BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 390/01 -
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richterinnen Haas,
Hohmann-Dennhardt
am 4. Juli 2002 einstimmig beschlossen:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der
Freien Hansestadt Bremen vom 5. September 2000 - 1 D 472/99 -
verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel
14 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes. Es
wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht
der Freien Hansestadt Bremen zurückverwiesen.
Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom
30. Januar 2001 - BVerwG 4 BN 72.00 - wird damit
gegenstandslos.
Die Freie Hansestadt Bremen hat den
Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen für das
Verfassungsbeschwerde-Verfahren zu erstatten.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Anforderungen an die gerichtliche Prüfung der Frage, ob eine
Entwicklungsmaßnahme nach den §§ 165 ff. BauGB nach
ihrer konkreten Ausgestaltung dem Wohl der Allgemeinheit im
Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG dient.
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1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer
landwirtschaftlich genutzter Grundstücke im Bereich des durch
Ortsgesetz der Freien Hansestadt Bremen vom 30. März 1999
(Amtsblatt vom 14. April 1999, S. 239) festgesetzten
Entwicklungsbereichs "Osterholzer Feldmark". Das bisher
unbebaute, überwiegend landwirtschaftlich genutzte Gebiet ist
rund 245 ha groß. Es soll etwa zur Hälfte mit
Einfamilienhäusern bebaut werden. Die andere Hälfte des
Gebietes soll zu einem Landschaftspark entwickelt werden. Der
Landschaftspark soll frei zugängliche Parkflächen und
öffentliche Spazierwege, Flächen für den Reitsport,
Dauerkleingartenanlagen sowie Flächen für den Ausgleich des
durch die Wohnbebauung bedingten Eingriffs in Natur und
Landschaft enthalten (Satzungsbegründung, Drucks. 14/790 S
der Stadtbürgerschaft vom 9. Februar 1999).
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2. a) Das Oberverwaltungsgericht wies den
gegen die Entwicklungssatzung "Osterholzer Feldmark"
gerichteten Normenkontrollantrag der Beschwerdeführer
zurück.
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Die Schaffung des Wohngebiets diene dem
Gemeinwohl im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG. Sie sei
erforderlich, um der weiteren Abwanderung von Einwohnern aus
Bremen in das niedersächsische Umland zu begegnen, die sich
nachteilig auf die Bevölkerungsstruktur, die
Verkehrsbelastung und den Erhalt der Steuerkraft auswirke.
Die Bereitstellung eines der Bevölkerung zur Naherholung
zugänglichen Landschaftsparks liege in der städtebaulichen
Gestaltungskompetenz der Stadt Bremen. Diese habe sich daran
orientieren dürfen, dass der Bremer Osten mit öffentlichen
Parkflächen im Vergleich zu anderen Stadtteilen
"unterversorgt" sei. Die Stadt habe auch die Erhaltung und
Sicherung des Landschaftsraumes anstreben dürfen. Es sei
nicht zu beanstanden, dass mit dem Landschaftspark zugleich
Ausgleichsmöglichkeiten für Natureingriffe durch die Bebauung
im Entwicklungsbereich geschaffen werden sollten.
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b) Das Bundesverwaltungsgericht hat den Antrag
der Beschwerdeführer auf Zulassung der Revision
zurückgewiesen. Hinsichtlich der konkreten
Gemeinwohldienlichkeit der Entwicklungsmaßnahme stellten sich
keine Fragen von verallgemeinerungsfähiger Bedeutung.
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1. Die Beschwerdeführer wenden sich gegen das
Urteil des Oberverwaltungsgerichts und den Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts und rügen die Verletzung des Art.
14 Abs. 1 und 3 GG sowie des Art. 103 Abs. 1 GG.
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Sie tragen unter anderem vor: Das Wohngebiet
werde nicht entwickelt, um der Abwanderung aus Bremen zu
begegnen, sondern diene der Erhaltung und Steigerung der
Steuerkraft der Stadt. Der Landschaftspark genüge schon
deshalb nicht dem Gemeinwohlerfordernis, weil er nicht im
funktionalen Zusammenhang mit dem geplanten Wohngebiet stehe.
Es sei nicht erforderlich, innerhalb des Landschaftsparks
Ausgleichsflächen vorzusehen. Das Oberverwaltungsgericht habe
jedenfalls deshalb gegen Verfassungsrecht verstoßen, weil es
nicht geprüft habe, ob tatsächlich ein dringendes und
besonders schwerwiegendes öffentliches Interesse an der
Verwirklichung des Landschaftsparks bestehe. Es habe insoweit
lediglich darauf hingewiesen, dass der Bremer Osten mit
Naherholungsräumen "unterversorgt" sei. Das reiche nicht aus.
Es werde nicht einmal nachvollziehbar, weshalb es zur
Verwirklichung der mit dem Landschaftspark verfolgten Ziele
notwendig sei, ihr Grundeigentum zu entziehen.
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2. Der Senator für Bau und Umwelt der Freien
Hansestadt Bremen hat zu der Verfassungsbeschwerde Stellung
genommen.
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1. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung ist angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien
Hansestadt Bremen vom 5. September 2000 - 1 D 472/99 -
verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 14
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG. Es ist daher aufzuheben
und die Sache an das Oberverwaltungsgericht
zurückzuverweisen; der Nichtzulassungsbeschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2001 - BVerwG 4 BN
72.00 - wird damit gegenstandslos. Das
Bundesverfassungsgericht hat die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden (§ 93
c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).
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a) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist
an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen. Nach der maßgeblichen
fachgerichtlichen Rechtsprechung, von der auch das
Oberverwaltungsgericht ausgeht, legt die Entwicklungssatzung
mit Bindungswirkung für ein nachfolgendes
Enteignungsverfahren fest, dass das Wohl der Allgemeinheit
den Eigentumsentzug generell rechtfertigt.
Damit steht die enteignungsrechtliche Zulässigkeit des
Vorhabens und der Ziele, die realisiert werden sollen, dem
Grunde nach fest. Dem Enteignungsverfahren verbleibt die
Prüfung, ob das so konkretisierte Gemeinwohl den Zugriff auf
das einzelne Grundstück erfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom
15. Januar 1982, NJW 1982, S. 2787 ; BGH, Urteil
vom 2. Oktober 1986, NVwZ 1987, S. 923 ;
vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 18. November 1998 - 1 BvR 988/98 -).
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b) Das private Eigentum kann gemäß Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG nur dann im Wege der Enteignung entzogen
werden, wenn es im konkreten Fall benötigt
wird, um besonders schwerwiegende und dringende öffentliche
Interessen zu verwirklichen (vgl. BVerfGE 45, 297
; 74, 264 ). Der
Enteignungsbetroffene hat einen aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
folgenden verfassungsrechtlichen Anspruch auf effektive
gerichtliche Prüfung, ob der konkrete Zugriff auf sein
Eigentum diesen Anforderungen genügt (vgl. BVerfGE 24, 367
; 45, 297 ; 95, 1 ).
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c) Die Beschwerdeführer rügen zu Recht, dass
die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zur konkreten
Gemeinwohldienlichkeit des zu entwickelnden Landschaftsparks
ihrem verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf
effektiven, am Umfang der enteignungsrechtlichen Vorwirkung
der Entwicklungssatzung ausgerichteten Rechtsschutz gegen den
hoheitlichen Entzug ihres Grundeigentums nicht genügen.
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aa) Das Oberverwaltungsgericht hat zum einen
die Entwicklungsziele, denen der Landschaftspark dienen soll,
nicht ausreichend bewertet und gewichtet.
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Nicht zu beanstanden ist allerdings die
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, der mit dem
Landschaftspark verfolgte Belang der "Naherholung" sei ausreichend gewichtig, um eine
Enteignung rechtfertigen zu können. Den Gemeinden gebührt bei
der Wahrnehmung der städtebaulichen Planung ein gerichtlich
nicht vollständig nachprüfbarer Gestaltungsfreiraum (vgl.
BVerfGE 74, 264 ; 76, 107
; 79, 174 ; zur
städtebaulichen Planung vgl. auch BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 18. Februar 1999, DVBl 1999, S.
701 ). Dies gilt in besonderem Maße, wenn - wie
hier - Wertungen und Prognosen auf einer dem Zugriff auf das
einzelne Grundstück vorgelagerten Ebene in Rede stehen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 8. Juni
1998, NVwZ 1998, S. 1060 ). Das
Oberverwaltungsgericht geht daher zu Recht davon aus, dass
die Grundsatzentscheidung der Freien Hansestadt Bremen, einen
Naherholungsbereich für den Bremer Osten zu schaffen, in
deren städtebauliche Gestaltungskompetenz fällt. Es ist
verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass das
Oberverwaltungsgericht die Bedürfnisprüfung auf die
Feststellung beschränkt hat, dass auf diese Weise einer
"Unterversorgung" des Bremer Ostens mit öffentlichen
Parkflächen im Vergleich zu anderen Stadtteilen begegnet
werden kann. Diese Aussage ist plausibel und wird von den
Beschwerdeführern als solche nicht bestritten. Sie haben auch
keinen Anspruch darauf, dass die Größenordnung des
Naherholungsbereichs bereits auf Entwicklungsebene bestimmt
wird. Dies kann der weiteren planerischen Konkretisierung
vorbehalten bleiben, zumal das Oberverwaltungsgericht den
Bedarf aus einem Vergleich mit den in anderen Stadtteilen von
Bremen vorhandenen Naherholungsgebieten entnimmt und damit
einen Größenmaßstab vorgibt, der einer Inanspruchnahme
privaten Grundeigentums zu diesem Zweck Grenzen setzt.
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Für die Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts, die Enteignung sei durch den
Gemeinwohlbelang der "Erhaltung und Sicherung
des Landschaftsraums" gerechtfertigt, fehlt jedoch eine
ausreichende gerichtliche Bedarfsprüfung.
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Ob dieser Belang genügend gewichtig ist, um
entgegenstehende Eigentumsrechte überwinden zu können, hängt
zum einen maßgeblich von der Schutzwürdigkeit des bestehenden
Landschaftsraums ab. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit
keine konkrete Bestandsaufnahme vorgenommen. Der
angegriffenen Entscheidung lässt sich auch nichts zur
Schutzbedürftigkeit des Entwicklungsgebiets entnehmen. Die
gerichtliche Prüfung dieser Frage ist hier aber besonders
geboten. Das Entwicklungsgebiet steht nämlich - mit Ausnahme
der im Flächennutzungsplan als "Dauerkleingartengebiet"
dargestellten Flächen - bereits seit längerer Zeit unter
Landschaftsschutz. Die Landschaftsschutzverordnung vom 2.
Juli 1968 (Brem. GBl S. 125) enthält das Verbot,
Veränderungen vorzunehmen, welche die Natur schädigen oder
das Landschaftsbild verunstalten können; insbesondere ist die
Errichtung baulicher Anlagen weitgehend ausgeschlossen. Das
Oberverwaltungsgericht hätte daher untersuchen müssen, ob der
bestehende Landschaftsraum gleichwohl gefährdet ist, etwa
weil die bisherige landwirtschaftliche Nutzung im Zuge der
Realisierung des Wohngebiets ihre "Lebensfähigkeit" und in
der Folge der Landschaftsraum seinen Charakter einbüßen
werden (fehlende Bewirtschaftung der Flächen,
Bebauungsdruck). Ohne konkrete gerichtliche Feststellungen
zur Notwendigkeit einer weiter gehenden Sicherung des
bestehenden Landschaftsraums ist schon nicht nachvollziehbar,
weshalb zur Realisierung dieses Entwicklungsziels überhaupt
Grundeigentum entzogen werden muss. Die entsprechende
gerichtliche Prüfung kann auch nicht auf ein eventuell
nachfolgendes Enteignungsverfahren verschoben werden, weil
bereits die Entwicklungssatzung verbindlich regelt, dass die
Enteignung zur "Sicherung und Erhaltung des Landschaftsraums"
generell zulässig ist.
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bb) Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG verlangt zum
anderen eine gerichtliche Prüfung, ob die konkrete Verwirklichung der Enteignungsziele dem
Gemeinwohlerfordernis entspricht (vgl. BVerfGE 45, 297
; 74, 264 ). Auch
dieser Prüfungspflicht ist das Oberverwaltungsgericht nicht
ausreichend nachgekommen. Es fehlt insbesondere an einer
Bewertung der Eignung und Erforderlichkeit der jeweiligen
Nutzung für die Verwirklichung eines bestimmten
Enteignungsziels. Eine solche gerichtliche Prüfung ist zwar
entbehrlich, soweit offensichtlich Deckungsgleichheit
zwischen der vorgesehenen Nutzung und dem Enteignungsziel
besteht. Das trifft hier jedoch nur für die im
Landschaftspark geplanten, öffentlich zugänglichen
Parkanlagen und Spazierwege zu, die nur der Naherholung
dienen können. Die weiter vorgesehenen Flächen für
"Dauerkleingärten" und für den "Reitsport" können
demgegenüber nicht ohne weiteres den beiden vom
Oberverwaltungsgericht genannten Enteignungszielen zugeordnet
werden. Überdies läßt die Satzungsbegründung erkennen, dass
es insoweit wesentlich auch um die Deckung eigenständiger,
von den Zielen der "Naherholung" und der "Sicherung des
Landschaftsraums" losgelöster Bedürfnisse geht.
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(1) Hinsichtlich der "Flächen für
Dauerkleingärten" führt das Oberverwaltungsgericht im
Zusammenhang mit der Prüfung der besonderen Bedeutung des
Gebiets für die städtebauliche Entwicklung nach § 165
Abs. 2 BauGB lediglich aus, dass es sich insoweit um eine
"Nebenzielsetzung" zur "Abrundung des Entwicklungskonzepts"
handele, die im Sinne der "Funktionsfähigkeit des Gebiets"
und dessen "sinnvoller" städtebaulicher Ordnung habe mit
berücksichtigt werden können. Dies stellt keine im Sinne des
Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG ausreichende gerichtliche
Konkretisierung und Gewichtung der insoweit verfolgten
öffentlichen Belange dar, auf die sich die Beschwerdeführer
in einem Enteignungsverfahren berufen könnten. Das Gericht
lässt dabei völlig offen, inwiefern die Funktionsfähigkeit
des Entwicklungsgebiets von der Bereitstellung von "Flächen
für Kleingärten" abhängen sollte. Diese Nutzung läßt sich
nicht dem Entwicklungsziel "Sicherung und Erhaltung des
Landschaftsraumes" zuordnen. Es ist auch nicht erkennbar,
dass es sich um eine den Ausgleichsflächen vergleichbare, mit
der Schaffung des Wohngebiets verbundene Folgemaßnahme
handelt. Das Oberverwaltungsgericht hat auch keinen
funktionalen Zusammenhang mit dem Gesichtspunkt der
Naherholung aufgezeigt. Schließlich kann die Schaffung von
Dauerkleingärten auch eigenständig aufgrund der damit
verfolgten sozialen Zwecke in einem allgemeinen Sinne dem
Gemeinwohl dienen. Unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG kommt es im vorliegenden Fall aber darauf an, ob
tatsächlich ein Bedarf für 400 Kleingärten besteht, und ob
dieser Bedarf von solchem Gewicht ist, dass er den Entzug von
Grundeigentum zu rechtfertigen vermag. Dazu hat das
Oberverwaltungsgericht keine Feststellungen getroffen.
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(2) Die in erheblicher Größenordnung
vorgesehenen "Flächen für den Reitsport"
werden vom Oberverwaltungsgericht überhaupt nicht gesondert
gewürdigt. Nach den Gründen der angegriffenen Entscheidung
ordnet das Gericht diese Nutzung dem Entwicklungsziel
"Erhaltung und Sicherung des Landschaftsraums" zu. Es
unterbleibt aber die gebotene besonders sorgfältige
gerichtliche Prüfung des Gemeinwohlbezugs dieser Art der
Nutzung. Nach der Satzungsbegründung ist geplant, die
"Flächen für den Reitsport" für bestimmte private Reitbetriebe zu entwickeln. Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG läßt jedoch hoheitliche Eigentumsverschiebungen im
allein privaten Interesse nicht zu; der Gefahr eines
Missbrauchs des Instruments der Enteignung zu diesem Zweck
ist soweit als möglich vorzubeugen (vgl. BVerfGE 74, 264
; vgl. auch BVerfGE 56, 249
). Dieser Aufgabe hat sich das
Oberverwaltungsgericht entzogen. Seine vagen Feststellungen
bieten keinen hinreichenden Schutz dagegen, dass im weiteren
Verfahren der Belang der "Erhaltung und Sicherung des
Landschaftsraums" nur vorgeschoben wird, um tatsächlich
private Reitbetriebe zulasten der Grundstückseigentümer und
der Landwirte zu begünstigen. Es fehlt insofern an der
verfassungsrechtlich gebotenen Konkretisierung durch das
Gericht, inwieweit die "Flächen für den Reitsport" (auch)
einem eigenständigen öffentlichen Interesse
an der Erhaltung von Reitbetrieben oder der Naherholung
dienen, und dabei einer sorgfältigen Prüfung der
Bedarfssituation und der Erforderlichkeit der Enteignung zur
Herstellung von "Flächen für den Reitsport". Ebenso mangelt
es an Feststellungen zu der Frage, auf welche Weise der
Enteignungszweck dauerhaft gesichert werden soll (vgl.
BVerfGE 74, 264 <286, 295 f.>).
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d) Die Entscheidung beruht auf der Verletzung
des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG. Es kann nicht
ausgeschlossen werden, dass das Oberverwaltungsgericht nach
Maßgabe der aufgezeigten verfassungsrechtlichen Grundsätze zu
einer anderen Entscheidung gelangt.
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2. Die weiteren Grundrechtsrügen der
Beschwerdeführer bleiben ohne Erfolg. Von einer Begründung
wird insoweit abgesehen (§ 93 d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG).
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3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.