L e i t s a t z
zum Urteil des Ersten Senats vom 13. Dezember 2000
- 1 BvR 335/97 -
Die Regelung über die Singularzulassung von Rechtsanwälten bei den Oberlandesgerichten in § 25 der Bundesrechtsanwaltsordnung ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 335/97 -
VerkündetIM NAMEN DES VOLKES In dem Verfahren
des Rechtsanwalts und Notars Dr. P...
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Konrad Redeker und Koll.,
1. unmittelbar gegen
a) den Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 18. November 1996 - AnwZ (B) 24/96 -, b) den Beschluss des Anwaltsgerichtshofs des Landes Nordrhein-Westfalen vom 19. Januar 1996 - 1 ZU 38/95 -, c) den Bescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts Hamm vom 16. Oktober 1995 - I P 835 -,2. mittelbar gegen § 25 der Bundesrechtsanwaltsordnung
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung
des Vizepräsidenten Papier,
des Richters Kühling,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und des Richters Hoffmann-Riem
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 7. November 2000 durch
U r t e i lfür Recht erkannt:
§ 25 der Bundesrechtsanwaltsordnung ist mit Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
Gründe: A.
1
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer, ein in Münster seit mehr als fünf Jahren niedergelassener Rechtsanwalt und Notar, dagegen, dass er gemäß § 25 der Bundesrechtsanwaltsordnung (im Folgenden: BRAO) nicht zugleich beim Oberlandesgericht Hamm zugelassen werden kann, weil die Ausnahmeregelung des § 226 Abs. 2 BRAO nicht für Nordrhein-Westfalen gilt.
I.2
1. Die Bundesrechtsanwaltsordnung vom 1. August 1959 (BGBl I S. 565), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Berufsrechts der Rechtsanwälte vom 9. März 2000 (BGBl I S. 182), regelt in ihrem zweiten Teil umfassend das Recht der Zulassung des Rechtsanwalts. Jeder Rechtsanwalt muss bei einem bestimmten Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugelassen sein und am Ort seiner Zulassung seine Kanzlei einrichten (§§ 18, 27 BRAO). Der bei einem Oberlandesgericht zugelassene Rechtsanwalt darf nicht zugleich bei einem anderen Gericht zugelassen sein (Singularzulassung; § 25 BRAO). Hingegen ist der bei einem Amtsgericht zugelassene Rechtsanwalt auf seinen Antrag zugleich bei dem Landgericht zuzulassen, in dessen Bezirk das Amtsgericht seinen Sitz hat (§ 23 BRAO). Ergänzend eröffnet § 226 Abs. 2 BRAO in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des Berufsrechts der Rechtsanwälte und der Patentanwälte vom 2. September 1994 (BGBl I S. 2278; im Folgenden: BRNOG) die Möglichkeit gleichzeitiger Zulassung bei Land- und Oberlandesgerichten (Simultanzulassung), jedoch nicht in den Ländern Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. Die maßgeblichen Vorschriften der Bundesrechtsanwaltsordnung lauten:
§ 25
Ausschließlichkeit der Zulassung
bei dem Oberlandesgericht
Der bei einem Oberlandesgericht zugelassene Rechtsanwalt darf nicht zugleich bei einem anderen Gericht zugelassen sein.
§ 226
Gleichzeitige Zulassung bei dem Landgericht
und Oberlandesgericht
(1) ...
(2) Die bei den Landgerichten in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen zugelassenen Rechtsanwälte können auf Antrag zugleich bei dem übergeordneten Oberlandesgericht zugelassen werden, wenn sie fünf Jahre lang bei einem Gericht des ersten Rechtszuges zugelassen waren.
3
In der ordentlichen Gerichtsbarkeit waren die Rechtsanwälte in Anwaltsprozessen zunächst darauf beschränkt, vor dem Gericht ihrer Zulassung aufzutreten. Seit dem 1. Januar 2000 erstreckt § 78 ZPO die Postulationsfähigkeit auf alle Anwaltsprozesse vor Amts- oder Landgerichten. Vor den Gerichten des höheren Rechtszuges können nach wie vor nur die dort jeweils zugelassenen Anwälte auftreten (vgl. zur Entwicklung der Rechtslage BVerfGE 93, 362 ).
4
Vor den Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsgerichten, aber auch vor den ordentlichen Gerichten in Strafsachen können die Rechtsanwälte ohne Rücksicht auf das Gericht ihrer Zulassung in allen Verfahren und in sämtlichen Instanzen auftreten.
5
2. Die Bundesrechtsanwaltsordnung von 1959 diente der Wiederherstellung der Rechtseinheit des anwaltlichen Berufsrechts (vgl. BRDrucks 258/52, Anlage S. 7 ff.). In den Besatzungszonen und später in den Ländern waren nach dem 2. Weltkrieg unterschiedliche Regelungen entstanden. An einigen Oberlandesgerichten hatte sich schon vordem - in Abweichung von dem Grundsatz der Singularzulassung - die fakultative Simultanzulassung an Land- und Oberlandesgericht durchgesetzt, so beispielsweise in Hamburg, München, Bamberg, Zweibrücken, Braunschweig und Oldenburg. Diese Praxis war später auch in Karlsruhe, Stuttgart und Tübingen eingeführt worden. In der Folge beschäftigte die Frage, ob an der Singularzulassung festzuhalten sei oder ob die Simultanzulassung völlig oder wenigstens für einige Gebiete freigegeben werden sollte, den Bundestag und seine Ausschüsse ebenso wie den Bundesrat in zwei Legislaturperioden (vgl. Pieroth/Trenkel, AnwBl 1998, S. 240 ). Die Bundesrechtsanwaltsordnung, die am 1. Oktober 1959 in Kraft trat, sah letztlich nur noch für die bei den Landgerichten Berlin, Bremen und Saarbrücken zugelassenen Rechtsanwälte auch für die Zukunft Simultanzulassungen bei den übergeordneten Oberlandesgerichten vor, wobei in jedem Fall eine Wartefrist von fünf Jahren erfüllt sein musste. Im Übrigen behielten die Rechtsanwälte, die bereits simultan zugelassen waren, diese Zulassung. In Bayern kam eine Simultanzulassung noch für eine Übergangszeit in Betracht.
6
Zehn Jahre später wurde Hamburg (vgl. Art. 1 Nr. 51 des Gesetzes zur Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung und der Patentanwaltsordnung vom 13. Januar 1969 ) und noch drei Jahre später wurden Baden-Württemberg und Bayern (vgl. Art. 1 des Gesetzes zur Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung, der Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte und anderer Vorschriften vom 24. Oktober 1972 ) in den Kreis der Länder mit Simultanzulassung einbezogen. In Hamburg hatte sich keine ausreichend starke Anwaltschaft beim Oberlandesgericht herausgebildet; die beim Landgericht zugelassenen Anwälte ließen sich gegebenenfalls durch einen beim Oberlandesgericht zugelassenen Kollegen "sistieren", um dort selbst aufzutreten (vgl. Niederschrift über die 328. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrates vom 13. März 1968, S. 16 m.w.N.; vgl. Kurzprotokoll der 96. Sitzung des Rechtsausschusses des 5. Deutschen Bundestages vom 24. Oktober 1968, S. 10 und den Schriftlichen Bericht dieses Ausschusses, BTDrucks 5/3441). In Baden-Württemberg und Bayern hatte das Nebeneinander von Simultan- und Singularzulassungen zu Wettbewerbsverzerrungen geführt. Die Erfahrungen mit den simultan zugelassenen Rechtsanwälten wurden als gut bewertet (vgl. BTDrucks 6/3282, S. 2; BTDrucks 6/3538, S. 2; vgl. auch Beschlussprotokoll der 87. Sitzung des Rechtsausschusses des 6. Deutschen Bundestages vom 9. Juni 1972, S. 16, 33 f.).
7
3. In den neuen Ländern durften die dort zugelassenen Rechtsanwälte auch nach dem Einigungsvertrag weiterhin vor allen Gerichten auftreten (Rechtsanwaltsgesetz vom 13. September 1990 ; Einigungsvertrag Anlage II Kapitel III Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 1 ). Das Gesetz zur Anpassung der Rechtspflege im Beitrittsgebiet vom 26. Juni 1992 (BGBl I S. 1147) überließ den neuen Ländern, ob sie die Singular- oder die Simultanzulassung wählen wollten. Der Bundesgesetzgeber wollte keinem der Systeme den Vorrang einräumen (vgl. BTDrucks 12/2168, S. 31). Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen entschieden sich für die Simultanzulassung, während Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern die Singularzulassung wählten. Noch bevor das jeweilige Landesrecht praktische Bedeutung erhielt, erging das Gesetz zur Neuordnung des Berufsrechts der Rechtsanwälte und der Patentanwälte vom 2. September 1994, das entgegen einer ursprünglich beabsichtigten bundesweiten Ermächtigung an die Länder, über die Zulassungsformen selbst zu entscheiden (vgl. BTDrucks 12/4993, S. 4, 23, 26), § 25 BRAO unangetastet ließ und lediglich die neuen Länder, die sich für die Simultanzulassung entschieden hatten, in § 226 Abs. 2 BRAO einbezog.
II.8
Der Beschwerdeführer beantragte im Jahre 1995 beim Präsidenten des Oberlandesgerichts Hamm simultane Zulassung bei dem Oberlandesgericht, nachdem er mehr als fünf Jahre als Rechtsanwalt tätig gewesen war. Der gegen den ablehnenden Bescheid gerichtete Antrag auf gerichtliche Entscheidung blieb vor dem Anwaltsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen ohne Erfolg. Ebenso wie der Anwaltsgerichtshof sah der diesen bestätigende Bundesgerichtshof in seinem Beschluss vom 18. November 1996 in der vom Beschwerdeführer angegriffenen Regelung des § 25 BRAO keinen die Berufsfreiheit unverhältnismäßig einschränkenden Eingriff des Gesetzgebers. Die Berufsausübungsregelung sei verfassungskonform (unter Hinweis auf BGH, BRAK-Mitt. 1994, S. 46 und BRAK-Mitt. 1992, S. 169 sowie BVerfG, 3. Kammer des Ersten Senats, NJW 1994, S. 184). Die Singularzulassung diene dem Gemeinwohl insofern, als der Prozess-Stoff nach Abschluss der ersten Instanz für das Rechtsmittelverfahren durch einen neuen Prozessbevollmächtigten unbeeinflusst gesichtet und beurteilt werde (Vier-Augen-Prinzip). Trotz der Ausnahmen in § 226 Abs. 2 BRAO verstoße das Gesetz auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Soweit auch für einen Teil der neuen Länder Ausnahmen bestünden, sei dies im Hinblick auf die gewichtigen Gründe aus Anlass des Beitritts der neuen Länder verfassungsrechtlich haltbar.
III.9
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und von Art. 3 Abs. 1 GG durch die ihn belastenden Entscheidungen des Präsidenten des Oberlandesgerichts Hamm, des Anwaltsgerichtshofs und des Bundesgerichtshofs sowie durch die ihnen zugrunde liegenden §§ 25, 226 BRAO. Die bisher für verfassungsmäßig gehaltenen Regelungen seien durch die Änderungen des Rechtsanwaltsrechts und durch die Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse in der anwaltlichen Berufsausübung überholt. Sie führten zu Wettbewerbsverzerrungen, die nicht nur gleichheitswidrig, sondern auch mit den Grundsätzen der Freiheit der Berufswahl und Berufsausübung unvereinbar seien.
10
Es handele sich um eine Einschränkung der Freiheit der Berufsausübung, die an eine Berufswahlregelung heranreiche. Der Beschwerdeführer könne die Zulassung am Oberlandesgericht Hamm nur erreichen, wenn er sein Notariat in Münster aufgebe. Das Vier-Augen-Prinzip habe als Gemeinwohlbelang nicht solche Bedeutung, dass es den Eingriff rechtfertigen könne. Seine Einhaltung sei ausschließlich Sache der inneren Organisation einer Sozietät. Selbst in Ländern mit Singularzulassung gelte es in der Praxis weitgehend nicht mehr. Das sei die Folge der inzwischen durch § 59 a BRAO zugelassenen überörtlichen Mischsozietäten, in denen sich Rechtsanwälte sachlich spezialisieren und zugleich in Berufungssachen auch bei den Oberlandesgerichten auftreten können. Der Singularanwalt werde aufgrund der großen Zahl der bei den Landgerichten zugelassenen Anwälte immer einen Partner finden. Gestatte der Gesetzgeber den Singularanwälten, durch Partnerschaften mit erstinstanzlichen Landgerichts-Anwälten Zugang zu allen Landgerichten im OLG-Bezirk zu erhalten, so müsse er auch den bei den Landgerichten zugelassenen Anwälten den Zugang zu den Oberlandesgerichten ermöglichen. Für die Spezialisierung der Anwälte sei die Größe der Sozietät und nicht die Singularzulassung ausschlaggebend. Angesichts der erheblichen Nachteile für die nicht bei den Oberlandesgerichten zugelassenen Rechtsanwälte sei der Eingriff jedenfalls unverhältnismäßig. Wer nicht beim Oberlandesgericht auftreten könne, erscheine weniger qualifiziert als der Kollege; schon dies sei ein Wettbewerbsnachteil. Dieser wirke sich insbesondere entlang den Grenzen von Ländern mit unterschiedlichen Systemen aus; beispielsweise seien die simultan zugelassenen Hamburger oder Bremer Anwälte durchaus erfolgreich im Umland tätig, in dem die Singularzulassung gilt.
11
Die Ungleichbehandlung innerhalb der Bundesrepublik verstoße überdies gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Insoweit sei ein strenger verfassungsrechtlicher Maßstab anzulegen, weil die Verschiedenheit der Rechtslage zugleich das Grundrecht des Art. 12 GG berühre. Der Gesetzgeber habe keine durchschlagenden Gründe für die Ungleichbehandlung; er habe sie vielmehr 1994 lediglich in Kauf genommen, weil sich für eine andere Regelung keine Mehrheit gefunden habe. Auf das Vier-Augen-Prinzip könne sich der Gesetzgeber insoweit nicht berufen, weil es, wenn es Gewicht hätte, nicht nur auf einzelne Regionen bezogen werden könnte. Regionale Besonderheiten könnten zur Rechtfertigung nicht mehr herangezogen werden. Solche möge es in der historischen Entwicklung in den süddeutschen Ländern und den Stadtstaaten gegeben haben; für die neuen Länder fehle es hieran jedoch vollständig. Zudem habe der Gesetzgeber bereits 1972 bei der Wiedereinführung der Simultanzulassung in den Ländern Baden-Württemberg und Bayern rechtspolitisch und aus Wettbewerbsgründen die Simultanzulassung für sachgerechter gehalten.
IV.12
Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium der Justiz namens der Bundesregierung, die Niedersächsische Staatskanzlei, der Präsident des Oberlandesgerichts Hamm, die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein und der Verein der singular an den Oberlandesgerichten zugelassenen Rechtsanwälte Stellung genommen und ihre Auffassungen in der mündlichen Verhandlung vertieft und ergänzt.
13
Sie halten - mit weitgehend übereinstimmenden Argumenten - die angegriffenen Entscheidungen und die ihnen zugrunde liegende Norm für mit dem Grundgesetz vereinbar.
14
In einem föderalen Staat dürfe der Gesetzgeber auch auf länderregionale Besonderheiten Rücksicht nehmen, die sich aus der historischen Entwicklung im Westen und aus der Sondersituation des Neuaufbaus einer funktionierenden Rechtspflege im Osten ergäben.
15
Das Vier-Augen-Prinzip sei der Rechtspflege förderlich; das lasse sich auch statistisch belegen. Im Zivilprozess gelte der Beibringungsgrundsatz. Der Anwaltswechsel schütze die Partei davor, dass Möglichkeiten der Rechtsverteidigung unentdeckt blieben. Der erzwungene Bearbeiterwechsel eröffne die Chance, dass der Rechtsstoff neu durchgearbeitet und auf eine verbesserte Tatsachenbasis gestellt werden könne. Der neue Bearbeiter stehe weder unter Erfolgszwang noch unter Rechtfertigungsdruck, da er nicht zum Prozess geraten habe. Die Singularzulassung erleichtere eine Spezialisierung der Rechtsanwälte im Prozessrecht und im materiellen Recht und fördere damit eine gründlichere Bearbeitung. Die Spezialisierung korrespondiere dabei mit derjenigen der Fachsenate bei den Oberlandesgerichten. Aus § 59 a BRAO lasse sich nicht die Aufgabe des Vier-Augen-Prinzips herleiten. Sozietäten zwischen Rechtsanwälten unterschiedlicher Gerichtszulassung seien schon immer zulässig gewesen. Trotz der Zunahme dieser so genannten Mischsozietäten sei das Prinzip der Singularzulassung auch praktisch nicht aufgegeben worden. In Gerichtsbezirken mit Singularzulassung finde weiterhin ein Bearbeiterwechsel statt. Freiwillig lasse sich eine entsprechende Praxis im Rahmen der Simultanzulassung nicht erreichen; es sei damit vor allem nicht sicherzustellen, dass der Berufungsanwalt auch mit der Rechtsprechung des Oberlandesgerichts vertraut sei. Die Richterschaft schätze ebenfalls den auf dem Vier-Augen-Prinzip beruhenden Qualitätsgewinn.
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Sollte die Singularzulassung aufgegeben werden, sei aus verfassungsrechtlichen Gründen eine Übergangsregelung geboten. Die Singularanwälte hätten nach der Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juli 1993 (NJW 1994, S. 184) auf die Fortgeltung des Rechts vertraut. Bei Wegfall der Singularzulassung werde sich die Spezialisierung der Singularanwälte nicht aufrechterhalten lassen. Damit werde ihre Anwaltspraxis weitgehend entwertet, da die in erster Instanz tätigen Anwälte in aller Regel keine Aufträge zur Prozessvertretung vor dem Oberlandesgericht mehr erteilen würden. Eine Übergangsregelung müsse vor allem dem Umstand Rechnung tragen, dass die Singularanwälte ganz überwiegend über keinen eigenen Mandantenstamm im rechtsuchenden Publikum verfügten. Sie seien existentiell darauf angewiesen, eine erstinstanzliche und allgemein beratende Anwaltspraxis aufzubauen. Objektiv tauglich erscheine deshalb nur eine Übergangsregelung, die befristet das Simultanverbot zunächst einseitig zugunsten der bislang singular bei einem Oberlandesgericht zugelassenen Rechtsanwälte eröffne und nur ihnen die gleichzeitige Zulassung bei Land- und Oberlandesgericht ermögliche. Angemessen sei eine Übergangsfrist von mindestens 10 Jahren.
B.17
Die Verfassungsbeschwerde ist im Wesentlichen begründet.
18
Die in § 25 BRAO angeordnete Singularzulassung ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Einer Prüfung auch am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG bedarf es daher nicht. Zurückzuweisen ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die angegriffenen Entscheidungen richtet, weil in einer Übergangszeit das bisher geltende Recht auf den Beschwerdeführer weiter anwendbar ist.
I.19
Die angegriffenen Entscheidungen und die ihnen zugrunde liegende Regelung beeinträchtigen die Berufsausübung des Beschwerdeführers. Ihm wird ein Teil der beruflichen Betätigung verschlossen, die Rechtsanwälten in anderen Bundesländern generell eröffnet und die unter anderem in Nordrhein-Westfalen den beim Oberlandesgericht zugelassenen Rechtsanwälten vorbehalten ist. § 25 BRAO verbietet die Zulassung eines bei einem Oberlandesgericht zugelassenen Rechtsanwalts bei einem anderen Gericht. In Verbindung mit § 78 Abs. 1 und 2 ZPO wird damit die Postulationsfähigkeit des bei einem Oberlandesgericht zugelassenen Rechtsanwalts im Zivilprozess auf Prozesse beschränkt, die bei diesem Oberlandesgericht geführt werden. Gleichzeitig werden andere Rechtsanwälte, die - wie der Beschwerdeführer - nicht bei diesem Oberlandesgericht zugelassen sind, von der forensischen Tätigkeit bei diesem Oberlandesgericht in Verfahren mit Anwaltszwang ausgeschlossen.
20
Solche gesetzlichen Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfGE 93, 362 ; 85, 248 m.w.N.). Je empfindlicher die Berufsausübenden in ihrer Berufsfreiheit beeinträchtigt werden, desto stärker müssen die Interessen des Gemeinwohls sein, denen die Regelung zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerfGE 30, 292 ; stRspr). Die angegriffene Regelung genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.
21
1. Das Institut der Singularzulassung ist ursprünglich auf eine Vielzahl von Gemeinwohlbelangen gestützt worden. Dazu zählten die Rechtstradition und eine Entsprechung dieses Instituts auch im System der Zivilprozessordnung (vgl. BRDrucks 258/52, S. 23, 25 f.; vgl. auch Stenografisches Protokoll der 15. Sitzung des Rechtsausschusses des 3. Deutschen Bundestages vom 27. März 1958, S. 4 ff.) sowie die Vorteile für die Rechtspflege durch eine bessere Erreichbarkeit der postulationsberechtigten Anwälte und durch die Erleichterung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Gericht und örtlich niedergelassener Anwaltschaft (vgl. die Nachweise bei Berger, JW 1913, Zugabe zur JW Nr. 13, S. 7; Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages vom 18. Februar 1959, 3. WP, 61. Sitzung, S. 3311 ). Mit den letztgenannten Gründen hatte der Gesetzgeber auch § 78 ZPO a.F. während seiner Geltungsdauer gerechtfertigt: Die auf das Gericht der Zulassung erster Instanz beschränkte Postulationsfähigkeit sollte der zügigen Durchführung der Zivilprozesse, der Förderung der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Gericht und Anwaltschaft und der Verbesserung der anwaltlichen Beratung durch Kenntnis örtlicher Gepflogenheiten dienen. Diese Belange hat der Gesetzgeber jedoch im Zuge der Reform des anwaltlichen Berufsrechts selbst nicht mehr für tragfähig erachtet, um eine Beschränkung der Postulationsfähigkeit vor den Landgerichten zu rechtfertigen (vgl. hierzu BVerfGE 93, 362 unter Bezugnahme auf BTDrucks 12/7868).
22
a) Nachteile, die sich aus der Wahrnehmung auswärtiger Termine durch Anwälte für die Gerichtsbarkeit ergeben könnten, hat der Gesetzgeber angesichts des technischen Fortschritts als nicht mehr erheblich angesehen. Die gestiegene Mobilität als Folge einer verbesserten Verkehrsinfrastruktur sowie die Existenz von modernen Telekommunikationsmitteln (beispielsweise Handys, Faxgeräten, Laptops) und die Möglichkeit, per E-Mail auch umfangreiche Schriftsätze jederzeit an die Kanzlei und zunehmend auch an Gerichte befördern zu können, leisten Gewähr für eine Erreichbarkeit des Anwalts, solange ihm die Festlegung eines Kanzleisitzes am Ort der Zulassung vorgeschrieben bleibt. Die Abstimmung von Terminen wurde in allen anderen Gerichtsbarkeiten und in Strafsachen schon bisher und inzwischen auch bei den Amts- und Landgerichten in Zivilsachen ohne ortsgebundene Anwaltschaft bewältigt. Bei den Oberlandesgerichten gibt es keine Besonderheiten, die insoweit fortbestehende Gemeinwohlbelange belegen könnten. Die Häufigkeit von Reisen zu auswärtigen Terminen wird davon abhängen, wie wichtig für Mandant oder Rechtsanwalt die persönliche Wahrnehmung eines Termins ist, welche Verantwortung der Anwalt im konkreten Fall übernommen hat und inwieweit er unterschiedliche Aufgaben miteinander vereinbaren kann (vgl. BTDrucks 12/4993, S. 42 f.). Auch mit simultan bei den Oberlandesgerichten zugelassenen Rechtsanwälten können Termine sachgerecht und zügig abgestimmt werden.
23
b) Auch von dem Ziel einer auf persönlichem Kontakt beruhenden vertrauensvollen Zusammenarbeit von Richtern und Anwaltschaft als einem Belang der Rechtspflege hat sich der Gesetzgeber in der Zivilgerichtsbarkeit für die Amts- und Landgerichte verabschiedet (BTDrucks 12/4993, S. 43). Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Gesichtspunkt als tragender Grund für die Singularzulassung bei den Oberlandesgerichten aufrechterhalten worden ist.
24
c) Als Gemeinwohlbelang zur Rechtfertigung der Singularzulassung bei den Oberlandesgerichten kann auch nicht die Spezialisierung der dort tätigen Anwaltschaft herangezogen werden. Das gilt sowohl für die Spezialisierung in einzelnen Fachbereichen (bb) als auch für die vertiefte Kenntnis der Rechtsprechung eines bestimmten Gerichts (aa). Das Gewicht der genannten Gemeinwohlbelange ist in diesem Zusammenhang so geschwunden, dass sie zur Rechtfertigung der Singularzulassung bei den Oberlandesgerichten nicht mehr ins Feld geführt werden können. Sie beruhten historisch auf Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, die entfallen sind. Zudem hat der Gesetzgeber mit der veränderten Ausgestaltung der Prozessordnungen und des Berufsrechts der Anwälte zu erkennen gegeben, dass diese Gesichtspunkte nicht mehr tragfähig sind.
25
aa) Zwar kann die Kenntnis der Rechtsprechung eines bestimmten Gerichts und eventueller örtlicher Besonderheiten dem Mandanten zugute kommen; in berufungsfähigen Rechtsstreitigkeiten sind solche Kenntnisse aber nicht erst vor dem Berufungsgericht, sondern schon in erster Instanz insofern von erheblichem Nutzen, als hierdurch die Durchführung eines Berufungsverfahrens vermieden werden kann. Solche Umstände wären überdies für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in der die zweite Instanz regelmäßig abschließend über Landesrecht befindet, von größerer Bedeutung als für die Zivilgerichtsbarkeit. Dort aber wurde die Postulationsfähigkeit in Berufungsverfahren nie auf einen kleinen Kreis zugelassener Rechtsanwälte beschränkt.
26
bb) Die Spezialisierung der Anwaltschaft ist inzwischen außerhalb des Bereichs der Singularzulassungen mit Unterstützung des Gesetzgebers (vgl. nur §§ 59 a, 59 b Abs. 2 Nr. 2 und § 59 c BRAO) weit verbreitet.
27
Soweit sich zuvor schon bei einigen Oberlandesgerichten frühzeitig eine spezialisierte Anwaltschaft herausgebildet hatte, war dies nicht Folge der Singularzulassung. Eine Spezialisierung an den Oberlandesgerichten setzt zunächst eine entsprechend ausdifferenzierte Geschäftsverteilung im jeweiligen Oberlandesgericht voraus, die sich nur bei großen Oberlandesgerichten findet. Die vom Präsidenten des Oberlandesgerichts Hamm vorgetragenen Gesichtspunkte treffen insoweit beispielsweise für Braunschweig, Oldenburg, Rostock oder Zweibrücken nicht in gleicher Weise zu. Vor allem aber setzt die Spezialisierung regelmäßig voraus, dass Anwälte in größeren Kanzleien arbeitsteilig und daher spezialisiert arbeiten können. Solche Kanzleien haben sich infolge von Änderungen im anwaltlichen Berufsrecht inzwischen in weitaus größerem Umfang gebildet, als es bei In-Kraft-Treten der Bundesrechtsanwaltsordnung im Jahre 1959 vorstellbar gewesen ist. Anwälte schließen sich in unterschiedlichen Rechtsformen zusammen und werden orts- und länderübergreifend tätig unter Beteiligung von singular und simultan zugelassenen Rechtsanwälten sowie von Angehörigen sonstiger Berufsgruppen. Diese Entwicklung macht deutlich, dass die Spezialisierung zum Fachanwalt oder auf sonstige nachgefragte Teilgebiete des Rechts vielfach schon bei der Beratung und Vertretung der Mandanten in erster Instanz erwartet wird und nicht erst als Folge singularer Zulassung beim Oberlandesgericht in Erscheinung tritt.
28
2. Als einzige und auch vom Gesetzgeber noch als relevant eingeschätzte Gemeinwohlbelange verbleiben nach allem die qualitative Verbesserung der forensischen Rechtsberatung und die durch das Vier-Augen-Prinzip ermöglichte unabhängige Erfolgseinschätzung für die Berufung. Dieses Prinzip und die hiermit verbundenen Erwartungen vermögen jedoch den Eingriff in die Berufsfreiheit der Rechtsanwälte nicht zu rechtfertigen.
29
a) Es ist bereits nicht deutlich erkennbar, dass der Gesetzgeber die Singularzulassung noch als ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Verbesserung der Rechtspflege ansieht.
30
aa) Zwar spricht viel dafür, dass der Gesetzgeber von 1959 auf der Grundlage der damals vorhandenen Erkenntnisquellen die Singularzulassung für besonders geeignet gehalten hat, um durch das Vier-Augen-Prinzip eine qualitativ hochstehende Rechtspflege zu gewährleisten.
31
Das Prinzip der Singularzulassung war vor dem 2. Weltkrieg in der überwiegenden Zahl der OLG-Bezirke praktiziertes Recht und konnte dem Gesetzgeber in Verbindung mit den starken lokalen Beschränkungen der Postulationsfähigkeit in erster Instanz durch § 78 ZPO als tatsächlich bewährtes Prinzip erscheinen. Entscheidungen der Oberlandesgerichte wurden seltener veröffentlicht, so dass sich die Rechtsprechung der Oberlandesgerichte tendenziell stärker voneinander unterschieden haben dürfte. Überdies waren die Sozietäten klein; überörtliche Sozietäten waren nicht gestattet. Die Anwaltsdichte war geringer. Die Rechtsanwälte waren viel weniger spezialisiert; es gab so gut wie keine Fachanwälte und keine verlautbarte Schwerpunktbildung. Erfahrungen mit der Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit, bei denen von vornherein auf Beschränkungen der Postulationsfähigkeit verzichtet worden war, lagen erst in geringem Maße vor.
32
bb) Es ist allerdings zweifelhaft, ob der Gesetzgeber 1994 seine Einschätzung unter Berücksichtigung der Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse beibehalten hat.
33
Schon im Jahr 1972 zeigte die zügige und bereitwillige Erstreckung der Simultanzulassung auf Baden-Württemberg und Bayern, dass dem Gesetzgeber nach den gewonnenen Erfahrungen Belange der Rechtspflege nicht gefährdet schienen, wenn durch eine Rechtsänderung Wettbewerbsverzerrungen in der Anwaltschaft beseitigt werden konnten. Jedenfalls lassen sich aus der Gesetzgebungsgeschichte vor der Zulassung der Mischsozietäten im Jahr 1994 Zweifel daran ablesen, dass die Singularzulassung weiterhin zur Erreichung der beabsichtigten Zwecke für geeignet gehalten wurde.
34
Bei den Vorarbeiten zur Bundesrechtsanwaltsordnung 1959 hatte der Gesetzgeber noch ein Verbot solcher Sozietäten als flankierende Maßnahme zum Erhalt des Vier-Augen-Prinzips für unverzichtbar gehalten (vgl. Stenografisches Protokoll der 15. Sitzung des Rechtsausschusses des 3. Deutschen Bundestages vom 27. März 1958, S. 4 ff.). Zwar konnte ein solches Verbot letztlich nicht durchgesetzt werden (vgl. Stenografisches Protokoll der 33. Sitzung des Rechtsausschusses des 3. Deutschen Bundestages vom 6. November 1958, S. 14 ff.; Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages vom 19. Februar 1959, 3. WP, 62. Sitzung, S. 3359; Plenarprotokoll des Deutschen Bundestages vom 18. März 1959, 3. WP, 66. Sitzung, S. 3532); die überörtliche Sozietät wurde jedoch bis Ende der achtziger Jahre als nicht zulässig angesehen (vgl. BGHZ 108, 290). Ein - auch rechtlich erheblicher - Zusammenhang zwischen den Sozietätsformen, der beschränkten Postulationsfähigkeit der Anwälte in erster Instanz und der Singularzulassung bei den Oberlandesgerichten wurde auch noch von der Deregulierungskommission in ihrem Bericht vom 15. März 1991 hervorgehoben (vgl. den Bericht S. 109).
35
Erst 1994 reagierte der Gesetzgeber mit § 59 a BRAO auf die tatsächlichen Veränderungen und die ihnen folgende Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs. Zugleich gab er die Verknüpfung von Postulationsfähigkeit und berufsrechtlicher Lokalisation für die Zivilprozesse vor den Land- und Familiengerichten bundesweit für die Zukunft auf (§ 78 ZPO i.d.F. des Art. 3 Nr. 1 BRNOG). Nicht zuletzt deshalb ist gelegentlich der Beratungen zu dieser Gesetzesnovelle bezweifelt worden, dass das Vier-Augen-Prinzip das System der Singularzulassung voraussetze (vgl. BTDrucks 12/7656, S. 48, und den Bericht in der 106. Sitzung des Rechtsausschusses des 12. Deutschen Bundestages vom 12. Januar 1994, S. 28, über ein Gespräch beim Bundesministerium der Justiz).
36
cc) Überdies hatte der Gesetzgeber in Art. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Durchführung der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 22. März 1977 zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs der Rechtsanwälte vom 14. März 1990 (BGBl I S. 479; im Folgenden: Rechtsanwaltsdienstleistungsgesetz - RADG) ein anderes Mittel gefunden, ohne Singularzulassung das Vier-Augen-Prinzip verpflichtend vorzuschreiben (vgl. BTDrucks 11/4793, S. 7). Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 RADG sind Rechtsanwälte aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft vor den Zivilsenaten eines Oberlandesgerichts in Berufungssachen auch ohne eine Singularzulassung nach § 25 BRAO vertretungsberechtigt; es muss aber sichergestellt sein, dass sie nicht im ersten Rechtszug schon Prozessbevollmächtigte waren.
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Damit hat der Gesetzgeber schon 1990 zu erkennen gegeben, dass das Vier-Augen-Prinzip auf andere Weise und für die freie Berufsausübung schonender verwirklicht werden kann, indem lediglich ein Bearbeiterwechsel vorgeschrieben wird. Diese Lösung, die Rechtsanwälte aus den Staaten der Europäischen Union begünstigt, fand indessen für die in Deutschland zugelassenen Rechtsanwälte bei den Beratungen zur Änderung der §§ 25, 226 BRAO keine Mehrheit (vgl. Stenografisches Protokoll der 106. Sitzung des Rechtsausschusses des 12. Deutschen Bundestages vom 12. Januar 1994, S. 28; später wurde die Frage nicht mehr aufgegriffen), obwohl die Singularzulassung weniger geeignet ist, das Vier-Augen-Prinzip durchzusetzen. Danach hat der Gesetzgeber den Bearbeiterwechsel - anders als in § 3 RADG (heute § 27 Abs. 1 EuRAG) - nicht mehr für unabdingbar gehalten.
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dd) Es ist demnach insgesamt festzustellen, dass sich der Gesetzgeber seit 1990 zunehmend und deutlicher von seiner ursprünglichen Einschätzung distanziert hat, die Singularzulassung sei für die Rechtspflege insgesamt förderlicher als die Simultanzulassung.
39
Grundlage dafür waren offenbar einmal die in einigen Bundesländern und in den anderen Gerichtszweigen gewonnenen Erkennisse zur Funktionsfähigkeit der Rechtspflege unter der Geltung der Simultanzulassung und zum anderen Vorteile für die Rechtspflege, die sich vornehmlich aus der Sicht der Mandanten ergeben. Dazu gehört zuvörderst das besondere Vertrauensverhältnis zwischen Anwalt und Mandant, das nicht nur auf der Aktenkenntnis im konkreten Fall beruhen muss, sondern sich auf langjährige Beratung und erfolgreiche begleitende Zusammenarbeit bei allen rechtlichen Angelegenheiten eines Mandanten gründen kann. Von dem, der in erster Instanz obsiegt hat, kann ein erzwungener Anwaltswechsel als störend empfunden werden. Sollen die Folgen des Wechsels abgemildert werden, indem der gut eingearbeitete erstinstanzliche Anwalt auch in der Berufungsinstanz hinzugezogen wird, entstehen zusätzliche Kosten.
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Infolgedessen legte sich der Bundesgesetzgeber beim Rechtspflege-Anpassungsgesetz des Jahres 1992 erhebliche Zurückhaltung auf und entschied nicht selbst, ob der Rechtspflege durch die Simultan- oder durch die Singularzulassung besser gedient werde (vgl. BTDrucks 12/2168, S. 31). Hierdurch sollte zunächst den neuen Ländern die Möglichkeit gegeben werden, nach eigenen Präferenzen zu entscheiden. Eine entsprechende Freigabe für alle Länder enthielt sodann auch der ursprüngliche Entwurf zur Reform 1994 (vgl. BTDrucks 12/4993, S. 26). Damit sollte klargestellt werden, dass nach Bundesrecht weder der Simultan- noch der Singularzulassung bei dem Oberlandesgericht der Vorrang einzuräumen war. Dieselbe Rechtsüberzeugung gewann der Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages in seiner Anhörung am 1. Dezember 1993 (vgl. BTDrucks 12/7656, S. 48).
41
b) Diese Zweifel des Gesetzgebers an der Eignung und Erforderlichkeit der Singularzulassung als Mittel zugunsten einer qualitativen Verbesserung der Rechtspflege werden durch die in der Bundesrepublik insgesamt gewonnenen Erfahrungen bestärkt. Die Singularzulassung nach § 25 BRAO ist zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele nicht mehr erforderlich und verstößt gegen Art. 12 Abs. 1 GG.
42
Defizite in der Rechtspflege sind auch dort nicht in Erscheinung getreten, wo infolge von Simultanzulassung der Mandant selbst darüber entscheidet, ob er für die Berufungsinstanz einen Anwaltswechsel vornehmen will und welche Gesichtspunkte insoweit für ihn maßgeblich sind, beispielsweise Ortsnähe, Spezialisierung und Größe der Kanzlei, Vertrautheit mit der Rechtsprechung des zuständigen Senats oder auch nur die Unzufriedenheit mit der bisherigen Rechtsvertretung.
43
Zur Herausbildung einer spezialisierten Anwaltschaft, die vom Verein der Singularanwälte und auch vom Präsidenten des Oberlandesgerichts Hamm als Gemeinwohlbelang genannt wird, ist das Prinzip ersichtlich nicht erforderlich. Fachanwälte gibt es für die Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit; sie treten dort in allen Instanzen auf. Fachanwälte wirken auch in erheblichem Umfang in solchen Kanzleien mit, in denen einige Sozien vor den Oberlandesgerichten auftreten dürfen. Dabei spielt es keine Rolle, ob im jeweiligen Bereich die Simultan- oder die Singularzulassung gilt. An einem Teil der Oberlandesgerichte gehören die singular zugelassenen Anwälte ausnahmslos Mischsozietäten an, in denen auch Spezialisten auf einzelnen Rechtsgebieten tätig sind, die durch Fachanwaltsbezeichnungen oder Tätigkeitsschwerpunkte ausgewiesen sind. In den neuen Ländern mit Singularzulassung haben sich überdies reine oberlandesgerichtliche Sozietäten gar nicht erst ausgebildet. Für eine Fachanwaltschaft für Berufungsrecht allein hat kein nennenswerter Bedarf bestanden, was sich frühzeitig in den Stadtstaaten und auch sonst in den Ländern mit Simultanzulassung gezeigt hat.
44
Hinreichende Vorteile für die Rechtspflege, die sich auf die Singularzulassung zurückführen ließen, sind nicht erkennbar. Die vorgelegten Statistiken belegen zwar Abweichungen in der Häufigkeit und im Erfolg von Berufungen sowie nicht unerhebliche Schwankungen im Verlauf der Jahre und im Verhältnis einzelner Länder zueinander. Evidente Fehlentwicklungen lassen sich hieran jedoch ebenso wenig ablesen wie hervorstechende Vorteile des einen oder anderen Systems, zumal die Leistungen der Anwaltschaft in den Statistiken maßgeblich durch die Anzahl und das Ergebnis von Urteilen abgebildet worden sind. Die Urteile unabhängiger Gerichte lassen sich aber nicht gradlinig auf die Vorarbeit der Rechtsanwälte in der Berufungsinstanz oder gar auf das für sie geltende Zulassungsrecht zurückführen.
45
Richter haben zwar zu allen Zeiten die Singularzulassung favorisiert, weil sie die richterliche Arbeit erleichtert. Mandanten hingegen gewinnen durch die Simultanzulassung eine größere Wahlfreiheit. Dass sie in vielen Fällen keinen Anwaltswechsel wollen, belegen die häufigen, seit langem zu beobachtenden Umgehungen der Singularzulassung. Beschränkungen der Berufsausübung müssen dem Umstand Rechnung tragen, dass Rechtsanwälte vor allem ihren Mandanten als unabhängige Berater und Vertreter verpflichtet sind (vgl. BVerfGE 63, 266 ). Beschränkungen der anwaltlichen Tätigkeit sind nicht allein deswegen erforderlich, weil sie dort, wo sie gelten, von den am Oberlandesgericht singular zugelassenen Rechtsanwälten oder auch von Richtern als sachdienlich empfunden werden.
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Schränkt der Gesetzgeber über Jahre die berufliche Freiheit nur in einem Teilgebiet Deutschlands ein, ohne dass sich in Gebieten größerer Berufsausübungsfreiheit Fehlentwicklungen oder in Gebieten eingeschränkter Berufsausübungsfreiheit besondere Vorteile ergeben, so steht damit fest, dass die Einschränkung nicht erforderlich ist.
II.47
Obwohl § 25 BRAO mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht in Einklang steht, ist die Vorschrift mit den aus dem Tenor ersichtlichen Maßgaben noch bis zum 30. Juni 2002 weiter anzuwenden. Die betroffenen Rechtsanwälte in den Ländern, die § 226 Abs. 2 BRAO nicht nennt, bedürfen einer gewissen Anpassungszeit.
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Die Zeitspanne dient zunächst dazu, dass sich die singular zugelassenen Rechtsanwälte bei den Oberlandesgerichten um Zulassungen bei den für sie in Betracht kommenden Amts- und Landgerichten bemühen und berufliche Zusammenschlüsse anbahnen können. Manche werden auch die Verlegung des Kanzleisitzes - im Ganzen oder für einen Teil der Sozien - in Erwägung ziehen müssen; Planung und Ausführung werden geraume Zeit erfordern. Für die seit mehr als fünf Jahren erstinstanzlich tätigen Anwälte (§ 20 Abs. 1 Nr. 4 BRAO) stellt sich die Frage der simultanen Zulassung beim Oberlandesgericht. Ortsgebundene Mandanten in den großen Flächenstaaten können die eingeräumte Frist zu der Entscheidung nutzen, welcher der Anwälte, die sie bisher in den Verfahren in erster und zweiter Instanz begleitet haben, in Zukunft für eine dauerhafte Vertretung in Betracht kommen wird.
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Da im Verfahren vorgetragen worden ist, dass die an den Oberlandesgerichten singular zugelassenen Rechtsanwälte bisher durch ihre forensische Tätigkeit ausgelastet sind, erschiene es allerdings problematisch, ihnen zusätzlich die Zulassung in erster Instanz und daraus folgend eine Verlagerung ihres eigenen Arbeitsschwerpunkts für die Dauer der gesamten Übergangszeit zu ermöglichen, obwohl neue Singularzulassungen aufgrund der verfassungswidrigen Normen nicht mehr in Betracht kommen. Je erfolgreicher sich die bisher ausschließlich zweitinstanzlich tätigen Rechtsanwälte umorientierten, desto mehr würde ihre Arbeitskraft durch die forensische Tätigkeit in erster Instanz und durch die Beratung neu gewonnener Mandanten gebunden. Damit wäre die gleichbleibend sorgfältige Bearbeitung der ihnen weiterhin vorbehaltenen Mandate vor dem Oberlandesgericht nicht mehr gewährleistet. Da aber andererseits nicht zu verkennen ist, dass den zweitinstanzlichen Anwälten die Umstellung größere Schwierigkeiten bereiten wird als den bisher ausschließlich erstinstanzlich tätigen Rechtsanwälten, ist es sachgerecht, die Simultanzulassung zeitlich versetzt zu eröffnen. Die bisher nur bei den Oberlandesgerichten zugelassenen Rechtsanwälte können Simultanzulassungen für die erste Instanz bereits ab 1. Januar 2002 erhalten, wohingegen die bisher erstinstanzlich tätigen Rechtsanwälte frühestens zum 1. Juli 2002 beim Oberlandesgericht zugelassen werden können.
III.50
Als Folge der Übergangsregelung kann auch der Beschwerdeführer mit seinem Begehren erst zur Jahresmitte 2002 Erfolg haben. Die Verfassungsbeschwerde ist daher zurückzuweisen, soweit sie sich gegen die Beschlüsse des Bundesgerichtshofs, des Anwaltsgerichtshofs und gegen den Bescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts Hamm richtet. Für die Vergangenheit bleibt es bei diesen Entscheidungen. Der Beschwerdeführer wird einen neuen Antrag stellen müssen.
IV.51
Da die Verfassungsbeschwerde im Hinblick auf die den Entscheidungen zugrunde liegende Norm erfolgreich war, erscheint es angemessen, dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten (§ 34 a Abs. 2 und 3 BVerfGG).
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