BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 356/04 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 31. März 2004 einstimmig
beschlossen:
1
Die Beschwerdeführer begehren die Zuweisung
eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Kapazitäten
im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren.
2
1. Die Beschwerdeführer bewarben sich für das
Wintersemester 2003/2004 bei der ZVS um einen Studienplatz im
Fach Humanmedizin. Ihr Antrag wurde abgelehnt; auch im
Nachrückverfahren erhielten sie keinen Studienplatz.
3
a) Sie beantragten im Herbst 2003 bei der
Medizinischen Fakultät der Universität zu L. (der Gegnerin
des Ausgangsverfahrens), außerhalb der festgesetzten
Kapazitäten wegen nicht ausgelasteter Ausbildungskapazität
zum Humanmedizinstudium im Wintersemester 2003/2004
zugelassen zu werden. Über diese Anträge hat die Universität
bislang noch nicht entschieden. Zeitgleich stellten die
Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht Anträge auf Erlass
einstweiliger Anordnungen gemäß § 123 VwGO, mit denen
sie ihre vorläufige Zulassung erstrebten. Im Rahmen dieser
Verfahren beantragten sie, der Universität L. aufzugeben, den
gesamten Datenerhebungssatz nebst Anlagen für den
Berechnungszeitraum Wintersemester 2003/2004 sowie sämtliche
Kapazitätsunterlagen vorzulegen und die Berechnungen
schriftsätzlich zu erläutern. Dann werde von ihrer Seite zu
den vorgelegten Zahlen im Einzelnen Stellung genommen.
4
b) Durch Beschluss vom 14. November 2003 hat
das Verwaltungsgericht die Eilanträge abgelehnt. Zur
Begründung wird ausgeführt: Nach Angaben der Antragsgegnerin
seien alle Studienplätze besetzt. Die Festsetzung der
Zulassungszahl für den Studiengang Humanmedizin beruhe auf
einer dem Gericht vorliegenden Kapazitätsberechnung der
Antragsgegnerin. Diese sei bei summarischer Überprüfung zwar
nicht in vollem Umfang rechtsfehlerfrei; die Fehler
berechtigten aber nicht zu der Annahme, dass weitere
Studienplätze zur Verfügung stünden.
6
c) Zur Begründung der gegen diesen Beschluss
beim Oberverwaltungsgericht erhobenen Beschwerde haben die
Beschwerdeführer gerügt, das Verwaltungsgericht habe sich in
einem so grundrechtsrelevanten Verfahren wie dem vorliegenden
nicht auf telefonisch eingeholte Angaben der Universität
verlassen dürfen, ohne über die tatsächliche Besetzungszahl
eidesstattliche Versicherungen beziehungsweise die Vorlage
beweiskräftiger Unterlagen verlangt zu haben. Dieser Vortrag
ist durch detaillierte Ausführungen zum Stellenbestand, zu
bedenklich hohen Deputatsverminderungen, zu den gebotenen
Schlussfolgerungen aus der Änderung der Approbationsordnung
mit schwerwiegenden Konsequenzen für die Berechnung des
vorklinischen Lehrangebots und den Folgen für den
Curricularnormwert untermauert worden.
7
Da in Zulassungsstreitigkeiten seit Jahren
keine Hauptsacheverfahren mehr stattfänden, hätte die
effektive gerichtliche Kontrolle bereits im Eilverfahren
stattfinden müssen. Das Verwaltungsgericht habe daher seine
richterliche Aufklärungspflicht, die im Rahmen der gebotenen
Kontrolle zahlenförmiger Normen besonders ernst zu nehmen
sei, verletzt.
8
d) Ohne weitere Ermittlungen hat das
Oberverwaltungsgericht die Beschwerden zurückgewiesen. Die
Beschwerdeführer hätten den prozessualen Anforderungen, die
§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO an die Begründung einer
Beschwerde stelle, teilweise nicht entsprochen. Insbesondere
zu der durch die Antragsgegnerin festgelegten
Deputatsverminderung sowie zum Dienstleistungsbedarf sei
nicht hinreichend substantiiert vorgetragen worden. Auch zur
Frage der Richtigkeit der Curricularnormwertfestsetzung fehle
es an substantiierten Ausführungen. Es sei nicht Aufgabe des
erkennenden Gerichts als Beschwerdegericht, die
entsprechenden Daten bei der Antragsgegnerin anzufordern.
9
Soweit die Anforderungen des § 146 Abs. 4
Satz 3 VwGO beachtet worden seien, lasse sich ein
Anordnungsanspruch aus den vorgebrachten Beschwerdegründen
nicht herleiten. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass das
Verwaltungsgericht einem Aufklärungserfordernis nicht
nachgekommen sei. Den Beschwerdeführern seien nämlich drei
der - den Stundenumfang pro Stelle festlegenden -
Einweisungsverfügungen zugesandt worden. Hätten die
Beschwerdeführer darüber hinaus weiteren Aufklärungsbedarf
gesehen, so hätten sie nach deren Erhalt einen entsprechenden
Antrag beim Verwaltungsgericht stellen müssen.
10
2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer insbesondere eine Verletzung von
Art. 19 Abs. 4 GG.
11
Der verfassungsrechtliche Anspruch auf
effektive Rechtsschutzgewährung und der gebotene Schutz des
Studienzulassungsgrundrechts durch Verfahren würden eklatant
verletzt, da die Kontrolle zahlenförmiger Normen durch die
Verwaltungsgerichte nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich geboten
sei.
12
Soweit überhaupt Zahlen von Seiten der
Antragsgegnerin genannt worden seien, hätten die
Beschwerdeführer dazu Stellung genommen. Jedoch habe die
Antragsgegnerin lediglich die errechneten Endwerte benannt,
ohne diese im Einzelnen aufzuschlüsseln und zu belegen. Das
Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt nicht hinreichend
aufgeklärt. Nachdem die Beschwerdeführer dies im Rahmen ihrer
Beschwerde nach § 146 Abs. 4 VwGO gerügt hätten, wäre es
Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts gewesen, diesen Fehler
der ersten Instanz zu korrigieren, sich die Berechnungen im
Einzelnen vorlegen zu lassen und den Prozessbeteiligten zur
Stellungnahme zu übermitteln. Die Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts, dies sei nicht die Aufgabe eines
Beschwerdegerichts, beruhe auf einer Verkennung der Tragweite
des gebotenen Grundrechtsschutzes durch Verfahren in
Studienzulassungsprozessen und verweigere das rechtliche
Gehör.
13
3. Zugleich mit der Verfassungsbeschwerde
haben die Beschwerdeführer auch Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung gestellt.
14
4. Gelegenheit zur Stellungnahme erhielten das
Land Schleswig-Holstein, das Bundesverwaltungsgericht sowie
die Gegnerin des Ausgangsverfahrens. Lediglich das
Bundesverwaltungsgericht hat davon Gebrauch gemacht; nach
seiner Auffassung sind vor der Entscheidung über den Erlass
einer einstweiligen Anordnung auf Hochschulzulassung bei
Streit um die Ausbildungskapazität grundsätzlich alle in die
Berechnung der Kapazität einfließenden Faktoren soweit wie
möglich aufzuklären.
15
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, da dies zur Durchsetzung eines der in
§ 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren
Voraussetzungen für eine stattgebende Kammerentscheidung
liegen vor. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die
Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4
GG.
16
1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
steht der vom Bundesverfassungsgericht in ständiger
Rechtsprechung anhand der Vorschrift des § 90 Abs. 2
BVerfGG entwickelte Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Dieser erfordert, dass
ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung
im engeren Sinne hinaus vorab alle sonstigen zumutbaren
prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der
geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken. Die
Erschöpfung des Rechtswegs im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren reicht dann nicht aus, wenn das
Hauptsacheverfahren ausreichende Möglichkeiten bietet, der
Grundrechtsverletzung abzuhelfen, und dieser Weg dem
Beschwerdeführer zumutbar ist (vgl. unter anderem BVerfGE 77,
381 ; 80, 40 ; stRspr.).
17
Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Den
Beschwerdeführern ist nicht zumutbar, den Ausgang eines
Hauptsacheverfahrens in dieser Sache abzuwarten. Vor allem
beziehen sich die mit der Verfassungsbeschwerde vorgebrachten
Rügen auf den verweigerten Eilrechtsschutz und das hierbei
eingeschlagene Verfahren. Die zur Entscheidung stehende Frage
ist diejenige, ob und inwieweit Gerichte im Rahmen einer
Hochschulzulassungsrechtssache auch im Eilverfahren zur
Aufklärung des Sachverhalts verpflichtet sind. Diese Frage
kann der Natur der Sache nach im Hauptsacheverfahren nicht
geklärt werden. Zudem entstünden den Beschwerdeführern auch
unzumutbar schwere Nachteile, wenn sie auf die Durchführung
eines Hauptsacheverfahrens verwiesen würden, nachdem im
Eilrechtsschutz die Kapazitätsermittlung der Universität
ungeprüft geblieben ist. Die Beschwerdeführer haben insoweit
zu Recht darauf hingewiesen, dass die Verteilung von
überschüssigen Kapazitäten realiter nur noch im Eilverfahren
vorgenommen wird. Es werden Fakten geschaffen, die in der
Regel nicht mehr rückgängig zu machen sind, wenn ein
Antragsteller schließlich - in der Regel nach
langjähriger Prozessdauer - im Hauptsacheverfahren
obsiegen sollte.
18
2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch
begründet. Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des
Oberverwaltungsgerichts verletzen die Grundrechte der
Beschwerdeführer aus Art. 19 Abs. 4 GG.
19
a) In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist hinreichend geklärt, welche
Anforderungen sich aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG für
den vorläufigen Rechtsschutz ergeben. Danach sind die
Gerichte in solchen Verfahren gehalten, bei Auslegung und
Anwendung der gesetzlichen Regelungen - hier § 123 VwGO
- der besonderen Bedeutung der betroffenen Grundrechte und
den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung
zu tragen. Der in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verankerte
Anspruch des Bürgers auf eine tatsächlich und rechtlich
wirksame Kontrolle verpflichtet die Gerichte, bei ihrer
Entscheidungsfindung diejenigen Folgen zu erwägen, die mit
der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes für den Bürger
verbunden sind. Je schwerer die sich daraus ergebenden
Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist,
dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig
gemacht werden können, umso weniger darf das Interesse an
einer vorläufigen Regelung oder Sicherung der geltend
gemachten Rechtsposition zurückgestellt werden (vgl. BVerfGE
35, 382 ; 65, 1 ; 67, 43 ; 69,
315 ; 79, 69 ).
20
b) Diesen Anforderungen an einen effektiven
Rechtsschutz wird weder die verwaltungsgerichtliche
Entscheidung noch die Beschwerdeentscheidung des
Oberverwaltungsgerichts gerecht. Beide Entscheidungen
verkennen sowohl die grundrechtliche Bedeutung des
Rechtsschutzbegehrens der Beschwerdeführer als auch die daran
anknüpfenden Erfordernisse an die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes.
21
aa) Besondere verfassungsrechtliche Bedeutung
kommt dem Rechtsschutzbegehren zu, weil die Begrenzung von
Studienplätzen auf der Grundlage einer
Numerus-Clausus-Regelung für das Studium einer bestimmten
Fachrichtung einen schwerwiegenden Eingriff in die Freiheit
der Berufswahl gemäß Art. 12 Abs. 1 GG darstellt. Das
Bundesverfassungsgericht hat daher schon früh entschieden,
dass absolute Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger
nur verfassungsgemäß sind, wenn sie in den Grenzen des
unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der
vorhandenen Ausbildungskapazitäten angeordnet werden (vgl.
BVerfGE 33, 303 ). Gerade in Fällen, in
denen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes zu einer
erheblichen Ausbildungsverzögerung führt, sind besondere
Erfordernisse an die Effektivität des Rechtsschutzes zu
stellen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats, DVBl 1996, S. 1367 f.). Daraus folgt, dass
die Gerichte gemäß Art. 19 Abs. 4 GG gehalten sind,
die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls dann auf
eine eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage zu stützen,
wenn diese Versagung zu schweren und unzumutbaren Nachteilen
führt (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats, DVBl 1996, S. 1367 f.; Beschluss der 3.
Kammer des Zweiten Senats, DVBl 1996,
S. 196 f.).
22
Vor diesem Hintergrund hätte das
Verwaltungsgericht sich vorliegend einer Prüfung der
tatsächlich vorhandenen Kapazitäten nicht allein unter
Berufung darauf entziehen dürfen, dass in Eilverfahren im
Regelfall nur summarisch geprüft werde. Effektiver
Rechtsschutz in Hochschulzulassungsverfahren gebietet, dass
dem Studienbewerber eine reelle Chance auf eine möglichst
zeitnahe Zuteilung eines Studienplatzes eröffnet wird, soweit
vorhandene Kapazitäten noch ungenutzt geblieben sind. Da eine
Entscheidung in der Hauptsache für den Studienbewerber
aufgrund der Dauer eines Verfahrens über drei Instanzen im
Regelfall schwere Nachteile mit sich bringt, bedeutet dies,
dass dem Bewerber diese Chance schon im Eilverfahren eröffnet
sein muss.
23
Eine tatsächliche Chance auf Zuweisung eines
noch vorhandenen Studienplatzes besteht jedoch nur dann, wenn
die kapazitätsbestimmenden Faktoren durch die Gerichte auch
schon im Eilverfahren geprüft werden. Davon geht auch das
Bundesverwaltungsgericht in seiner Stellungnahme aus.
Anderenfalls könnte sich jede Universität letztlich der
Verpflichtung entziehen, Studenten bis zur vollen
Ausschöpfung aller vorhandenen Kapazitäten aufzunehmen, indem
sie Zahlen benennt, die nicht völlig außerhalb der
Plausibilität liegen und im Rahmen einer nur summarischen
Prüfung daher unbeanstandet bleiben.
24
Diesen Anforderungen genügt der Beschluss des
Verwaltungsgerichts nicht. Dieses hat den punktuellen Angaben
und den Ergebnissen der hochschulinternenen Berechnungen
geglaubt. Es hätte aber die von der Universität genannten
Zahlen nicht - ohne jede Überprüfung von deren
Richtigkeit anhand vorhandenen tatsächlichen
Datenmaterials - seiner Entscheidung zugrunde legen
dürfen. Vielmehr wäre eine - zumindest kursorische oder
stichprobenartige - Sachverhaltsermittlung mit dem Ziel,
vorhandene Ausbildungskapazitäten aufzudecken, schon im
Eilverfahren erforderlich gewesen. Die
Verwaltungsgerichtsordnung sieht dies vor. Auch im
einstweiligen Rechtsschutzverfahren gilt der
Amtsermittlungsgrundsatz nach § 86 VwGO. Er tritt
lediglich da zurück, wo eine Überprüfung ohne weitere
Tatsachenermittlung der Eilbedürftigkeit der Sache geschuldet
ist (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003,
§ 123 Rn. 24 ff., 32). Das ist nicht die Regel,
wenn es um vorhandene Zahlen und Fakten geht und die
Entscheidung des Gerichts nicht nur Tage, sondern einige
Wochen in Anspruch nimmt. Da eine fehlende
Sachverhaltsermittlung in Fällen wie dem vorliegenden
grundrechtlich geschützte Rechtspositionen gefährdet und eine
gebotene Verfahrensgestaltung unterläuft, durfte das
Verwaltungsgericht nicht davon absehen, seinen
Aufklärungspflichten nach § 86 VwGO nachzukommen.
25
bb) Auch die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts steht mit Art. 19 Abs. 4 GG
nicht in Einklang. Dies folgt nicht nur daraus, dass das
Gericht die Verfahrensweise des Verwaltungsgerichts billigt.
Vielmehr entspricht das Oberverwaltungsgericht mit seiner
Entscheidung auch selbst nicht dem verfassungsrechtlichen
Gebot der Effektivität des Rechtsschutzes. Indem das
Oberverwaltungsgericht den Vortrag der Beschwerdeführer für
nicht substantiiert und den Mindestanforderungen nach
§ 146 Abs. 4 VwGO nicht genügend bezeichnet, hat es die
Anforderungen, die nach dieser Vorschrift an eine
Beschwerdebegründung zu stellen sind, überspannt.
26
Die Effektivität des Rechtsschutzes erfordert
auch, dass der Richter den Beteiligten den Zugang zu den in
den Verfahrensordnungen eingeräumten Instanzen nicht in
unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender
Weise erschwert (vgl. BVerfGE 77, 275 ; stRspr.).
Eröffnet das Prozessrecht eine weitere Instanz, so
gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG dem Bürger in diesem
Rahmen die Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne eines
Anspruchs auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl.
BVerfGE 40, 272 ; 54, 94
). Das Rechtsmittelgericht darf ein von der
jeweiligen Rechtsordnung eröffnetes Rechtsmittel daher nicht
ineffektiv machen und für den Beschwerdeführer leer laufen
lassen (vgl. BVerfGE 78, 88 ; 96, 27 ).
Es darf von den Parteien keinen Vortrag erwarten, den sie
mangels Kenntnis der Entscheidungsgrundlagen nicht liefern
können. Die Substantiierungspflicht kann nicht weiter gehen,
als sie vom Betroffenen nach dem jeweiligen Kenntnisstand
erfüllt werden kann. Gerade wenn der Mangel an überprüfbaren
Unterlagen gerügt wird, widerspricht es einer fairen
Verfahrensgestaltung und dem Gebot des effektiven
Rechtsschutzes, weiteren Vortrag zum - nur vermuteten -
Inhalt dieser Unterlagen vom Rechtsmittelführer zu
verlangen.
27
Auch haben die Oberverwaltungsgerichte zu
berücksichtigen, dass sie nicht auf reine Rechtskontrolle
beschränkt sind. Selbst im Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes stellt die Verwaltungsgerichtsordnung
grundsätzlich zwei Tatsacheninstanzen zur Verfügung, weil die
erforderliche Abwägung nur auf der Grundlage einer
einigermaßen verlässlichen Tatsachenfeststellung den
widerstreitenden Interessen gerecht werden kann. Der Zugang
zu einer zweiten Tatsacheninstanz darf nicht durch
überspannte Darlegungserfordernisse verhindert werden (vgl.
BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, NVwZ 2000, S. 1163).
28
Danach lässt sich der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts vor dem Recht auf effektiven
Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht mehr
rechtfertigen. Es hat Anforderungen an die
Beschwerdebegründung gestellt, die von den Beschwerdeführern
nicht hätten erfüllt werden können. Die Beschwerdeführer
haben in ihrem Begründungsschriftsatz deutlich zum Ausdruck
gebracht, dass sie vor allem das Fehlen einer aus ihrer Sicht
erforderlichen Sachverhaltsermittlung rügen. Ihre Rüge war
also in erster Linie prozessualer Art und daher schon der
Natur der Sache nach auf eine Auseinandersetzung mit den
Grundlagen der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung
gerichtet. Es ist nicht erkennbar, inwiefern dies hätte
genauer vorgetragen werden können. Inhaltlich hätte zu den
Berechnungen erst Stellung genommen werden können, wenn sie
das Gericht angefordert und den Beschwerdeführern zur
Kenntnis gegeben hätte. Denn diese Unterlagen sind nicht
öffentlich zugänglich. Die Maßstäbe der von ihnen
angestrebten Überprüfung hatten die Beschwerdeführer offen
gelegt. Die angegriffenen Beschlüsse haben deren gedanklichen
Ansatz auch nicht als rechtlich irrelevant bezeichnet.
29
3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die
Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 113
Abs. 2 Satz 3 BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 365
).