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Almanya 28.01.2023 DE

1 BvR 337/92 - Zur Fehlerhaftigkeit der bisherigen Staatspraxis der Bundesregierung beim Erlass von Rechtsverordnungen im Umlaufverfahren

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 337/92 -

IM NAMEN DES VOLKES In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Firma P... GmbH i.L.,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Felix Busse, Wolfgang Miessen, Prof. Dr. Raimund Wimmer, Bruno Linke, Dr. Torsten Arp, Dr. Wolfgang Uhlmann und Walter Oertel, Oxfordstraße 21, Bonn -

gegen

das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1991 - BVerwG 3 C 45.90 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

des Vizepräsidenten Henschel,

der Richter Seidl,

Grimm,

Söllner,

Kühling

und der Richterinnen Seibert,

Jaeger,

Haas

am 11. Oktober 1994 beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. Die Bundesrepublik Deutschland hat der Beschwerdeführerin die notwendigen Auslagen zu erstatten. G r ü n d e : A.

Der Verfassungsbeschwerde liegt ein Rechtsstreit zwischen der Beschwerdeführerin und der Bundesrepublik Deutschland über die Berechtigung zur Ausfuhr von Waren in den Irak zugrunde. Im Kern geht es um die Frage, ob die maßgebliche Rechtsverordnung der Bundesregierung ordnungsgemäß zustande gekommen ist.

1. Nach dem Außenwirtschaftsgesetz (AWG) vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) ist der Wirtschaftsverkehr mit fremden Wirtschaftsgebieten grundsätzlich frei. Der Gesetzgeber kann jedoch Einschränkungen vornehmen oder zu Einschränkungen im Verordnungswege ermächtigen (§ 1). Hinsichtlich der Einschränkungen ist folgendes bestimmt:

§ 2

Art und Ausmaß von Beschränkungen

(1) Soweit in diesem Gesetz Beschränkungen zugelassen sind, kann durch Rechtsverordnung vorgeschrieben werden, daß Rechtsgeschäfte und Handlungen allgemein oder unter bestimmten Voraussetzungen

1. einer Genehmigung bedürfen oder

2. verboten sind.

(2) Beschränkungen sind nach Art und Umfang auf das Maß zu begrenzen, das notwendig ist, um den in der Ermächtigung angegebenen Zweck zu erreichen. Sie sind so zu gestalten, daß in die Freiheit der wirtschaftlichen Betätigung so wenig wie möglich eingegriffen wird. Beschränkungen dürfen abgeschlossene Verträge nur berühren, wenn der angestrebte Zweck erheblich gefährdet wird.

(3) Beschränkungen sind aufzuheben, sobald und soweit die Gründe, die ihre Anordnung rechtfertigten, nicht mehr vorliegen.

(4) Soweit nach diesem Gesetz selbständige Handlungspflichten begründet werden können, gelten die Absätze 2 und 3 entsprechend.

Für Genehmigungen sieht das Gesetz vor:

§ 3

Erteilung von Genehmigungen

(1) Bedürfen Rechtsgeschäfte oder Handlungen nach einer Vorschrift dieses Gesetzes oder einer zu diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnung einer Genehmigung, so ist die Genehmigung zu erteilen, wenn zu erwarten ist, daß die Vornahme des Rechtsgeschäfts oder der Handlung den Zweck, dem die Vorschrift dient, nicht oder nur unwesentlich gefährdet. In anderen Fällen kann die Genehmigung erteilt werden, wenn das volkswirtschaftliche Interesse an der Vornahme des Rechtsgeschäfts oder der Handlung die damit verbundene Beeinträchtigung des bezeichneten Zwecks überwiegt.

(2) Die Erteilung der Genehmigungen kann von sachlichen und persönlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden. Ist im Hinblick auf den Zweck, dem die Vorschrift dient, die Erteilung von Genehmigungen nur in beschränktem Umfange möglich, so sind die Genehmigungen in der Weise zu erteilen, daß die gegebenen Möglichkeiten volkswirtschaftlich zweckmäßig ausgenutzt werden können. Gebietsansässige, die durch eine Beschränkung in der Ausübung ihres Gewerbes besonders betroffen werden, können bevorzugt berücksichtigt werden.

Eine Ermächtigung, zum Schutz der Sicherheit und der auswärtigen Interessen der Bundesrepublik Beschränkungen vorzunehmen, enthält § 7 AWG. Die Vorschrift lautete in der 1984 geltenden Fassung:

§ 7

Schutz der Sicherheit und der

auswärtigen Interessen

(1) Rechtsgeschäfte und Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr können beschränkt werden, um

1. die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten,

2. eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker zu verhüten oder

3. zu verhüten, daß die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland erheblich gestört werden.

(2) Nach Abs. 1 können insbesondere beschränkt werden

1. im Rahmen der auf die Durchführung einer gemeinsamen Ausfuhrkontrolle gerichteten internationalen Zusammenarbeit die Ausfuhr oder Durchfuhr von

a) Waffen, Munition und Kriegsgerät,

b) Gegenständen, die bei der Entwicklung, Erzeugung oder dem Einsatz von Waffen, Munition und Kriegsgerät nützlich sind, oder

c) Konstruktionszeichnungen und sonstigen Fertigungsunterlagen für die in Buchstabe a und b bezeichneten Gegenstände;

2. die Ausfuhr von Gegenständen, die zur Durchführung militärischer Aktionen bestimmt sind;

3. die Einfuhr von Waffen, Munition und Kriegsgerät;

4. Rechtsgeschäfte über gewerbliche Schutzrechte, Erfindungen, Herstellungsverfahren und Erfahrungen in bezug auf die in Nummer 1 bezeichneten Waren und sonstigen Gegenstände.

Die in dem Gesetz vorgesehenen Rechtsverordnungen erläßt nach § 27 Abs. 1 Satz 1 AWG regelmäßig die Bundesregierung.

Von der Ermächtigung des § 7 AWG ist in § 5 der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) vom 22. August 1961 (BGBl. I S. 1381) Gebrauch gemacht worden. Durch die 56. Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung vom 6. August 1984 (BGBl. I S. 1079) wurde diese Vorschrift um einen § 5 a ergänzt, nachdem in der amerikanischen Presse berichtet worden war, daß das vom Irak im Krieg gegen den Iran eingesetzte Giftgas mit Hilfe der Beschwerdeführerin hergestellt worden sei, die zudem eine neue chemische Großanlage im Irak baue (New York Times vom 30. März 1984). Die Vorschrift lautet:

§ 5 a

Beschränkung nach § 7 Abs. 1 AWG

(1) Die Ausfuhr der in Teil I Abschnitt D der Ausfuhrliste (Anlage AL) genannten Waren bedarf der Genehmigung, sofern nicht Käufer- und Verbrauchsland Mitglied der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sind.

(2) Das Genehmigungserfordernis nach Absatz 1 gilt nicht, wenn nach dem der Ausfuhr zugrunde liegenden Vertrag Waren im Werte von nicht mehr als 30000 Deutsche Mark geliefert werden sollen.

Gleichzeitig wurde auch die Ausfuhrliste durch die 53. Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste - Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung - (BGBl. I S. 1080) wie folgt geändert:

Art. 1

Die Ausfuhrliste - Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung - in der Fassung der Verordnung vom 10. November 1981 (BAnz. Nr. 217 vom 20. November 1981, Beilage 42/81), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 14. Mai 1984 (BAnz. S. 4509), wird wie folgt geändert:

(1) In Nummer 1 der Vorbemerkung "Anwendung der Ausfuhrliste" wird folgender Absatz angefügt:

"Teil I Abschnitt D der Ausfuhrliste nennt die Waren, die der Beschränkung nach § 5 a AWV unterworfen sind."

(2) In Teil I wird nach Abschnitt C folgender Abschnitt D angefügt:

"D. Liste für Chemie-Anlagen

Anlagen, Anlagenteile und sonstige Ausrüstungsgegenstände, geeignet für die Untersuchung, Herstellung, Verarbeitung oder Erprobung von phosphororganischen Verbindungen, Lost oder anderen hochtoxischen Verbindungen."

In der Begründung zur Einführung des § 5 a Abs. 1 heißt es:

Nach den Erfahrungen der jüngsten Vergangenheit ist die Gefahr des Einsatzes chemischer Kampfstoffe in bewaffneten Konflikten deutlich gestiegen. Die Bundesregierung sieht sich daher veranlaßt, die Ausfuhrbeschränkung in diesem Bereich auf alle Güter zu erstrecken, die zur Herstellung von phosphororganischen Verbindungen, Lost oder anderen hochtoxischen Verbindungen geeignet sind. Damit werden aus dem Kreis der chemischen Anlagen diejenigen erfaßt, die wegen ihrer Nähe zur Produktion chemischer Kampfstoffe für die Bestrebungen der Bundesregierung um Eindämmung dieser Produktion von Bedeutung sind.

Das Melde- und Abfertigungsverfahren ist in den §§ 8 bis 21 AWV geregelt. Nach § 11 Abs. 1 AWV prüft die Zollstelle die Zulässigkeit der Ausfuhr. Nach § 11 Abs. 2 AWV wird die zollamtliche Behandlung abgelehnt, wenn die erforderlichen Voraussetzungen fehlen.

2. Die Änderungen der Außenwirtschaftsverordnung und der Ausfuhrliste wurden von der Bundesregierung im Umlaufverfahren verabschiedet. Dieses hat seine Grundlage in der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg), deren § 20 wie folgt lautet:

§ 20

(1) Die Bundesregierung faßt ihre Beschlüsse in der Regel in gemeinschaftlicher Sitzung.

(2) Ist die mündliche Beratung einer Angelegenheit nicht erforderlich, so soll der Staatssekretär des Bundeskanzleramtes die Zustimmung der Mitglieder der Bundesregierung auf schriftlichem Wege einholen (Umlaufsache). Bestehen über die Notwendigkeit einer mündlichen Beratung Zweifel, so hat er die Entscheidung des Bundeskanzlers herbeizuführen.

Hält der zuständige Ressortminister eine Beschlußfassung im Umlaufverfahren für ausreichend, so teilt er dies nach der Praxis der Bundesregierung im Anschreiben zu der Kabinettsvorlage an den Chef des Bundeskanzleramts und die übrigen Bundesminister mit. Der Chef des Bundeskanzleramts oder der Bundeskanzler entscheidet - gegebenenfalls auch ohne Anregung durch den Ressortminister -, ob der Beschluß im Umlaufverfahren herbeizuführen ist. Daraufhin werden die Bundesminister vom Chef des Bundeskanzleramts schriftlich informiert, daß die bezeichnete Kabinettssache im Umlaufverfahren beschlossen werden solle und der Chef des Bundeskanzleramts von der Zustimmung der Bundesminister ausgehe, falls nicht innerhalb der gesetzten Frist schriftlich Widerspruch erhoben werde. Erfolgt ein Widerspruch wegen des Verfahrens oder in der Sache, so ist die Beschlußfassung im Umlaufweg gescheitert. Wird kein Widerspruch erhoben, so unterrichtet der Chef des Bundeskanzleramts die Bundesminister darüber, daß der betreffende Beschluß gefaßt worden ist.

Wie die Fachgerichte aufgrund der Akten des Bundeskanzleramts und des Bundesministeriums für Wirtschaft festgestellt haben, wurden Entwurf und Begründung der Verordnungen am 2. August 1984 vom federführenden Bundesminister für Wirtschaft nach Zustimmung der Bundesminister des Auswärtigen und der Finanzen dem Chef des Bundeskanzleramts mit der Bitte zugeleitet, die Zustimmung des Kabinetts im Umlaufweg herbeizuführen. Am 3. August 1984, einem Freitag, eröffnete der Chef des Bundeskanzleramts das Umlaufverfahren, leitete den Ministerien die Beschlußvorlage mittags per Telex zu und setzte die Umlauffrist bis Montag, den 6. August 1984, 17.00 Uhr, fest. Während dieser Zeit waren nach Mitteilung des Bundeskanzleramts von den siebzehn Mitgliedern der Bundesregierung sechs am Dienstsitz anwesend. Nachdem kein Widerspruch eingegangen war, wurden die Verordnungen am 6. August 1984 vom Bundespostminister als Vertreter des Bundeskanzlers und vom Bundeswirtschaftsminister unterzeichnet und am 8. August 1984 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Am 13. August 1984 teilte der Chef des Bundeskanzleramts den Bundesministern mit, daß die Mitglieder der Bundesregierung der Kabinettsvorlage im Umlaufverfahren zugestimmt hätten. Die Kabinettsvorlage sei mit Wirkung vom 6. August 1984, 17.00 Uhr, beschlossen.

II.

1. Die Beschwerdeführerin, ein auf den Handel mit technischen Ausrüstungen für Entwicklungsländer spezialisiertes Unternehmen, schloß im September 1983 mit dem irakischen "State Establishment for Pesticides Production" einen Vertrag über die Lieferung verschiedener technischer Einrichtungen für die Forschung auf dem Gebiet der Agrochemie, insbesondere für die Herstellung von Pestiziden. Der Lieferwert betrug 6,6 Mio. DM. Bis zum Jahre 1984 hatte die Beschwerdeführerin Waren im Wert von 5,9 Mio. DM geliefert.

Am 29. August 1984 meldete die Beschwerdeführerin einen weiteren Teil der vertragsgemäß zu liefernden Einrichtungen beim zuständigen Zollamt zur Ausfuhr an. Nach dem Inhalt der Anmeldung handelte es sich um Teile für Maschinen und Apparate für eine Versuchsanlage der chemischen Industrie in Samarra (Irak). Mit Bescheid vom 30. August 1984 lehnte es das Zollamt ab, die Lieferung abzufertigen. Es begründete die Ablehnung damit, daß der Anmeldung weder eine Ausfuhrgenehmigung noch eine Negativbescheinigung des Bundesamts für Wirtschaft beigelegen habe. Dies sei aber nach dem - aus Anlaß der Debatte um die Vorgänge im Irak eingefügten - § 5 a AWV in Verbindung mit der ebenfalls geänderten Ausfuhrliste nötig gewesen. Die von der Beschwerdeführerin gelieferten Anlagen seien möglicherweise geeignet, direkt oder indirekt zur Herstellung von Kampfgas verwendet zu werden.

2. Gegen die Zurückweisung des Antrags suchte die Beschwerdeführerin Rechtsschutz vor den Gerichten.

a) Sie erstrebte die begehrte Abfertigung ihrer Warensendung zunächst mit einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung beim Verwaltungsgericht. Dieses erklärte sich für unzuständig und verwies die Sache an das Finanzgericht. Dort blieb der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ohne Erfolg.

b) Im Hauptsacheverfahren gab das Finanzgericht der Beschwerdeführerin Recht (NJW 1985, S. 1726).

Ein Genehmigungserfordernis nach § 5 AWV bestehe nicht. Die Beweiserhebung habe ergeben, daß die von der Beschwerdeführerin zur Ausfuhr angemeldeten Waren nicht zur Herstellung chemischer Kampfstoffe verwendet werden könnten. Die Lieferung bedürfe allerdings nach § 5 a AWV in Verbindung mit Teil I Abschnitt D der Ausfuhrliste der Genehmigung. Diese Vorschrift sei aber nicht wirksam zustande gekommen. Es fehle an einem Beschluß der Bundesregierung. Außerdem sei der Ermächtigungsrahmen überschritten.

Ermächtigt zum Erlaß von Rechtsverordnungen aufgrund von § 7 AWG sei die Bundesregierung. Zum Zustandekommen einer Verordnung sei daher ein Beschluß der Bundesregierung erforderlich. Ein solcher Beschluß könne auch im Umlaufverfahren gefaßt werden. Dafür verlange § 16 Abs. 4 GOBReg aber die Schriftform. Ein durch schriftliche Zustimmung der Regierungsmitglieder zustande gekommener Beschluß erfülle alle Voraussetzungen eines Kabinettsbeschlusses. Bei dem von der Bundesregierung praktizierten Umlaufverfahren handele es sich dagegen nicht um ein Beschlußverfahren, sondern nur um ein Einwendungsausschlußverfahren. Das bloße Schweigen auf eine in Umlauf gesetzte Verordnungsvorlage sei kein Akt gemeinsamer Willensbildung. Der Beschluß werde nicht gefaßt, sondern nach Ablauf der Einspruchsfrist fingiert. Zwar sei auch eine solche Fiktion nicht rundweg unzulässig. Sie bedürfe aber einer rechtlichen Grundlage, an der es hier fehle. Die Staatspraxis könne die fehlende Rechtsgrundlage nicht ersetzen. Selbst wenn man in dem Schweigen eine konkludente Zustimmung erblicken wolle, könne diese nur von den in Bonn anwesenden Ministern zum Ausdruck gebracht worden sein. Deren Zahl habe aber zu einer geschäftsordnungsmäßigen Beschlußfassung nicht ausgereicht.

Die Ermächtigungsgrenzen seien überschritten, weil es an den Einschränkungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 AWG gefehlt habe. Danach könnten Beschränkungen in bezug auf die aufgeführten Waren aus den in Absatz 1 der Vorschrift genannten Gründen nur "im Rahmen der auf die Durchführung einer gemeinsamen Ausfuhrkontrolle gerichteten internationalen Zusammenarbeit" angeordnet werden. Eine internationale Zusammenarbeit habe in diesem Punkt aber nicht bestanden.

c) Der Bundesfinanzhof hob das Urteil des Finanzgerichts durch Vorbescheid auf und verwies den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht. Der Finanzrechtsweg sei nicht eröffnet. Es liege keiner der in § 33 FGO genannten Fälle vor. An dieser Feststellung und der Verweisung sei das Gericht nicht durch den im Eilverfahren ergangenen Beschluß des Verwaltungsgerichts gehindert.

d) Das Verwaltungsgericht gab der Klage der Beschwerdeführerin statt (NJW 1988, S. 2198). Die Ausfuhrabfertigung sei zu Unrecht verweigert worden. Die Ausfuhr habe keiner Genehmigung bedurft. Eine Genehmigungspflicht gemäß § 5 Abs. 1 AWV habe nach dem Ergebnis der vom Finanzgericht durchgeführten Beweisaufnahme nicht bestanden. § 5 a AWV habe die Ausfuhr zwar genehmigungspflichtig gemacht. Doch sei die Vorschrift unwirksam, weil es an einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage fehle. Nach § 7 Abs. 2 AWG setzten Ausfuhrbeschränkungen nach § 7 Abs. 1 AWG eine internationale Zusammenarbeit voraus, die hinsichtlich der Regelung in § 5 a AWV nicht stattfinde. Das Wort "insbesondere" in § 7 Abs. 2 AWG stehe dem nicht entgegen. Es erlaube eine Erstreckung der Beschränkung auf weitere Gegenstände als die in § 7 Abs. 2 AWG genannten, entbinde aber nicht vom Erfordernis der internationalen Zusammenarbeit. Das sei auch sinnvoll, denn eine allein von der Bundesregierung angeordnete Beschränkung sei zur Erreichung des Zwecks nicht geeignet und treffe daher die exportierende Wirtschaft unverhältnismäßig im Sinn von § 2 Abs. 2 AWG.

e) Im Berufungsverfahren erklärten die Parteien den Hauptsacheantrag auf Abfertigung der Waren übereinstimmend für erledigt, weil die Beschwerdeführerin sich mittlerweile in Liquidation befand. Der Verwaltungsgerichtshof stellte daraufhin das Verfahren insoweit ein, traf aber die Feststellung, daß die Ablehnung der Abfertigung rechtswidrig gewesen war. Die Ausfuhr habe keiner Genehmigung bedurft. § 5 a AWV habe sie nicht genehmigungspflichtig gemacht, denn er sei nicht rechtswirksam ergangen. Es fehle an einem Beschluß der Bundesregierung in der vorgeschriebenen Form. Insoweit stützt sich der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen auf die Begründung des Finanzgerichts. Anders als das Finanzgericht und das Verwaltungsgericht hält er § 7 AWG aber für eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage.

f) Das Bundesverwaltungsgericht hob die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts auf und wies die Klage ab (BVerwGE 89, 121). Die Ausfuhr sei gemäß § 5 a AWV in Verbindung mit der Ausfuhrliste genehmigungspflichtig gewesen.

Die Vorschriften seien wirksam zustande gekommen.

Die Beschlußfassung der Bundesregierung sei im Grundgesetz nicht geregelt. Das Grundgesetz gewähre der Bundesregierung vielmehr hinsichtlich ihrer Geschäftsordnung Autonomie. Im Zeitpunkt der Beschlußfassung habe eine gültige Geschäftsordnung vorgelegen. Dazu sei kein ausdrücklicher Neuerlaß nach dem Zusammentritt eines neuen Bundestags erforderlich gewesen. Die Bundesregierung habe sie stillschweigend übernommen, der Bundespräsident in derselben Weise genehmigt.

Die Geschäftsordnung sehe das Umlaufverfahren bei der Verordnungsgebung vor. Der Wortlaut von § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg sei allerdings hinsichtlich der Modalitäten der Beschlußfassung unklar. Das Erfordernis der Schriftform könne sich sowohl auf die Einholung der Zustimmung als auch auf die Erklärung der Zustimmung beziehen. Damit sei eine Beschlußfassung in der von der Bundesregierung geübten Form vom Normtext jedenfalls nicht ausgeschlossen. Bei offenem Wortlaut komme der Staatspraxis ausschlaggebende Bedeutung für die Interpretation zu. In der Praxis sei nie anders verfahren worden als im August 1984.

Höherrangiges Recht stehe der Staatspraxis nicht entgegen. Das Grundgesetz verlange lediglich eine Verfahrensgestaltung, die es erlaube, die Entscheidung der Bundesregierung zuzurechnen. Dazu genüge es aber, daß alle Regierungsmitglieder in das Entscheidungsverfahren einbezogen und die Beschlüsse mit Mehrheit gefaßt würden. Auf die tatsächliche Mitwirkung aller Regierungsmitglieder und erst recht auf ihre Anwesenheit am Dienstsitz komme es nicht an. Die heutigen Kommunikationstechniken erlaubten auch die Unterrichtung und Teilnahme abwesender Minister. Durch eine entsprechende Organisation könnten sie für ihre Information Vorsorge treffen. Gegen Mißbräuche des Umlaufverfahrens bestehe ausreichende Sicherheit, denn es genüge bereits der Einspruch eines einzigen Ministers, um die Beschlußfassung im Umlaufverfahren zu verhindern.

Das Umlaufverfahren sei im vorliegenden Fall auch ohne Rechtsverstoß durchgeführt worden. Die Frist sei zwar außerordentlich knapp bemessen, angesichts der besonderen Dringlichkeit der Entscheidung und der Kürze der Vorlagen aber noch ausreichend gewesen.

Die Verordnung habe die gesetzliche Ermächtigung nicht überschritten. Ermächtigungsgrundlage seien § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG. Diese Vorschriften genügten den Anforderungen von Art. 80 GG. Die Entscheidung über einzelne Ausfuhrbeschränkungen sei nicht dem Parlament vorbehalten. Die Anordnung von Ausfuhrbeschränkungen im Verordnungsweg sei nach § 7 AWG auch dann statthaft, wenn keine internationale Zusammenarbeit bestehe. Das ergebe sich aus dem Wort "insbesondere" in § 7 Abs. 2 AWG. Es zeige, daß es nur um eine beispielhafte Aufzählung gehe. Zudem belege die Entstehungsgeschichte der Vorschrift, daß auch Maßnahmen, die die Bundesregierung allein treffe, ermöglicht werden sollten. Solchen Maßnahmen fehle nicht etwa die Eignung zur Zweckerreichung.

III.

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Die Warensendung sei nicht genehmigungspflichtig gewesen.

1. Die Rechtsverordnungen, aus denen sich eine Genehmigungspflicht ergebe, seien nicht rechtswirksam zustande gekommen, weil es an einem Beschluß der Bundesregierung fehle. Es sei nicht festgestellt worden, daß außer dem Bundesminister für Wirtschaft noch ein anderer Bundesminister die beiden Verordnungsentwürfe persönlich erhalten, zur Kenntnis genommen oder befürwortet habe. Wenn die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, mit den heute zur Verfügung stehenden Kommunikationssystemen sei jeder zu erreichen, bedeute, daß die zehn abwesenden Bundesminister und der Bundeskanzler die beiden Verordnungsvorlagen gekannt hätten, so sei dies eine in der Revisionsinstanz unzulässige Tatsachenfeststellung. Zudem habe die Bundesregierung in keinem Stadium des Verfahrens vorgetragen, daß die abwesenden Minister unterrichtet worden seien. Durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts werde der Rechtsgrundsatz, daß Schweigen - erst recht unter Abwesenden, die den Vorgang gar nicht kennen - im Rechtsverkehr nicht als Zustimmung gilt, in sein Gegenteil verkehrt.

Auf die Geschäftsordnung der Bundesregierung könne das Verfahren nicht gestützt werden. Die Bundesregierung habe 1984 keine wirksame Geschäftsordnung gehabt. Die alte Geschäftsordnung sei von der 1984 im Amt befindlichen Bundesregierung nicht durch Beschluß übernommen worden. Stillschweigend beschlossene Rechtsnormen kenne die Rechtsordnung nicht. Rechtsnormen bedürften zu ihrer Wirksamkeit der Beschlußfassung, der Ausfertigung und der Veröffentlichung, im Falle der Geschäftsordnung zusätzlich der Genehmigung des Bundespräsidenten. An allem fehle es.

Überdies sehe die Geschäftsordnung das Umlaufverfahren in der von der Bundesregierung praktizierten Form nicht vor. § 20 Abs. 2 GOBReg verlange eine Zustimmung der Regierungsmitglieder. Zwar könne die Zustimmung unter bestimmten Voraussetzungen auch durch Schweigen erklärt werden. In jedem Fall setze die Zustimmung aber die Kenntnis der Vorlage voraus. Daran könne auch eine entgegenstehende Staatspraxis nichts ändern.

2. Die Ermächtigungsgrundlage des § 7 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 1 AWG sei rechtsfehlerhaft und damit unwirksam. Die Vorschrift sei in sich widersprüchlich und auch durch Auslegung nicht harmonisierbar. Das folge aus den unterschiedlichen Interpretationen, die die Gerichte der Norm gäben. Eine in sich widerspruchsvolle Vorschrift sei nach dem Rechtsstaatsgrundsatz nichtig.

Wenn man die Ermächtigung in § 7 AWG für verfassungsmäßig ansehe, seien jedenfalls die Verordnungen nichtig, denn sie hätten die gesetzliche Ermächtigung überschritten. § 7 AWG ermächtige nur zu Ausfuhrbeschränkungen im Rahmen internationaler Zusammenarbeit. Eine solche Zusammenarbeit habe es aber nicht gegeben.

Schließlich sei Abschnitt D des Teils I der Ausfuhrliste unwirksam, weil er gegen das Übermaßverbot des § 2 Abs. 2 Satz 1 AWG verstoße. Er umfasse nahezu den gesamten chemischen und agrochemischen Apparate- und Laborgeräteexport aus der Bundesrepublik Deutschland. Es sei bereits 1984 möglich gewesen, einen derart weitgehenden und unpräzisen Genehmigungsvorbehalt, wie ihn die Liste D von 1984 enthalten habe, zu vermeiden.

IV.

Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

Die Gültigkeit der Ermächtigungsnorm des § 7 AWG sei durch den Beschluß der 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Oktober 1991 (NJW 1992, S. 2624) bestätigt worden.

Von der Ermächtigung sei auch in verfassungsmäßiger Weise Gebrauch gemacht worden. Insbesondere seien die in den Änderungsverordnungen vorgesehenen Beschränkungen verhältnismäßig gewesen. Das ergebe sich schon daraus, daß lediglich ein Genehmigungsvorbehalt angeordnet worden sei, bei dessen Anwendung alle Umstände des Einzelfalls hätten berücksichtigt werden können.

Das Umlaufverfahren, wie es im vorliegenden Fall praktiziert wurde, sei verfassungsmäßig. Die inhaltliche Ausgestaltung der Geschäftsordnung sei der Bundesregierung überlassen, das Grundgesetz enthalte dazu keine Vorgaben. Die Bundesregierung habe auch ein Umlaufverfahren vorsehen dürfen. Dieses sei notwendig, weil nicht selten dringliche Beschlüsse gefaßt werden müßten, so daß das Zusammentreten des Kabinetts nicht abgewartet werden könne. Bei zu erwartender Zustimmung sei das auch nicht erforderlich. § 20 Abs. 2 GOBReg verlange keine ausdrückliche Willenserklärung aller Bundesminister. Auch in der Kabinettssitzung werde in der Regel nicht abgestimmt. Ein Beschluß sei dann gefaßt, wenn nach der Feststellung des Vorsitzenden kein Widerspruch erhoben worden sei. Für das Umlaufverfahren gelte das gleiche. § 20 Abs. 2 GOBReg verbiete es nicht, die Zustimmung eines nicht widersprechenden Ministers zu fingieren. Aber selbst wenn man eine Zustimmungserklärung verlange, lägen stillschweigende Erklärungen vor. Das Bundesverwaltungsgericht habe die ständige Staatspraxis zu Recht als maßgeblichen Gesichtspunkt für die Beurteilung der Wirksamkeit eines solchen Verfahrens angesehen. Dieses Ergebnis ordne sich auch dogmatisch und systematisch in die überkommene Rechtslehre von der Bewertung des Schweigens als Erklärungshandlung ein. Danach gelte Schweigen dann als Zustimmung, wenn eine entsprechende Verkehrssitte oder ein entsprechender Handelsbrauch bestehe oder man sich über diese Wertung innerhalb des betroffenen Personenkreises einig sei. Hier liege Verfassungsgewohnheitsrecht vor.

Die Behauptung, die Minister hätten weder vom Vorliegen der Verordnungsentwürfe gewußt noch deren Texte gekannt, sei frei erfunden. Aus dem Fehlen einer ausdrücklichen Zustimmungserklärung könne man nicht schließen, daß die Minister den Umlauf nicht gekannt hätten. Selbstverständlich sei die Vorlage in allen Ministerien zur Entscheidung des Ministers vorbereitet und von diesem beschieden worden.

Die Geschäftsordnung der Bundesregierung, die das Umlaufverfahren erlaube, sei wirksam gewesen. Zwar werde darüber gestritten, ob die Geschäftsordnung der Bundesregierung mit dem Ende einer Wahlperiode ende. Während für den Bundestag der Grundsatz der Diskontinuität gelte, lasse sich ein solcher Grundsatz für die Bundesregierung nicht ohne weiteres feststellen, da sie auch während einer laufenden Wahlperiode neu gebildet werden könne. Es spreche viel dafür, hier von Kontinuität auszugehen. Selbst wenn man Diskontinuität annehme, wäre die dann notwendige Entscheidung über die Geschäftsordnung aber auch stillschweigend durch konkludentes Handeln, also durch laufende Anwendung der bisherigen Geschäftsordnung, zulässig.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG sind im Ergebnis nicht verletzt.

Die Beschwerdeführerin genießt als Exporteurin industrieller Anlagen den Schutz der Berufsfreiheit und hinsichtlich der von ihr vertriebenen Waren den der Eigentumsgarantie. Beide Grundrechte sind durch die Verweigerung der Zollabfertigung und die sie bestätigende Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts berührt.

II.

Der Eingriff ist aber nicht verfassungswidrig.

Er findet seine gesetzliche Grundlage in § 5 a AWV in Verbindung mit Abschnitt D des Teils I der Ausfuhrliste. Die Ermächtigung zum Erlaß dieser Vorschriften ergibt sich aus § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG.

1. Die Ermächtigungsnormen des Außenwirtschaftsgesetzes sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Die Regelungen der §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG verstoßen nicht gegen den Grundsatz des Parlamentsvorbehalts und genügen den Anforderungen an die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG.

aa) Der Bundestag hat die für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlichen Regelungen selbst getroffen und sie nicht etwa der Bundesregierung überlassen.

Als wesentlich ist im Bereich der Exportkontrolle die Entscheidung anzusehen, daß Beschränkungen vorgenommen werden dürfen, welche Art von Beschränkungen in Frage kommt und aus welchen Gründen sie angeordnet werden dürfen. Dagegen können die Art und Weise der Exportkontrolle und die Auswahl der betroffenen Warengattungen und Länder wegen der Verwaltungsnähe und der Situationsgebundenheit dieser Entscheidungen der Exekutive überlassen werden.

Dem tragen die §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG ausreichend Rechnung. § 7 Abs. 1 AWG erlaubt in Konkretisierung von § 1 Abs. 1 Satz 2 AWG Beschränkungen im Außenwirtschaftsverkehr zum Schutz der Sicherheit und der auswärtigen Interessen der Bundesrepublik Deutschland, die in den Nummern 1 bis 3 näher umschrieben sind. § 7 Abs. 2 AWG führt beispielhaft an, welche Gegenstände und Rechtsgeschäfte den Beschränkungen unterworfen sind. § 2 Abs. 1 AWG konkretisiert den Begriff der Beschränkung, indem er Verbote und Genehmigungsvorbehalte zuläßt. § 2 Abs. 2 AWG verlangt für alle Beschränkungen die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. § 2 Abs. 3 AWG begrenzt die Beschränkungen zeitlich auf die Dauer des Vorliegens rechtfertigender Gründe. Überdies verpflichtet § 3 AWG dazu, von dem Genehmigungsvorbehalt in schonender Weise Gebrauch zu machen. Dem Verordnungsgeber bleibt danach nur noch die Bestimmung, wann die einzelnen gesetzlich zugelassenen Beschränkungen eingreifen und für welche Waren, Rechtsgeschäfte und Länder sie gelten sollen.

bb) Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz zu bestimmen sind, ist nicht verletzt.

Die Zwecke, zu denen der Verordnungsgeber Regelungen treffen darf, sind in § 7 Abs. 1 AWG im einzelnen dargelegt. Diese Vorschrift enthält aber auch Aussagen zu Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung, indem sie deren Gebrauch von einer "erheblichen" Störung und dem Erfordernis einer objektiven Notwendigkeit von Ausfuhrbeschränkungen abhängig macht. Was Inhalt der Regelung durch die Verordnung sein kann, ergibt sich ferner aus § 2 Abs. 1 AWG hinsichtlich der rechtlichen Instrumente und aus § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 AWG hinsichtlich der betroffenen Gegenstände. Das Ausmaß der Regelung wird in § 2 Abs. 2 und 3 und § 3 AWG festgelegt.

Die Regelung in § 7 AWG ist auch nicht derart widersprüchlich, daß der Verordnungsgeber ihm kein Normierungsprogramm entnehmen könnte, wie die Beschwerdeführerin meint. Zwar ergab sich aus dem Gesetzeswortlaut seinerzeit nicht eindeutig, ob das Tatbestandsmerkmal "im Rahmen der ... internationalen Zusammenarbeit" in § 7 Abs. 2 Nr. 1 AWG zu den in Abs. 1 aufgestellten Bedingungen für Exportbeschränkungen hinzutreten oder diese lediglich beispielhaft erläutern sollte. Diese Unklarheit ließ sich aber mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden überwinden; sie ist inzwischen durch Gesetz vom 20. Juli 1990 (BGBl. I S. 1457) beseitigt worden.

b) Die einschlägigen Regelungen des Außenwirtschaftsgesetzes verstoßen auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.

Sie enthalten Beschränkungen der Berufsausübung, nicht der Berufswahl (vgl. BVerfGE 12, 281 ). Solche Beschränkungen sind zulässig, soweit sie von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen werden und nicht unverhältnismäßig wirken (vgl. BVerfGE 7, 377 ).

Hinter den in § 7 Abs. 1 AWG genannten Zwecken: Gewährleistung der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland (Nr. 1), Verhütung einer Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker (Nr. 2) und Verhütung einer Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland (Nr. 3), stehen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls. Es handelt sich dabei durchweg um Ziele von hohem Rang und grundlegender Bedeutung für den Schutz anderer Rechtsgüter. Es unterliegt auch keinem Zweifel, daß bestimmte Handlungen und Rechtsgeschäfte im Außenwirtschaftsverkehr, namentlich solche der in § 7 Abs. 2 AWG genannten Art, diese Ziele gefährden können.

Das Gesetz schränkt in seiner Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht die Berufsfreiheit auch nicht unverhältnismäßig ein. Insbesondere hängt seine Eignung zur Zweckerreichung nicht davon ab, daß die vorgesehenen Beschränkungen nur im Rahmen einer internationalen Zusammenarbeit angeordnet werden. Auch außerhalb einer internationalen Zusammenarbeit im Sinn von § 7 Abs. 2 AWG können sich die vorgesehenen Maßnahmen zur Zweckerreichung eignen. Das ist etwa dann der Fall, wenn die von Ausfuhrbeschränkungen betroffenen Waren allein oder vornehmlich oder besonders gut oder preisgünstig in Deutschland hergestellt werden. Es ist ferner der Fall, wenn der Export der Waren allgemein oder in bestimmte Länder gerade der Bundesrepublik Deutschland aufgrund ihrer historischen, geographischen oder politischen Situation besondere Nachteile brächte. Schließlich kann der Gesetzeszweck auch dann gefördert werden, wenn Deutschland mit einer als notwendig erachteten Maßnahme in der Erwartung vorangeht, auf diese Weise eine internationale Zusammenarbeit herbeiführen oder die Weltöffentlichkeit auf die Dringlichkeit von Maßnahmen aufmerksam machen zu können.

Für die Prüfung am Maßstab der Eigentumsgarantie ergeben sich keine anderen Gesichtspunkte.

2. Die aufgrund von §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG erlassene Vorschrift des § 5 a AWV in Verbindung mit Abschnitt D des Teils I der Ausfuhrliste ist mit dem Grundgesetz nicht in einer Weise unvereinbar, die zu ihrer Nichtigkeit führt.

100

a) Allerdings sind die 56. Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung und die 53. Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste, mit der § 5 a AWV sowie Abschnitt D des Teils I eingefügt worden sind, nicht verfassungsmäßig zustande gekommen.

101

aa) Anders als das Gesetzgebungsverfahren ist das Verordnungsverfahren im Grundgesetz nicht im einzelnen geregelt. Art. 80 Abs. 1 GG beschränkt sich auf die Festlegung der Organe, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt werden dürfen. Art. 80 Abs. 2 GG betrifft die Mitwirkung des Bundesrats an der Verordnungsgebung. Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG regelt Ausfertigung und Verkündung von Rechtsverordnungen. Dagegen ist das Vorgehen der ermächtigten Organe beim Erlaß von Rechtsverordnungen verfassungsrechtlich nicht näher festgelegt. Es bleibt ihrer eigenen Bestimmung überlassen. Dabei sind sie jedoch an den Rahmen gebunden, den das Grundgesetz ihnen zieht. Sie müssen insbesondere sicherstellen, daß Verordnungen von demjenigen Organ erlassen werden, dem das Parlament gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG die Rechtssetzungsbefugnis übertragen hat. Diese Parlamentsentscheidung ist für das ermächtigte Organ verbindlich. Das bedeutet nicht nur, daß die Befugnis keinem anderen Organ überlassen werden darf. Verlangt wird vielmehr auch, daß das ermächtigte Organ in einer Weise tätig wird, die es erlaubt, ihm den Verordnungsbeschluß zuzurechnen. Ein Beschluß, der dem nicht entspricht, verstößt gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG.

102

Die Kompetenz zum Erlaß von Verordnungen aufgrund des Außenwirtschaftsgesetzes besitzt gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 AWG die Bundesregierung. Diese besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Sie ist Kollegialorgan. Ist die Normsetzungsbefugnis der Bundesregierung übertragen worden, verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG folglich einen Beschluß des Kollegiums (vgl. BVerfGE 11, 77 ). Diesem Erfordernis ist nicht schon Genüge getan, wenn der Beschluß die Bundesregierung formell als Urheber ausweist, er muß ihr auch materiell zugerechnet werden können. Zurechenbarkeit verlangt allerdings weder, daß das Kollegium vollzählig war, noch daß es den Beschluß einstimmig gefaßt hat. Das wird auch sonst im demokratischen Entscheidungsprozeß nicht gefordert. Zurechenbarkeit setzt jedoch voraus, daß sämtliche Mitglieder der Bundesregierung von der anstehenden Entscheidung und ihrem Gegenstand in Kenntnis gesetzt werden und Gelegenheit erhalten, an der Entscheidung mitzuwirken (Information). Des weiteren müssen sich an der Entscheidung so viele Mitglieder der Bundesregierung beteiligen, daß noch von einem Handeln des Kollegiums gesprochen werden kann (Quorum). Schließlich muß von den Beteiligten eine Mehrheit die Entscheidung befürworten (Majorität).

103

Von diesen Erfordernissen mit Ausnahme des Quorums geht auch das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung aus. Auf das Quorum kann indessen unter der Geltung von Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG nicht verzichtet werden. Wenn das Parlament die Rechtssetzungsbefugnis nicht einem einzelnen Bundesminister, sondern der Bundesregierung insgesamt überträgt, trifft es damit nicht nur eine formale Zuständigkeitsbestimmung, sondern auch eine materielle Qualitätsentscheidung. Der Verordnung sollen diejenigen Vorteile zugute kommen, die mit einer Kollegialentscheidung im Unterschied zur Einzelentscheidung verbunden sind. Dabei handelt es sich vor allem um die Vermehrung der entscheidungserheblichen Gesichtspunkte und Argumente, die erhöhte Berücksichtigung von Entscheidungsfolgen und die gesteigerte wechselseitige Kontrolle. Diese Vorzüge kollegialer Entscheidungen lassen sich nur sicherstellen, wenn die Mitwirkung einer hinreichenden Zahl von Mitgliedern der Bundesregierung gewährleistet ist. Ein nicht zu niedrig anzusetzendes Quorum gehört daher ebenfalls zu den Mindestvoraussetzungen dafür, daß ein Beschluß der Bundesregierung zugerechnet werden kann. Das Verfahren der Verordnungsgebung muß die Beachtung dieser Grundsätze sicherstellen.

104

bb) Die Vorkehrungen, die die Bundesregierung in ihrer Geschäftsordnung für Beschlüsse getroffen hat, genügen bei verfassungskonformer Interpretation diesen Anforderungen.

105

(1) Die Geschäftsordnung, nach der die Bundesregierung beim Erlaß der Änderungsverordnungen verfuhr, war nicht außer Kraft getreten. Zwar hatte die damalige Bundesregierung die Übernahme der Geschäftsordnung vom 11. Mai 1951 mit den inzwischen erfolgten Änderungen nicht eigens beschlossen; ihre Anwendung durch diese Bundesregierung war auch vom Bundespräsidenten nicht ausdrücklich gemäß Art. 65 Satz 4 GG genehmigt worden. Eines solchen Beschlusses und einer Genehmigung bedurfte es aber nicht. Denn die Geschäftsordnung der Bundesregierung unterliegt nicht dem Grundsatz der Diskontinuität. Dieser bezieht sich in seiner ursprünglichen Form auf das Parlament und betrifft hier alle bei Ende einer Legislaturperiode noch nicht erledigten Gesetzesvorlagen, Anträge und Anfragen, nicht dagegen die vom Parlament verabschiedeten Gesetze. Ob er die Geschäftsordnung des Bundestags erfaßt oder nicht (vgl. BVerfGE 1, 144 ), bedarf hier keiner Entscheidung. Jedenfalls gilt der Grundsatz nicht für die Geschäftsordnung der Bundesregierung. Im Unterschied zum Parlament ist diese kein sich selbst konstituierendes Organ. Dem Grundsatz, daß kein Organ hinsichtlich seines Innenrechts seine Nachfolger binden könne, ist ausreichend Rechnung getragen, wenn die Bundesregierung das Recht hat, ihre Geschäftsordnung jederzeit zu ändern. Dieses Recht ist aber unbestritten. Es folgt aus Art. 65 Satz 4 GG. Es ist nicht ersichtlich, daß die Weitergeltung einer gemäß Art. 65 Satz 4 GG einmal beschlossenen und genehmigten Geschäftsordnung bei voller Änderungsfreiheit Grundsätze der Demokratie und des Rechtsstaats oder Funktionsbedingungen der Bundesregierung und Rechte ihrer Mitglieder beeinträchtigen könnte. Der Fiktion, eine neue Bundesregierung beschließe die alte Geschäftsordnung durch stillschweigende Anwendung neu und ebenso stillschweigend erkläre der Bundespräsident seine Genehmigung (vgl. etwa Achterberg, Handbuch des Staatsrechts, Band II, 1987, § 52 Rdnr. 90; Herzog, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 65 Rdnr. 111, 115), bedarf es daher nicht.

106

(2) Die Regelung des Beschlußverfahrens in der Geschäftsordnung der Bundesregierung ist mit den Anforderungen, die sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben, vereinbar.

107

Nach § 15 Abs. 1 Buchstabe b GOBReg sind der Bundesregierung zur Beratung und Beschlußfassung alle Entwürfe von Verordnungen der Bundesregierung zu unterbreiten. § 20 Abs. 1 GOBReg legt fest, daß die Bundesregierung ihre Beschlüsse in der Regel "in gemeinschaftlicher Sitzung" faßt. Das Verfahren zur Vorbereitung und Einberufung der Sitzung regelt § 21 GOBReg. In Absatz 2 dieser Vorschrift ist die Unterrichtung sämtlicher Regierungsmitglieder vorgesehen; nach Absatz 3 müssen Kabinettsvorlagen so zeitig erfolgen, daß für eine Prüfung genügend Zeit bleibt, in der Regel eine Woche vor der Sitzung. Nach § 24 Abs. 1 GOBReg ist die Bundesregierung beschlußfähig, wenn einschließlich des Vorsitzenden die Hälfte der Bundesminister anwesend ist. Für die Beschlußfassung gilt nach § 24 Abs. 2 GOBReg Stimmenmehrheit; bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden. Eine förmliche Abstimmung wird nicht verlangt. Doch hat der Vorsitzende gemäß § 25 GOBReg den Wortlaut von Beschlüssen der Bundesregierung jeweils im Anschluß an die mündliche Beratung eines Gegenstandes festzulegen. Verordnungen der Bundesregierung werden gemäß § 30 nach Gegenzeichnung durch den zuständigen Fachminister vom Bundeskanzleramt gezeichnet.

108

Das Regelverfahren erfüllt die Anforderungen, die daran zu stellen sind, daß ein Beschluß der Bundesregierung zugerechnet werden kann. Die Unterrichtung aller Regierungsmitglieder gibt jedem die Möglichkeit, sich an der Beschlußfassung zu beteiligen. Die Mehrheitsregel gewährleistet, daß jedenfalls die Zahl der Zustimmenden größer ist als die Zahl der Ablehnenden. Daß diese Mehrheit auf die Zahl der Anwesenden und nicht auf die Mitgliederzahl bezogen wird, ruft keine Bedenken hervor. Das Anwesenheitsquorum des § 24 Abs. 1 GOBReg verhindert Beschlüsse, die unter so geringer Beteiligung fallen, daß sie nicht mehr als Beschlüsse der Bundesregierung gelten können. Daß eine förmliche Abstimmung nicht zwingend vorgeschrieben ist, begründet wegen der Anwesenheit der Regierungsmitglieder keinen Mangel. Zudem ist der Wortlaut von Beschlüssen sogleich vom Vorsitzenden festzustellen. Täuscht er sich dabei, kann die Feststellung auf Hinweis der Sitzungsteilnehmer korrigiert werden.

109

Bei verfassungskonformer Auslegung von § 20 Abs. 2 GOBReg genügt auch das Umlaufverfahren den Anforderungen, die sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG an Verordnungen der Bundesregierung ergeben.

110

Das Umlaufverfahren ist als Ausnahme von der Regel vorgesehen. Es findet seinen Grund darin, daß "die mündliche Beratung einer Angelegenheit nicht erforderlich ist" (§ 20 Abs. 2 GOBReg). Unter dieser Voraussetzung ist es berechtigt. Es bleibt aber Beschlußverfahren, und zwar auch für Rechtsnormen mit Außenwirkung. Abweichungen vom Regelverfahren sind daher nur insoweit gerechtfertigt, als sie auf dem fehlenden Beratungsbedarf beruhen. Dieser kann jedoch keinen Verzicht auf die Minimalerfordernisse begründen, die es erlauben, einen Beschluß der Bundesregierung zuzurechnen. Das sind Information, Quorum und Majorität.

111

Den Erfordernissen von Information und Majorität ist durch § 15 Abs. 1 und § 24 Abs. 2 GOBReg, die auch für das Umlaufverfahren Geltung beanspruchen, Genüge getan. Dagegen bezieht sich § 24 Abs. 1 GOBReg, der das Quorum festlegt, seinem Wortlaut nach nur auf die Beschlußfassung in der Kabinettssitzung, denn er verlangt, daß einschließlich des Vorsitzenden mindestens die Hälfte der Bundesminister "anwesend" ist. Dem Erfordernis einer Mindestbeteiligung, ohne die ein Beschluß nicht der Bundesregierung zugerechnet werden kann, läßt sich daher nur Rechnung tragen, wenn § 24 Abs. 1 GOBReg sinngemäß auch im Umlaufverfahren Anwendung findet. An die Stelle der Anwesenheit tritt in diesem Fall die Mitwirkung am Umlaufverfahren. Darunter ist die Willensbekundung der Mitglieder der Bundesregierung hinsichtlich des Beschlußgegenstandes zu verstehen. Diese kann in Zustimmung, Ablehnung oder Stimmenthaltung bestehen. Wer dagegen keinen Willen bekundet, beteiligt sich nicht am Umlaufverfahren.

112

Die Feststellung der Willensbekundung im Umlaufverfahren regelt § 20 Abs. 2 GOBReg. Danach soll "der Staatssekretär des Bundeskanzleramtes die Zustimmung der Mitglieder der Bundesregierung auf schriftlichem Wege einholen". Wie das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zu Recht festgestellt hat, ist diese Vorschrift sprachlich nicht eindeutig. Das Erfordernis der Schriftlichkeit kann sich entweder auf die Einholung durch den Staatssekretär oder auf die Zustimmung durch die Regierungsmitglieder oder auf beides beziehen.

113

Jedenfalls im letzteren Verständnis begegnet die Vorschrift keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dagegen wäre, wenn die Einholung nicht der Schriftform bedürfte, keine ausreichende Gewißheit über den Abstimmungsgegenstand, und wenn die Zustimmung nicht erklärt werden müßte, keine ausreichende Gewißheit über die Teilnahme zu erzielen. Es ließe sich folglich auch nicht mit Sicherheit feststellen, ob eine Beschlußvorlage die Zustimmung der Mehrheit der Abstimmungsteilnehmer erreicht hat. Insofern kann das Schweigen in gemeinschaftlicher Sitzung nicht mit dem Schweigen im Umlaufverfahren gleichgesetzt werden. Während in jenem eine stillschweigende Zustimmung oder eine Stimmenthaltung liegt, kann dieses auch die Folge einer Nichtbeteiligung am Verfahren sein.

114

Ob das Erfordernis des Quorums und das davon abhängige der Mehrheit gewahrt sind, läßt sich unter diesen Umständen nur feststellen, wenn die Zustimmung im Fall des Schweigens nicht unterstellt oder gar fingiert wird, sondern der Erklärung bedarf. Diesem Erfordernis wäre Rechnung getragen, wenn die Schriftform, die § 20 Abs. 2 Satz 1 GOBReg vorsieht, nicht nur für die Einholung, sondern auch für die Übermittlung der Zustimmung gälte. Jedenfalls muß die Einhaltung des Quorums und der Mehrheitsregel festgestellt werden. Im Regelverfahren wird dies durch die Vorschriften der §§ 24, 25 GOBReg gewährleistet. Für das Umlaufverfahren ist eine entsprechende Feststellung ebenfalls erforderlich. Diese muß bereits im Zeitpunkt der Verkündung der Verordnung getroffen sein. Das ergibt sich aus Art. 82 Abs. 1 GG. Danach bedürfen nicht nur Gesetze, sondern auch Verordnungen der Ausfertigung, und ausgefertigt werden darf nur eine Verordnung, deren vorschriftsmäßiges Zustandekommen geprüft worden ist. Die Einhaltung der Vorschriften ist folglich von der ausfertigenden Stelle festzustellen.

115

cc) Die 56. Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung und die 53. Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste sind unter Verstoß gegen die aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Anforderungen zustande gekommen.

116

(1) Das von der Bundesregierung praktizierte Umlaufverfahren stand nicht mit dem Grundgesetz in Einklang.

117

Die Bundesregierung ging seinerzeit und geht bis heute in ständiger Praxis davon aus, daß im Umlaufverfahren ein Beschluß der Bundesregierung zustande gekommen ist, wenn innerhalb der gesetzten Frist von keinem Mitglied Widerspruch erhoben wurde. Nur das ist Gegenstand der Nachprüfung durch das Bundeskanzleramt. Zwischen Nichtteilnahme an der Abstimmung, Stimmenthaltung und Zustimmung ist bei diesem Verfahren keine Unterscheidung möglich. Alle Verhaltensweisen werden vielmehr unterschiedslos als Zustimmung gewertet. Dadurch ist es im Extremfall möglich, daß eine Rechtsverordnung, die gemäß dem ermächtigenden Gesetz die Bundesregierung zu beschließen hat, in Wahrheit allein von dem zuständigen Fachminister getragen wird.

118

Der Umstand, daß nach der Praxis der Bundesregierung das Umlaufverfahren bereits am Widerspruch eines einzigen Ministers scheitert, kann diesen Mangel nicht ausgleichen. Auf diese Weise wird zwar einem Einsatz des Umlaufverfahrens trotz Beratungsbedarfs weiter als in § 20 Abs. 2 Satz 2 GOBReg vorgesehen entgegengewirkt. Das ändert aber nichts daran, daß die bisherige Praxis die Einhaltung von § 24 GOBReg, der gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG auch auf das Umlaufverfahren anzuwenden ist, nicht sicherstellt.

119

Die Staatspraxis kann ein solches Verfahren nicht legitimieren. Die Staatspraxis ist Gegenstand, nicht Maßstab verfassungsrechtlicher Beurteilung von Akten der öffentlichen Gewalt. Zwar sind bei der Auslegung von Geschäftsordnungen Tradition und Praxis mit heranzuziehen, wie sie sich durch die historische und politische Entwicklung geformt haben (vgl. BVerfGE 1, 144 , unter Berufung auf RStGH, RGZ 139, Anhang, S. 5 und 15). Das kann aber nur bedeuten, daß eine Staatspraxis, die sich im Auslegungsrahmen der Verfassung hält, nicht durch die Interpretation eines Gerichts ersetzt werden darf, selbst wenn es diese für vorzugswürdig hält. Ferner ist es geboten, bei Zweifeln über den Sinn einer Norm der Staatspraxis Rechnung zu tragen. Dagegen kann die Staatspraxis nicht die eindeutigen oder durch Auslegung ermittelten Anforderungen einer Verfassungsnorm verdrängen. Das hat auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Bundestagsaflösung, das der Staatspraxis große Bedeutung beimißt, nicht in Frage gestellt (vgl. BVerfGE 62, 1 ).

120

(2) Dagegen sind die Verordnungen nicht wegen einer unangemessen kurzen Umlauffrist fehlerhaft zustande gekommen.

121

Die Frist für Kabinettsvorlagen ist in § 21 Abs. 3 GOBReg geregelt. Nach Satz 1 dieser Vorschrift muß die Vorlage so zeitig übersandt werden, daß für eine sachliche Prüfung vor der Beratung noch ausreichend Zeit bleibt. Satz 2 gibt dafür als Regelfrist eine Woche an. Wird diese Frist bei umfangreicheren Gesetzesvorlagen oder sonstigen Vorlagen von weittragender Bedeutung nicht eingehalten, so ist die Angelegenheit nach Satz 3 auf Antrag von zwei Bundesministern von der Tagesordnung abzusetzen, falls nicht der Bundeskanzler die sofortige Beratung für nötig hält. Diese Vorschrift gilt nach ihrem Wortlaut allerdings nur für das Regelverfahren der Kabinettsberatung. Eine besondere Fristbestimmung für das Umlaufverfahren fehlt.

122

Der in § 21 Abs. 3 Satz 1 GOBReg formulierte Grundsatz ausreichender Prüfungszeit beansprucht auch im Umlaufverfahren Geltung. Das Verfahren zielt auf einen Beschluß der Bundesregierung. Der Beschluß setzt eine vorgängige Meinungs- und Willensbildung der Regierungsmitglieder voraus. Die Möglichkeit dazu hängt auch von der zur Verfügung stehenden Zeit ab. Sie muß, wie im Regelverfahren, "ausreichend" sein. Das ist im Umlaufverfahren sogar von gesteigerter Bedeutung, weil hier das Korrektiv gemeinsamer Beratung entfällt.

123

Wie die Frist im einzelnen zu bemessen ist, läßt sich nicht aus höherrangigem Recht ableiten. Anders als bei § 24 GOBReg, der lediglich Anforderungen formuliert, die bereits aus der Verfassung folgen, ist die Bundesregierung hier in ihrer Entscheidung frei, solange sie das unerläßliche Minimum für eine verantwortliche Meinungs- und Willensbildung nicht unterschreitet. Dabei kommt gerade in denjenigen Bereichen, die keine ausdrückliche Regelung in der Geschäftsordnung gefunden haben und für die sich auch keine zwingenden Anforderungen aus höherrangigem Recht ergeben, der Staatspraxis rechtsbildende Kraft zu.

124

Für das Umlaufverfahren hat sich eine Frist von drei Tagen eingespielt. Im vorliegenden Fall, in dem die Vorlage freitags mittags in Umlauf gesetzt worden war und die Frist am folgenden Montag um 17.00 Uhr ablief, ist die übliche Frist allerdings nur eingehalten worden, wenn man das Wochenende in die Berechnung einbezieht. Bei realistischer Betrachtung stand dagegen für das Umlaufverfahren nicht wesentlich mehr als ein Arbeitstag zur Verfügung. Das führt aber nicht zur Fehlerhaftigkeit des Beschlusses.

125

Weder die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 2 GOBReg noch die im Umlaufverfahren üblicherweise eingehaltene Frist sind als starre Fristen anzusehen. Wie § 21 Abs. 3 Satz 3 GOBReg zeigt, soll es möglich sein, sie je nach den besonderen Gegebenheiten sowohl auszuweiten als auch abzukürzen. Zwingend ist nur der in § 21 Abs. 3 Satz 1 GOBReg zum Ausdruck gekommene Grundsatz, daß für eine sachliche Prüfung ausreichend Zeit bleiben muß. Was in diesem Sinn als ausreichend anzusehen ist, läßt sich aber nicht generell und abstrakt bestimmen, sondern hängt von den Umständen des jeweiligen Falles ab. Welche Umstände dabei eine Rolle spielen können, gibt § 21 Abs. 3 Satz 3 GOBReg zu erkennen, der als rechtfertigende Gründe für eine Abweichung von der Regelfrist Umfang, Bedeutung ("weittragend") und Dringlichkeit einer Sache nennt.

126

Die hier in Rede stehenden Änderungen der Außenwirtschaftsverordnung und der Ausfuhrliste waren dem Umfang nach gering und in der Sache überschaubar. Auch besaßen sie, gemessen an den bereits früher geregelten Exportbeschränkungen, keine derart weittragende Bedeutung, daß die Folgen nur schwer überblickbar gewesen wären und deswegen gründlicher Ermittlung bedurft hätten. Schließlich durfte die Entscheidung auch als dringlich angesehen werden, weil die Abwicklung bereits laufender Exportgeschäfte unterbunden werden sollte. Unter diesen Umständen kann die abgekürzte Frist noch als ausreichend gelten.

127

b) Materiellrechtlich sind die 56. Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung und die 53. Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste nicht zu beanstanden.

128

Die Verordnung überschreitet den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht. Insbesondere durfte der Export auch ohne eine auf die Durchführung einer gemeinsamen Ausfuhrkontrolle gerichtete internationale Zusammenarbeit (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 AWG) beschränkt werden. Wie dargelegt, ist diese nicht Bedingung, sondern nur verdeutlichendes Beispiel für zulässige Beschränkungen.

129

Die 56. Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung verstößt auch nicht gegen Grundrechte.

130

Sie greift nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit und die Eigentumsfreiheit ein. Zweck der Verordnung war die Verhütung von Störungen des friedlichen Zusammenlebens der Völker und der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG. Den Anlaß für die Verordnung bildete der vermehrte Einsatz chemischer Kampfstoffe in bewaffneten Konflikten im Nahen Osten sowie die zuerst in der amerikanischen Presse verbreitete Nachricht, daß Anlagen zur Herstellung solcher Kampfstoffe von der Beschwerdeführerin in den Irak geliefert würden. Der Genehmigungsvorbehalt wurde deswegen auf Anlagen, Anlagenteile und Ausrüstungsgegenstände erstreckt, mit denen chemische Verbindungen, die für solche Kampfstoffe verwendbar sind, untersucht, hergestellt, verarbeitet oder erprobt werden können. Der Export der in der Ausfuhrliste genannten Gegenstände aus der Bundesrepublik konnte wegen ihrer Nähe zur Herstellung chemischer Kampfstoffe das friedliche Zusammenleben der Völker und auch die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik empfindlich stören. Die Erstreckung des Genehmigungsvorbehalts auf derartige Gegenstände war geeignet, ihren Zweck, die Verhütung solcher Störungen, zu erreichen. Mit der Wahl des Genehmigungsvorbehalts statt des Verbots trug der Verordnungsgeber dem Umstand Rechnung, daß die bezeichneten Anlagen auch friedlichen Zwecken dienen konnten. Ein Verbot wäre daher als übermäßige Beschränkung anzusehen gewesen. Dagegen ist ein milderes Mittel als der Genehmigungsvorbehalt, der auf die voraussichtliche Verwendungsweise im jeweiligen Empfängerland abstellen kann und nach § 3 AWG nur schonend eingesetzt werden darf, nicht ersichtlich. Angesichts der hohen Bedeutung der Zwecke, deretwegen die Exportbeschränkung ausgesprochen wurde, ist diese auch nicht unangemessen.

131

c) Der festgestellte Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG führt nicht zur Nichtigkeit der 56. Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung und der 53. Verordnung zur Änderung der Ausfuhrliste.

132

Wie das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Prüfung des Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetzes festgestellt hat, muß hinsichtlich der Folgen eines Verfassungsverstoßes zwischen der inhaltlichen Unvereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz einschließlich der inhaltlichen Überschreitung von Kompetenzbegrenzungen einerseits und einem Mangel im Gesetzgebungsverfahren andererseits unterschieden werden (vgl. BVerfGE 34, 9 ). Während bei inhaltlichen Fehlern die Nichtigkeit die regelmäßige Folge des Verfassungsverstoßes bildet, führt ein Verfahrensfehler nur dann zur Nichtigkeit der Norm, wenn er evident ist. Das gebietet die Rücksicht auf die Rechtssicherheit.

133

Der Verfahrensfehler, der beim Erlaß der Verordnungen vorgekommen ist, war nicht evident. Die Bundesregierung verfuhr vielmehr gemäß einer ständigen Staatspraxis. Diese war, soweit ersichtlich, bis zu dem Ausgangsverfahren in dieser Sache nicht beanstandet worden. Die so beschlossenen Normen wurden allgemein als gültig angesehen und bildeten die Rechtsgrundlage für zahlreiche Anwendungsakte. Verwaltung und Adressaten haben auf ihre Gültigkeit vertraut. Wären die im Umlaufverfahren zustande gekommenen Rechtsverordnungen auch nur vorübergehend unanwendbar, so müßte das zu einer Lage führen, die mit der Verfassungsordnung noch weniger in Einklang stünde als die Hinnahme der verfassungswidrigen Staatspraxis für die Vergangenheit.

134

Einer rückwirkenden Behebung dieses Mangels, wie sie das Bundesverfassungsgericht in anderem Zusammenhang (vgl. BVerfGE 34, 9 ) verlangt und wie sie der Bundestag in dem Gesetz zur Bereinigung von Verfahrensmängeln beim Erlaß einiger Gesetze vom 25. März 1974 (BGBl. I S. 769) vorgenommen hat, bedarf es hier nicht. Mit der Klarstellung der Rechtslage durch diese Entscheidung ist der verfassungsrechtliche Mangel jedoch für die Zukunft evident. Künftig wäre eine im Umlaufverfahren nach der bisher geübten Praxis beschlossene Rechtsverordnung nichtig.

III.

135

Da der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführerin auf einer formell verfassungswidrigen Vorschrift beruhte, die aus übergeordneten Gesichtspunkten nicht für nichtig erklärt werden kann, entspricht es der Billigkeit, ihr gemäß § 34 a Abs. 3 BVerfGG die Auslagen für das Verfahren, in dem die Fehlerhaftigkeit der bisherigen Staatspraxis aufgedeckt worden ist, zu erstatten.

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