BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 361/12 -
- Bevollmächtigter:
gegen
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 2011 - BVerwG 9 A 12.10 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Eichberger
und die Richterinnen Baer,
Britz
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 18. September 2017 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die Klage des Beschwerdeführers gegen einen fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss. Beschwerdeführer ist der B. e.V., eine vom Freistaat Sachsen anerkannte Naturschutzvereinigung, die sich im Wege einer Verbandsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss gewandt hatte. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wegen der Nichtvorlage (Art. 267 Abs. 3 AEUV) von Fragen der Auslegung artenschutzrechtlicher Bestimmungen des Rechts der Europäischen Union und die Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG wegen der Handhabung der Präklusionsvorschrift des § 17a Nr. 7 Satz 2 Bundesfernstraßengesetz in der damals maßgeblichen Fassung (im Folgenden: FStrG).
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1. Am 24. Februar 2010 stellte die Landesdirektion Chemnitz den Plan „für den Bau der Ortsumgehung Freiberg im Zuge der Bundesstraßen B 101 (Aue-Berlin) und B 173 (Bamberg-Dresden)“ fest. Der Beschwerdeführer klagte gegen diesen Beschluss. Mit dem hier angegriffenen Urteil (BVerwG, Urteil vom 14. Juli 2011 - 9 A 12.10 -, juris) stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf. Im Übrigen wies es die Klage ab. Der Planfeststellungsbeschluss verstoße gegen Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes und des Sächsischen Naturschutzgesetzes und damit gegen Vorschriften, deren Verletzung der Beschwerdeführer als anerkannte Naturschutzvereinigung rügen könne. Das rechtfertige zwar nicht die Aufhebung des Beschlusses, wohl aber die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit.
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a) Mit einem Teil seiner zahlreichen Einwendungen sei der Beschwerdeführer nach § 17a Nr. 7 Satz 2 FStrG präkludiert (BVerwG, a.a.O., Rn. 18 ff.). Diese Präklusionsregelung stelle eine materielle Präklusionsnorm dar, die eine Prüfung von Einwendungen auch im gerichtlichen Verfahren ausschließe, wenn die Einwendungsfrist im vorgelagerten Verwaltungsverfahren nicht eingehalten worden sei. Die formellen Voraussetzungen des Einwendungsausschlusses lägen vor. Die materiellen Präklusionsvoraussetzungen seien gleichfalls erfüllt, weil der Beschwerdeführer die betreffenden Einwendungen in seiner Stellungnahme vom 4. Dezember 2008 teils gar nicht, teils ohne die nötige Substantiierung geltend gemacht habe. Es bestehe kein Anlass zu vernünftigen Zweifeln, dass die Präklusionsregelung des § 17a Nr. 7 Satz 2 FStrG mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar sei; eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV erübrige sich (BVerwG, a.a.O., Rn. 23 ff.).
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b) Der nicht präkludierte Vortrag des Beschwerdeführers umfasse neben unberechtigten Einwänden auch solche Rügen, die Mängel bei der Behandlung des Habitatschutzes, des Artenschutzes, der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung und der fachplanerischen Abwägung der Naturschutzbelange aufzeigten. Diese Mängel rechtfertigten nicht die Aufhebung, sondern nur die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses, weil Heilungsmöglichkeiten in einem ergänzenden Verfahren verblieben (BVerwG, a.a.O., Rn. 54 ff.).
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2. Mit seiner fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG.
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Das durch Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgte Recht auf den gesetzlichen Richter sei verletzt, weil das Bundesverwaltungsgericht seine Pflicht zur Vorlage entscheidungserheblicher Fragen des Unionsrechts an den Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 267 Abs. 3 AEUV) in Ansehung der Art. 12 Abs. 1 Buchstabe d und Art. 16 FFH-Richtlinie (im Folgenden: FFH-RL) in einer offensichtlich unhaltbaren Weise gehandhabt habe.
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Das durch Art. 103 Abs. 1 GG verbürgte Recht auf rechtliches Gehör sei verletzt, weil das Bundesverwaltungsgericht die Präklusionsvorschrift des § 17a Nr. 7 Satz 2 FStrG in einer Weise auslege und anwende, die den verfassungsrechtlich relevanten Vorwurf der offensichtlichen Fehlerhaftigkeit begründe.
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Es liegt kein Grund zur Annahme der Verfassungsbeschwerde vor (§ 93a Abs. 2 BVerfGG).
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht wegen grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG) zur Entscheidung anzunehmen.
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a) Die Frage, ob Art. 103 Abs. 1 GG hier durch die Art und Weise der Anwendung der fachrechtlichen Präklusionsregel verletzt wurde, stellt sich wegen eines zwischenzeitlich zur materiellen Präklusion bei naturschutzrechtlichen Vereinigungen ergangenen Urteils des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015, Rs. C-137/14, EU:C:2015:683) nicht mehr.
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aa) Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG setzt ein über den Einzelfall hinausgehendes Interesse an der Klärung der im Raum stehenden verfassungsrechtlichen Frage voraus (vgl. BVerfGE 90, 22 ; 96, 245 ). Ein solches Interesse könnte im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde bestanden haben. Die durch die Verfassungsbeschwerde aufgeworfene Frage, ob der das gerichtliche Verfahren betreffende Art. 103 Abs. 1 GG Bedeutung auch bei der Anwendung von verwaltungsverfahrensrechtlichen Präklusionsvorschriften erlangt, sofern diese ins gerichtliche Verfahren hineinwirken, ist durch das Bundesverfassungsgericht bislang nicht geklärt. Von grundsätzlicher Bedeutung könnte auch die Frage gewesen sein, ob Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG Bedeutung für die Anwendung der hier in Rede stehenden Präklusionsregel entfaltet. Nach herkömmlichem Verständnis käme der Schutz des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG einer naturschutzrechtlichen Vereinigung im Rahmen einer Verbandsklage wohl mangels subjektiver materieller Rechte nicht zugute. Ob sich der Schutz des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gleichwohl auf Verbandsklagen erstreckt, ist bislang durch das Bundesverfassungsgericht ebenfalls nicht geklärt.
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bb) Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung muss jedoch im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorliegen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 1317/96 -, Rn. 53, juris). Dies ist hier nicht der Fall, weil kein Interesse mehr an der grundsätzlichen Klärung besteht, welche Anforderungen an die Anwendung der genannten Präklusionsregelung in Verbandsklageverfahren aus den Grundrechten abzuleiten sind.
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Im Jahr 2015 hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen Deutschland die Unionsrechtswidrigkeit einer entsprechenden, aus dem Verwaltungs- in das gerichtliche Verfahren hineinwirkenden, materiellen Präklusionsregelung festgestellt (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015, Rs. C-137/14 -, juris). Der Gerichtshof erkennt einen Verstoß gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (im Folgenden: UVP-Richtlinie) und Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (im Folgenden: IE-Richtlinie) darin, dass Präklusionsregeln des nationalen Rechts im Anwendungsbereich der genannten Richtlinien sowohl bei Verbands- als auch bei Individualklagen die Klagebefugnis und den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Einwendungen beschränken, die bereits innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren vorgebracht worden sind (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 75 ff.).
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Infolge der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs scheidet eine Anwendung materieller Präklusionsvorschriften der hier in Rede stehenden Art in Verbandsklageverfahren künftig aus, wenn sich diese gegen Projekte im Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie und/oder der IE-Richtlinie richten. Das ist praktisch bei allen dem Ausgangsverfahren entsprechenden Planungen der Fall. Auf Anforderungen an die Art und Weise der Anwendung der materiellen Präklusionsregeln kommt es danach nicht mehr an. Ein Interesse an einer grundsätzlichen Klärung der dargelegten verfassungsrechtlichen Fragen besteht folglich nicht mehr.
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b) Im Hinblick auf die Rüge der Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wegen der unterbliebenen Vorlage von Fragen des Artenschutzes an den Europäischen Gerichtshof sind die verfassungsrechtlichen Fragen grundsätzlicher Art zur Vorlagepflicht geklärt (vgl. BVerfGE 129, 78 ; stRspr).
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2. Eine Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung der geltend gemachten grundrechtsgleichen Rechte (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG) kommt nicht in Betracht, weil die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg hat.
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a) Im Hinblick auf die mit der Verfassungsbeschwerde als zu streng gerügte Handhabung der verfahrensrechtlichen Präklusionsvorschrift ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig.
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aa) Offen bleiben kann, ob die Verfassungsbeschwerde insoweit hinreichend begründet ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG).
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(1) Mit der ungeklärten Frage, ob sich aus Art. 103 Abs. 1 GG Anforderungen an die Anwendung einer verwaltungsverfahrensrechtlichen Präklusionsregelung der hier in Rede stehenden Art ergeben, befasst sich die ansonsten umfangreiche Begründung nur sehr knapp. Es wird kurz unter Verweis auf verfassungsrechtliche Rechtsprechung (BVerfGE 62, 249 ; 69, 145 ; 75, 183 und 75, 302 jeweils zu Präklusionsvorschriften im Zivilprozess) dargelegt, welche Anforderungen aus Art. 103 Abs. 1 GG an Präklusionsvorschriften für das gerichtliche Verfahren folgen. Zur Übertragung dieser Rechtsprechung auf verwaltungsverfahrensrechtliche Präklusionsnormen, deren Wirkung sich im nachfolgenden Gerichtsverfahren fortsetzt, stellt der Beschwerdeführer lediglich ohne weitere Begründung fest, es mache in der Sache wegen des identischen Ergebnisses keinen Unterschied, ob einem Beteiligten das Gehör im gerichtlichen Verfahren unter Rückgriff auf eine prozessuale Bestimmung versagt oder ihm - wie hier - sein Vorbringen in Anwendung einer verwaltungsrechtlichen Präklusionsregelung abgeschnitten werde.
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(2) Zur Anwendbarkeit des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auf den vorliegenden Fall finden sich in der Verfassungsbeschwerde keine Ausführungen. Wollte man die Rüge der Verletzung des Art. 103 Abs. 1 GG zugunsten des Beschwerdeführers auch als Rüge einer Verletzung von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG auslegen, wäre die Begründung unzureichend, weil sie sich zur Problematik des fehlenden eigenen materiellen Rechts in einer Verbandsklagekonstellation hätte verhalten müssen.
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bb) Die Rüge einer zu strengen Handhabung der verfahrensrechtlichen Präklusionsvorschrift ist jedenfalls wegen der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde unzulässig. Der aus § 90 Abs. 2 Satz 1 GG abgeleitete Grundsatz der Subsidiarität fordert, dass ein Beschwerdeführer das ihm Mögliche tut, damit eine Grundrechtsverletzung im fachgerichtlichen Instanzenzug unterbleibt oder beseitigt wird. Er muss alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. BVerfGE 112, 50 ; 129, 78 ; 134, 106 ; stRspr).
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(1) Der Beschwerdeführer war allerdings nicht gehalten, im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht die Europarechtswidrigkeit und damit die Unanwendbarkeit der Präklusionsregelung geltend zu machen und eine entsprechende Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV anzuregen. Die Europarechtskonformität der materiellen Präklusionsregeln des deutschen Verwaltungsprozessrechts war seit Jahren umstritten. Dass die Unionsrechtswidrigkeit der Präklusionsnorm in Betracht zu ziehen war, zeigt nicht nur nachträglich das genannte Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015, sondern ergibt sich auch aus den - verneinenden - Ausführungen zur Vorlagepflicht im angegriffenen Urteil selbst (BVerwG, a.a.O., Rn. 23 ff.). Allerdings ging das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass eine entsprechende Vorlage an den Europäischen Gerichtshof unter Zugrundelegung der sogenannten acte-claire-Doktrin nicht erforderlich sei (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2009 - 4 B 57.09 -, juris, Rn. 3 ff.). Eine Anregung des Beschwerdeführers an das Bundesverwaltungsgericht, den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV anzurufen, wäre daher mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erfolglos geblieben. Damit hat der Beschwerdeführer hier auch ohne eine solche Anregung die Anforderungen erfüllt, die sich aus der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ergeben.
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(2) Dennoch steht hier mittlerweile die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde der Zulässigkeit der Rüge einer zu strengen Handhabung der verfahrensrechtlichen Präklusionsvorschrift entgegen. Dem Beschwerdeführer haben sich infolge der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 Möglichkeiten eröffnet, gegen die geltend gemachte Grundrechtsverletzung im sachnäheren Planergänzungsverfahren und gegebenenfalls im fachgerichtlichen Verfahren vorzugehen.
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(a) Der Planfeststellungsbeschluss ist infolge des hier angegriffenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 2011 nicht vollständig bestandskräftig geworden und ist bislang nicht vollziehbar. Weil das Bundesverwaltungsgericht festgestellt hat, dass der Planfeststellungbeschluss rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf, ist ein ergänzendes Planfeststellungsverfahren durchzuführen. Es erscheint dann nicht völlig ausgeschlossen, dass der im ursprünglichen Planfeststellungsverfahren präkludierte Vortrag des Beschwerdeführers im Rahmen des ergänzenden Verfahrens doch noch berücksichtigt wird. Zwar hat der Beschwerdeführer mitgeteilt, dass ein Planänderungs- und -ergänzungsbeschluss für den östlichen Teil der Straße am 24. April 2017 ergangen ist und die Planfeststellungsbehörde den schon im Ausgangsverfahren präkludierten Vortrag wiederum als präkludiert angesehen hat. Der Beschwerdeführer ist jedoch aus Gründen der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gehalten, hiergegen im fachgerichtlichen Verfahren vorzugehen. Die materielle Rechtskraft (§ 121 VwGO) der angegriffenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts mag dafür sprechen, dass Sachverhalte, die nach diesem Urteil materiell präkludiert sind, auch in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen den Planänderungs- und -ergänzungs-beschluss unbeachtlich bleiben. Abschließend entschieden ist dies für diese Kon-stellation jedoch nicht. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit hat bislang nicht geklärt, ob die materielle Rechtskraft eines feststellenden Urteils (§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG) auch im anschließenden Planergänzungsverfahren die Berücksichtigung des nach den Ausführungen des Gerichts im Planfeststellungsverfahren präkludierten Vortrags verhindert, wenn zwischenzeitlich der Europäische Gerichtshof entschieden hat, dass die materielle Präklusion nicht mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Es ist dem Beschwerdeführer zumutbar diese Frage der Einbindung einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in das nationale Fachrecht zunächst im Wege fachgerichtlichen Rechtsschutzes zu klären. Die Beurteilung der Auswirkungen der vom Europäischen Gerichtshof geklärten unionsrechtlichen Fragen auf das nationale Recht ist in erster Linie Aufgabe der Fachgerichte und nicht des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 129, 186 ).
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(b) Der Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht hier nicht entgegen, dass die Notwendigkeit weiterer fachgerichtlicher Klärung erst infolge des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Oktober 2015 - mithin erst nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde - erforderlich geworden ist (vgl. auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. Mai 2012 - 1 BvR 2292/11 -, juris, Rn. 10). Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass eine Verfassungsbeschwerde auch nachträglich unzulässig werden kann (vgl. BVerfGE 21, 139 ; 30, 54 ; 33, 247 ; 50, 244 ; 56, 99 ; 72, 1 ; 81, 138 ).
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b) Die Rüge einer Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) wegen der nicht erfolgten Vorlage (Art. 267 Abs. 3 AEUV) von Fragen des Artenschutzes an den Europäischen Gerichtshof hat ebenfalls keine Aussicht auf Erfolg.
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aa) Das Bundesverfassungsgericht überprüft nach ständiger Rechtsprechung nur, ob die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 82, 159 ; 126, 286 ). Die Vorlagepflicht wird insbesondere in den Fällen offensichtlich unhaltbar gehandhabt, in denen ein letztinstanzliches Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der - seiner Auffassung nach bestehenden - Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt (grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht), oder in denen das letztinstanzliche Hauptsachegericht in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft). Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht vor oder hat eine vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit, so wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann verletzt, wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschritten hat (Unvollständigkeit der Rechtsprechung) (BVerfGE 129, 78 ).
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bb) Indem das Bundesverwaltungsgericht angenommen hat, die Frage der räumlichen Reichweite des Begriffs der Fortpflanzungs- und Ruhestätte im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Buchstabe d FFH-RL bedürfe - anders als der Beschwerdeführer angeregt hatte - nicht der Vorlage an den Europäischen Gerichtshof, weil die Norm nach ihrem eindeutigen Wortlaut keinen allgemeinen Lebensraumschutz vermittle, hat es die Vorlagepflicht nicht offensichtlich unhaltbar gehandhabt.
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Auch in Bezug auf die unterlassene Vorlage hinsichtlich der Freistellungsregelung in § 42 Abs. 4 Satz 2 und 3 BNatSchG in der damals maßgeblichen Fassung liegt keine Verletzung des Rechts aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vor. Entgegen der Annahme des Beschwerdeführers war das Bundesverwaltungsgericht nicht gehalten, eine Frage zur Auslegung dieser Regelungen vorzulegen, denn deren Auslegung erweist sich für das angegriffene Urteil allenfalls als mittelbar entscheidungserheblich.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
31
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.