BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 349/04 -
- 1 BvR 378/04 -
- 1 BvR 378/04 -,
- 1 BvR 349/04 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 2. Juni 2008 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden zur
gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Urteile des Oberverwaltungsgerichts der
Freien Hansestadt Bremen vom 10. Dezember 2001 - 1 D 203/01 -
und vom 21. März 2003 - 1 D 273/02 - verletzen die
Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 14 Absatz 1
Satz 1 und Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes, soweit sie die
Normenkontrollanträge gegen das Ortsgesetz der Stadt Bremen
über die förmliche Festlegung eines städtebaulichen
Entwicklungsbereichs „O.“ vom 30. März 1999 (ABl S. 239)
auch hinsichtlich der Deckung des Bedarfs an Arbeitsstätten
und der Erschließung gewerblicher Flächen zurückweisen. Die
Urteile werden aufgehoben. Die Sachen werden an das
Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen
zurückverwiesen.
Die Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. Dezember 2003 - BVerwG 4 BN 18.02 und BVerwG 4 BN
54.03 - werden damit gegenstandslos.
Die Freie Hansestadt Bremen hat den
Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für das
Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.
1
Die Verfassungsbeschwerden haben
Gerichtsentscheidungen zu einer städtebaulichen
Entwicklungsmaßnahme nach den §§ 165 ff. BauGB zum
Gegenstand.
2
1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer
landwirtschaftlich genutzter Grundstücke im Bereich des durch
Ortsgesetz der Stadt Bremen vom 30. März 1999 (ABl S. 239)
festgesetzten Entwicklungsbereichs „O.“. Bei diesem
Ortsgesetz handelt es sich um eine Entwicklungssatzung nach
§ 165 Abs. 6 BauGB. Nach dem Gesetzestext dient die
Entwicklungsmaßnahme der zügigen Bereitstellung von
Bauflächen zur Deckung des erhöhten Bedarfs an Wohn- und
Arbeitsstätten und zur zügigen Bereitstellung
innerstädtischer Flächen für die Erholung (§ 1 Satz 1).
Bestandteil der Entwicklungsmaßnahme ist nach § 1 Satz 2
neben der Errichtung von Wohnungen und der dafür
erforderlichen Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen die
Erschließung gewerblicher Flächen sowie die Schaffung eines
Landschaftsparks O. und die Ausweisung von
Kleingartenflächen.
3
Das bisher unbebaute, überwiegend
landwirtschaftlich genutzte Gebiet ist rund 245 ha groß. Es
soll etwa zur Hälfte mit Einfamilienhäusern bebaut werden.
Die andere Hälfte des Gebietes soll zu einem Landschaftspark
entwickelt werden. Der Landschaftspark soll frei zugängliche
Parkflächen und öffentliche Spazierwege, Flächen für den
Reitsport, Dauerkleingartenanlagen sowie Flächen für den
Ausgleich des durch die Wohnbebauung bedingten Eingriffs in
Natur und Landschaft enthalten (Begründung des Ortsgesetzes,
Drucks 14/790 S der Stadtbürgerschaft vom 9. Februar
1999). Die Stadtbürgerschaft hat am Tag des Erlasses des
Ortsgesetzes einen ergänzenden Beschluss zum
Entwicklungsgebiet O. gefasst, mit dem sie den Senat der
Freien Hansestadt Bremen unter anderem auffordert, vor dem
Hintergrund der geplanten gewerblichen Entwicklung in der A.
Marsch die Bauleitplanung nur für den Wohnungsbau aufzunehmen
(Beschluss vom 23. März 1999, Drucks 14/691 S).
4
2. a) Das Oberverwaltungsgericht wies im Jahr
2000 den Normenkontrollantrag der Beschwerdeführer zu I.
zurück (OVG der Freien Hansestadt Bremen, Urteil vom 5.
September 2000 - 1 D 472/99 -, NVwZ-RR 2001, S. 569), das
Bundesverwaltungsgericht ihre Nichtzulassungsbeschwerde
dagegen (BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2001 - BVerwG 4 BN
72.00 -, NVwZ 2001, S. 558). Das Bundesverfassungsgericht hob
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts wegen Verletzung von
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG auf, verwies
die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurück und stellte
fest, dass der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts
gegenstandslos wurde. Das Oberverwaltungsgericht habe die an
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messenden
Entwicklungsziele, denen der Landschaftspark dienen solle,
nicht ausreichend bewertet. Im Hinblick auf die bestehende
Landschaftsschutzverordnung fehle für die Annahme, die
Enteignung sei durch den Gemeinwohlbelang der „Erhaltung und
Sicherung des Landschaftsraums“ gerechtfertigt, eine
ausreichende Bedarfsprüfung. Auch der Prüfungspflicht, ob die
konkrete Verwirklichung der Enteignungsziele dem
Gemeinwohlerfordernis entspreche, sei das
Oberverwaltungsgericht nicht ausreichend nachgekommen.
Hinsichtlich der als Nebenzielsetzung bewerteten Flächen für
Dauerkleingärten lasse das Gericht offen, inwiefern die
Funktionsfähigkeit des Entwicklungsgebiets von der
Bereitstellung solcher Flächen abhängen sollte. Die
Reitsportflächen, die für private Betriebe entwickelt werden
sollten, würden vom Oberverwaltungsgericht nicht gesondert
gewürdigt. Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG lasse hoheitliche
Eigentumsverschiebungen im allein privaten Interesse nicht
zu. Die Feststellungen des Gerichts böten keinen
hinreichenden Schutz dagegen, dass der Belang der Erhaltung
und Sicherung des Landschaftsraums nur vorgeschoben werde, um
private Reitbetriebe zulasten der Grundstückseigentümer und
der Landwirte zu begünstigen. Es fehle an der
verfassungsrechtlich gebotenen Konkretisierung und Prüfung,
inwieweit diese Flächen (auch) einem eigenständigen
öffentlichen Interesse an der Erhaltung von Reitbetrieben
oder der Naherholung dienten (BVerfG, 3. Kammer des Ersten
Senats, Beschluss vom 4. Juli 2002 - 1 BvR 390/01 -, NVwZ
2003, S. 71).
5
b) Das Oberverwaltungsgericht hat nach der
Aufhebung und Zurückverweisung den Normenkontrollantrag der
Beschwerdeführer zu I. mit dem angegriffenen Urteil vom 21.
März 2003 erneut abgewiesen. Eine Gewerbeansiedlung gehöre
nicht zu den Zielen der Entwicklungsmaßnahme. Die
Stadtbürgerschaft habe mit dem ergänzenden Beschluss vom 23.
März 1999 eine Zielkorrektur vorgenommen und für eine
Ausweisung von Gewerbeflächen in dem Gebiet keinen Bedarf
gesehen. Der Umstand, dass in § 1 des Ortsgesetzes über
die Entwicklungssatzung die Schaffung von Arbeitsstätten und
dazu dienender Gewerbeflächen textlich weiterhin stehen
geblieben sei, habe nur redaktionelle Bedeutung.
6
Das Ziel, durch Bereitstellung von Flächen für
Einfamilienhäuser dem Trend zur Abwanderung ins Umland
entgegenzuwirken, diene dem Allgemeinwohl. Die
Entwicklungssatzung beruhe auf der zutreffenden Annahme, dass
in der Stadtgemeinde Bremen in dem Marktsegment der
Einfamilienhäuser ein strukturelles Ungleichgewicht bestehe,
und einem schlüssigen Bedarfskonzept. Im
Stadtentwicklungskonzept werde der aus der
Bevölkerungszielzahl (550.000) und weiteren Parametern für
das Jahr 2010 errechnete Wohnungsbedarf dem Wohnungsbestand
aus dem Jahre 1997 gegenübergestellt. Daraus ergebe sich das
Erfordernis eines zusätzlichen Wohnungsangebots von 21.000
Wohnungseinheiten. Aufgrund der Vielzahl und der Komplexität
der Einflussfaktoren könne die Prognose nur Richtwerte
angeben. Zwar müsse eine derartige Prognose bestrebt sein,
die maßgeblichen Parameter für den Wohnungsbedarf angemessen
quantitativ abzubilden. Dies könne aber nicht dazu führen,
sie als - gleichsam naturwissenschaftlich ableitbare -
Bedarfsberechnung anzusehen. So enthalte sie bereits an
entscheidender Stelle, nämlich bei der Bevölkerungszielzahl,
ein voluntatives Element. Dabei habe sich die Stadtgemeinde
Bremen nach den erheblichen Einwohnerverlusten der
Vergangenheit aber allein das - zurückhaltende - Ziel
gesetzt, den Bevölkerungsstand zu halten und einem weiteren
erheblichen Einwohnerverlust entgegenzuwirken. Unabhängig
davon sei im vorliegenden Fall von maßgeblicher Bedeutung,
dass die angefochtene Entwicklungssatzung allein das
Einfamilienhaussegment betreffe. In diesem Bereich bestehe
belegbar eine Nachfragedynamik. Die Bedarfszahlen, die in der
Entwicklungssatzung für das Einfamilienhaussegment zugrunde
gelegt worden seien, müssten eher als vorsichtig, jedenfalls
aber als prognostisch tragfähig eingestuft werden. Bereits
der „harte Faktor“ der langjährigen, anhaltenden
Umlandabwanderung, der in dem der Begründung des Ortsgesetzes
zugrundeliegenden Gutachten eingehend sachverständig
untersucht worden sei, belege das.
7
Das Ziel, in dem Entwicklungsbereich einen
Landschaftspark zu verwirklichen, diene ebenfalls dem Wohl
der Allgemeinheit. Mit dem Landschaftspark solle eine
Naherholungsfläche für die Wohnbevölkerung des Bremer Ostens
geschaffen werden, der anders als die übrigen Stadtbereiche
bislang über keine größere zusammenhängende
Naherholungsfläche verfüge. Dass die geltende
Landschaftsschutzverordnung mit ihren Bau- und
Veränderungsverboten kein geeignetes Instrument sei, um die
durch die Neuordnung des Gebiets aufgeworfenen Probleme zu
lösen und das Ziel eines Landschaftsparks zu verwirklichen,
leuchte unmittelbar ein. Der Landschaftspark habe zwar, indem
er das wertvolle Heckennetz und den Baumbestand erhalten
wolle, ein konservierendes Schutzelement. Dieser Schutz gehe
aber im Übrigen mit erheblichen Veränderungen am vorhandenen
Zustand einher. Die Begründung des Ortsgesetzes lasse keinen
Zweifel daran, dass der Stadtgemeinde Bremen die damit
verbundene Gestaltungsaufgabe bewusst sei und sie diese
wahrnehmen wolle. Dass die Begründung als zukünftige
landwirtschaftliche Nutzung für den Landschaftspark den
Reitsport vorsehe, könne nicht beanstandet werden. Dieses
Nutzungskonzept beruhe auf der Empfehlung eines
vorbereitenden Gutachtens, die im Entwicklungsgebiet schon
vorhandene Pferdehaltung in das Freiflächenkonzept der
Entwicklungsmaßnahme zu integrieren, um den durch die
Maßnahme verursachten Schaden für die Landwirtschaft
möglichst gering zu halten. Die Begründung des Ortsgesetzes
greife diese Überlegung ausdrücklich auf, bilanziere die
Auswirkungen der Maßnahme auf die gegebenen
landwirtschaftlichen Strukturen und treffe eine
Auswahlentscheidung, die auch Gesichtspunkte der
Verhältnismäßigkeit einbeziehe. Dass die Stadtgemeinde Bremen
die Pferdehaltung als eine mit dem Charakter des
Landschaftsparks zu vereinbarende landwirtschaftliche Nutzung
angesehen habe, sei nachvollziehbar.
8
Schließlich diene auch das Ziel, in dem
Entwicklungsbereich circa 400 Kleingärten zu realisieren, dem
Wohl der Allgemeinheit. Im Bremer Osten bestehe ein Defizit
an Kleingärten. Es könne dahinstehen, ob die soziale
Zielsetzung, dieser Unterversorgung entgegenzuwirken, für
sich genommen derartiges Gewicht habe, dass sie - isoliert
betrachtet - eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme
rechtfertigen könne. Die Stadtgemeinde Bremen plane jedoch
eine Gesamtmaßnahme, die vorrangig anderen Entwicklungszielen
diene, die das erforderliche überragende öffentliche Gewicht
hätten.
9
Die Nichtzulassungsbeschwerde der
Beschwerdeführer zu I. gegen das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts hat das Bundesverwaltungsgericht
zurückgewiesen.
10
c) Mit ihrer neuerlichen Verfassungsbeschwerde
greifen die Beschwerdeführer zu I. die nach der
Zurückverweisung ergangenen Gerichtsentscheidungen des
Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts an.
Sie rügen die Verletzung des Grundrechts des eingerichteten
und ausgeübten Gewerbebetriebs gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz
1 GG und der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz
1 und Abs. 3 GG sowie der Art. 12 Abs. 1, Art. 101
Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG. Das
Oberverwaltungsgericht habe das Entwicklungsziel,
Wohnbauflächen zu schaffen, nicht ausreichend bewertet. Ziel
der Stadtgemeinde Bremen sei, eine Nachfragesituation zu
schaffen. Es handele sich um eine Angebotsplanung, die
Bedarfsprognose sei nicht haltbar. Die Entwicklungsmaßnahme
diene der Erhaltung und Steigerung der Steuerkraft und damit
der Gewährleistung der Selbständigkeit der Stadt Bremen, der
als solcher kein Gemeinwohlrang zukomme.
11
Art. 14 Abs. 3 GG sei auch wegen der
geplanten Gewerbeflächen verletzt. In § 1 der Satzung
sei weiterhin die Schaffung von Gewerbeflächen
festgeschrieben. Die angenommene Zielkorrektur bedürfe eines
förmlichen Beschlusses zur Änderung des Ortsgesetzes.
12
Das Entwicklungsziel des Landschaftsparks sei
vorgeschoben und diene in Wahrheit nicht dem Wohl der
Allgemeinheit. Es gebe ausreichende Grünflächen für
Naherholung im Bremer Osten. Auch das angebliche
Entwicklungsziel der Erhaltung und Sicherung des
Landschaftsraums habe das Oberverwaltungsgericht nicht
ausreichend bewertet. Die Stadtgemeinde Bremen habe die
Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums im Verfahren
nunmehr nur noch als positiv zu wertendes Planungsergebnis
bezeichnet und widerspreche damit offensichtlich ihrer
Zielsetzung in der Entwicklungssatzung. Das
Oberverwaltungsgericht habe weiterhin nicht dargelegt,
inwieweit die Flächen für den Reitsport auch einem
eigenständigen öffentlichen Interesse an der Erhaltung von
Reitsportbetrieben oder aber der Erholung dienten.
Hinsichtlich der Dauerkleingärten lasse es weiterhin offen,
inwiefern die Funktionsfähigkeit des Entwicklungsbereichs von
der Bereitstellung von Flächen für Kleingärten abhänge.
13
3. a) Den Normenkontrollantrag des
Beschwerdeführers zu II. hat das Oberverwaltungsgericht im
Jahr 2001 zurückgewiesen. Der erhöhte Wohnungsbedarf dürfe
unter der Zielsetzung definiert werden, der Abwanderung in
das Umland zu begegnen. Die dem Ortsgesetz zugrunde liegende
Bedarfsprognose sei rechtlich nicht zu beanstanden. Das
Stadtentwicklungskonzept enthalte eine in sich schlüssige
Kalkulation des bis 2010 erforderlichen Flächenangebots für
Wohneinheiten, die auf der Zielvorstellung beruhe, den
gegenwärtigen Bevölkerungsstand in Bremen nach Möglichkeit zu
erhalten.
14
Die Bereitstellung eines der Bevölkerung zur
Naherholung zugänglichen Landschaftsparks liege in der
städtebaulichen Gestaltungskompetenz der Stadtgemeinde
Bremen. Sie habe sich daran orientieren dürfen, dass es im
Bremer Osten öffentlich zugängliche, der Erholung dienende
Parkflächen kaum gebe. Sie habe auch die Erhaltung und
Sicherung des Landschaftsraums anstreben dürfen. Wenn
Dauerkleingartenflächen von einem öffentlichen Wegesystem
durchzogen würden, könnten sie als eine der in dem
Landschaftspark verwirklichten unterschiedlichen
Gestaltungsvarianten verstanden werden. Ihre Schaffung
widerspreche der Zielsetzung des Landschaftsparks nicht,
ergänze sie vielmehr. Die mit der Schaffung von
Dauerkleingärten verfolgten spezifischen sozialpolitischen
Zwecksetzungen (§1 Bundeskleingartengesetz) hätten eigenen
Gemeinwohlrang. Die Frage, ob die Schaffung von
Dauerkleingärten eigenständig den Einsatz des
entwicklungsrechtlichen Instrumentariums zu rechtfertigen
vermöge, stelle sich nicht.
15
Soweit sich der Beschwerdeführer zu II. gegen
die Schaffung von Gewerbeflächen wende, laufe sein Angriff
leer, denn Gewerbeflächen sollten nicht geschaffen werden.
Der Beschluss 14/691 S der Stadtbürgerschaft schließe eine
Gewerbeansiedlung vorbehaltlich aktualisierter
Bedarfsanalysen aus. Das Gericht entnehme - gegenüber dem
Urteil vom 5. September 2000 - dem Beschluss nach erneuter
Prüfung eine stärker auf den Ausschluss einer
Gewerbeansiedlung in der O. gerichtete Tendenz.
16
Das Bundesverwaltungsgericht hat die
Nichtzulassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II.
zurückgewiesen.
17
b) Der Beschwerdeführer zu II. rügt die
Verletzung von Art. 14 Abs. 1 und 3 GG sowie von
Art. 103 Abs. 1 GG und des Willkürverbots nach
Art. 3 Abs. 1 GG durch die Entscheidungen des
Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts. Er
nimmt Bezug auf die Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 4. Juli 2002
(vgl. a.a.O.) und rügt im Wesentlichen, dass das
Oberverwaltungsgericht keine ausreichende Bewertung der
Eignung und Erforderlichkeit der Flächen für Dauerkleingärten
und der Reitsportflächen für die Entwicklungsziele
vorgenommen und keine Feststellungen zur Schutzwürdigkeit des
bestehenden Landschaftsraums getroffen habe. Aufgrund der
vorliegenden Fassung des Ortsgesetzes müsse der
Beschwerdeführer zudem damit rechnen, auch zur Erschließung
von Gewerbeflächen enteignet zu werden. Dafür fehle es jedoch
an einem Bedarf.
18
4. Zu den Verfassungsbeschwerden hat jeweils
der Senator für Umwelt, Bau, Verkehr und Europa der Freien
Hansestadt Bremen für den Senat und für die Stadtgemeinde
Bremen Stellung genommen.
19
Die Annahme der Verfassungsbeschwerden zur
Entscheidung ist angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Die Urteile des Oberverwaltungsgerichts der Freien
Hansestadt Bremen vom 10. Dezember 2001 - 1 D 203/01 - im
Fall des Beschwerdeführers zu II. und vom 21. März 2003 - 1 D
273/02 - im Fall der Beschwerdeführer zu I. verletzen diese
in ihrem Grundrecht aus Artikel 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3
Satz 1 GG, soweit sie die Normenkontrollanträge gegen das
Ortsgesetz über die förmliche Festlegung eines
städtebaulichen Entwicklungsbereichs „O.“ auch hinsichtlich
der Deckung des Bedarfs an Arbeitsstätten und der
Erschließung gewerblicher Flächen zurückweisen. Die
Verfassungsbeschwerden sind insoweit offensichtlich
begründet, § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG (unter 1). Die
übrigen mit den Verfassungsbeschwerden vorgebrachten Rügen
greifen weder im Fall der Beschwerdeführer zu I. (unter 2)
noch im Fall des Beschwerdeführers zu II. (unter 3) durch.
Die Urteile des Oberverwaltungsgerichts werden, da sie im
Hinblick auf die festgestellten Grundrechtsverstöße keinen
teilbaren Streitgegenstand betreffen, insgesamt aufgehoben
und die Sachen an das Gericht zurückverwiesen. Die Beschlüsse
des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2003 - BVerwG
4 BN 18.02 und BVerwG 4 BN 54.03 - werden damit
gegenstandslos.
20
1. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht
ausreichend geprüft, ob die Entwicklungsmaßnahme zur
Schaffung von Gewerbeflächen erforderlich ist. Es hat eine
solche Prüfung in den angefochtenen Urteilen für entbehrlich
gehalten, da die Stadtbürgerschaft mit dem ergänzenden
Beschluss 14/691 S vom 23. März 1999 insoweit gegenüber der
Vorlage des Senats eine Zielkorrektur vorgenommen habe und
die Schaffung von Gewerbeflächen nicht mehr Ziel der
Entwicklungsmaßnahme sei. Diese Auslegung verletzt den
Anspruch der Beschwerdeführer aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1
GG auf effektive gerichtliche Prüfung der
Entwicklungsmaßnahme in rechtlicher und tatsächlicher
Hinsicht, die wie die angefochtenen Entscheidungen an
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen ist (unter a). Mit
dem aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Grundsatz der
Normenklarheit und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der
Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG (unter b) ist
die Annahme des Oberverwaltungsgerichts unvereinbar, die
Stadtbürgerschaft habe mit dem ergänzenden Beschluss vom 23.
März 1999 das Ortsgesetz abgeändert (unter c). Entgegen der
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts müssen die
Beschwerdeführer daher, ohne dass insoweit die
enteignungsrechtliche Erforderlichkeit im Sinne des
Art. 14 Abs. 3 GG in den angefochtenen Urteilen geprüft
wäre, weiterhin damit rechnen, für die Schaffung von
Gewerbeflächen enteignet zu werden.
21
a) Die angegriffenen Entscheidungen sind an
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen. Nach der insoweit
maßgeblichen fachgerichtlichen Rechtsprechung, von der auch
das Oberverwaltungsgericht ausgeht, legt die
Entwicklungssatzung des § 165 Abs. 6 BauGB mit
Bindungswirkung für ein nachfolgendes Enteignungsverfahren
fest, dass das Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug für
die mit der Satzung verfolgten Entwicklungsziele dem Grunde
nach rechtfertigt. Die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen
wird, auch wenn sie zu diesem Zeitpunkt nicht schon für jedes
Grundstück abschließend beurteilt werden können, auf den
Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs
vorverlagert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 1998 -
BVerwG 4 BN 4.98 - Buchholz 406.11, § 165 BauGB Nr. 1;
Urteil vom 12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01 - BVerwGE
117, 248 ). Diese von den Fachgerichten in
Auslegung einfachen Rechts angenommene enteignungsrechtliche
Vorwirkung der Entwicklungssatzung, hier in Form des
Ortsgesetzes, ist der verfassungsgerichtlichen Prüfung
zugrundezulegen (vgl. BVerfGE 45, 297 ;
56, 249 ; 74, 264 ; 95, 1
; 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 15.
Februar 2007 - 1 BvR 300/06 und 848/06 -, NVwZ 2007,
S. 573).
22
Das private Eigentum kann gemäß Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG nur dann im Wege der Enteignung entzogen
werden, wenn es im konkreten Fall benötigt wird, um besonders
schwerwiegende und dringende öffentliche Interessen zu
verwirklichen (vgl. BVerfGE 45, 297 ; 66,
248 ; 74, 264 ). Der
Enteignungsbetroffene hat einen aus Art. 14 Abs. 1 Satz
1 GG, Art. 19 Abs. 4 GG folgenden verfassungsrechtlichen
Anspruch auf effektive gerichtliche Prüfung, ob der konkrete
Zugriff auf sein Eigentum diesen Anforderungen genügt (vgl.
BVerfGE 24, 367 ; 45, 297 ; 95, 1
).
23
b) Das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20
Abs. 3 GG gebietet, dass der Gesetzgeber Normen schafft, die
auch in ihrem Zusammenwirken dem Grundsatz der Normenklarheit
genügen. Gesetzliche Regelungen müssen so gefasst sein, dass
der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage
so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach
auszurichten vermag. Die gesetzlichen Regelungen sollen die
Verwaltung binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und
Ausmaß begrenzen, sowie die Gerichte in die Lage versetzen,
die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren
(vgl. BVerfGE 110, 33 ; 113, 348
; 118, 168 ). Die konkreten
Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit einer
Ermächtigung richten sich nach der Art und der Schwere des
Eingriffs und der je zu erfüllenden Aufgabe. Sie sind erhöht,
wenn die Unsicherheit bei der Beurteilung der Gesetzeslage
die Betätigung von Grundrechten erschwert (vgl. BVerfGE 108,
52 ; 110, 33 ) Aus dem Grundsatz
der Normenwahrheit folgt, dass sich der Gesetzgeber an dem
für den Normadressaten ersichtlichen Regelungsgehalt der Norm
festhalten lassen muss (vgl. BVerfGE 107, 218 ;
108, 1 ). Jedoch ist es ausreichend, wenn der
Rechtsunterworfene im Wege der Auslegung in zumutbarer Weise
erkennen kann, ob eine Norm anwendbar ist (vgl. BVerfGE 102,
254 ).
24
Der Grundsatz der Normenklarheit hat für das
Eigentum eine spezifische Bedeutung. Dem Gesetzesvorbehalt
des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG kommt in besonderem
Maße die Aufgabe zu, den Bürger vor ungerechtfertigten
Eingriffen in seinen verfassungsrechtlich geschützten
Lebensbereich zu bewahren. Er ist insoweit die notwendige
Ergänzung der grundgesetzlichen Gewährleistung des Eigentums
und dient als Parlamentsvorbehalt der Sicherung der
individuellen Freiheit (vgl. BVerfGE 38, 175 ; 56,
249 ). Das Gesetz im Sinne des
Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG ist nicht nur die
verwaltungsrechtliche Grundlage für konkrete Eingriffe in das
Eigentum des Betroffenen, sondern beschränkt zugleich die
Enteignungsbefugnis auf die in der jeweiligen Regelung vom
Gesetzgeber bestimmten Vorhaben und Zwecke. Der Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Enteignung und das Grundrecht des
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG stehen in einem unauflösbaren
Zusammenhang (vgl. BVerfGE 56, 249 ). Der
möglicherweise betroffene Eigentümer muss daher dem
Parlamentsgesetz oder der auf dem Parlamentsgesetz beruhenden
Satzung oder Rechtsverordnung mit Sicherheit entnehmen
können, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen
muss.
25
c) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
genügt die Auslegung des Ortsgesetzes und des ergänzenden
Beschlusses der Stadtbürgerschaft durch das
Oberverwaltungsgericht nicht. Sie berücksichtigt nicht
hinreichend die Maßgeblichkeit der städtebaulichen
Entwicklungssatzung als gesetzliche Grundlage einer
Enteignung nach §§ 165, 169 Abs. 3 BauGB. Das Ortsgesetz
über den städtebaulichen Entwicklungsbereich „O.“ nennt als
Ziel der Bereichsfestlegung unter anderem die Deckung des
erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten und als Bestandteil der
Entwicklungsmaßnahme ausdrücklich „die Erschließung
gewerblicher Flächen“ (§ 1 Satz 1 und 2). Die
Gemeinwohlerforderlichkeit dieses Entwicklungsziels hat das
Oberverwaltungsgericht in den angegriffenen Entscheidungen
entgegen den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus
Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GG nicht
geprüft. Dabei hat es in Abweichung von dem insoweit
eindeutigen Norminhalt der Entwicklungssatzung angenommen,
dass der Entwicklungsbereich nicht (mehr) der Verwirklichung
von Gewerbeflächen dienen soll. Das ist nicht vereinbar mit
dem rechtsstaatlichen Gebot der Maßgeblichkeit des
Norminhalts.
26
Der ergänzende Beschluss 14/691 S der
Stadtbürgerschaft vom 23. März 1999 ist von vornherein nicht
geeignet, die in dem dafür vorgesehenen Verfahren erlassene
und als „Ortsgesetz“ im Amtsblatt der Freien Hansestadt
Bremen verkündete Entwicklungssatzung teilweise außer Kraft
zu setzen. Als schlichter Bürgerschaftsbeschluss ist er nicht
darauf gerichtet und auch nicht geeignet, die als Ortsgesetz
erlassene Satzung zu ändern. Es kann daher dahin stehen, ob
dem Beschluss überhaupt, wie das Oberverwaltungsgericht
meint, der Inhalt entnommen werden kann, dass er die
Entwicklungssatzung im Sinne einer Aufgabe des
Entwicklungsziels, Gewerbeflächen zu schaffen, ändern sollte.
Zwar ist die Tatsachenwürdigung und die Auslegung des
einfachen Rechts, auch soweit es um Regelungen mit
enteignungsrechtlicher Vorwirkung geht, in erster Linie
Aufgabe der Fachgerichte und nur einer eingeschränkten
Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts zugänglich (vgl.
BVerfGE 18, 85 ; 68, 361 ). Die Befugnis
des Oberverwaltungsgerichts zur vorrangigen Auslegung der
Entwicklungssatzung und des Beschlusses der Stadtbürgerschaft
vom 23. März 1999 vermag aber nichts daran zu ändern, dass
der Normtext des § 1 des Ortsgesetzes über die
Entwicklungssatzung nach wie vor eindeutig die Erschließung
gewerblicher Flächen als Entwicklungsziel festlegt. Daran
muss sich die Stadt Bremen nach dem Grundsatz der
Normenwahrheit festhalten lassen. Die Beschwerdeführer müssen
bei dieser Rechtslage damit rechnen, dass ihre Grundstücke
für Zwecke der Gewerbeansiedlung in Anspruch genommen werden,
und haben deshalb einen Anspruch darauf, dass auch dieses
Entwicklungsziel, solange es Geltung beansprucht, auf seine
Gemeinwohlerforderlichkeit geprüft wird.
27
2. Im Übrigen greifen die Rügen der
Beschwerdeführer zu I. nicht durch. Ihr Vorbringen zur
Wohnungsbedarfsprognose (unter a), zum Landschaftspark (unter
b), zu den Kleingartenflächen (unter c) und zur Erhaltung und
Steigerung der Steuerkraft (unter d) bleibt ohne Erfolg.
28
a) Unbegründet sind die Einwendungen der
Beschwerdeführer zu I. gegen die gerichtliche Überprüfung der
Prognose für den erhöhten Bedarf an Wohnstätten im Sinne des
§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Das
Oberverwaltungsgericht hat die gerichtliche Kontrolldichte
von Prognosen (unter aa) nicht verkannt und die
Wohnungsbedarfsprognose im Ergebnis in ausreichender Weise
geprüft (unter bb).
29
aa) Es unterliegt verfassungsgerichtlicher
Prüfung, ob die gesetzliche Bestimmung des Enteignungszwecks
dem Gemeinwohlbegriff des Art. 14 Abs. 3 GG entspricht
(vgl. BVerfGE 24, 367 ). Eine Bindung an
die Beurteilung des Gesetzgebers, ob ein Vorhaben dem Wohl
der Allgemeinheit dient und zu seiner Durchführung die
Enteignung erforderlich ist, besteht nicht. Die maßgeblichen
Sachverhalte sind auch für das Bundesverfassungsgericht
beurteilbar. Soweit dabei Wertungen, Ziele und Prognosen von
Bedeutung sind, kann es sich über diese allerdings nur dann
hinwegsetzen, wenn sie eindeutig widerlegbar oder
offensichtlich fehlsam sind oder der Wertordnung des
Grundgesetzes widersprechen (vgl. BVerfGE 24, 367
; 95, 1 ; vgl. auch 3. Kammer
des Ersten Senats, Beschluss vom 4. Juli 2002, a.a.O.;
Beschluss vom 8. Juni 1998 - 1 BvR 650/97 u.a. -, NVwZ 1998
S. 1060 ). Prognosen sind daher daraufhin
überprüfbar, ob der Sachverhalt zutreffend ermittelt und der
Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt worden ist.
Weil sich dies regelmäßig positiv nur feststellen lässt, wenn
die Ergebnisse einer solchen Prognose begründet sind, muss
nachvollziehbar dargelegt sein, auf welchen Tatsachen und
wissenschaftlichen Erkenntnissen sie beruht (vgl. BVerfGE 88,
40 ) An einer sachgerechten und vertretbaren
Prognose fehlt es, wenn diese auf „gegriffenen“ Ansätzen
beruht, obwohl ex ante betrachtet Möglichkeiten besserer
Informationsgewinnung bestanden hätten (vgl. BVerfG, Urteil
vom 9. Juli 2007 - 2 BvF 1/04 -, Umdruck S. 44 f.).
30
Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu
den §§ 165 ff. BauGB erkennt einen
Prognosespielraum der Gemeinden an, der tatrichterlich nur
beschränkt überprüfbar ist. Dass ein erhöhter Bedarf im Sinne
des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB besteht, lässt sich
- so das Bundesverwaltungsgericht - nicht exakt
naturwissenschaftlich beweisen. Die Prognose muss auf eine
methodisch einwandfreie Weise erarbeitet sein. Auf eine
bestimmte Prognosemethode ist der Planungsträger nicht
festgelegt. Überprüfbar ist nur, ob die Prognose auf einer
zuverlässigen Tatsachenbasis beruht und in sich schlüssig
ist; ist das nicht der Fall, genügt sie nicht den rechtlichen
Anforderungen. Es kommt grundsätzlich nicht darauf an, ob die
Annahmen, die der Prognose zugrunde liegen, durch die spätere
Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt
werden. Als Grundlage für eine Prognose können aber nur
Tatsachen dienen, deren Eintritt hinreichend wahrscheinlich
ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5/97
- Buchholz 406.11, § 165 BauGB Nr. 4; Beschluss vom
16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55/00 -, Buchholz 406.11,
§ 165 BauGB Nr. 9; Beschluss vom 27. Mai 2004 - BVerwG 4
BN 7/04 -, BauR 2004, S. 1584 ; vgl. auch BVerwG,
Beschluss vom 5. August 2002 - BVerwG 4 BN 32/02 -,
NVwZ-RR 2003, S. 7 ). Diese Rechtsprechung zu
§ 165 BauGB, die sich mit den allgemeinen Grundsätzen
zur verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Prognosen deckt
(vgl. nur BVerwG, Urteil vom 19. März 2003 - BVerwG 9 A
33/02 -, NVwZ 2003, S. 1120 m.w.N.), begegnet
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie entspricht den
grundgesetzlichen Anforderungen, dass Prognosen nur begrenzt,
aber daraufhin überprüfbar sind, ob der Sachverhalt
zutreffend ermittelt und der Prognose eine geeignete Methode
zugrunde gelegt worden ist, und dass die zugrundeliegenden
Tatsachen und wissenschaftlichen Erkenntnisse dargelegt sein
müssen.
31
bb) (1) Das Oberverwaltungsgericht hat seiner
Prüfung, ob ein Bedarf für Einfamilienhäuser besteht, einen
zutreffenden Maßstab vorangestellt. Es ist mit der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon
ausgegangen, dass ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten im Sinne
von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB vorliegt, wenn die
Nachfrage nach Wohnraum das Angebot aus strukturellen Gründen
langfristig übersteigt; es müsse eine objektiv belegbare
besondere Bedarfssituation gegeben sein; anhand der Fakten
und Erfahrungswerte sei ein Wahrscheinlichkeitsurteil über
die zukünftige Entwicklung zu erarbeiten, das mit zumutbarem
Aufwand die zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpfen
müsse.
32
(2) Im Ergebnis hat das Oberverwaltungsgericht
auch bei der Anwendung des Maßstabes seine Kontrolldichte
nicht in verfassungswidriger Weise gehandhabt. Eine Prüfung,
ob Bedarf für Einfamilienhäuser besteht, hat es im Rahmen der
Prüfung des Bedarfskonzepts der Stadt Bremen vorgenommen.
Deren Stadtentwicklungskonzept hat es die Bedarfszahl von
21.000 Wohneinheiten entnommen, die sich aus verschiedenen
Parametern, unter anderem der Bevölkerungszielzahl von
550.000 berechnet. Diese Bevölkerungszielzahl hat es als
„voluntatives Element“ angesehen, das in der
Bedarfsberechnung „an entscheidender Stelle“ stehe. Das
Oberverwaltungsgericht hat verschiedene Elemente der Prognose
überprüft und deren Schlüssigkeit bejaht, namentlich die
Haushaltsgröße, den Anteil der Einfamilienhäuser am gesamten
Wohnungsbauvolumen, den Prognosezeitraum und die rechnerische
Flächenreserve. Die Bevölkerungszielzahl von 550.000 hat es
jedoch keiner selbständigen Kontrolle unterworfen. Dazu hat
indes Anlass bestanden, da es diese Zahl selbst als
voluntatives Element angesehen hat. Es hat nicht ausgeführt,
ob diese Bevölkerungszielzahl selbst plausibel begründet und
erreichbar ist und auf welchen Tatsachen die Festlegung
dieser Zahl beruht. Die Stadtbürgerschaft hat die
Bevölkerungszielzahl aus dem Entwurf des
Stadtentwicklungskonzepts des Senators für Bau, Verkehr und
Stadtentwicklung entnommen und der Begründung des
Ortsgesetzes dieses Ziel, die Bevölkerung zu halten, zugrunde
gelegt.
33
Es mag im Einzelfall verfassungsrechtlichen
Bedenken begegnen, wenn ein Fachgericht seiner Überprüfung
einer Prognose eine einzelne Kennzahl, die es selbst für
hierbei wesentlich hält, übernimmt, ohne sie daraufhin zu
überprüfen, ob sie plausibel und realistisch ist. Die
Berücksichtigung eines „voluntativen Elements“ durch eine
Gemeinde in einer Bevölkerungsentwicklungsprognose führt
allerdings nicht von vornherein zur Untauglichkeit dieser
Prognose als städteplanerische Entscheidungsgrundlage. Denn
es liegt in der Natur dieses Parameters, dass seine künftige
Größe wesentlich von den stadtentwicklungspolitischen
Vorstellungen, Plänen und Konzepten der Gemeinde selbst
abhängt, die im Rahmen ihrer Gestaltungskompetenz liegen. Das
entbindet jedoch weder die Gemeinde bei der Entscheidung über
den städtebaulichen Entwicklungsbereich noch das Gericht bei
dessen Kontrolle von der Pflicht, diese Zielgröße auf
Plausibilität, Erreichbarkeit und Tragfähigkeit der
zugrundeliegenden Tatsachenbasis zu überprüfen.
34
Gemessen hieran bestehen keine durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts in diesem Punkt. Denn zum einen hat
das Oberverwaltungsgericht, wie der Gesamtzusammenhang der
Urteilsgründe ergibt, nachvollziehbar und plausibel
angenommen, dass das Ziel, die Einwohnerzahl zu
stabilisieren, erreichbar ist. Es hat mehrfach die
konservative Berechnung des Bedarfs festgestellt, namentlich
bei der Haushaltsgröße, dem Anteil der Einfamilienhäuser am
gesamten Wohnungsbauvolumen und der rechnerischen
Flächenreserve, und angenommen, die Zielvorstellung, im
Zeitraum 1999 bis 2010 im Einfamilienhaussegment ein
Neubauvolumen von 8.400 Wohneinheiten anzustreben, könne
angesichts des Ausmaßes der Umlandabwanderung nicht als
überzogen betrachtet werden. Die Stadtgemeinde Bremen habe
sich - so das Gericht - allein das zurückhaltende Ziel
gesetzt, den Bevölkerungsstand zu halten und einem weiteren
erheblichen Einwohnerverlust entgegenzuwirken. Darin kommt
hinreichend zum Ausdruck, dass es dieses Ziel für realistisch
und erreichbar gehalten hat.
35
Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht
seine Entscheidung in diesem Punkt selbständig tragend auf
die weitere Erwägung gestützt, dass die angefochtene
Entwicklungssatzung allein das Einfamilienhaussegment
betreffe. Es hat für diesen Bereich anhand konkreter Zahlen
eine Nachfragedynamik festgestellt, die zu dem Ergebnis
führe, dass die Bedarfszahlen, die in der Entwicklungssatzung
für das Einfamilienhaussegment zugrunde gelegt worden seien,
als eher vorsichtig, jedenfalls aber prognostisch tragfähig
einzustufen seien. Bereits der „harte Faktor“ der
langjährigen, anhaltenden Umlandabwanderung, der in dem der
Begründung des Ortsgesetzes zugrundeliegenden Gutachten
eingehend sachverständig untersucht worden sei, belege den
Bedarf. Diese Erwägung ist ihrerseits verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Denn das Oberverwaltungsgericht hat in
anderem Zusammenhang dieses Gutachten bewertet und geprüft
und nachvollziehbar angenommen, dass die Einwendungen der
Beschwerdeführer zu I. hiergegen nicht begründet sind.
36
b) Die Rügen hinsichtlich des
Entwicklungsziels, für die Naherholung einen Landschaftspark
anzulegen, sind unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat
in ausreichender Weise geprüft, ob ein Bedarf für einen
Landschaftspark besteht, und dies ebenso wie die
Gemeinwohldienlichkeit des Parks bejaht. Nachvollziehbar hat
es einen Bedarf an Naherholungsflächen im Bremer Osten
bejaht, der insoweit unterversorgt sei. Die Flächen, auf die
die Beschwerdeführer zu I. für ihre Behauptung, eine
Unterversorgung bestehe nicht, verweisen, hat es
berücksichtigt, sie jedoch anders gewürdigt, ohne dass dabei
ein Verstoß gegen Verfassungsrecht erkennbar ist. Es hat
wegen der verdichteten Bebauung knapp, aber schlüssig gerade
das Bedürfnis für eine größere zusammenhängende Parkfläche
bejaht. Daher kam es für das Oberverwaltungsgericht auf die
weiteren Einwände der Beschwerdeführer zu I. bezüglich der
bestehenden Grünflächensituation im Bremer Osten folgerichtig
nicht mehr an. Auch hat das Gericht gesehen, dass die mit der
Entwicklungsmaßnahme geplante Entstehung der Wohneinheiten
dazu führt, dass in erheblichem Umfang im Bremer Osten
Flächen für Bebauung in Anspruch genommen werden. Es hat den
Umstand ohne Rechtsfehler dahin gewürdigt, er verleihe dem
Ziel, Erholungs- und Freiraum für die Bevölkerung zu
schaffen, zusätzliches Gewicht.
37
Auch das Vorbringen, es fehle weiterhin an
einer Art. 14 Abs. 3 GG genügenden Prüfung, ob die
Erhaltung und Sicherung des Landschaftraums die
Entwicklungsmaßnahme erfordere, bleibt ohne Erfolg. Das
Oberverwaltungsgericht hat als Ziele der Entwicklungsmaßnahme
die Schaffung von Einfamilienhäusern und eines
Landschaftsparks für Zwecke der Naherholung sowie - mit
geringerem Gewicht - von Kleingärten bezeichnet. Es hat die
Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums - in
Übereinstimmung mit dem Wortlaut des Ortsgesetzes - nicht als
eigenständiges Ziel der Entwicklungsmaßnahme angesehen. Es
handelt sich mithin um keinen an Art. 14 Abs. 3 GG zu
messenden Belang. Ein solcher ist vielmehr in dem
Entwicklungsziel der Schaffung eines Landschaftsparks
vorhanden. Dieses Entwicklungsziel hat das
Oberverwaltungsgericht seinerseits in hinreichender Weise an
Art. 14 Abs. 3 GG gemessen. Zudem hat es zur
Schutzbedürftigkeit des Landschaftsraums im
Entwicklungsgebiet nun nachvollziehbar dargelegt, dass die
bestehende Landschaftsschutzverordnung kein geeignetes
Instrument sei, um die durch die Neuordnung des Gebiets
aufgeworfenen Probleme zu lösen, da der bisherige Freiraum
mit seinen charakteristischen Landschaftselementen erhalten,
im Übrigen das Gebiet aber in seiner konkreten Flächennutzung
erheblichen Veränderungen unterzogen werden solle.
38
Auch die Rügen der Beschwerdeführer zu I. zu
den Reitsportflächen sind unbegründet. Das
Oberverwaltungsgericht hat die Prüfung, ob die konkrete
Verwirklichung der Enteignungsziele dem Gemeinwohlerfordernis
entspricht, und die Bewertung der Eignung und
Erforderlichkeit der jeweiligen Nutzung für die
Verwirklichung eines bestimmten Enteignungsziels für die
Reitsportflächen vorgenommen, ohne dass eine Verletzung von
Art. 14 Abs. 3 GG ersichtlich ist. Es ist von einer
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte berücksichtigenden
Auswahlentscheidung des Satzungsgebers ausgegangen, einen
Teil der landwirtschaftlichen Betriebe im Entwicklungsgebiet
zu erhalten. Dabei hat es die Pferdehaltung als eine sich in
den Landschaftspark einfügende Nutzung bewertet, die die bei
anderen landwirtschaftlichen Nutzungen typischerweise
auftretenden Belästigungen der Nachbarschaft (etwa durch
Gülleeintrag auf die Felder oder Intensivtierhaltung)
weitgehend vermeide. Es hat mithin schlüssig die
landwirtschaftliche Nutzung von Flächen im Landschaftspark
für Zwecke der Pferdehaltung als eine mit der Naherholung
verträgliche, schonende Nutzungsform bewertet, die dem
Entwicklungsziel der Naherholung dienen kann. Dass der
Satzungsgeber - nach der Einschätzung des
Oberverwaltungsgerichts - dabei die Flächennutzung durch die
ohnehin schon vorhandene Pferdehaltung und den Reitsport für
besonders naherholungsverträglich hält und deshalb die
Flächen für Pferdehaltung in dem künftigen Landschaftspark
auch ausdehnen will, ist daher nachvollziehbar und steht mit
den Entwicklungsziel der Schaffung eines Landschaftsparks für
Zwecke der Naherholung in Übereinstimmung. Es ist daher
folgerichtig, dass im Rahmen dieses Konzeptes die vorhandene
Pferdehaltung bestehen bleiben kann. Da die Pferdehaltung
danach schlüssiger Teil des Konzepts eines Landschaftsparks
ist, durfte auch sie als dem im öffentlichen Interesse
liegenden, den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG
genügenden Gemeinwohlbelang der Schaffung eines
Landschaftsparks für die Naherholung dienend angesehen
werden.
39
c) Ohne Erfolg bleiben die Rügen der
Beschwerdeführer zu I. bezüglich der Schaffung von
Dauerkleingärten. Mit ihrem Vorbringen, das
Oberverwaltungsgericht habe weiterhin keine Feststellungen
dazu getroffen, inwiefern die Funktionsfähigkeit des
Entwicklungsgebiets von der Bereitstellung der Flächen für
Kleingärten abhänge, verkennen die Beschwerdeführer zu I.,
dass das Oberverwaltungsgericht im jetzt angefochtenen Urteil
die Schaffung der Kleingärten als eigenständiges Ziel der
Entwicklungsmaßnahme angesehen hat, auch wenn es allein
möglicherweise nicht das Gewicht habe, eine
Entwicklungsmaßnahme zu rechtfertigen. Daher hat kein Anlass
bestanden zu prüfen, welchem anderen Zweck der
Entwicklungsmaßnahme sich die Schaffung von Kleingärten
zuordnen lassen könne. Als eigenständiger Zweck muss sich die
Ausweisung von Kleingartenflächen selbst an Art. 14 Abs.
3 GG messen lassen, ohne dass es darauf ankäme, ob sie einem
anderen Entwicklungsziel dient. Diese Prüfung am Maßstab des
Art. 14 Abs. 3 GG hat das Oberverwaltungsgericht
vorgenommen. Es hat nachvollziehbar angenommen, dass gerade
im Bremer Osten ein Defizit an Kleingärten besteht und die
der Begründung des Ortsgesetzes zugrundeliegenden Gutachten
eigenständig gewürdigt. Hierauf gehen die Beschwerdeführer zu
I. mit ihrer Verfassungsbeschwerde nicht ein, da sie nur
rügen, es bestehe in Bremen insgesamt kein Bedarf an weiteren
Kleingärten; davon ist jedoch auch das Oberverwaltungsgericht
ausgegangen. Es hat des Weiteren - wenn auch knapp - die
soziale Zielsetzung, der Unterversorgung mit Kleingärten im
Bremer Osten entgegenzuwirken, als Zweck der
Entwicklungsmaßnahme angesprochen und - ausführlicher - die
Naherholungsfunktion der Kleingärten geprüft und bejaht. Das
überragende öffentliche Gewicht, das eine städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme rechtfertige, hat es der Gesamtmaßnahme
beigemessen und für diese eine Abwägung der widerstreitenden
Belange nachvollzogen, die verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden ist.
40
d) Erfolglos bleibt auch der Vortrag, die
Entwicklungsmaßnahme diene der Erhaltung und Steigerung der
Steuerkraft und damit der Gewährleistung der Selbständigkeit
eines Stadtstaates, die kein Allgemeinwohlbelang sei.
Zutreffend hat das Bundesverwaltungsgericht im angefochtenen
Beschluss darauf hingewiesen, dass das Oberverwaltungsgericht
vorrangig andere Ziele benannt habe, die in seinen Augen das
Gemeinwohl begründeten, vor allem das Ziel, dem Trend zur
Abwanderung ins Umland entgegenzuwirken, und dass das
Oberverwaltungsgericht das finanzwirtschaftliche Interesse an
der Verminderung der Abwanderung im Zusammenhang mit Fragen
der Landesentwicklung gesehen habe.
41
3. Auch der Beschwerdeführer zu II. bleibt mit
dem weiteren Vorbringen seiner Verfassungsbeschwerde im
Ergebnis ohne Erfolg. Dies gilt insbesondere für seine Rügen,
dass Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts fehlten,
inwieweit das Entwicklungsgebiet im Hinblick auf die
Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums schutzbedürftig
sei, und dass das Gericht keine Bewertung der Eignung und
Erforderlichkeit der Nutzung als Dauerkleingärten und als
Flächen für den Reitsport für das Entwicklungsgebiet
vorgenommen habe. Zur Begründung nimmt der Beschwerdeführer
insoweit ausschließlich Bezug auf die Ausführungen im
aufhebenden Beschluss der 3. Kammer vom 4. Juli 2002 und
macht sich diese als seine Rügen zu eigen. Den dort
dargelegten, sich aus Art. 14 Abs. 3 GG ergebenden
Anforderungen genügt, wie dargelegt, das neuerliche Urteil
des Oberverwaltungsgerichts im Rechtsstreit der
Beschwerdeführer zu I. jedoch. Zwar steht der Anspruch aus
Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 19 Abs. 4 GG auf
effektive gerichtliche Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen
in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht jedem betroffenen
Eigentümer zu; daher kann grundsätzlich jeder betroffene
Eigentümer verlangen, dass seine Einwendungen in seinem
Verfahren vom Gericht geprüft werden. Wenn jedoch - wie hier
- ein Beschwerdeführer keine anderen Einwendungen geltend
macht als die vom Gericht im Parallelverfahren
berücksichtigten und sich pauschal darauf beschränkt, die
Aufhebungsgründe im Parallelverfahren wiederzugeben, ist
unter keinem Gesichtspunkt ersichtlich, dass bei einer
Aufhebung und Zurückverweisung zu diesen Punkten ein anderes
Ergebnis in Betracht käme (vgl. BVerfGE 90, 22
).
42
4. Hinsichtlich der weiteren Grundrechtsrügen
der Beschwerdeführer, die gleichfalls ohne Erfolg bleiben,
wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG von
einer Begründung abgesehen.
43
5. Die Entscheidung über die Erstattung von
Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.