BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 3405/08 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann Gaier,-Dennhardt
und die Richter
Kirchhof
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 23. April 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob der Betreiber eines Krankenhauses, das bereits in den
Krankenhausplan eines Landes aufgenommen wurde, die
Planaufnahme eines anderen Krankenhauses anfechten kann (so
genannte defensive oder negative Konkurrentenklage).
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1. Die Beschwerdeführerinnen betreiben
Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan aufgenommen sind.
Die Beigeladene des Ausgangsverfahrens (nachfolgend: die
Beigeladene) betreibt ebenfalls ein Krankenhaus, das durch
den im Ausgangsverfahren angefochtenen Bescheid neu in den
Krankenhausplan aufgenommen wurde. Der Abbau der sich
hierdurch ergebenden Überkapazitäten soll nach der Begründung
des Bescheids durch Bettenreduzierung unter anderem bei den
Krankenhäusern der Beschwerdeführerinnen erfolgen.
Entsprechende Änderungsfeststellungsbescheide sind bislang
jedoch nicht ergangen.
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Die Anfechtungsklagen der
Beschwerdeführerinnen gegen den zugunsten der Beigeladenen
ergangenen Bescheid waren erfolglos. Das
Bundesverwaltungsgericht hielt die Beschwerdeführerinnen
nicht für klagebefugt. Grundsätzlich biete die Klage gegen
eine zeitgleich verfügte Herausnahme eigener
Bettenkapazitäten aus dem Krankenhausplan vollständigen
Rechtsschutz. Werde die Planherausnahme - wie hier - nicht
zeitgleich verfügt, so liege der Planaufnahme des weiteren
Krankenhauses keine Auswahlentscheidung zugrunde. Der Sache
nach gehe es den Beschwerdeführerinnen um vorbeugenden
Rechtsschutz gegen befürchtete künftige Herausnahmebescheide.
Das erforderliche spezifische Interesse an vorbeugendem
Rechtsschutz sei vorliegend nicht erkennbar. Vielmehr sei
zumutbar, im Falle einer späteren Planherausnahme unmittelbar
gegen den entsprechenden Bescheid vorzugehen. Unabhängig von
der Zurücksetzung in einer Auswahlentscheidung lasse sich
eine Klagebefugnis nicht begründen.
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2. Mit ihrer gegen die behördliche und
gerichtlichen Entscheidungen gerichteten
Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen eine
Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und
Art. 19 Abs. 4 GG.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Der
Verfassungsbeschwerde kommt weder grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu, noch ist sie zur
Durchsetzung der von den Beschwerdeführerinnen als verletzt
bezeichneten Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte
angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf
Erfolg. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen weder
Art. 12 Abs. 1 noch Art. 19 Abs. 4 GG. Das
Bundesverwaltungsgericht hat weder die Bedeutung und
Tragweite der Rechtsschutzgarantie noch der Berufsfreiheit
verkannt, indem es die Klagebefugnis der
Beschwerdeführerinnen verneint hat.
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Art. 19 Abs. 4 GG garantiert
umfassenden Rechtsschutz nur zum Zweck des Schutzes
subjektiver Rechte. Gefordert ist dabei eine möglichst
wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 40, 272
). Insbesondere sind irreparable Entscheidungen
soweit wie möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263
). Art. 19 Abs. 4 GG beschränkt sich dabei
nicht auf die effektive Durchsetzung verfassungsrechtlich
begründeter Rechte, vielmehr fallen auch subjektive Rechte
des einfachen Rechts in den Schutzbereich (vgl. BVerfGE 96,
100 ). Hingegen genügt weder die
Verletzung nur wirtschaftlicher Interessen noch die
Verletzung von Rechtssätzen, die lediglich Reflexwirkungen
haben, weil in ihnen der Einzelne allein aus Gründen der
Allgemeinheit begünstigt wird (vgl. BVerfGE 116, 1
).
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Die angegriffenen Entscheidungen tragen diesen
Maßstäben Rechnung. Weder werden durch die Aufnahme der
Beigeladenen in den Krankenhausplan unmittelbar subjektive
Rechte der Beschwerdeführerinnen berührt (1), noch verlangt
Art. 19 Abs. 4 GG, den Beschwerdeführerinnen bereits
gegenwärtig Rechtsschutz gegen einen befürchteten zukünftigen
Herausnahmebescheid zu gewähren (2).
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1. Die Aufnahme der Beigeladenen in den
Krankenhausplan berührt die Beschwerdeführerinnen weder in
ihrer Berufsfreiheit (a) noch in einfach-rechtlich
begründeten subjektiven Rechten (b):
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a) Im Grundsatz gewährt Art. 12 Abs. 1 GG
keinen Schutz vor Konkurrenz (vgl. BVerfGE 34, 252
). Eine Wettbewerbsveränderung durch Einzelakt,
die erhebliche Konkurrenznachteile zur Folge hat, kann aber
das Grundrecht der Berufsfreiheit beeinträchtigen, wenn sie
im Zusammenhang mit staatlicher Planung und der Verteilung
staatlicher Mittel steht (vgl. BVerfGE 82, 209
; für die Aufnahme eines Krankenhauses in
den Krankenhausplan). Insbesondere bei einem regulierten
Marktzugang können auch Einzelentscheidungen, die das
erzielbare Entgelt beeinflussen, die Freiheit der
Berufsausübung beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2.
Kammer des Ersten Senats vom 17. August 2004 - 1 BvR 378/00
-, NJW 2005, S. 273 ). Wird zur Wahrung von
Gemeinwohlbelangen der einzelne Leistungserbringer
weitgehenden Einschränkungen unterworfen und kommt es in
einem dergestalt durchstrukturierten Markt durch hoheitliche
Maßnahmen zu weiter gehenden, an den Gemeinwohlbelangen nicht
ausgerichteten Eingriffen in die Marktbedingungen, die zu
einer Verwerfung der Konkurrenzverhältnisse führen, so
besteht die Möglichkeit, dass die im System eingebundenen
Leistungserbringer in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs.
1 GG verletzt sind (vgl. BVerfG, a.a.O., NJW 2005, S. 275).
Eine Verwerfung der Konkurrenzverhältnisse ist dann zu
besorgen, wenn den bereits zum Markt zugelassenen
Leistungserbringern ein gesetzlicher Vorrang gegenüber auf
den Markt drängenden Konkurrenten eingeräumt ist (vgl.
BVerfG, a.a.O., NJW 2005, S. 274 f.). Fehlt es hieran,
so realisiert sich in dem Marktzutritt lediglich ein dem
jeweiligen Markt bereits immanentes Wettbewerbsrisiko. Nach
diesen Grundsätzen ist ein Eingriff in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerinnen nicht zu erkennen.
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aa) Vorliegend führte die Aufnahme der
Beigeladenen in den Krankenhausplan, selbst wenn sie
rechtswidrig erfolgt sein sollte, zu keiner
grundrechtsrelevanten Verwerfung der Konkurrenzverhältnisse.
Dabei kann dahinstehen, ob das Krankenhausplanungsrecht
hinreichend durchstrukturierte Marktbedingungen schafft; denn
jedenfalls kommt vorhandenen Plankrankenhäusern kein
gesetzlicher Vorrang gegenüber hinzutretenden Konkurrenten
zu. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist
ein Krankenhaus auch dann grundsätzlich geeignet, in den
Krankenhausplan aufgenommen zu werden, wenn es neben oder an
Stelle eines Plankrankenhauses geeignet ist, den - insoweit
nur fiktiven - Bedarf zu decken (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.
Dezember 1986 - 3 C 67/85 -, NJW 1987, S. 2318 ).
Dies eröffnet dem Neubewerber auch bei gedecktem Gesamtbedarf
eine Chance auf Aufnahme in den Krankenhausplan. Es würde
auch der Bedeutung des Art. 12 Abs. 1 GG nicht gerecht,
wenn unter Hinweis auf die bestehende Bedarfsdeckung jeder
Neuzugang verhindert werden könnte (vgl. BVerfGK 3, 39
). Steht aber im Falle der Bedarfsdeckung die
Rechtsstellung eines Plankrankenhauses bei der Aufnahme eines
Neubewerbers prinzipiell wieder zur Disposition, so genießen
Plankrankenhäuser gegenüber Neubewerbern keinen Vorrang,
sondern stehen ihnen prinzipiell gleich. Hieraus folgt, dass
die Planaufnahme der Beigeladenen lediglich in grundrechtlich
unerheblicher Weise den systemimmanenten Wettbewerbsdruck
verschärft.
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bb) Anders liegt es, wenn mehrere Bewerber um
eine Planposition konkurrieren. Hier liegt in der Aufnahme
des erfolgreichen Bewerbers implizit auch die Nichtaufnahme
des übergangenen Bewerbers (vgl. BVerfGK 2, 223 ).
Die Nichtaufnahme greift aber in die berufliche
Betätigungsmöglichkeit in einer Weise ein, die einer
Berufszulassungsbeschränkung nahe kommt (vgl. BVerfGE 82, 209
). Dies rechtfertigt es, dem übergangenen Bewerber
zeitnah die Möglichkeit der Drittanfechtung gegen den an den
Konkurrenten gerichteten Feststellungsbescheid einzuräumen
(vgl. BVerfGK 2, 223 ; so genannte
verdrängende Konkurrentenklage). Vorliegend trifft der
angegriffene Feststellungsbescheid hingegen keine
vergleichbare Auswahl zu Lasten der Beschwerdeführerinnen;
ihre spätere Planherausnahme ist durch die Aufnahme der
Beigeladenen nicht vorgezeichnet. Vielmehr haben die Gerichte
in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise in den
Auswahlüberlegungen lediglich ein unverbindliches
Begründungselement erblickt.
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b) Auch haben die Fachgerichte in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise eine
einfach-rechtliche Rechtsposition nicht erkennen können. Von
den Fällen der Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger
Rechte abgesehen, bestimmt der Gesetzgeber, unter welchen
Voraussetzungen dem Einzelnen ein Recht zusteht und welchen
Inhalt es hat (vgl. BVerfGE 78, 214 ). Da nach der
Ordnung des Grundgesetzes die Fachgerichte zur Auslegung und
Anwendung des einfachen Rechts berufen sind (vgl. BVerfGE 18,
85 ), könnte das Bundesverfassungsgericht nur dann
eingreifen, wenn die Auslegung der maßgeblichen Bestimmungen
des einfachen Rechts willkürlich oder aus sonstigen Gründen
verfassungswidrig wäre. Dies ist hier nicht zu erkennen.
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Dass die Gerichte § 8 Abs. 2 Satz 2 und
§ 1 Abs. 1 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung
der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze
(Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG) kein subjektives
Recht auf eine zeitnahe Auswahlentscheidung entnehmen,
begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Gerichte
haben hierbei die Bedeutung und Tragweite der Berufsfreiheit
der Beschwerdeführerinnen nicht verkannt. Die Annahme, die
genannten Vorschriften seien ausschließlich objektiven
Interessen zu dienen bestimmt, ist verfassungsrechtlich ohne
weiteres vertretbar. Auch haben die Fachgerichte den
Norminhalt nicht willkürlich ermittelt, zumal der
drittschützende Gehalt der genannten Normen auch in der
Literatur kontrovers diskutiert wird (für subjektiven Gehalt:
Burgi, NZS 2005, S. 169 ; Seiler/Vollmöller, DVBl
2003, S. 235 ; Kuhla, NZS 2007, S. 567
; dagegen: Quaas, in: Quaas/Zuck,
Medizinrecht, 2. Aufl. 2008, § 25 Rn. 385 ff.;
Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz,
Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, 40. Lfg.
2008, § 8 KHG Rn. V 3.2).
14
2. Mit Blick auf eine etwaige
Rechtsverletzung durch einen zukünftigen rechtswidrigen
Herausnahmebescheid verstößt es nicht gegen Art. 19 Abs.
4 GG, die Beschwerdeführerinnen auf eine spätere
Anfechtungsklage gegen diesen zu verweisen. Dabei ist der
Ausgangspunkt des Bundesverwaltungsgerichts, dass es den
Beschwerdeführerinnen der Sache nach um vorbeugenden
Rechtsschutz geht, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Diesen zu gewähren, ist nur dann ein Gebot des Art. 19
Abs. 4 GG, wenn der nachgängige Rechtsschutz - einschließlich
des einstweiligen Rechtsschutzes - mit unzumutbaren
Nachteilen verbunden ist. Vorliegend sind die
Beschwerdeführerinnen durch den nachgängigen Rechtsschutz
aber hinreichend geschützt.
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a) Insoweit ist zunächst von den
Feststellungen der Fachgerichte auszugehen, nach denen
bislang eine Auswahlentscheidung mit Grund unterblieben und
vor dem Hintergrund möglicher Planänderungen die Herausnahme
gerade der Krankenhäuser der Beschwerdeführerinnen unsicher
ist. Anderes folgt nicht daraus, dass die Behörde bei einer
dauerhaften Bedarfsüberdeckung verpflichtet sein wird, zu
Lasten einiger Krankenhäuser die teilweise Planherausnahme zu
verfügen. Zwar ist bei einer rechtmäßig handelnden Behörde
bei fortbestehender Überversorgung damit nicht unsicher, ob
überhaupt, sondern allein welche Krankenhäuser von einer
Planherausnahme betroffen sein werden. Hieraus können die
Beschwerdeführerinnen für sich aber nichts ableiten. Denn ob
zu einem späteren Zeitpunkt die Herausnahme der Krankenhäuser
der Beschwerdeführerinnen nicht etwa in rechtmäßiger Weise
verfügt werden kann, war bei der Planaufnahme der
Beigeladenen völlig ungewiss. Rechtsschutz in rein abstrakten
Gefährdungslagen fordert Art. 19 Abs. 4 GG aber
nicht.
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b) Liegt mithin derzeit - anders als bei der
verdrängenden Konkurrentenklage - keine Rechtsverletzung vor,
so können die Beschwerdeführerinnen zumutbar auf eine spätere
Anfechtungsklage gegen einen eventuellen Herausnahmebescheid
verwiesen werden. Diese bietet auch umfassenden Schutz. Vom
Prüfungsumfang her geht sie über eine derzeitige
Drittanfechtung sogar hinaus, weil sich die Prüfungsbefugnis
des Gerichts bei der Anfechtungsklage „in eigener Sache“
nicht auf eine Verletzung drittschützender Normen beschränkt,
sondern der Herausnahmebescheid umfassend auf seine
Rechtmäßigkeit überprüft werden kann.
17
c) Aus der bei der verdrängenden
Konkurrentenklage durchgreifenden Erwägung, dass die Aufnahme
des erfolgreichen Bewerbers die Abwägungssituation zu Lasten
des übergangenen Krankenhausträgers ändert (vgl. BVerfGK 2,
223 ), folgt nichts anderes. Zwar ist
nicht völlig undenkbar, das auch vorliegend die Zulassung der
Beigeladenen und die sich anschließende Investitionsförderung
nach §§ 8 ff. KHG die für die spätere
Herausnahmeentscheidung maßgeblichen Umstände derart
beeinflussen, dass die Krankenhäuser der
Beschwerdeführerinnen zum Zeitpunkt einer etwaigen
Herausnahme - verglichen mit der Beigeladenen - tatsächlich
als das „weniger geeignete“ Krankenhaus erscheinen und einer
Anfechtungsklage gegen die Planherausnahme gerade deswegen
der Erfolg versagt bleibt. Doch ist diese Gefahr gegenwärtig
schon deswegen nicht greifbar, weil in die spätere Auswahl
nicht nur die Beschwerdeführerinnen und die Beigeladene,
sondern alle Plankrankenhäuser einzubeziehen sind und die
Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse kaum
prognostizierbar ist.
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d) Auch die Gefahr drohender Ersatzforderungen
im Falle der späteren Herausnahme eines rechtswidrig
eingesetzten Bewerbers und die damit einhergehende Gefahr
außerrechtlicher Einflüsse auf die Herausnahmeentscheidung
(vgl. BVerfGK 2, 223 ) zwingen zu keiner anderen
Beurteilung. Während drohende Ersatzforderungen im Falle der
Bewerberkonkurrenz die zuständige Behörde davon abhalten
könnten, die an sich gebotene Planaufnahme des übergangenen
Bewerbers festzustellen, was für diesen einen intensiven
Grundrechtseingriff bedeutet, führt bei der defensiven
Konkurrentenklage die Duldung einer Überversorgung allein zu
einer Verschärfung des Wettbewerbsdrucks, vor der
Art. 12 Abs. 1 GG gerade nicht schützt.
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e) Schließlich kann das öffentliche Interesse
an der Vermeidung von Fehlinvestitionen der öffentlichen Hand
(vgl. BVerfGK 2, 223 ) kein Drittanfechtungsrecht
der Beschwerdeführerinnen begründen. Allenfalls ist diese
Erwägung geeignet, ein anderweitig vorgefundenes Klagerecht -
an dem es hier gerade fehlt - zusätzlich
abzusichern.
20
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.