierfür
erforderlichen Grundabtretungen wirft allerdings
verfassungsrechtliche Fragen auf. Zum einen fehlt es an
ausdrücklichen gesetzlichen Vorgaben für die gebotene
Gesamtabwägung (aa); zum anderen ist effektiver, insbesondere
rechtzeitiger Rechtsschutz gegen die Grundabtretung,
jedenfalls bei Großvorhaben, nicht zuverlässig gewährleistet
(bb).
211
aa) (1) Eine Enteignung erfolgt nur
dann im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zum
Wohle der Allgemeinheit, wenn das Vorhaben, zu dessen
Verwirklichung es der Enteignung bedarf, seinerseits dem
Gemeinwohl dient. Gemeinwohldienlich ist ein Vorhaben aber
nur, wenn neben seiner Eignung, das gesetzlich vorgegebene
Gemeinwohlziel substantiell zu fördern, eine Gesamtabwägung
der für das Vorhaben sprechenden Gemeinwohlgründe mit den
durch seine Verwirklichung beeinträchtigten öffentlichen und
privaten Belangen zugunsten des Vorhabens ausfällt. Das ist
dann nicht der Fall, wenn die durch das Vorhaben
beeinträchtigten öffentlichen und privaten Belange überwiegen
(siehe oben 2. e bb).
212
Vor allem bei der Zulassung komplexer Vorhaben
wie einem Braunkohlentagebau, dem ein zeitaufwändiges,
vielschichtiges Verfahren vorausgeht, bedarf es klarer und
transparenter Regeln, die gerade auch die Gesamtabwägung als
Kernstück einer solchen Zulassung im Verfahrensablauf, in der
Zuordnung der Verantwortlichkeiten und in der Grundstruktur
ihrer Entscheidungsvoraussetzungen eindeutig festlegen. Das
ist nicht nur notwendige Voraussetzung eines
rechtsstaatlichen Verfahrens, das die Verwaltung leitet und
dem Begünstigten Sicherheit gibt, sondern auch zum Schutze
der Eigentumsbetroffenen durch Art. 14 GG gefordert.
213
(2) Die Regelungen des Bundesberggesetzes
schreiben weder in den Be-stimmungen über die Aufsuchung und
Gewinnung von Bodenschätzen und über die Zulassung von
Betriebsplänen (Dritter Teil, §§ 39 bis 57c) noch in
denen über die Grundabtretung (Siebenter Teil,
§§ 77 ff.) die erforderliche Gesamtabwägung
ausdrücklich vor.
214
Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings
inzwischen mit seinem Urteil vom 29. Juni 2006 (BVerwGE 126,
205 ), das im
Ausgangsverfahren zu der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 3139/08
(siehe nachfolgend C.) ergangen ist, auf diese
Unzulänglichkeiten der Zulassungsbestimmungen für
bergbauliche Betriebe reagiert und über § 48 Abs. 2
BBergG auch eine Abwägung der Interessen der betroffenen
Grundeigentümer mit den berechtigten Belangen des Bergbaus
gefordert (a.a.O., S. 210 [Rn. 20]). Dieses
Verständnis des einfachen Rechts gibt Raum für die von
Verfassungs wegen gebotene Gesamtabwägung bei der Zulassung
eines Rahmenbetriebsplans (siehe dazu unten C. II. 2. c dd
und ee (1)).
215
(3) Schließlich regelt das Gesetz nicht
eindeutig, ob die nach Art. 14 Abs. 3 GG gebotene
Gesamtabwägung jedenfalls im Rahmen der jeweiligen
Grundabtretung für das Gesamtvorhaben vorzunehmen ist und wie
sich diese zu der schon zuvor bei der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans geforderten Abwägung verhält; in den
§§ 77 ff. BBergG über die Grundabtretung wird die
Gesamtabwägung nicht erwähnt.
216
Es entspricht allerdings seit langem
gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, dass zur
Gewinnung eines Bodenschatzes eine Enteignung im Einzelfall
nur aufgrund einer Gesamtabwägung zulässig ist. Im Rahmen
dieser Abwägung ist nicht nur zu prüfen, ob das öffentliche
Interesse an der Gewinnung gerade des bestimmten
Bodenschatzes zur Versorgung des Marktes mit Rohstoffen und
damit im Ergebnis gleichlaufend das durch eine
Bergbauberechtigung gesicherte Interesse des
Bergbautreibenden an dessen Gewinnung und Verwertung (vgl.
dazu BVerfGE 77, 130 ) so gewichtig sind, dass es
den Zugriff auf privates Eigentum erfordert. Zu prüfen ist
auch, ob andere, gewichtigere Allgemeinwohlinteressen,
beispielsweise solche des Landschaftsschutzes, des
Denkmalschutzes, der Wasserwirtschaft, der Raumordnung oder
des Städtebaus, der Gewinnung des Bodenschatzes an dieser
Stelle entgegenstehen (vgl. BVerwGE 87, 241
zur Braunkohle; BVerwG, Urteil vom
24. Juni 2010 - BVerwG 7 C 16.09 -, juris
Rn. 29). Hierzu zählt bei Vorhaben, die in größerem
Ausmaß Umsiedlungen erfordern, insbesondere auch eine nähere
Würdigung des Ausmaßes solcher Umsiedlungen insgesamt, ihrer
konkreten Bedeutung für die Gesamtheit der Betroffenen sowie
der insoweit getroffenen Ausgleichsmaßnahmen. Eine diese
öffentlichen Belange einbeziehende Entscheidung können nach
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung auch Private
verlangen, deren Eigentum für das Vorhaben in Anspruch
genommen werden soll; denn ein Vorhaben, das zwar dem
gesetzlich bestimmten Enteignungszweck dient, dem aber
überwiegende öffentliche Belange anderer Art entgegenstehen,
dient nicht dem Allgemeinwohl; dafür ist eine Enteignung
nicht zulässig (vgl. BVerwGE 87, 241 unter
Verweisung auf BVerwGE 67, 74 ; 72, 15
; 74, 109 ; 85, 44
).
217
Jedenfalls für die im Rahmen der vorliegenden
Verfassungsbeschwerde maßgebliche Gesamtabwägung, die
anlässlich der Entscheidung über die Grundabtretung
vorzunehmen ist, hat diese gefestigte verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung die insoweit unklare Rechtslage hinreichend
präzisiert. Danach hat die Enteignungsbehörde bei der
Verhältnismäßigkeitsprüfung der Enteignung eine
Gesamtabwägung sämtlicher für und gegen das Vorhaben
sprechender Belange im vorstehend beschriebenen Sinn
vorzunehmen, deren gerichtliche Überprüfung die
Enteignungsbetroffenen verlangen können.
218
Diese aus Anlass der Enteignung vorzunehmende
Gesamtabwägung ist nicht deshalb hinfällig, weil auch für die
Entscheidung über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans -
vorliegend für das Vorhaben Garzweiler I/II - der Sache nach
schon eine Gesamtabwägung geboten ist (siehe dazu unten C.
II. 2. c ee (1)). Da keine förmliche Bindungswirkung,
insbesondere keine enteignungsrechtliche Vorwirkung, der
Zulassungsentscheidungen über den Rahmen- oder die
Hauptbetriebspläne für ein nachfolgendes
Grundabtretungsverfahren im Gesetz vorgesehen ist (vgl. den
angegriffenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom
20. Oktober 2008 - BVerwG 7 B 21.08 -, juris
Rn. 12), macht eine Gesamtabwägung im Verfahren über den
Rahmenbetriebsplan die Gesamtabwägung im
Grundabtretungsbeschluss, selbst wenn sie sich inhaltlich
weitgehend entsprechen, nicht entbehrlich.
219
bb) Die gesetzliche Ausgestaltung der
Rechtsschutzmöglichkeiten gegen bergrechtliche
Gewinnungsbetriebe in der für den Beschwerdeführer damals
noch maßgeblichen Auslegung durch die Verwaltungsgerichte vor
dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2006
(BVerwGE 126, 205) genügte jedenfalls für Braunkohlentagebaue
nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an effektiven
Rechtsschutz (1), da sie den Eigentumsbetroffenen eine
Klagemöglichkeit erst gegen die Enteignungsentscheidung und
damit zu spät eröffnete (2).
220
(1) Von einer Enteignung Betroffene haben
einen Anspruch darauf, dass letztverbindlich durch ein
Gericht entschieden werden kann, ob die gesetzlichen
Voraussetzungen einer Enteignung in ihrem Fall vorliegen. Die
rechtsprechende Gewalt muss die Enteignung in tatsächlicher
und rechtlicher Hinsicht auf ihre Rechtmäßigkeit prüfen (vgl.
BVerfGE 45, 297 ; 74, 264 ).
Effektiver Rechtsschutz verlangt auch rechtzeitigen
Rechtsschutz. Der Bürger hat einen Anspruch darauf, dass ihm
vor der Schaffung vollendeter Tatsachen Rechtsschutz gegen
belastende Hoheitsakte eröffnet ist (vgl. BVerfGE 37, 150
; 93, 1 ).
221
Baut eine Enteignung auf behördlichen
Vorentscheidungen auf, die einer gerichtlichen Kontrolle noch
nicht zugänglich waren, verlangt die aus Art. 14
Abs. 1 GG abgeleitete Garantie effektiven
Rechtsschutzes, dass mit der Anfechtung der Enteignung auch
diese Vorentscheidungen einer umfassenden gerichtlichen
Überprüfung unterzogen werden können. Andernfalls müssten
betroffene Eigentümer Eingriffe in ihr Grundrecht aufgrund
behördlicher (Vor-)Entscheidungen hinnehmen, gegen die ihnen
Rechtsschutz gänzlich versagt geblieben wäre. Das wäre mit
der Garantie effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbar.
222
Für das der Verfassungsbeschwerde zugrunde
liegende Ausgangsverfahren war den später durch eine
Grundabtretung Eigentumsbetroffenen nach damaliger Rechtslage
keine Möglichkeit gesonderten Rechtsschutzes gegen die das
Abbauvorhaben zulassenden behördlichen Vorentscheidungen
eröffnet, selbst wenn zu diesem Zeitpunkt die nachfolgende
Grundstücksinanspruchnahme bereits absehbar war. Der
Grundabtretungsbeschluss zugunsten des Braunkohlentagebaus
Garzweiler war deshalb für den Beschwerdeführer der erste
angreifbare Hoheitsakt. Seine zuvor gegen die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans von ihm ergriffenen Rechtsbehelfe blieben
erfolglos, weil ihn nach damals gefestigter
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans nicht in eigenen Rechten verletzen konnte
(siehe dazu oben I. 1.). Dementsprechend stand der
grundsätzliche Anspruch des Beschwerdeführers auf
gerichtliche Kontrolle des Enteignungsaktes einschließlich
der Gesamtabwägung für das damit konkret verfolgte Vorhaben
Tagebau Garzweiler I/II anlässlich seiner Klage gegen den
Grundabtretungsbeschluss außer Frage. Die zwischenzeitlich
vom Bundesverwaltungsgericht durch die Änderung seiner
Rechtsprechung auch für den Eigentumsbetroffenen eröffnete
Möglichkeit, bereits die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
anzugreifen (vgl. BVerwGE 126, 205 ;
vgl. dazu vorstehend aa (3) und unten C. II. 2. c ee (1)),
ändert hieran nichts, da sie erst nach gegenüber dem
Beschwerdeführer rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens
über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans Garzweiler
erfolgte.
223
(2) Dieses dem Bundesberggesetz nach
ursprünglichem fachgerichtlichem Verständnis zugrunde
liegende Rechtsschutzkonzept konnte die verfassungsrechtliche
Verpflichtung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes
einlösen, solange die Betriebsplanzulassung für einen
Gewinnungsbetrieb und etwa notwendig werdende
Grundabtretungen zeitlich so nahe beieinander liegen, dass
das Gesamtverfahren weder inhaltlich noch zeitlich eine
Dimension erreicht, die Korrekturen des Vorhabens anlässlich
des Angriffs gegen die Enteignungsentscheidung ausschließt.
Ein solches Konzept hält zwar das
Betriebsplanzulassungsverfahren von Rechtsstreitigkeiten
durch Dritte frei, belastet aber eigentumsbetroffene Dritte
mit der Notwendigkeit, bis zur Enteignung mit
Rechtsschutzbegehren zuwarten zu müssen, und Unternehmen mit
dem Risiko einer späten Abänderungsentscheidung des früher
genehmigten Betriebsplans. Gegen ein solches Konzept bestehen
keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Einwände,
solange effektiver Rechtsschutz auch faktisch möglich und
zumutbar bleibt.
224
Für komplexe Großverfahren - wie hier den
Braunkohlentagebau Garzweiler -, deren Planung und
Genehmigung auf zahlreichen Entscheidungsebenen erfolgt, sich
über viele Jahre erstreckt und bei denen auch in
tatsächlicher Hinsicht im Laufe dieses Zeitraums Festlegungen
erfolgen, deren Korrektur realistisch nicht, jedenfalls nicht
in substantieller Weise, erwartet werden kann, genügt ein
Rechtsschutzkonzept, das den in ihren Rechten Betroffenen
erst ganz am Ende des Verfahrens die erste
Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet, hingegen nicht
verfassungsrechtlichen Effektivitätsanforderungen. Der
Rechtsbehelf des von einer Enteignung betroffenen
Grundeigentümers hat unter solchen Bedingungen, selbst wenn
seine Einwände gegen die Gemeinwohldienlichkeit des Vorhabens
im Ausgangspunkt berechtigt erschienen, regelmäßig keine
realistischen Erfolgschancen mehr. Die für einen effektiven
Rechtsschutz gegen die Enteignung gebotene Inzidentkontrolle
des Vorhabens - wie hier des Tagebaus
Garzweiler I/II - kommt typischerweise zu spät und
schmälert damit wesentlich die Erfolgsaussichten auch
berechtigter Einwände gegen die konkrete Enteignung. Es kann
nicht ernsthaft erwartet werden, dass die im Jahre 2005 mit
der Klage gegen den Grundabtretungsbeschluss vorgebrachten
Einwände gegen den Braunkohlentagebau Garzweiler, dessen
Planungen auf das Jahr 1987 zurückgehen, für den über mehrere
Jahre ein Braunkohlenplan und Umsiedlungspläne erstellt
wurden, für den in einem wiederum mehrjährigen Verfahren ein
Rahmenbetriebsplan aufgestellt und im Jahre 1997 zugelassen
wurde und dessen 4.800 Hektar große Fläche
(Garzweiler II) seit dem Jahr 2006 abgebaut wird, im
Rahmen der Inzidentprüfung auf die Klage gegen die Enteignung
eines Grundstücks den Tagebau in gleicher Weise grundsätzlich
in Frage stellen, wie dies bei einer früheren Klage der Fall
sein könnte. Desgleichen sind in einer solchen Situation dem
Begehren auf Verschonung eines Grundstücks, das inmitten des
großflächigen Tagebaus liegt, und dessen konkrete
Inanspruchnahme deshalb schon lange vor der
Enteignungsdetailplanung für den Tagebau fest steht, zu einem
so späten Zeitpunkt realistischerweise kaum Erfolgschancen
einzuräumen. Ist gerichtlicher Rechtsschutz in solch
komplexen Großverfahren erstmals gegen die Grundabtretung
eröffnet, kommt er regelmäßig zu spät, weil er grundsätzlich
nicht mehr auf eine Korrekturen zugängliche Projektlage
trifft.
225
4. Der Grundabtretungsbeschluss und die
seine Rechtmäßigkeit bestätigenden Entscheidungen des
Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts verletzen
das Eigentumsgrundrecht des Beschwerdeführers, weil sie die
für eine Enteignung erforderliche Gesamtabwägung der für und
gegen den Tagebau sprechenden Belange nicht in einer den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Weise
durchgeführt oder kontrolliert haben. Die Enteignung des
Grundstücks des Beschwerdeführers durfte von der
Enteignungsbehörde zwar als erforderlich für den
wirtschaftlichen und sachgemäßen Betrieb des Tagebaus
Garzweiler II angesehen werden (a), die gebotene
Gesamtabwägung in Bezug auf das Vorhaben (b) haben aber weder
die Enteignungsbehörde (c) noch die sie bestätigenden
Gerichte (d, e) vorgenommen.
226
a) Das Grundstück des Beschwerdeführers
liegt inmitten des Tagebaus Garzweiler I/II. Sein Abbau
ist für eine technisch und wirtschaftlich sachgemäße
Betriebsführung (vgl. § 77 Abs. 2 BBergG) im Sinne
des zugelassenen Rahmenbetriebsplans erforderlich. Eine
Umfahrung des Grundstücks im Rahmen des Braunkohlenabbaus
würde nach den insoweit nicht angegriffenen Feststellungen
des Oberverwaltungsgerichts dazu führen, dass etwa 60
Millionen Tonnen Braunkohle nicht gewonnen werden könnten,
zugleich würde dem Grundstück jede sinnvolle anderweitige
Nutzungsmöglichkeit genommen. Eigene Grundstücke des
Betreibers stehen für diesen Zweck naturgemäß ohnehin nicht
zur Verfügung. Der Abbau dieses Grundstücks ist damit für die
Umsetzung des Vorhabens Tagebau Garzweiler I/II im
enteignungsrechtlichen Sinne erforderlich. Darauf, ob gerade
die unter dem Grundstück des Beschwerdeführers liegende
Braunkohle für die Energieversorgung unverzichtbar ist, kommt
es nicht an. Bezugspunkt der Erforderlichkeitsprüfung für die
Inanspruchnahme des Grundstücks ist das konkrete Vorhaben,
nicht das mit ihm verfolgte Gemeinwohlziel (siehe oben 2. d
aa).
227
b) Ob das Vorhaben, zu dessen Gunsten
enteignet wird, dem Gemeinwohl dient, wie Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG es verlangt, hängt zunächst davon
ab, ob dieses Vorhaben vernünftigerweise geboten ist, um das
konkret verfolgte Gemeinwohlziel zu erreichen oder jedenfalls
substantiell zu fördern (siehe oben 2. d bb). Darüber hinaus
bedarf es einer Gesamtabwägung zwischen den für das Vorhaben
sprechenden Gemeinwohlbelangen und den durch seine
Verwirklichung beeinträchtigten öffentlichen und privaten
Belangen (siehe dazu oben 2. e bb und 3. d aa (3)). Diese
Gesamtabwägung im Hinblick auf das Tagebauvorhaben Garzweiler
I/II ist hier schon deshalb anlässlich der Grundabtretung
geboten, weil die Zulassung des Vorhabens durch den
Rahmenbetriebsplan für den Beschwerdeführer ausgehend von der
damaligen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorher
nicht anfechtbar war.
228
Da die angegriffenen Beschlüsse der
Enteignungsbehörde und des sie bestätigenden Verwaltungs- und
Oberverwaltungsgerichts den Beschwerdeführer bereits deshalb
in Art. 14 Abs. 1 und 3 GG verletzen, weil keiner
von ihnen die erforderliche Gesamtabwägung in Bezug auf den
Tagebau Garzweiler I/II vorgenommen hat, bedarf es hier
keiner Entscheidung darüber, ob der Tagebau Garzweiler I/II
für die Sicherung der Energieversorgung vernünftigerweise
geboten ist (dazu unten C. II. 2. c cc).
229
c) Die Bezirksregierung hat sich in dem
Grundabtretungsbeschluss als Enteignungsbehörde zwar
eingehend mit der Bedeutung des Tagebaus Garzweiler für die
Versorgung des Energiemarktes mit Braunkohle befasst
(S. 8-14 des Grundabtretungsbeschlusses). Eine auch nur
annähernd ausreichende Zusammenstellung und Bewertung der dem
Vorhaben entgegenstehenden öffentlichen Belange (siehe dazu
lediglich S. 15), insbesondere des Natur- und
Wasserschutzes, und vor allem eine Gewichtung der in der
Summe betroffenen privaten Belange, vor allem der
Umsiedlungsbetroffenen, enthält der Beschluss hingegen nicht.
Dass und wie die gebotene Gesamtabwägung auf dieser Grundlage
erfolgt sein könnte, ist nicht erkennbar.
230
d) Entsprechendes gilt für das Urteil des
Verwaltungsgerichts. Auch in ihm findet keine substantielle
Abwägung mit den betroffenen originär öffentlichen und in
ihrer Summe ebenfalls als öffentliche Belange im Sinne des
§ 48 Abs. 2 BBergG aggregierten privaten
Eigentumsbelangen, insbesondere der Umzusiedelnden, statt
(vgl. dazu lediglich S. 12 des Urteils).
231
e) Auch das Oberverwaltungsgericht nimmt
in dem Urteil vom 21. Dezember 2007 (11 A 3051/06,
juris) nicht die nach Art. 14 Abs. 3 GG gebotene
Gesamtabwägung vor.
232
aa) Allerdings hat das
Oberverwaltungsgericht im Ausgangspunkt zutreffend erkannt,
dass Art. 14 Abs. 3 GG eine Gesamtabwägung
vorschreibt. Es hat sie in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise dahin umschrieben, dass nicht nur zu
prüfen sei, ob das öffentliche Interesse an der Gewinnung
gerade des bestimmten Bodenschatzes, hier von Braunkohle, zur
Versorgung des Marktes so gewichtig sei, dass es den Zugriff
auf privates Oberflächeneigentum erfordere, sondern auch, ob
andere, gewichtigere Allgemeinwohlinteressen, zum Beispiel
solche des Landschaftsschutzes, des Denkmalschutzes, der
Wasserwirtschaft, der Raumordnung oder des Städtebaus, der
Gewinnung des Bodenschatzes an der in Rede stehenden Stelle
entgegenstünden (S. 16 und 19 = juris Rn. 40 und
51, jeweils unter Verweisung auf BVerwGE 87, 241). Dass das
Oberverwaltungsgericht dabei zu den entgegenstehenden
öffentlichen Belangen zu Recht auch die der
umsiedlungsbetroffenen Eigentümer zählt, ergibt sich aus
deren Erörterung im Rahmen der Abwägung (S. 29 ff.
= juris Rn. 96 ff.).
233
Diese Gesamtabwägung kann grundsätzlich auch
noch im Gerichtsverfahren nachgeholt werden, wenn dafür eine
ausreichende Tatsachengrundlage vorhanden ist. Denn die
Grundabtretung ist gesetzlich nicht als eine planerische
Entscheidung mit Gestaltungsfreiheit der Behörde, sondern als
eine gebundene Entscheidung ausgestaltet, die deshalb durch
nachvollziehendes Abwägen auch von den Gerichten vorgenommen
werden kann (vgl. S. 49 = juris Rn. 193 unter
Verweisung auf BVerwGE 87, 241 sowie den angegriffenen
Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Oktober
2008 - BVerwG 7 B 21.08 -, juris Rn. 22).
234
bb) Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch
die der Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Tagebau
Garzweiler I/II zumindest der Sache nach zugrunde
liegende Gesamtabwägung nicht ausreichend nachvollzogen und
ist damit der gebotenen gerichtlichen Kontrolle nicht gerecht
geworden. Dadurch hat es das Eigentumsgrundrecht des
Beschwerdeführers verletzt.
235
Das Oberverwaltungsgericht hat seine Prüfung
der sich bei der Gesamtabwägung gegenüberstehenden Belange,
die für und gegen den Braunkohlentagebau Garzweiler sprechen,
ausdrücklich insoweit eingeschränkt, als über sie bereits im
Rahmen der Zulassung des Rahmenbetriebsplans entschieden
worden sei (S. 20 f. = juris Rn. 53-56). Die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans sei dem Beschwerdeführer
gegenüber bestandskräftig, weil seine Klage dagegen mit der
Zurückweisung der Berufung durch das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts vom 7. Juni 2005 (11 A 1193/02,
juris) rechtskräftig abgewiesen worden sei. Infolgedessen
verweist das Oberverwaltungsgericht in dem hier angegriffenen
Urteil zu zahlreichen Feststellungen und Tatsachenwürdigungen
ohne eigene Sachprüfung auf die nach seiner Auffassung auch
im Ausgangsverfahren über die Grundabtretung bindenden
Erkenntnisse zum Rahmenbetriebsplan: so etwa zur
energiepolitischen Erforderlichkeit des Braunkohlenabbaus aus
dem Tagebau Garzweiler (S. 22 = juris Rn. 60), zu
den Beeinträchtigungen der Bewohner durch
Umsiedlungsmaßnahmen (S. 29 f. = juris
Rn. 96), zur Umgestaltung der Landschaft (S. 34 =
juris Rn. 121) insbesondere im Hinblick auf
Beeinträchtigungen von Fauna-Flora-Habitat-Gebieten
(S. 34 f. = juris Rn. 122), zu Vorgaben der
naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (S. 39 = juris
Rn. 143), zu Belangen des Waldschutzes (S. 41 =
juris Rn. 154) und des Bodenschutzes (S. 42 = juris
Rn. 156) sowie zu landesplanerischen Anforderungen
(S. 43 = juris Rn. 161 ff.).
236
Hierbei lässt das Oberverwaltungsgericht
unberücksichtigt, dass in jenem Urteil vom 7. Juni 2005,
aus dem es die Bestandskraft der Rahmenbetriebsplanzulassung
und damit die Bindung des Beschwerdeführers herleitet, auf
dessen Klage hin gerade keine Sachprüfung der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans durchgeführt worden ist. Das
Oberverwaltungsgericht hat dies in Übereinstimmung mit der
damaligen bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung damit
begründet, dass die Zulassung des Rahmenbetriebsplans nach
ihrem Regelungsgegenstand und ihrer Regelungswirkung
Grundrechte und subjektive Rechte von Drittbetroffenen wie
den Beschwerdeführer nicht verletzen könne. In dem für die
Braunkohlenplanung geltenden System gestufter Betroffenheit
komme es erst im Grundabtretungsverfahren zu einem Eingriff
in das Eigentumsrecht eines vom Abbau betroffenen
Oberflächeneigentümers. Dieser könne die Rechtmäßigkeit der
bergbaulichen Maßnahme im Grundabtretungsverfahren
uneingeschränkt überprüfen lassen (S. 24 jenes Urteils
vom 7. Juni 2005 = juris Rn. 69). Ungeachtet der
Bestandskraft der Rahmenbetriebsplanzulassung brauche sich
der Beschwerdeführer danach keine Bindungswirkungswirkung
jener Entscheidung entgegenhalten zu lassen. Andernfalls
müsste er für seine Enteignung maßgebliche Vorentscheidungen
hinnehmen, ohne dass ihm dagegen jemals die Möglichkeit
effektiven Rechtsschutzes eröffnet gewesen wäre. Diese vom
Oberverwaltungsgericht vertretene Auffassung ist mit der
Garantie effektiven Rechtsschutzes gegen Eigentumseingriffe
nach Art. 14 Abs. 1 und 3 GG nicht vereinbar.
237
Der Vorwurf unzureichender Sachprüfung durch
das Oberverwaltungsgericht kann auch nicht mit der vom
Bundesverwaltungsgericht in seinem - hier ebenfalls
angegriffenen - Beschluss über die Beschwerde gegen die
Nichtzulassung der Revision vertretenen Auffassung entkräftet
werden, das Oberverwaltungsgericht habe sich zwar auf die
(eingeschränkte) Bindungswirkung der Vorentscheidung berufen,
dann aber die einzelnen Gesichtspunkte doch jeweils in der
Sache vollständig durchgeprüft (vgl. Beschluss vom
20. Oktober 2008 - BVerwG 7 B 21.08 -, juris
Rn. 18 f.). Es trifft zwar zu, dass das
Oberverwaltungsgericht sich nicht mit dem jeweiligen Verweis
auf die Bindungswirkung der bestandskräftigen
Rahmenbetriebsplanzulassung begnügt hat, sondern zu den
einzelnen Streitpunkten erneut in eine Sachprüfung
eingetreten ist. Dabei wird allerdings nicht deutlich, ob es
sich insoweit um eine Vollprüfung handelt oder wiederum um
eine nur eingeschränkte Prüfung, nämlich begrenzt auf die
Frage, ob seit der rechtskräftigen Entscheidung über die
Rahmenbetriebsplanzulassung entscheidungserhebliche
Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten sind
(so der eigene Prüfungsansatz des Oberverwaltungsgerichts
S. 17 und 21 = juris Rn. 44 und 56). Während die
einleitenden Ausführungen zur Sachprüfung (S. 17 = juris
Rn. 47) auf eine echte Alternativbegründung in Form
einer Vollprüfung hinweisen, erweckt das
Oberverwaltungsgericht an zahlreichen anderen Stellen seines
Urteils den Eindruck, es gehe lediglich der Frage nach, ob
eine wesentliche Änderung der Sachlage eingetreten sei (so
ausdrücklich S. 22 = juris Rn. 60 zur
energiepolitischen Erforderlichkeit des Braunkohlentagebaus,
S. 34 = juris Rn. 121 zum Natur- und
Landschaftsschutz, S. 45 = juris Rn. 174 zu den
Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 BBergG).
Insbesondere geht es selbst in keiner Weise näher - auch
nicht, indem es sich anderweitige Feststellungen und
Bewertungen zu eigen machte - auf das Ausmaß und die
Auswirkungen der Umsiedlungsmaßnahmen ein, sondern verweist
auch für diesen besonders belastenden Aspekt des Projekts im
Wesentlichen nur auf die Feststellungswirkungen der Zulassung
des Rahmenbetriebsplans sowie auf die fehlende Schutzwirkung
des Art. 11 Abs. 1 GG (vgl. S. 29 f. =
juris Rn. 96 ff.). Im Übrigen hat das
Oberverwaltungsgericht an keiner Stelle seines Urteils seine
Eingangsfestlegung auf einen im Hinblick auf die
Bindungswirkung der Rahmenbetriebsplanzulassung
eingeschränkten Prüfungsmaßstab eindeutig zugunsten einer
alternativen Vollprüfung aufgegeben. Daran muss es sich
festhalten lassen.
238
5. Auch die angegriffene Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts verletzt mit der Nichtzulassung der
Revision die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Das
Bundesverwaltungsgericht nimmt die nur eingeschränkte
Sachprüfung durch das Oberverwaltungsgericht hin, obwohl das
verfassungsrechtlich gebotene Verständnis des insoweit zu
beanstandenden Urteils (dazu vorstehend unter bb) nach dem
eigenen Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts ansonsten zur
Zulassung der Revision hätte führen müssen. Damit wird der
Zugang zur Revisionsinstanz in sachlich nicht vertretbarer
Weise eingeschränkt (vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Beschluss
des Ersten Senats vom 16. Juli 2013 - 1 BvR 3057/11 -,
NJW 2013, S. 3506 ).
239
6. Schließlich verletzen die Gerichte in
den angegriffenen Entscheidungen die hier aus Art. 14 GG
folgende Garantie effektiven Rechtsschutzes auch deshalb,
weil sie auf einer Ausgestaltung und Auslegung des
Bundesberggesetzes beruhen, die zu dem für sie jeweils
maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt ein strukturelles
Rechtsschutzdefizit aufwies. Der für Oberflächeneigentümer
erst gegen die einzelne Grundabtretungsentscheidung eröffnete
gerichtliche Rechtsschutz konnte bei über Jahrzehnte
laufenden Großvorhaben wie dem Tagebau Garzweiler trotz
formal gewährleisteter Inzidentprüfung der
Rahmenbetriebsplanzulassung im Rahmen der Anfechtung der
Grundabtretung nicht die gebotene tatsächliche Effektivität
garantieren, weil er dafür zu spät kam (dazu oben 3. d
bb).
240
1. Der Grundabtretungsbeschluss und die
Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des
Oberverwaltungsgerichts verletzen den Beschwerdeführer in
seinen Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1
und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, jeweils in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG; der Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts verletzt ihn zudem in Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG.
241
Trotz des Erfolges der Verfassungsbeschwerde
verbleibt es bei der Feststellung der Verfassungsverstöße
durch die angegriffenen Entscheidungen. Eine Aufhebung und
Zurückverweisung der Sache an das Bundesverwaltungsgericht
oder das Oberverwaltungsgericht erübrigt sich.
242
Eine Zurückverweisung kommt zum einen deshalb
nicht in Betracht, weil die Verfassungswidrigkeit der
Inanspruchnahme des Grundstücks des Beschwerdeführers und der
sie bestätigenden Gerichtsentscheidungen damit feststeht,
soweit sie auf einer unzureichenden Gesamtabwägung und der
Verletzung der Garantie effektiven Rechtsschutzes beruhen.
Eine erneute Sachentscheidung nach einer Zurückverweisung
könnte dem Beschwerdeführer keinen über diese Feststellung
hinausgehenden Vorteil verschaffen, weil das Grundstück
mittlerweile durch den Tagebau in Anspruch genommen ist und
eine Rückgabe an den Beschwerdeführer bis zur Rekultivierung
des Tagebaus faktisch ohne Wert wäre (vgl. BVerfGE 44, 353
; 50, 234 zu Ausnahmen von § 95
Abs. 2 BVerfGG). Dass der Beschwerdeführer selbst die
Rückgabe des Grundstücks nach diesem Zeitpunkt nicht
anstrebt, ergibt sich daraus, dass er selbst weitergehend die
Entziehung des Eigentums nach § 82 Abs. 2 BBergG
beantragt hat, nachdem ihm zunächst nur das Recht zum Besitz
daran entzogen und eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit
zugunsten der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens daran
eingetragen werden sollte. Damit verzichtete er zugleich auf
den ihm ansonsten kraft Gesetzes zustehenden Rückgabeanspruch
nach § 81 Abs. 3 BBergG.
243
Eine Zurückverweisung der Sache an die
Fachgerichte scheidet zum anderen auch deshalb aus, weil
sicher absehbar ist, dass diese bei einer erneuten
Sachentscheidung zu dem Ergebnis gelangen würden, dass der
Tagebau Garzweiler I/II zur Sicherung der Energieversorgung
zu dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt als
vernünftigerweise geboten angesehen werden durfte und dass
auch die Gesamtabwägung zu dem Tagebau bei nachvollziehender
Prüfung durch die Gerichte Bestand haben würde (vgl. BVerfGE
89, 381 ). Beides ergibt sich aus der Begründung
des Senats zu den entsprechenden Fragen, die sich anlässlich
der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 3386/08 gegen die Zulassung
des Rahmenbetriebsplans stellen (siehe unten C. II. 2.
c).
244
2. Die Entscheidung über die Kosten des
Verfahrens der Verfassungsbeschwerde beruht auf § 34a
Abs. 2 BVerfGG.
245
Da der Beschwerdeführer bei einer
Zurückverweisung der Sache an die Fachgerichte mit seiner
Klage letztlich keinen Erfolg haben würde und somit im
Ergebnis die Verfahrenskosten aus dem fachgerichtlichen
Verfahren tragen müsste, besteht auch kein Anlass, die Sache
allein zur Entscheidung über diese Kosten an die Fachgerichte
zurückzuverweisen.
246
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers P. (1 BvR 3139/08 - Rahmenbetriebsplan) ist
zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
247
Die gegen die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II und
die sie bestätigenden Gerichtsentscheidungen gerichtete
Verfassungsbeschwerde ist mit der Rüge einer Verletzung von
Art. 11 und Art. 14 GG zulässig. Die Verletzung
dieser Grundrechte erscheint im Hinblick auf die Wirkung, die
der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für die
Rechtsstellung Dritter nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zukommt (dazu unten II. 2. b bb
(1)), zumindest möglich.
248
Die behaupteten Grundrechtsverletzungen sind
hinreichend substantiiert geltend gemacht, auch im Hinblick
auf Art. 14 Abs. 1 GG. Dass der Beschwerdeführer
das Eigentumsgrundrecht nicht ausdrücklich benennt, ist
unschädlich (vgl. BVerfGE 123, 186 ). Er
hat ausreichend deutlich gemacht, dass er sich in erster
Linie gegen den Verlust seiner Heimat wendet, den er durch
die Zulassung des Rahmenbetriebsplans maßgeblich
vorentschieden sieht. Die Entwertung des Haus- und
Wohnungseigentums ist darin ebenso einbezogen wie der Verlust
des sozialen Umfelds. Sofern die besondere Beziehung von
Bewohnern einer Siedlung zu ihrem Wohnumfeld auch durch das
Haus- oder Wohnungseigentum verfassungsrechtlich geschützt
wird, ist mit diesem Vorbringen zulässigerweise der Sache
nach eine Verletzung von Art. 14 GG gerügt. Ob das
Eigentumsgrundrecht diesen Schutz gegen die zwangsweise
Durchsetzung von Umsiedlungen umfasst, ist im Rahmen der
Begründetheit der Verfassungsbeschwerde zu entscheiden.
249
Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den
Tagebau Garzweiler I/II greift nicht in das Grundrecht
auf Freizügigkeit ein (1.) und verletzt den Beschwerdeführer
im Ergebnis auch nicht in seinem Eigentumsgrundrecht
(2.).
250
1. Das Grundrecht auf Freizügigkeit (a)
schützt den Beschwerdeführer nicht vor der sich durch die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Tagebau
Garzweiler I/II abzeichnenden Notwendigkeit, sein
Wohngrundstück aufzugeben und wegzuziehen, da sich der
Schutzbereich von Art. 11 Abs. 1 GG nicht auf die
Abwehr staatlicher Maßnahmen zur Regelung der Bodennutzung
erstreckt, die letztlich zur unfreiwilligen Aufgabe des
Wohnsitzes führen (b). Das Grundrecht auf Freizügigkeit
vermittelt auch kein eigenständiges Recht auf Heimat, ohne
dass dies zu einer Schutzlücke für die Betroffenen führt (c).
Dieses Verständnis des Grundrechts auf Freizügigkeit
entspricht im Ergebnis auch der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (d).
251
a) Art. 11 GG gewährleistet in
Anerkennung freier und selbstbestimmter Lebensgestaltung
allen Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Mit der
freien Wahl des Aufenthalts- und Wohnorts schützt er die
eigene Lebensplanung und -gestaltung vor staatlicher
Einmischung.
252
aa) Das Grundrecht auf Freizügigkeit
steht historisch in der Tradition der im Mittelalter den
Freien vorbehaltenen Freizügigkeit (vgl. Durner, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 11 Rn. 6 [August 2012]). In
den deutschen Verfassungen des 19. und des beginnenden
20. Jahrhunderts wurde das Recht auf Freizügigkeit dann
allen Staatsbürgern garantiert; es war damals eng mit der
Berufs- und Gewerbefreiheit verknüpft (vgl. § 133 der
Paulskirchenverfassung von 1849 und Art. 111 WRV sowie
§ 1 des Freizügigkeitsgesetzes des Norddeutschen Bundes
von 1867 [Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes 1867,
S. 55]; ebenso auch noch der erste Entwurf eines
Grundrechts auf Freizügigkeit im Parlamentarischen Rat, vgl.
Fünfte Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen,
29. September 1948, in: Der Parlamentarische Rat
1948-1949, Akten und Protokolle, Bd. 5/I, Ausschuss für
Grundsatzfragen, S. 88 ff.). Ungeachtet der
Gewährleistung der Berufsfreiheit als eigenständiges
Grundrecht in Art. 12 GG ist die Garantie der freien
Wahl von Aufenthalts- und Wohnort in einer arbeitsteiligen
und ausdifferenzierten Gesellschaft Grundbedingung einer
freien Berufswahl und eigenverantworteten Sicherung des
Lebensunterhalts. Das Grundrecht auf Freizügigkeit
gewährleistet aber auch unabhängig von seinen Bezügen zur
Berufswahl die freie Wahl des Aufenthalts- und Wohnorts als
Ausdruck selbstbestimmter Lebensgestaltung. Es anerkennt das
Recht, sich in freier Entscheidung jederzeit an grundsätzlich
jeden Ort im Bundesgebiet ungehindert und ohne behördliche
Erlaubnis begeben und dort aufhalten zu können.
253
bb) Freizügigkeit im Sinne des
Art. 11 Abs. 1 GG bedeutet das Recht, an jedem Ort
innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen
(vgl. BVerfGE 2, 266 ; 43, 203 ; 80,
137 ; 110, 177 ). Hierzu zählt
die Einreise nach Deutschland zum Zwecke der Wohnsitznahme
(vgl. BVerfGE 2, 266 ; 43, 203 ; 110,
177 ) und die Freizügigkeit zwischen Ländern,
Gemeinden und innerhalb einer Gemeinde (vgl. BVerfGE 110, 177
; siehe auch BVerfGE 8, 95 ).
254
Das Grundrecht auf Freizügigkeit garantiert
nicht nur die Freiheit des Zuzugs zu einem Ort im
Bundesgebiet, es schützt auch das Verbleiben an dem in
Freizügigkeit gewählten Ort und damit grundsätzlich auch vor
erzwungenen Umsiedlungen. Dass Art. 11 Abs. 1 GG
neben der Freiheit des Ziehens auch das Recht schützt, an
einem in Ausübung dieser Freiheit gewählten Ort frei von
staatlichem Zwang zum Verlassen oder zum Wegzug verbleiben zu
dürfen, ist mittlerweile in der Rechtsprechung anerkannt
(vgl. den angegriffenen und insoweit auch nicht beanstandeten
Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom
29. September 2008 - BVerwG 7 B 20.08 -, NVwZ 2009,
S. 331
18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LKV 1998, S. 395
und Beschluss vom 28. Juni 2001 - VfGBbg
44/00 -, juris Rn. 35) und entspricht einhelliger
Auffassung im rechtswissenschaftlichen Schrifttum (vgl. nur
Durner, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 11 Rn. 91 [August
2012]; Gnatzy, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG,
12. Aufl. 2011, Art. 11 Rn. 8;
F. Wollenschläger, in: Dreier, GG, Bd. I,
3. Aufl. 2013, Art. 11 Rn. 37; Guckelberger,
in: Festschrift für Wilfried Fiedler, 2011, S. 123
; Hailbronner, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII,
3. Aufl. 2009, § 152 Rn. 46; Jarass, in:
ders./Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 11
Rn. 3; Kunig, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1,
6. Aufl. 2012, Art. 11 Rn. 18; Pernice, in:
Dreier, GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 11
Rn. 17; Ziekow, in: Berliner Kommentar zum GG,
Bd. 1, Art. 11 Rn. 58 [2002]; jeweils
m.w.N.).
255
Das Recht, an jedem Ort im Bundesgebiet
Aufenthalt oder Wohnsitz zu nehmen, könnte ausgehöhlt und
entwertet werden, wenn das Grundrecht nicht auch das Recht
umfasste, an dem frei gewählten Ort verweilen oder wohnen zu
dürfen. Sonst stünde den Bürgerinnen und Bürgern kein dem
Zuzugsrecht vergleichbarer verfassungsrechtlicher Schutz
dagegen zu, unmittelbar nach Wahrnehmung des
Freizügigkeitsrechts sogleich wieder durch staatliche
Maßnahmen von dem gewählten Ort verwiesen oder vertrieben zu
werden.
256
b) Das Grundrecht auf Freizügigkeit
berechtigt allerdings nicht dazu, an Orten im Bundesgebiet
Aufenthalt zu nehmen und zu verbleiben, an denen Regelungen
zur Bodenordnung oder Bodennutzung einem Daueraufenthalt
entgegenstehen und so bereits den Zuzug ausschließen oder
einschränken oder, wenn sie erst nachträglich aufgestellt
werden, letztlich zum Wegzug zwingen. Solche Regelungen
berühren jedenfalls dann nicht den Schutzbereich von
Art. 11 Abs. 1 GG, wenn sie allgemein gelten und
nicht gezielt die Freizügigkeit bestimmter Personen oder
Personengruppen treffen sollen.
257
aa) Art. 11 Abs. 1 GG gewährt
ein Recht zum Zuzug und Aufenthalt grundsätzlich nur dort, wo
jeder Aufenthalt und Wohnsitz nehmen kann. Einen Anspruch auf
Schaffung und Erhalt der rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen für einen Daueraufenthalt vermittelt
Art. 11 Abs. 1 GG dagegen nicht. Die Ausgestaltung
der rechtlichen Voraussetzungen für die mit einem Aufenthalt
verbundene konkret zulässige Bodennutzung an einem bestimmten
Ort berührt daher grundsätzlich nicht den Schutzbereich der
Freizügigkeit, sondern formt die Wahrnehmungsvoraussetzungen
dieses Grundrechts aus (im Wesentlichen ebenso der
angegriffene Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.
September 2008 - BVerwG 7 B 20.08 -, NVwZ 2009, S. 331
28. Juni 2001 - VfGBbg 44/00 -, juris Rn. 36 sowie
Durner, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 11 Rn. 121
[August 2012]; Gnatzy, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG,
12. Aufl. 2011, Art. 11 Rn. 11a; Gusy, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2010,
Art. 11 Rn. 29; Rittstieg, in: AK-GG, 3. Aufl.
2001, Art. 11 Rn. 31;
Pieroth/Schlink/Kingreen/Poscher, Grundrechte, 29. Aufl.
2013, Rn. 867; Stern [Sachs], Staatsrecht,
Bd. IV/1, 2006, S. 1142; anderer Ansicht etwa
Guckelberger, in: Festschrift für Wilfried Fiedler, 2011,
S. 123 ; Randelzhofer, in: Bonner Kommentar
zum GG, Art. 11 Rn. 43 [Oktober 1981]). Zu den
Normen, die in dieser Weise die Voraussetzungen der
Wahrnehmung des Grundrechts gestalten, gehören bei dem
notwendig auf die Nutzung des Raumes angewiesenen
Freizügigkeitsrecht namentlich die Bestimmungen über die
Bodennutzung wie etwa das Bau-, das Raumordnungs-, das
Infrastrukturplanungs-, das Natur- und Landschaftsschutz-
oder - wie hier - das Bergrecht.
258
Diese Einordnung der die Bodennutzung
regelnden Vorschriften außerhalb des Schutzbereichs der
Freizügigkeit gilt nicht nur für Beschränkungen des Zuzugs,
sondern auch für solche Regelungen, die zu einem Wegzug oder
zum Verlassen eines dauerhaften Aufenthalts veranlassen oder
gar dazu zwingen. Ebenso wie beispielsweise das
bauplanungsrechtliche Hindernis für einen Zuzug ist auch die
Enteignung eines Hausgrundstücks für eine nachträglich
geplante Infrastrukturmaßnahme Folge bestehender oder
veränderter Wahrnehmungsbedingungen des Freizügigkeitsrechts,
berührt aber nicht den Schutzbereich dieses Grundrechts.
Anderes kann dann gelten, wenn solche Regelungen nicht
allgemein gelten, sondern direkt auf die Einschränkung der
Freizügigkeit bestimmter Personen oder Personengruppen
zielen. Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch
ersichtlich nicht vor.
259
bb) Entstehungsgeschichte ((1)) sowie
Schutzzweck und Systematik ((2)) stützen dieses Verständnis
des Freizügigkeitsrechts.
260
(1) Die Entstehungsgeschichte des
Art. 11 GG zeigt, dass die Diskussion um die Aufnahme
dieses Grundrechts in das Grundgesetz und um seine
Ausgestaltung stark von den besonderen Herausforderungen
Westdeutschlands angesichts der großen Zahl von Flüchtlingen
in der amerikanischen, der britischen und der französischen
Besatzungszone und der Erwartung weiterer einreisebereiter
Deutscher geprägt war. Dabei ging es in erster Linie um die
Frage, ob unter den damaligen Bedingungen überhaupt allen
Deutschen ein Recht auf Freizügigkeit eingeräumt werden könne
(vgl. Dritte und Fünfte Sitzung des Ausschusses für
Grundsatzfragen, 21. und 29. September 1948, in: Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle,
Bd. 5/I, Ausschuss für Grundsatzfragen, S. 59 und
89; Dreiundzwanzigste Sitzung des Ausschusses für
Grundsatzfragen, 19. November 1948, in: Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle,
Bd. 5/II, Ausschuss für Grundsatzfragen, S. 613;
Vierundvierzigste Sitzung des Hauptausschusses, 19. Januar
1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und
Protokolle, Bd. 14/2, Hauptausschuss,
S. 1390 ff.). Anhaltspunkte dafür, dass mit dem
Recht auf Freizügigkeit und seiner bewusst engen
Schrankenregelung die auch damals schon bestehenden und
praktizierten rechtlichen Möglichkeiten der Planung und
Gestaltung von Bodennutzung - beispielsweise durch die
Errichtung von Talsperren oder den Bau von Straßen und
Schienenwegen - spürbar eingeschränkt werden sollten, lassen
sich den Materialien zu Art. 11 GG an keiner Stelle
entnehmen. Die ausführliche Diskussion der
Schrankenproblematik in der Sechsunddreißigsten Sitzung des
Ausschusses für Grundsatzfragen am 27. Januar 1949 (vgl. Der
Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle,
Bd. 5/II, Ausschuß für Grundsatzfragen,
S. 1038 ff.) legt im Gegenteil den Schluss nahe,
dass im Parlamentarischen Rat fehlende tatsächliche und
rechtliche Bedingungen für eine Wohnsitznahme - etwa
fehlender Wohnraum in einem Katastrophengebiet - nicht
als Einschränkung des Freizügigkeitsgrundrechts verstanden
wurden (vgl. dazu die Ausführungen des Abgeordneten von
Mangoldt, a.a.O., S. 1044 f.).
261
(2) Das Grundrecht auf Freizügigkeit
entfaltet seinen freiheitlichen Schutzgehalt, indem es allen
Deutschen die Möglichkeit garantiert, ungehindert von
staatlichen Restriktionen von Ort zu Ort ziehen und dort
Aufenthalt und Wohnsitz nehmen zu können, sei es zum Zwecke
der Berufsausübung, sei es aus sonst frei gewählten Gründen
der eigenen Lebensgestaltung. Diese Freizügigkeit wird in
ihrem freiheitlichen Gewährleistungsgehalt nicht geschmälert
durch die Berücksichtigung allgemein geltender Regelungen der
Bodennutzung und verlangt deshalb auch nicht die Freistellung
von ihnen.
262
Die bodenrechtliche Eignung oder Zulässigkeit
des angestrebten Aufenthalts oder der ausgeübten
Wohnsitznahme garantiert Art. 11 Abs. 1 GG nicht.
Wären die allgemeinen Regeln der Bodennutzung oder
Bodenordnung und ihre Umsetzung als Eingriffe in den
Schutzbereich des Grundrechts auf Freizügigkeit zu verstehen,
wäre angesichts der engen Schranken des Art. 11
Abs. 2 GG eine sinnvolle Steuerung der
Siedlungsentwicklung und anderweitigen Bodennutzung mit Hilfe
des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts und der sonstigen
Instrumente raumbezogener Fachplanung kaum möglich. Die
Ausgestaltung der Einschränkungsmöglichkeiten des
Freizügigkeitsrechts in Art. 11 Abs. 2 GG spricht
gegen ein die rechtlichen Voraussetzungen der Bodennutzung
einschließendes Schutzbereichsverständnis des Art. 11
Abs. 1 GG. Danach darf das Freizügigkeitsrecht nur durch
Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes und nur für die Fälle
eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende
Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit
daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur
Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die
freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder
eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr,
Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum
Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren
Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist. Keiner der
genannten Fälle erfasst Konstellationen, in denen aufgrund
raumbedeutsamer Planungen oder sonstiger Maßnahmen der
Bodennutzung durch den Staat Betroffene am Zuzug gehindert
oder zur Aufgabe des Wohnsitzes oder zum Wechsel des
Aufenthaltsortes gezwungen werden. Es gibt auch keinerlei
Anhaltspunkte dafür, dass raumbeanspruchende Großprojekte
oder sonstige raumbedeutsame Planungen unter der Geltung des
Grundgesetzes nicht mehr zulässig seien oder untragbar
erschwert werden sollten.
263
c) Ein eigenständiges Recht auf Heimat im
Sinne des mit dem gewählten Wohnsitz dauerhaft verbundenen
städtebaulichen und sozialen Umfelds (in diese Richtung Baer,
NVwZ 1997, S. 27 ; Pernice, in:
Dreier, GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 11
Rn. 17) gewährleistet Art. 11 Abs. 1 GG
nicht.
264
Der Parlamentarische Rat hat es mit Blick auf
die Folgen von Flucht und Vertreibung bewusst abgelehnt, ein
eigenes Recht auf Heimat in das Grundgesetz aufzunehmen (vgl.
Zweiundvierzigste Sitzung des Hauptausschusses,
18. Januar 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949,
Akten und Protokolle, Bd. 14/2, Hauptausschuss,
S. 1293 ff. und Parlamentarischer Rat,
Stenographischer Bericht, 9. Sitzung, 6. Mai 1949,
S. 175). Hat ein gewählter und innegehabter Wohnsitz je
nach zeitlicher Verfestigung im Hinblick auf die damit
verbundenen sozialen Kontakte und Bindungen im räumlichen
Umfeld und seine Verwurzelung im konkreten städtebaulichen
Kontext für den Wohnungsinhaber eine besondere Qualität, so
verleiht das dem aus Art. 11 Abs. 1 GG fließenden
Bleiberecht erhöhtes Gewicht, sofern der Schutzbereich dieses
Grundrechts überhaupt berührt ist (siehe vorstehend b).
Gerade umfangreiche Umsiedlungen, wie beispielweise die dem
großflächigen Tagebau geschuldeten, führen zu
außergewöhnlichen Belastungen gewachsener sozialer
Beziehungen und örtlich-räumlicher Verbindungen, da sie das
Verschwinden ganzer Gemeinden einschließlich aller
zugehöriger Baulichkeiten und Infrastruktureinrichtungen zur
Folge haben können. All dem ist im Rahmen der Prüfung der
Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs in das Grundrecht auf
Freizügigkeit oder, sofern dessen Schutzbereich nicht berührt
ist, des sonst dadurch betroffenen Grundrechts (siehe dazu
unten 2. a) angemessen Rechnung zu tragen.
265
d) Eine verfassungsrechtliche Schutzlücke
ergibt sich für die Betroffenen weder dadurch, dass das
Grundgesetz kein eigenständiges Recht auf Heimat vorsieht,
noch dadurch, dass ein durch Maßnahmen zur Bodenordnung und
Regelungen der Bodennutzung verursachter Zwang zur Aufgabe
des Aufenthalts oder Wohnsitzes keine Beeinträchtigung des
Schutzbereichs von Art. 11 Abs. 1 GG bedeutet. Die
mit dem Verlust der sozialen und räumlich-städtebaulichen
Beziehungen einhergehenden besonderen Belastungen der
Betroffenen finden nämlich Berücksichtigung im Rahmen des
Grundrechtsschutzes aus Art. 14 Abs. 1 und 3 GG,
sofern es sich um Eigentumseingriffe handelt (siehe unten 2.
a), ansonsten über Art. 2 Abs. 1 GG.
266
e) Diese Auslegung des Art. 11 GG
steht nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Dieser hat in
den durch den Braunkohlentagebau Horno bedingten Umsiedlungen
einen Eingriff sowohl in das Recht auf Achtung des Privat-
und Familienlebens aus Art. 8 EMRK als auch in das im
Protokoll Nr. 4 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten verbürgte Freizügigkeitsrecht gesehen
(vgl. EGMR, Entscheidung vom 25. Mai 2000
- Beschwerde Nr. 46346/99 (Noack) -, LKV 2001,
S. 69 ). Der Europäische Gerichtshof
für Menschenrechte hält den Eingriff nach Maßgabe der
gegenüber Art. 11 Abs. 2 GG großzügigeren
Schrankenregelung im Protokoll Nr. 4 zur Konvention zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten für
gerechtfertigt. Das widerspricht im Ergebnis nicht der
Auslegung des Bundesverfassungsgerichts, das ausgehend von
dem strengen Schrankenregime des Art. 11 Abs. 2 GG
den Schutzbereich des Grundrechts auf Freizügigkeit nicht
berührt sieht, sondern Schutz gegen die von
Umsiedlungsmaßnahmen ausgehenden besonderen Belastungen vor
allem über Art. 14 oder Art. 2 Abs. 1 GG
gewährt (siehe unten 2. a). Die Europäische
Menschenrechtskonvention und ihre Interpretation durch den
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte sind als
Auslegungshilfe bei der Auslegung der Grundrechte und
rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes heranzuziehen
(vgl. BVerfGE 111, 307 ; 128, 326
; 131, 268 ). Die
Heranziehung als Auslegungshilfe verlangt keine schematische
Parallelisierung der Aussagen des Grundgesetzes mit denen der
Europäischen Menschenrechtskonvention, sondern ein Aufnehmen
von deren Wertungen, soweit dies methodisch vertretbar und
mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist (vgl.
BVerfGE 111, 307 ; 128, 326
; 131, 268 ).
267
2. Der Beschwerdeführer wird nicht in
seinem Eigentumsgrundrecht verletzt.
268
Art. 14 GG schützt den Bestand des
konkreten (Wohn-)Eigentums auch in seinen sozialen Bezügen
(a). In diese Ausprägung des Eigentumsgrundrechts greift die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans ein (b). Der Eingriff ist
jedoch gerechtfertigt (c).
269
a) Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge
der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts
einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und
ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines
Lebens zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 97, 350
; stRspr). Es genießt einen besonders
ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der
persönlichen Freiheit Einzelner geht (vgl. BVerfGE 50, 290
; stRspr; siehe ferner oben B. II. 2. a). Dieser
Schutz schließt die Bezüge des Eigentumsgegenstands zu seiner
sozialen Umwelt ein.
270
Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten
Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer (vgl. BVerfGE
24, 367 ; 38, 175 <181, 184 f.>; 56,
249 ) und verleiht ihnen die Befugnis, Dritte von
Besitz und Nutzung auszuschließen (vgl. BVerfGE 101, 54
). Die Bestandsgarantie erfasst bei einer
ausgeübten Grundstücksnutzung den rechtlichen und
tatsächlichen Zustand, der im Zeitpunkt der hoheitlichen
Maßnahme vorhanden ist (vgl. BVerfGE 58, 300 ).
Zum Bestand des derart geschützten Wohneigentums gehören
danach auch dessen gewachsene Bezüge in sozialer und
städtebaulicher Hinsicht, soweit sie an örtlich verfestigten
Eigentumspositionen anknüpfen. Dies gilt für mit Wohngebäuden
bebautes Grundeigentum ebenso wie für Eigentumswohnungen oder
beschränkte dingliche Rechte, die eine Nutzung als Wohnung
ermöglichen. Der Schutz umfasst zudem das Besitzrecht der
Mieter von Wohnräumen, für die in gleicher Weise die Wohnung
den Mittelpunkt ihrer privaten Existenz bildet (vgl. dazu
BVerfGE 89, 1 ). Nicht anders als bei den
Eigentümern im sachenrechtlichen Sinne sind namentlich bei
Umsiedlungen ganzer Ortschaften auch die Nutzungs- und
Verfügungsbefugnisse der Mieter berührt. Der
verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums verschafft damit
zwar keinen Anspruch auf Erhalt oder gar Schaffung eines
bestimmten Wohnumfelds. Soweit mit einer tatsächlich
innegehabten Wohnung jedoch feste soziale Bindungen in das
örtliche Umfeld und dessen städtebauliche Gegebenheiten
verbunden sind, ist diese Verwurzelung bei Eingriffen in das
Eigentumsgrundrecht angemessen zu berücksichtigen. Denn das
Eigentumsgrundrecht ist in erster Linie Grundlage
persönlicher Freiheit und Selbstentfaltung (vgl. BVerfGE 50,
290 ; stRspr und oben B. II. 2. a) auch in seinen
konkreten örtlichen und sozialen Bezügen. Ein gewisser Schutz
des gewachsenen sozialen Umfelds, der in der Literatur zum
Teil unter dem Begriff der „Heimat“ in Art. 11 GG
verortet wird, ist damit im Ergebnis durch Art. 14
Abs. 1 GG gewährleistet. Dabei wiegt der Eingriff in
Art. 14 Abs. 1 GG umso schwerer, je umfassender und für
die Freiheitsentfaltung gravierender die mit dem Entzug von
Wohneigentum verbundene Beeinträchtigung oder gar Vernichtung
des Wohnumfelds ist.
271
b) Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
für den Tagebau Garzweiler I/II vom 22. Dezember 1997 greift
in das Eigentum des Beschwerdeführers an seinem inmitten des
Abbaugebiets liegenden Hausgrundstück ein.
272
aa) Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
entzieht dem Beschwerdeführer allerdings nicht das Eigentum
an seinem Grundstück. Anders als die meisten
Planfeststellungsbeschlüsse zu Infrastrukturvorhaben
entfaltet die Zulassung des Rahmenbetriebsplans auch keine so
genannte enteignungsrechtliche Vorwirkung für später zur
Verwirklichung des Tagebaus womöglich erforderlich werdende
Enteignungen. Das Bundesberggesetz sieht nach der
maßgeblichen Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht
(vgl. den angegriffenen Beschluss vom 29. September 2008 -
BVerwG 7 B 20.08 -, NVwZ 2009, S. 331
) eine solche Bindungswirkung der
Rahmenbetriebsplanzulassung für ein nachfolgendes
Enteignungsverfahren weder insgesamt noch in
Entscheidungsteilen vor. Die Anordnung der Bindung an
Ergebnisse vorgelagerter Verfahrensstufen durch Gesetz ist
für die Annahme einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung
jedoch unverzichtbar (allgemein zu dieser Rechtsfigur vgl.
BVerfGE 56, 249 ; 74, 264 ; 95, 1
sowie zum Gesetzesvorbehalt für echte
Verfahrensstufungen BVerfGE 129, 1 ).
273
bb) Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
greift aber deshalb in das Eigentum des Beschwerdeführers
ein, weil sie auch zu seinen Lasten die Feststellung der
grundsätzlichen Zulassungsfähigkeit des Tagebauvorhabens
enthält ((1)), weil mit ihr gravierende faktische
Auswirkungen auf das Wohnumfeld seines Grundstücks in der
betroffenen Gemeinde einhergehen ((2)) und weil die Zulassung
und die damit eröffnete Verwirklichung des Tagebaus den
späteren Rechtsschutz gegen eine Grundabtretung weitgehend
entwerten ((3)).
274
(1) Das Bundesverwaltungsgericht hat in
dem vom Beschwerdeführer im Ausgangsverfahren im ersten
Durchgang erstrittenen, hier nicht angegriffenen Urteil vom
29. Juni 2006 entschieden, dass die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans mit Blick auf § 48 Abs. 2
Satz 1 BBergG die Feststellung enthalte, die
beabsichtigte Gewinnung von Braunkohle könne nicht aus
überwiegenden öffentlichen Interessen, also auch nicht unter
Berücksichtigung des Eigentumsschutzes, beschränkt oder
untersagt werden (vgl. BVerwGE 126, 205 <212
[Rn. 23]>). Aus dieser für das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich maßgeblichen Auslegung
des einfachen Rechts hat das Bundesverwaltungsgericht unter
Änderung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. BVerwG,
Urteil vom 14. Dezember 1990 - BVerwG 7 C 18.90 -, NVwZ 1991,
S. 992) den Schluss gezogen, dass die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans mit dieser Feststellung den
Beschwerdeführer als Grundstückseigentümer belaste und
deshalb eine auch ihm gegenüber wirksame rechtliche Regelung
entfalte, weshalb sie von ihm angefochten werden könne (vgl.
BVerwGE 126, 205 ). Der für die
Betriebsplanzulassung erhebliche § 48 Abs. 2
Satz 1 BBergG entfalte damit zugunsten des
Grundstückseigentümers drittschützende Wirkung (vgl. BVerwGE
126, 205 ).
275
Für die so verstandene Zulassungsfähigkeit des
Vorhabens kommt es nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung auch darauf an, ob das Abbauvorhaben durch die
Notwendigkeit gerechtfertigt ist, den dort anstehenden
Bodenschatz zur Sicherung der Rohstoffversorgung abzubauen,
und ob deshalb die großflächige Inanspruchnahme von
Grundstücken mit der Umsiedlung zahlreicher Menschen unter
völliger Umgestaltung der Landschaft mit öffentlichen
Interessen vereinbar ist. Ein Tagebauvorhaben widerspreche
dem öffentlichen Interesse im Sinne des § 48 Abs. 2
BBergG, wenn bereits bei der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans erkennbar sei, dass die Verwirklichung
des Vorhabens daran scheitern müsse, dass die dafür
erforderliche Inanspruchnahme des Eigentums privater Dritter
nicht durch Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei
(vgl. BVerwGE 126, 205 [Rn. 19]>).
276
Mit diesem gewandelten Verständnis des
§ 48 Abs. 2 BBergG bei der Zulassung eines
Rahmenbetriebsplans weist das Bundesverwaltungsgericht der
Rahmenbetriebsplanzulassung erstmals eine Rechtswirkung zu,
die auch zu einem Eingriff in das Eigentum der vom Tagebau
betroffenen Grundstückseigentümer führt, selbst wenn damit
noch keine Gestattungswirkung für den Bergbautreibenden
verbunden ist. Denn die mit der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans erfolgte Feststellung der grundsätzlichen
Zulassungsfähigkeit des Vorhabens (vgl. BVerwGE 126, 205
) überwindet mit Wirkung für die
weiteren Schritte der Betriebsplanung entgegenstehende
Eigentümerinteressen als Teil der nach § 48 Abs. 2
BBergG zu berücksichtigenden öffentlichen Interessen. Zudem
bleibt die Zulassung des Rahmenbetriebsplans jedenfalls für
den Eigentümer, der sie - wie der Beschwerdeführer -
erfolglos angefochten hat, nicht ohne Bedeutung für das
nachfolgende Grundabtretungsverfahren (vgl. BVerwGE 126, 205
), da für ihn damit bestandskräftig
feststeht, dass das Vorhaben einer technisch und
wirtschaftlich sachgemäßen Betriebsplanung und
Betriebsführung entspricht und die Benutzung der Grundstücke
für das Abbauvorhaben unter diesem Gesichtspunkt notwendig
ist.
277
(2) Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
greift auch deshalb in das Grundeigentum des
Beschwerdeführers ein, weil spätestens mit dieser
Entscheidung in den von einem Tagebau betroffenen Gemeinden
der Abwanderungsprozess von Menschen, Betrieben und sonstigen
öffentlichen und privaten Einrichtungen angestoßen wird, der
zu einer zunehmend massiven Veränderung des mit einem
Wohneigentum verbundenen sozialen und städtebaulichen Umfelds
führt, so dass angesichts der vollständigen Beseitigung der
sozialen Bezüge des Wohneigentums bereits zu diesem Zeitpunkt
das Eigentum nachhaltig beeinträchtigt ist. Dieser vom
Beschwerdeführer im Verfahren vorgetragene Umstand wurde vom
Ersten Beigeordneten der Stadt Erkelenz in der mündlichen
Verhandlung überzeugend und substantiiert bestätigt (vgl.
auch BVerwGE 126, 205 ) und hat auch
keinen Widerspruch erfahren. Damit liegt in Fällen des
großräumigen Tagebaus in der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans angesichts des Gewichts und der
Dauerhaftigkeit der durch ihn herbeigeführten nachteiligen
Veränderungen ein einem direkten rechtlichen Eingriff
vergleichbares funktionales Äquivalent (zu dieser Rechtsfigur
BVerfGE 116, 202 ; 118, 1 ; 120, 378
).
278
(3) Schließlich entfaltet die Zulassung
des Rahmenbetriebsplans Eingriffswirkung in das Eigentum des
Beschwerdeführers, weil ihr zwar keine enteignungsrechtliche
Vorwirkung (siehe oben aa), aber doch rechtliche Vorwirkung
im Hinblick auf seine Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die
spätere Grundabtretung zukommt. Jedenfalls für Grundstücke,
die - wie das des Beschwerdeführers - inmitten des
Abbaugebiets liegen, steht mit der Zulassung des
Rahmenbetriebsplans dem Grunde nach fest, dass sie, wenn
keine Einigung von Eigentümer und Bergbautreibendem zustande
kommt, durch Grundabtretung in Anspruch genommen werden. Mit
zunehmender Verwirklichung des durch die
Rahmenbetriebsplanzulassung als grundsätzlich
genehmigungsfähig feststehenden Tagebauvorhabens verringern
sich die tatsächlichen Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs
gegen eine spätere Grundabtretung, soweit er sich auf die
Rechtswidrigkeit des der Enteignung zugrunde liegenden
Vorhabens stützt (siehe dazu oben B. II. 3. d bb).
279
c) Der Eingriff in das Eigentum des
Beschwerdeführers durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
ist gerechtfertigt.
280
aa) Ausgehend davon, dass bei
großflächigen Tagebauen für Grundstücke, die im Plangebiet
liegen, mit der Zulassung des Rahmenbetriebsplans die
Vorentscheidung über ihre künftige Inanspruchnahme fällt,
schützt Art. 14 Abs. 1 GG Eigentümer bereits dann
vor einer solchen Zulassung, wenn erkennbar ist, dass ihr
Gründe entgegenstehen, die auch spätere Entscheidungen über
Grundabtretungen notwendig zu Fall bringen müssten. Der mit
der Zulassung des Rahmenbetriebsplans verbundene Eingriff in
das Eigentum der Grundstückseigentümer ist daher nur
gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen einer Enteignung für
den Tagebau jedenfalls dem Grunde nach erfüllt sind. Nicht
geboten ist indessen, dass sämtliche Anforderungen an eine
rechtmäßige Enteignung im Einzelfall vorliegen, denn die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist noch keine
Enteignung.
281
Die Rahmenbetriebsplanzulassung für einen
Tagebau ist danach gegenüber dem betroffenen Grundstücks-
oder sonstigen Wohneigentümer mit Blick auf die dadurch dem
Grunde nach legitimierte künftige Enteignung nur
verfassungsgemäß, wenn das mit dem Tagebauvorhaben verfolgte
Gemeinwohlziel sich aus einer hinreichend präzisen, gesetzlichen Gemeinwohlbestimmung ableiten lässt,
das Vorhaben zur Erreichung des Gemeinwohlziels
vernünftigerweise geboten ist, die Zulassungsentscheidung
nicht in einem Entscheidungsfindungsprozess zustande gekommen
ist, der verfassungsrechtliche Mindestanforderungen verfehlt,
und die Zulassung vertretbar auf der Grundlage einer
umfassenden Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben
sprechenden Belange erfolgt.
282
Mit dem Abbau von Braunkohle wird ein
gesetzlich hinreichend bestimmtes und ausreichend tragfähiges
Gemeinwohlziel umgesetzt (bb). Um dies zu erreichen, durften
die Gerichte den Braunkohlentagebau Garzweiler I/II als
zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt vernünftigerweise
geboten ansehen (cc). Zwar lässt die gesetzliche
Ausgestaltung der Vorhabenzulassung für großflächige Tagebaue
konsequent aufeinander abgestimmte Regelungen über die
gestufte Abarbeitung des der Vorhabenzulassung zugrunde
liegenden Entscheidungsprogramms vermissen, anhand derer sich
die Aufteilung der Entscheidungsverantwortung für die
Braunkohlenplanung einerseits und für die konkrete
Vorhabenzulassung nach dem Bundesberggesetz andererseits in
aller Klarheit erkennen ließe. Das Bundesverwaltungsgericht
hat den bestehenden Regelungen jedoch eine Verknüpfung
zwischen Braunkohlenplanung und bergrechtlicher
Betriebsplanung wie auch die notwendige Regelung zur Frage
einer hierbei vorzunehmenden Gesamtabwägung entnommen, die
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind. Zugleich
erweist sich der Ablauf der konkreten Planung und Zulassung
des Tagebaus Garzweiler I/II als verfassungsrechtlich
hinnehmbar (dd). Schließlich ist auch die erforderliche
Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden
Belange jedenfalls in der nachvollziehenden Abwägung durch
das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen noch verfassungsgemäß; das Vorhaben
erweist sich danach als verhältnismäßig (ee).
283
bb) In § 79 Abs. 1 BBergG hat
der Gesetzgeber mit der „Versorgung des Marktes mit
Rohstoffen“ ein Gemeinwohlziel hinreichend bestimmt
festgelegt (siehe oben B. II. 3. a bb), das Enteignungen zu
tragen in der Lage ist. Die Braunkohle zählt zu den in
§ 3 Abs. 3 BBergG genannten bergfreien
Bodenschätzen. Der im Landesplanungsgesetz von
Nordrhein-Westfalen in den Bestimmungen über die
Braunkohlenplanung (§§ 24 ff. LPlG 1994,
§§ 37 ff. LPlG 2005) vorausgesetzte Abbau von
Braunkohle und die in den Leitentscheidungen der
Landesregierung auf den Braunkohlenabbau im Rheinischen
Braunkohlenplangebiet erfolgte weitere Konkretisierung des
Gemeinwohlziels auf die Versorgung des Energiemarktes mit
Braunkohle halten sich im Rahmen der gesetzlichen Vorgabe aus
§ 79 Abs. 1 BBergG. Durchgreifende Zweifel an der
grundsätzlichen Eignung der Braunkohlenförderung zur
Versorgung des Energiemarktes als Gemeinwohlziel im Sinne des
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG bestehen angesichts
der insoweit nur eingeschränkten Überprüfungsbefugnis des
Bundesverfassungsgerichts (siehe oben B. II. 2. b) nicht.
284
(1) Schon bei der generellen Festlegung
des Landes Nordrhein-Westfalen auf die weitere
Braunkohlennutzung über einen längeren Zeitraum stand fest,
dass die Gewinnung der Braunkohle nur im Tagebau und damit
nur mit gravierenden Eingriffen in vorhandene
Siedlungsstrukturen und unter massiven Belastungen von
Wasserhaushalt, Natur und Landschaft erfolgen kann. Deshalb
bedurfte es der Bestimmung eines Gemeinwohlgrundes von
solchem Gewicht, dass er Enteignungen unter Inkaufnahme
dieser Nachteile zu tragen grundsätzlich in der Lage war.
285
Die im Rahmen der allgemeinen
Gemeinwohlbestimmung des § 79 Abs. 1 BBergG im Zuge
der landesplanungsrechtlichen Braunkohlenplanung getroffenen
Leitentscheidungen der Landesregierung Nordrhein-Westfalen
von 1987 und 1991 für eine längerfristige
Braunkohlengewinnung aus dem Rheinischen Braunkohlenrevier
konkretisieren ein solches Gemeinwohlziel von ganz besonderem
Gewicht für das Land wie auch für die Bundesrepublik
Deutschland.
286
Das Bundesverfassungsgericht hat schon
mehrfach die überragende Bedeutung der Sicherung der
Energieversorgung für das Gemeinwohl betont. Es hat dabei die
Sicherung der Energieversorgung durch geeignete Maßnahmen als
öffentliche Aufgabe von größter Bedeutung bezeichnet und die
Energieversorgung zum Bereich der Daseinsvorsorge gerechnet,
deren Leistung der Bürger zur Sicherung einer
menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf (vgl. BVerfGE
66, 248 ; ferner 25, 1 ; 30, 292
; 53, 30 ; 91, 186 ). Die
ständige Verfügbarkeit ausreichender Energiemengen ist zudem
eine entscheidende Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit
der gesamten Wirtschaft (vgl. BVerfGE 30, 292
).
287
Es ist zuallererst eine energiepolitische
Entscheidung des Bundes und der Länder, mit welchen
Energieträgern und in welcher Kombination der verfügbaren
Energieträger sie eine zuverlässige Energieversorgung
sicherstellen wollen. Hierbei steht ihnen ein weiter
Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zur Verfügung. Diese
Entscheidung ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig,
wie etwa der Versorgungssicherheit bei Nutzung einer
bestimmten Energiequelle, der aus ihrer Verwendung
resultierenden Kosten für Wirtschaft und Verbraucher, ihrem
Einfluss auf Klima- und Umweltschutz, den Auswirkungen auf
den Arbeitsmarkt oder der gebotenen Rücksichtnahme auf
europäische oder internationale Verpflichtungen. Bei der
Gewichtung der einzelnen Faktoren haben Bund und Länder einen
erheblichen Einschätzungsspielraum. Auch die Beurteilung des
Zusammenspiels der verschiedenen Faktoren hängt wiederum von
politischen Wertungen und in erheblichem Umfang von
prognostischen Einschätzungen ab.
288
Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob und
unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber auf Bundes-
oder Landesebene energieversorgungspolitische
Grundentscheidungen an sich ziehen kann oder sie ihm
vorbehalten sind. Hier war der Landtag von
Nordrhein-Westfalen über die „Leitentscheidungen zur
künftigen Braunkohlepolitik“ und zum
„Braunkohlenabbauvorhaben Garzweiler“ unterrichtet worden,
zudem war der für die Landesplanung zuständige Ausschuss des
Landtags (§ 34 Abs. 1 Satz 1 LPIG 1994) an der
Entscheidung über den Braunkohlenplan beteiligt. Die
Entscheidung für den mittelfristigen Abbau vorhandener
Braunkohlenlagerstätten zur Gewährleistung eines sicheren
Energiemixes ist keine Aufgabe, die durch förmliches Gesetz
hätte eigens beschlossen werden müssen und damit dem Landes-
oder Bundesgesetzgeber von Verfassungs wegen vorbehalten war.
Der Landesgesetzgeber konnte sich daher darauf beschränken,
die energiepolitischen Grundentscheidungen der
Landesregierung durch entsprechende Regelungen im
Landesplanungsgesetz mitzutragen und normativ zu
begleiten.
289
Einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle sind
diese Entscheidungen der Bundes- oder Landesregierung nur
sehr begrenzt zugänglich. Das Grundgesetz bietet keinen
Maßstab für die zu einem bestimmten Zeitpunkt allein
verfassungsgemäße oder auch nur verfassungsrechtlich
vorzugswürdige Energiepolitik des Bundes oder eines Landes.
Energiepolitische Grundentscheidungen können daher vom
Bundesverfassungsgericht nur darauf überprüft werden, ob sie
offensichtlich und eindeutig unvereinbar sind mit
verfassungsrechtlichen Wertungen, wie sie insbesondere in den
Grundrechten oder den Staatszielbestimmungen, hier namentlich
dem Umweltschutz (Art. 20a GG), zum Ausdruck kommen.
Dies gilt auch dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, die
energiepolitische Entscheidung zugleich ein Enteignungen
tragendes Gemeinwohlziel im Sinne des Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG konkretisiert.
290
(2) Das Verfahren der
Verfassungsbeschwerde, vor allem die mündliche Verhandlung,
hat nicht ergeben, dass die energiepolitische
Grundentscheidung des Landes Nordrhein-Westfalen für die
mittelfristige Aufrechterhaltung und Fortführung der
Braunkohlengewinnung - auch soweit sie die konkrete
Entscheidung für den Tagebau Garzweiler I/II betrifft -
offensichtlich und eindeutig mit verfassungsrechtlichen
Wertungen nicht in Einklang zu bringen ist.
291
(a) Dabei ist zu berücksichtigen, dass
das Oberverwaltungsgericht in seinem mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffenen Urteil als letzte
Tatsacheninstanz im fachgerichtlichen Verfahren für die
gerichtliche Beurteilung auf die Sach- und Rechtslage im
Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung abgestellt hat (Urteil
vom 21. Dezember 2007 - 11 A 1194/02 -, S. 19 =
juris Rn. 51). Die Entscheidung über den Widerspruch
gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist am
24. Februar 2000 ergangen. Dieser Zeitpunkt ist im
Rahmen einer Urteilsverfassungsbeschwerde grundsätzlich auch
für das Bundesverfassungsgericht bei seiner Überprüfung
maßgeblich.
292
Selbst wenn man insoweit auf den Zeitpunkt des
Urteils des Oberverwaltungsgerichts vom 21. Dezember
2007 oder gar auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung
vor dem Senat abstellen wollte, ergäbe sich nicht in durch
das Bundesverfassungsgericht zu beanstandender Weise
offensichtlich und eindeutig die Unhaltbarkeit der
Entscheidung für das Tagebauvorhaben. Die Landesregierung
Nordrhein-Westfalen hat im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde vorgetragen, dass die Braunkohle unter
den derzeit gegebenen tatsächlichen und rechtlichen
Bedingungen einen wesentlichen Beitrag zur deutschen und
nordrhein-westfälischen Energieversorgung leiste. Aufgrund
ihrer Bedeutung für die Versorgungssicherheit und zur
Preisstabilität bleibe sie in Nordrhein-Westfalen trotz der
von ihr ausgehenden Umweltbelastungen auch für den Zeitraum
2020-2030 ein wesentlicher Bestandteil des angestrebten
Energiemixes.
293
(b) (aa) Für die Verstromung von
Braunkohle wird von der Bundesregierung, der Landesregierung
Nordrhein-Westfalen, der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens,
der Vereinigung Rohstoffe und Bergbau e.V. und des
Bundesverbands der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. im
Wesentlichen übereinstimmend insbesondere ihre sichere
Verfügbarkeit als einheimischer Primärenergieträger ins Feld
geführt. Die Verstromung von Braunkohle trage deshalb dazu
bei, die Importabhängigkeit von anderen Energieträgern zu
mindern. Diesem Umstand komme nicht zuletzt auch deshalb
Bedeutung zu, weil der Bedarf an anderen fossilen
Energieträgern, insbesondere an Erdgas, durch Import aus
politisch unsicheren Gegenden gedeckt werden müsse. Die
Stromgewinnung aus Braunkohle sei jahres- und
tageszeitunabhängig und deshalb insbesondere zur Sicherung
der so genannten Grundlast von wesentlicher Bedeutung. Die
Erzeugungskosten seien insbesondere im Vergleich zu
denjenigen der erneuerbaren Energien gering; Braunkohle
leiste damit einen Beitrag zu einer bezahlbaren
Stromversorgung. Die Erzeugung werde darüber hinaus nicht
staatlich subventioniert. Schließlich bringe die Verstromung
von Braunkohle in den Abbaugebieten einen nicht unerheblichen
Bedarf an Arbeitskräften mit sich. Zugunsten der weiteren
Verstromung von Braunkohle wird auch angeführt, dass moderne
Braunkohlenkraftwerke ebenso flexibel betrieben werden
könnten wie etwa Gaskraftwerke.
294
Diese Einschätzung der Vorteile einer
Verstromung von Braunkohle hat sich im
Verfassungsbeschwerdeverfahren weder in den tatsächlichen
Annahmen als offensichtlich falsch noch in ihrer Bewertung
als unvertretbar erwiesen. Die dagegen vom Beschwerdeführer,
vom Öko-Institut e.V. und vom Umweltbundesamt vorgebrachten
Einwände setzen vor allem andere Schwerpunkte (siehe sogleich
(bb)). Sie stellen einige der tatsächlichen Annahmen der
Befürworter der Braunkohlenverstromung in Frage, indem sie
insbesondere der Braunkohlenverstromung ihre Bedeutung für
die Grundlast absprechen, unter Verweis auf die Freiheit von
Förderabgaben sowie die Befreiung von Wasserentnahmeentgelten
die Subventionsfreiheit des Braunkohlenabbaus bestreiten
sowie geltend machen, dass zu den Erzeugungskosten die
Umweltkosten hinzugerechnet werden müssten. Dies betrifft
letztlich Wertungsfragen, die nicht verfassungsrechtlich zu
entscheiden sind.
295
(bb) Die Haupteinwände der Gegner der
weiteren Verstromung von Braunkohle zielen vor allem auf die
nach ihrer Einschätzung weit überwiegenden Nachteile bei der
Nutzung dieser Energiequelle. Dies sind namentlich die mit
der Gewinnung und Nutzung der Braunkohle verbundenen
erheblichen Belastungen für Mensch und Umwelt.
296
In erster Linie genannt wurde und wird
insoweit die Umsiedlung der großen Zahl von Menschen, die aus
ihrem sozialen Umfeld herausgerissen werden. Weiterer
Kritikpunkt war und ist der mit der Verbrennung verbundene
Ausstoß klimaschädlichen Kohlendioxids. Der Abbau von
Braunkohle führe zudem zu massiven Eingriffen in den Wasser-
wie auch den Naturhaushalt. Durch die Braunkohlengewinnung im
Tagebau gingen wertvolle Böden verloren. Die
Wiederherstellung und Rekultivierung der Flächen nehme lange
Zeit in Anspruch. Ob der - im Falle von Garzweiler
voraussichtlich rund 23 Quadratkilometer große - Restsee
für Freizeitnutzungen in Betracht kommen und einen Beitrag
für den Naturschutz und die biologische Vielfalt leisten
werde, sei nicht mit Sicherheit vorhersehbar.
297
Gegner der Verstromung von Braunkohle sehen in
ihr zudem ein Hindernis für den weiteren Ausbau der
erneuerbaren Energien. Dieser Ausbau hat ihrer Auffassung
nach auch das Potential, dass mehr Arbeitsplätze geschaffen
würden als bei einem Festhalten an der Verstromung von
Braunkohle erhalten blieben.
298
(cc) Die energiepolitische Entscheidung
der Landesregierung Nordrhein Westfalen für die auf mittlere
Frist ausgelegte weitere Gewinnung von Braunkohle zur
Verstromung kann auch unter Berücksichtigung dieser Einwände
aus verfassungsrechtlicher Sicht angesichts des
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums, der sich sowohl
auf die Energiepolitik wie auch auf die eine Enteignung
tragenden Gemeinwohlziele bezieht, nicht als offensichtlich
und eindeutig verfehlt angesehen werden. Die Bewertung der
gravierenden Belastungen für Mensch und Umwelt, die
unbestritten mit dem Abbau und der Verstromung von Braunkohle
verbunden sind, obliegt auch in Anbetracht der
verfassungsrechtlichen Wertungen von Art. 14 Abs. 1
und Art. 20a GG der politischen Einschätzungsprärogative
von Exekutive und Legislative. Sie sind jedenfalls nicht
offensichtlich in einer Weise fehlerhaft, dass die von den
zuständigen staatlichen Stellen getroffene energiepolitische
Entscheidung für dieses Konzept einer Sicherung der
Energieversorgung nach dem insoweit zurückgenommenen
Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts von Verfassungs
wegen zu beanstanden wäre. Für dieses Konzept, das die
jederzeitige Verfügbarkeit eines traditionellen Rohstoffs für
einen sicheren Energiemix in den Vordergrund stellt, führt
die Landesregierung jedenfalls gewichtige Gemeinwohlgründe
an. Ob es das zum maßgeblichen Zeitpunkt energiepolitisch,
ökonomisch und ökologisch sinnvollste
Energieversorgungskonzept ist, ist nicht vom
Bundesverfassungsgericht zu entscheiden. Mit der Festlegung
auf die weitere Verstromung der Braunkohle ist jedenfalls
eine von Verfassungs wegen nicht zu beanstandende
Konkretisierung des Gemeinwohlziels „Versorgung des Marktes
mit Rohstoffen“ im Sinne des § 79 Abs. 1 BBergG für
den wichtigen Energieteilmarkt erfolgt. Eine hiervon zu
trennende, für das jeweilige Tagebauvorhaben im Einzelfall zu
entscheidende Frage ist es hingegen, ob die mit einem
konkreten Vorhaben verbundenen Belastungen für Mensch und
Umwelt von den mit dem Vorhaben erwarteten
Versorgungsvorteilen überwogen werden.
299
cc) Der Braunkohlentagebau Garzweiler
I/II ist erforderlich für das Erreichen des Gemeinwohlziels,
durch die Gewinnung und Verstromung von Braunkohle einen
wesentlichen Beitrag zu dem nach der maßgeblichen
energiepolitischen Entscheidung angestrebten Energiemix für
das Land Nordrhein-Westfalen und für die Bundesrepublik
Deutschland zu leisten. Für die Erforderlichkeit des Tagebaus
Garzweiler genügt dabei, dass er zum Wohl der Allgemeinheit
vernünftigerweise geboten ist (zu diesem Maßstab siehe oben
B. II. 2. d bb). Das ist der Fall, wenn die
Braunkohlengewinnung aus diesem Tagebau einen substantiellen
Beitrag zur Erreichung des Gemeinwohlziels der sicheren
Stromenergieversorgung in erster Linie für das Land
Nordrhein-Westfalen aber auch für die Bundesrepublik
Deutschland zu leisten in der Lage ist (oben bb (2) (b)). Die
Unverzichtbarkeit gerade dieses Tagebaus für die
Energieversorgung verlangt Art. 14 Abs. 3 GG
dagegen nicht.
300
Dass der Braunkohlenabbau im Tagebau
Garzweiler I/II ein wesentlicher Baustein im Energiekonzept
der Landesregierung Nordrhein-Westfalen ist und nach den dort
zu erschließenden Braunkohlenvorräten einen substantiellen
Beitrag zur Erreichung dieses Ziels leisten kann, ergibt sich
unmittelbar aus dem bereits erzielten und noch
prognostizierten Ertrag dieses Tagebaus. Demzufolge ist auch
das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen insoweit verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden. Es begründet im Einzelnen den substantiellen
Beitrag des prognostizierten Ertrags an Braunkohle aus dem
Tagebau Garzweiler als vernünftigerweise geboten und steht
damit in grundsätzlicher Übereinstimmung mit diesem Maßstab
(Urteil vom 21. Dezember 2007 - 11 A 1194/02 -,
S. 21 ff. = juris Rn. 63 ff.).
301
dd) (1) Die gesetzliche
Ausgestaltung des Entscheidungsfindungsprozesses zur
Zulassung eines Braunkohlentagebauvorhabens in
Nordrhein-Westfalen weist unter den Gesichtspunkten einer
klaren Verteilung von Entscheidungsverantwortung wie auch der
verfassungsrechtlichen Anforderungen an ein transparentes und
klares Verfahren, wie sie sich aus rechtsstaatlichen
Grundsätzen und den Vorgaben für einen effektiven
Grundrechtsschutz (vgl. BVerfGE 53, 30 )
- hier vor allem des Eigentumsgrundrechts - ergeben,
Defizite auf. Dies gilt zum einen für die Frage nach dem
Verhältnis zwischen der Braunkohlenplanung nach dem
nordrhein-westfälischen Landesplanungsrecht und der Zulassung
des Rahmenbetriebsplans nach dem Bundesberggesetz und zum
anderen für die Frage, ob eine einheitliche Gesamtabwägung
über ein Tagebauvorhaben geboten und hinreichend klar
geregelt ist.
302
Der Gesetzgeber hat nicht ausdrücklich
entschieden, ob und mit welcher Verbindlichkeit die in der
landesplanerischen Braunkohlenplanung gewonnenen Erkenntnisse
und die dort getroffenen Abwägungsentscheidungen mit der
aufgrund des Bundesberggesetzes erfolgenden
Rahmenbetriebsplanung und einer dort vorzunehmenden
Gesamtabwägung verknüpft sind. Zwar bestimmt § 24 LPlG
1994, dass die Braunkohlenpläne im Braunkohlenplangebiet
Ziele der Raumordnung und Landesplanung festlegen, soweit
dies für eine geordnete Braunkohlenplanung erforderlich ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu jedoch entschieden,
dass keine Bindung des Bergbautreibenden an die Ziele der
Raumordnung, wie sie in einem Braunkohlenplan zum Ausdruck
kommen, bestehe, weil die Raumordnungsklausel des § 4
Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG 1998 auf die Zulassung
eines fakultativen Rahmenbetriebsplans nicht anwendbar ist
(vgl. BVerwGE 126, 205 ).
Auch die Vorschrift des § 34 Abs. 5 Satz 2
LPlG 1994, wonach die Betriebspläne der im
Braunkohlenplangebiet gelegenen bergbaulichen Betriebe mit
den Braunkohlenplänen in Einklang zu bringen sind, kann als
landesrechtliche Regelung aus kompetenzrechtlichen Gründen
unmittelbar keine Bindung im bundesrechtlich geregelten
Zulassungsverfahren begründen. Das Bundesverwaltungsgericht
hat diese unbefriedigende Rechtslage jedoch durch Auslegung
von § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG in einer Weise
aufgelöst, die verfassungsrechtlichen Anforderungen noch
genügt. Es hat festgestellt, dass ein großflächiger Tagebau
nicht aufgrund eines Rahmenbetriebsplans ins Werk gesetzt
werden kann, ohne dass die Bergbehörde zuvor festgestellt
hätte, dass dem Vorhaben insgesamt keine öffentlichen
Interessen entgegenstehen. Soweit diese öffentlichen
Interessen in einem landesplanerischen Braunkohlenverfahren
ermittelt worden sind und in die Darstellung von Zielen der
Raumordnung eingegangen sind, ist nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts § 48 Abs. 2 Satz 1
BBergG die bundesrechtliche Norm, über welche die Ziele der
Raumordnung für das Zulassungsverfahren verbindlich gemacht
werden können (BVerwG, a.a.O.). Obwohl im bundesrechtlich
geregelten betriebsplanrechtlichen Zulassungsverfahren kein
Raum für die unmittelbare Anwendung weiterer
Zulassungsvoraussetzungen landesrechtlicher Art ist, ergibt
sich demnach die in § 34 Abs. 5 Satz 2 LPlG
1994 vorgesehene Pflicht die Betriebspläne der im
Braunkohlenplangebiet gelegenen bergbaulichen Betriebe mit
den Braunkohlenplänen in Einklang zu bringen, über die
Öffnungsklausel des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG
(vgl. OVG für das Land Brandenburg, Beschluss vom 28.
September 2000 - 4 B 130/00 -, juris Rn. 66).
Damit ist eine gesetzliche Verteilung der
Entscheidungsverantwortung sichergestellt, die
verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen genügt.
303
Gesetzlich nicht eindeutig geregelt ist auch
die für die materielle Rechtmäßigkeit der
Rahmenbetriebsplanzulassung zentrale Frage nach der
Notwendigkeit einer Gesamtabwägung der für und gegen das
Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Belange (siehe
dazu unten ee (1)). Gleichwohl genügen die Regelungen in der
vom Bundesverwaltungsgericht gefundenen Deutung auch insoweit
noch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine
transparente und klare Ausgestaltung des Verfahrens und des
materiellen Entscheidungsfindungsprozesses sowie an
eindeutige Verantwortungszuweisungen.
304
(2) Auch die tatsächlichen
Verfahrensschritte, die zur Zulassung des Rahmenbetriebsplans
für den Braunkohlentagebau Garzweiler I/II geführt haben,
- soweit sie verfassungsrechtlich von Bedeutung
sind - stehen nicht in Widerspruch zu den
Mindestanforderungen, die unter dem Gesichtspunkt klarer
Zuweisung von Entscheidungsverantwortung zu stellen sind und
die dem Grundrecht auf Eigentum für ein letztlich zur
Enteignung führendes Verfahren entnommen werden können.
305
(a) Die Grundentscheidung für den Abbau
von Braunkohle im Rheinischen Braunkohlenrevier hat die
Landesregierung Nordrhein-Westfalen in ihren
Leitentscheidungen zur künftigen Braunkohlepolitik aus dem
Jahre 1987 und in den Leitentscheidungen zum
Braunkohlenabbauvorhaben Garzweiler II aus dem Jahre 1991
getroffen.
306
Es entspricht der Aufteilung der Verantwortung
im funktionsteilig gegliederten Staat, dass die
Leitentscheidungen für das langfristige Konzept des
Braunkohlenabbaus im Rheinischen Braunkohlengebiet auf der
Ebene der Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen
getroffen werden, da es um eine zentrale Frage der
Energiepolitik des Landes geht (vgl. BVerfGE 49, 89
), bei deren Entscheidung zahlreiche
andere Faktoren, wie insbesondere auch die Einbindung in die
Energiepolitik der Bundesrepublik Deutschland und die der
Europäischen Union zu beachten sind. Die
Grundsatzentscheidung auf dieser Ebene zu treffen, ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es ist nicht
erkennbar und wurde in der mündlichen Verhandlung auch nicht
geltend gemacht, dass die Kompetenz über die Entscheidung
dieser Grundsatzfrage durch Gesetz dem Bund oder einem
anderen Landesorgan übertragen wäre. Dass mit einer solchen
Leitentscheidung - insbesondere wenn sie ein konkretes
Vorhaben betrifft wie die Leitentscheidungen zum
Braunkohlenabbauvorhaben Garzweiler II aus dem Jahre
1991 - Vorfestlegungen für künftige behördliche Auswahl-
und Zulassungsentscheidungen wie hier den Rahmenbetriebsplan
getroffen werden, ist unvermeidbar, kann aber hingenommen
werden, sofern in Folgeentscheidungen mit Außenwirkung
gegenüber Drittbetroffenen uneingeschränkt die rechtliche
Verantwortung für die Grundentscheidung übernommen werden
muss. Dies ist hier der Fall.
307
(b) Auf die Vorlage eines
Rahmenbetriebsplans „Garzweiler I/II“ im Jahre 1987 durch die
Rechtsvorgängerin der Beigeladenen im Ausgangsverfahren hat
der Braunkohlenausschuss in einem aufwendigen Verfahren nach
den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes Nordrhein-Westfalen
einen Braunkohlenplan aufgestellt, der schließlich 1995 als
Braunkohlenplan „Garzweiler II“ genehmigt wurde.
308
Der Braunkohlenplan „Garzweiler II“ nennt
als „Ziel“ den grundsätzlichen Vorrang der Gewinnung von
Braunkohle vor anderen Nutzungs- und Funktionsansprüchen im
Abbaugebiet. Er erstreckt sich auf eine Fläche von
4.800 Hektar und ist damit entsprechend der in den
Leitentscheidungen der Landesregierung aus dem Jahr 1991
vorgenommenen Einschränkung 1.763 Hektar kleiner als
ursprünglich beantragt. Den Kohlevorrat beziffert der
Braunkohlenplan auf 1,3 Milliarden Tonnen. Er enthält auch
eine zusammenfassende Darstellung und Bewertung der
Umweltauswirkungen (vgl. § 33 Abs. 4 LPlG 1994).
Umfassend widmet er sich der Problematik der notwendigen
Umsiedlungen. „Ziel“ ist, zur Minimierung der im Interesse
der Energieversorgung erforderlichen Eingriffe des
Braunkohlentagebaus in die Lebensverhältnisse der Betroffenen
eine größtmögliche Gemeinsamkeit der Umsiedlungsmaßnahmen
anzustreben (ebenso im Übrigen der im Februar 2005 genehmigte
Braunkohlenplan „Umsiedlung Immerath-Pesch-Lützerath“ unter
2.2). Für die Umsiedlung der Bevölkerung der Gemeinden, die
am zeitnächsten erfolgen soll (Otzenrath, Spenrath und Holz),
sieht der Braunkohlenplan bereits Umsiedlungsflächen nördlich
des Abbaugebiets vor.
309
Die Erarbeitung des Braunkohlenplanes hatte
der Braunkohlenausschuss im März 1993 auf der Grundlage
zahlreicher in den vorausgegangen Jahren durchgeführter
Untersuchungen, insbesondere zur Umweltverträglichkeit, aber
auch zur Sozialverträglichkeit von Umsiedlungen beschlossen.
Sodann waren der Entwurf des Planes öffentlich ausgelegt und
die zahlreichen Einwendungen öffentlich erörtert worden.
310
Der Braunkohlenplan ist Teil der
Landesplanung, nicht aber der Rahmenbetriebsplanung nach dem
Bundesberggesetz. Rechtliche Verbindlichkeit erlangen die
Ergebnisse der Braunkohlenplanung für die
bundesbergrechtliche Rahmenbetriebsplanung nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als dem
Rahmenbetriebsplan etwa entgegenstehende öffentliche
Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 1
BBergG (siehe dazu oben (1)). Im Falle der im
Ausgangsverfahren konkret in Streit stehenden Zulassung des
Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II baut die
Entscheidung der Zulassungsbehörde wie auch deren Kontrolle
durch die Gerichte ausdrücklich unmittelbar auf den
Erkenntnissen und Ergebnissen des Braunkohlenplans auf,
verwertet diese und stützt darauf ihre Gesamtabwägung (siehe
unten ee (2) und (3)). Ein verfassungsrechtlich relevantes
Defizit im Entscheidungsfindungsprozess ist danach im
konkreten Fall insoweit jedenfalls nicht zu beklagen.
311
ee) Das Bundesberggesetz schreibt nach
der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei
der Zulassung von Rahmenbetriebsplänen jedenfalls für
großflächige Tagebaue eine Gesamtabwägung vor; eine solche
ist auch von Verfassungs wegen geboten ((1)). Diese
Gesamtabwägung wurde im Fall des Tagebaus Garzweiler I/II in
verfassungsrechtlich letztlich nicht zu beanstandender Weise
vorgenommen ((2)). Der Tagebau erweist sich im Ergebnis
dieser Gesamtabwägung als verfassungsgemäß ((3)).
312
(1) Ein Eingriff in das Eigentum durch
die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist nur hinzunehmen,
wenn sie auf einer umfassenden Gesamtabwägung beruht. Dies
ergibt sich schon aus dem Fachrecht ((a)), ist aber auch von
Verfassungs wegen geboten ((b)).
313
(a) Nach der für das
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich maßgeblichen Auslegung
des einfachen Rechts durch das Bundesverwaltungsgericht
bedarf die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans einer
Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechender
Belange.
314
In den Fällen, in denen für einen
bergbaulichen Gewinnungsbetrieb ein Rahmenbetriebsplan
aufgestellt wird (§§ 51, 52 Abs. 2, 2a und 2b
BBergG), ist dessen Zulassung nicht nur nach der Konzeption
des Bundesberggesetzes, sondern auch in der Praxis, wie der
Vertreter des Beklagten des Ausgangsverfahrens in der
mündlichen Verhandlung bestätigt hat, die auf der Ebene des
Bundesberggesetzes zentrale Entscheidung im mehrstufigen
Verfahren der Zulassung eines solchen Bergbaubetriebs. Hier
ist das Vorhaben auf seine Vereinbarkeit mit den Vorgaben des
§ 55 Abs. 1 BBergG zu prüfen, die in erster Linie
die Zuverlässigkeit des Unternehmers, die Gefahrenvorsorge
und Belange des Umweltschutzes zum Gegenstand haben. Daneben
ist nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG zu
entscheiden, ob andere überwiegende öffentliche Interessen
entgegenstehen, darunter auch die aggregierten Belange der
betroffenen Grundstückseigentümer (vgl. BVerwGE 126, 205
). Für die Prüfung
der Zulassungsfähigkeit des Gesamtvorhabens kommt es nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts demnach darauf
an, ob das Abbauvorhaben durch die Notwendigkeit
gerechtfertigt ist, den dort anstehenden Bodenschatz zur
Sicherung der Rohstoffversorgung abzubauen, und ob deshalb
die großflächige Inanspruchnahme von Grundstücken mit der
Umsiedlung zahlreicher Menschen unter völliger Umgestaltung
der Landschaft mit öffentlichen Interessen vereinbar ist. In
diesem Rahmen sind auch die Interessen der
Grundstückseigentümer mit den berechtigten Belangen des
Bergbaus abzuwägen.
315
(b) Eine solche Gesamtabwägung aller
erheblichen Belange ist für die hier in Frage stehende
Zulassung eines Rahmenbetriebsplans von der Verfassung
geboten.
316
Jedenfalls bei komplexen Vorhaben wie den
Braunkohlentagebauen ist auch von Verfassungs wegen eine
Ausgestaltung der Entscheidungsfindung erforderlich, welche
die Zulassung des Vorhabens nur auf der Grundlage einer
Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden
Belange gestattet. Diese Gesamtabwägung muss als
grundsätzlich einheitliche Entscheidung vorgesehen sein, in
aller Regel vor Beginn des Abbaubetriebs erfolgen und auch
von den Eigentumsbetroffenen rechtzeitig angreifbar sein.
317
Rechtsstaatlich, unter dem Gesichtspunkt
demokratischer Legitimation und, soweit die Vorhaben Eigentum
in Anspruch nehmen, auch durch Art. 14 GG geboten ist
ein Maß an Transparenz und Klarheit des
Entscheidungsfindungsprozesses, das hinreichend deutlich
werden lässt, wer an welcher Stelle des Verfahrens
verantwortlich darüber entscheidet, ob ein Bodenschatz
großflächig abgebaut werden darf, und an welcher Stelle dies
zu wessen Gunsten geschehen soll. Nur eine einheitliche
Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden
öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der
Zulassungsentscheidung kann gewährleisten, dass die Zulassung
eines Bergbaubetriebs nicht durch die Segmentierung einzelner
Entscheidungsgegenstände fehlgewichtet und damit verfälscht
wird. Schließlich verlangt die auch im Eigentumsgrundrecht
wurzelnde Garantie effektiven Rechtsschutzes gegen
Eigentumseingriffe (vgl. BVerfGE 45, 297 ), dass
jedenfalls in komplexen Großverfahren den von der
Inanspruchnahme ihres Eigentums bedrohten Eigentümern
Rechtsschutz bereits gegen die Entscheidung über die
Zulassung des Vorhabens gewährt wird. Wird in solchen
Großverfahren Rechtsschutz erst gegen die
Enteignungsentscheidung eröffnet, wird er typischerweise zu
spät kommen, sofern der Erfolg des Rechtsbehelfs von der
inzident zu prüfenden Rechtmäßigkeit des Gesamtvorhabens
abhängt und dieses bereits seit langem ins Werk gesetzt wurde
(siehe oben B. II. 3. d bb).
318
In der Sache unterscheidet sich die bei der
Zulassungsentscheidung geforderte Gesamtabwägung naturgemäß
nicht von derjenigen, die nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts im Rahmen eines Angriffs gegen eine
Enteignungsentscheidung nachvollziehend zu prüfen ist, soweit
es darum geht, ob das Vorhaben dem Wohl der Allgemeinheit
dient (siehe oben B. II. 3. d aa (3)). Es ist jeweils
dieselbe Gesamtabwägung zu dem Vorhaben, die beim Angriff
gegen die Zulassung des Betriebsplans unmittelbar, bei der
Anfechtung der Grundabtretung inzident Gegenstand des
Rechtsschutzbegehrens ist; Unterschiede ergeben sich insoweit
allenfalls im Hinblick auf den geringeren
Konkretisierungsgrad der Rahmenbetriebsplanung gegenüber
einem den Abbau gestattenden Hauptbetriebsplan, in dessen
Vollzug die Grundabtretungen erfolgen. Dementsprechend
unterscheidet sich die gerichtliche Prüfungstiefe auch nicht
gegenüber beiden Formen der Gesamtabwägung. Da die Zulassung
des Rahmenbetriebsplans unter anderem nur erfolgen darf, wenn
nicht bereits zu diesem Zeitpunkt erkennbar ist, dass die
Verwirklichung des Vorhabens daran scheitern muss, dass die
dafür erforderliche Inanspruchnahme des Eigentums privater
Dritter nicht durch Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt
ist (vgl. BVerwGE 126, 205 [Rn. 19]>), ist auf die Klage von
Eigentumsbetroffenen schon hier zu prüfen, ob die
Voraussetzungen für Enteignungen nach Maßgabe einer
Gesamtabwägung (also gesetzliche Bestimmung des
Gemeinwohlziels, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit des
Vorhabens) erfüllt sind. Für Projekte, die - wie vorliegend -
großflächige Umsiedlungsmaßnahmen zur Folge haben, sind dabei
insbesondere auch das konkrete Ausmaß der Umsiedlungen und
die mit ihnen für die verschiedenen Betroffenen verbundenen
Belastungen sowie auch die getroffenen beziehungsweise
möglichen Ausgleichsmaßnahmen näher in den Blick zu nehmen
und sachhaltig zu würdigen.
319
(2) Die erforderliche Gesamtabwägung für
den Tagebau Garzweiler I/II wurde durchgeführt. Das Bergamt
Düren allerdings hat dem damaligen Verständnis der Rechtslage
zu den §§ 48, 55 BBergG entsprechend bei seiner
Entscheidung über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans
Garzweiler I/II vom 22. Dezember 1997 keine
Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden
Belange vorgenommen; insbesondere hat es die Belange der
Eigentumsbetroffenen und damit auch der Umzusiedelnden nicht
in seine Entscheidung einbezogen. Eine solche Gesamtabwägung
wurde dann aber der Sache nach durch die mittlerweile
zuständig gewordene Bezirksregierung Arnsberg während des
Verfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht nachgeholt, nachdem
das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 29. Juni 2006
(BVerwGE 126, 205) seine Rechtsprechung zur
Berücksichtigungsfähigkeit der Belange Eigentumsbetroffener
nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bei der
Zulassung eines Rahmenbetriebsplans geändert hatte.
320
Die Bezirksregierung sah sich aufgrund des
Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zu einer Überprüfung
der Zulassung des Rahmenbetriebsplans veranlasst und gab dem
Beschwerdeführer hierfür Gelegenheit zur Stellungnahme, die
dieser auch wahrnahm. Sie ist sodann unter Verwertung
zahlreicher weiterer Unterlagen, nicht zuletzt solcher aus
dem Braunkohlenplanverfahren, in dessen Rahmen betroffene
Bürger in großer Zahl Stellung genommen hatten, zu dem
Ergebnis gekommen, an der Zulassungsentscheidung
festzuhalten. Dies hat sie in einem ausführlichen Schriftsatz
an das Oberverwaltungsgericht im Rahmen der Fortsetzung des
Verfahrens dargelegt.
321
Mit Rücksicht darauf, dass es sich bei der
Zulassung des Rahmenbetriebsplans nach § 55 BBergG um
eine gebundene Entscheidung handelt, stehen weder der
„Nachbesserung“ der ursprünglich defizitären Entscheidung
durch eine später erfolgte Gesamtabwägung noch ihrer
gerichtlichen Kontrolle als nachvollziehende
Gesamtabwägungsentscheidung durchgreifende
verfassungsrechtliche Bedenken aus dem auch das
Verwaltungsverfahren vorprägenden Eigentumsgrundrecht
entgegen.
322
(3) Dass die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans den von Verfassungs wegen gebotenen
Anforderungen an eine Gesamtabwägung aller für und gegen das
Vorhaben sprechenden Belange stand hält, ergibt sich aus dem
diese Abwägung nachvollziehenden, hier mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffenen Urteil des
Oberverwaltungsgerichts.
323
(a) Dabei ist es allerdings nicht Aufgabe
des Bundesverfassungsgerichts, diese der Zulassungsbehörde
und den Fachgerichten obliegende Aufgabe der Gesamtabwägung
selbst wahrzunehmen und sich an ihre Stelle zu setzen. Die
Feststellung und Würdigung des Tatbestandes, die Auslegung
des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen
Fall sind vielmehr allein Sache der dafür allgemein
zuständigen Gerichte und der Nachprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht entzogen, sofern nicht
Auslegungsfehler sichtbar werden, die auf einer grundsätzlich
unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts,
insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs beruhen und
auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten
Rechtsfall von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 18, 85
). Die Gesamtabwägung aller für und gegen
ein Großvorhaben, wie den Tagebau Garzweiler, sprechenden
Belange ist ein komplexer Vorgang, der in großem Umfang von
Tatsachenfeststellungen, Bewertungen und prognostischen
Einschätzungen abhängt. Diese vorzunehmen oder zu
kontrollieren, ist in erster Linie Aufgabe der Fachgerichte.
Das Bundesverfassungsgericht ist bei der Kontrolle der
fachgerichtlichen und fachbehördlichen Entscheidungen darauf
beschränkt zu überprüfen, ob ihnen bei der
Tatsachenermittlung verfassungsrechtlich erhebliche Fehler
unterlaufen sind oder ob sie bei der Gesamtabwägung die
Bedeutung der betroffenen Grundrechte - insbesondere des
Art. 14 Abs. 1 GG - oder sonstiger
grundgesetzlicher Wertungen grundsätzlich verkannt haben.
324
(b) Ausgehend hiervon erweist sich die
Gesamtabwägung für das Vorhaben Garzweiler I/II, soweit
es im Rahmen der Zulassung des Rahmenbetriebsplans zur
Entscheidung steht, in der Kontrolle durch das
Oberverwaltungsgericht als noch vereinbar mit Art. 14
Abs. 1 GG.
325
Vor dem Hintergrund des zurückverweisenden
Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2006
(BVerwGE 126, 205) hat das Oberverwaltungsgericht in der
angegriffenen Entscheidung die Auffassung entwickelt, dass es
für die Zulassungsfähigkeit des Vorhabens Garzweiler I/II
darauf ankomme, ob das Abbauvorhaben durch die Notwendigkeit
gerechtfertigt sei, den dort anstehenden Bodenschatz zur
Sicherung der Rohstoffversorgung abzubauen, und ob deshalb
die großflächige Inanspruchnahme von Grundstücken mit der
Umsiedlung zahlreicher Menschen und das völlige Umgestalten
der Landschaft mit öffentlichen Interessen vereinbar sei
(Urteil vom 21. Dezember 2007 - 11 A 1194/02 -,
S. 20 = juris Rn. 56). Es sah sich daher zu einer
Überprüfung veranlasst, die der nahe komme, welche bei einer
enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Rahmenbetriebsplans
veranlasst wäre (S. 21 = juris Rn. 59). Der damit
vom Oberverwaltungsgericht gewählte Prüfungsansatz entspricht
im grundsätzlichen Zugriff dem der von Verfassungs wegen
gebotenen Gesamtabwägung (siehe oben ee (1)) und ist so
verfassungsrechtlich noch vertretbar.
326
(c) Die Bedeutung des Braunkohlenabbaus
aus dem Tagebau Garzweiler I/II hat das
Oberverwaltungsgericht im Rahmen der Prüfung der
Erforderlichkeit des Vorhabens eingehend gewürdigt. Es hat
dabei in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise
im Grundsatz auf den Zeitpunkt der Entscheidung über den
Widerspruch gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans im
Jahre 2000 abgestellt (S. 19 = juris Rn. 51 und
S. 25 = juris Rn. 85) und zudem zu Recht erwogen,
ob seither wesentliche neue Erkenntnisse oder
energiepolitische Leitentscheidungen die
Braunkohlenverstromung in einem völlig anderen Licht
erscheinen ließen. Dies hat es im Ergebnis verneint.
327
Ausgehend von den im geplanten Abbauzeitraum
2001 bis 2045 aus dem Tagebau Garzweiler I/II zu erwartenden
Braunkohlemengen hat das Oberverwaltungsgericht dessen nicht
unerheblichen Beitrag zur Stromerzeugung in
Nordrhein-Westfalen und auch im Bundesgebiet prognostiziert,
das Abbauvorhaben sodann im Hinblick auf die
Leitentscheidungen der Landesregierung Nordrhein-Westfalen
aus den Jahren 1987 und 1991 gewürdigt und auf seine
Vereinbarkeit mit der Klimaschutzpolitik Deutschlands und der
Europäischen Union sowie mit der Staatszielbestimmung
Umweltschutz in Art. 20a GG hinterfragt und für
insgesamt hinreichend gewichtig gehalten. Diese Einschätzung
von der großen Bedeutung der Braunkohlenverstromung für die
Energieversorgung der Bundesrepublik Deutschland sowie von
dem im maßgeblichen Zeitraum entscheidenden Anteil der
Braunkohlengewinnung aus dem Tagebau Garzweiler I/II hieran
und von der überragenden gesamtgesellschaftlichen Bedeutung
einer sicheren Energieversorgung überhaupt ist mit Rücksicht
auf die insoweit begrenzte Kontrolldichte des
Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Sie steht in Einklang mit der oben erfolgten
Einschätzung des Braunkohlenabbaus als legitimes
Gemeinwohlziel im Sinne des Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG (siehe oben bb (2)).
328
(d) Was die Interessen der durch den
Tagebau Garzweiler I/II in ihrem Wohneigentum, aber auch der
in sonstigem Grundeigentum Betroffenen anbelangt, die sich in
der Summe zu einem besonders gewichtigen Gemeinwohlbelang
zusammenfügen, der dem Tagebau entgegensteht, sind zwar
durchaus Zweifel angebracht, ob das Oberverwaltungsgericht
diesen zentralen Belang mit dem ihm zukommenden Gewicht in
die Gesamtabwägung eingestellt hat. Sie erweisen sich jedoch
letztlich als nicht durchschlagend.
329
Die besonderen Bezüge der Eigentümer oder
Mieter von Hausgrundstücken und Wohnungen zu ihrem Wohnumfeld
in sozialer und städtebaulicher Hinsicht sind in ihrem
Bestand und in ihrer aus diesen gewachsenen, dauerhaften
Beziehungen folgenden besonderen Wertigkeit durch das
Eigentumsgrundrecht geschützt. Bei dieser rechtlichen
Einordnung hat das Oberverwaltungsgericht den Bezug der
Eigentumsgarantie auf den sozialen Kontext („Heimatbezug“)
nicht gewürdigt; die besondere Belastung der durch den
Tagebau mit Umsiedlung und so auch mit Entwurzelung bedrohten
Bewohner des Tagebaugebiets hat das Oberverwaltungsgericht
stattdessen unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung des
Grundrechts auf Freizügigkeit erwogen, dies insoweit aber im
Ergebnis zutreffend verneint (Urteil vom 21. Dezember
2007 - 11 A 1194/02 -, S. 35 f. = juris
Rn. 138 ff.).
330
Die unzutreffende Einordnung dieses Belangs
unter Art. 11 GG ist letztlich unschädlich, da davon
auszugehen ist, dass das Oberverwaltungsgericht gleichwohl
die von dem Umsiedlungsdruck auf die Betroffenen ausgehenden
Belastungen nach Umfang und Gewicht richtig erkannt und
eingeschätzt hat. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht die
Umsiedlungsfrage im Rahmen von Art. 11 GG nur knapp
abgehandelt und dabei noch nicht einmal die Zahl der
Umsiedlungsbetroffenen ausdrücklich aufgeführt. Gleichwohl
steht außer Zweifel, dass dem Oberverwaltungsgericht, wie
schon zuvor dem Verwaltungsgericht und ebenso der für die
Zulassung des Rahmenbetriebsplans und für die Entscheidung
des Widerspruchs hiergegen jeweils zuständigen Behörde, die
Dimension der Umsiedlungsfrage nach der Zahl der Betroffenen
und den mit der Umsiedlung verbundenen spezifischen
Belastungen bekannt und bewusst war. Die mit rund 7.000 große
Zahl der durch den Tagebau Garzweiler I/II
Umsiedlungsbetroffenen war von Beginn der Planung dieses
Vorhabens an als das - neben den damit verbundenen
Schwierigkeiten der Grundwasserbewirtschaftung -
zentrale Problem dieses Projekts diskutiert worden.
Dementsprechend hat sich die Braunkohlenplanung zum Tagebau
Garzweiler I/II intensiv und eingehend mit der Erhebung der
Umsiedlungsbelastungen und der Minimierung der
Umsiedlungsfolgen befasst. Eigens hierfür wurde nicht zuletzt
der Braunkohlenplan „Umsiedlung Immerath-Pesch-Lützerath“ aus
dem Jahr 2005 erstellt.
331
Wie bereits ausgeführt (vorstehend (2)) hat
die Bezirksregierung nach dem zurückverweisenden Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts die Zulassung des
Rahmenbetriebsplans im Berufungsverfahren vor dem
Oberverwaltungsgericht einer erneuten eingehenden Überprüfung
unter ausdrücklicher Verwertung auch der Erkenntnisse aus dem
Braunkohlenplanverfahren unterzogen und die daraus gewonnenen
Erkenntnisse in das Berufungsverfahren einbezogen. Vor diesem
Hintergrund ist es ausgeschlossen, dass dem
Oberverwaltungsgericht Umfang und Gewicht der
Umsiedlungsbelange bei seiner Entscheidung aus dem Blick
geraten sein könnten. Es hat im Gegenteil die Belange der
Umsiedlungsbetroffenen ausdrücklich in seine nachvollziehende
Gesamtabwägung einbezogen (S. 20 = juris Rn. 56 und
S. 35 f. = juris Rn. 138 ff.). Dies ist
verfassungsrechtlich nicht als unvertretbar zu
beanstanden.
332
(e) Schließlich ist die Bestätigung der
Gesamtabwägung durch das Oberverwaltungsgericht auch keinen
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Einwänden ausgesetzt,
soweit sie auf der Auseinandersetzung mit den sonstigen, dem
Tagebau Garzweiler I/II entgegenstehenden öffentlichen
Belangen, insbesondere im Hinblick auf die Umgestaltung der
Landschaft, beruhen. Mangels substantiierter Rügen des
Beschwerdeführers hierzu bedarf es keiner näheren
verfassungsrechtlichen Erwägungen zu diesen Belangen.
333
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Frage,
ob das Oberverwaltungsgericht in dem Verfahren 1 BvR 3139/08
eine Gesamtabwägung vorgenommen hat, die hinreichend die
Auswirkungen der Umsiedlung gewürdigt hat (C. II. 2. c ee (3)
(d)) mit 5 zu 3 Stimmen ergangen.