L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats
vom 26. Oktober 2005
- 1 BvR 396/98 -
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
die finanzielle Unterstützung privater Rundfunkanbieter durch
das bayerische Teilnehmerentgelt.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 396/98 -
des am 24. Februar 2005 verstorbenen Herrn
K...,
fortgeführt von seinen Erben
Frau W...,
Herr K...,
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterin Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier
am 26. Oktober 2005 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage
der Verfassungsmäßigkeit des so genannten Teilnehmerentgelts
nach dem Bayerischen Mediengesetz.
2
In Bayern darf Rundfunk gemäß
Art. 111 a Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des
Freistaates Bayern nur in öffentlicher Verantwortung und
öffentlichrechtlicher Trägerschaft betrieben werden. Hiervon
ausgehend regelte das Gesetz über die Erprobung und
Entwicklung neuer Rundfunkangebote und anderer Mediendienste
in Bayern (Medienerprobungs- und -entwicklungsgesetz
- MEG) vom 22. November 1984 (GVBl S. 445)
materielle und organisatorische Voraussetzungen neuer
Rundfunkprogramme und anderer Mediendienste. Es ist
mittlerweile durch das Gesetz über die Entwicklung, Förderung
und Veranstaltung privater Rundfunkangebote und anderer
Mediendienste in Bayern (Bayerisches Mediengesetz
- BayMG) vom 24. November 1992 (GVBl S. 584;
im Folgenden: BayMG 1992) ersetzt worden, das seitdem mehrere
Änderungen erfahren hat und gegenwärtig in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. Oktober 2003 (GVBl S. 799; im
Folgenden: BayMG 2003) gilt.
3
Nach den Regelungen des Mediengesetzes sind
Private von der Betätigung im Rundfunkbereich Bayerns nicht
ausgeschlossen. Die Rundfunkprogramme werden aus Beiträgen
privatrechtlicher Anbieter organisiert (Art. 26 BayMG
1992, Art. 24 BayMG 2003), und zwar nach früherem Recht
durch - regionale und überregionale -
Medienbetriebsgesellschaften (Art. 23 ff. BayMG
1992). Die Trägerschaft für den Rundfunk lag - und liegt
weiterhin - bei der als rechtsfähige Anstalt öffentlichen
Rechts organisierten Bayerischen Landeszentrale für neue
Medien (Art. 2 BayMG 1992/2003; im Folgenden:
Landeszentrale).
4
Nach Maßgabe des Bayerischen Mediengesetzes
1992 war das Verhältnis zwischen der Landeszentrale und den
anderen Beteiligten, soweit hier von Bedeutung, wie folgt
gestaltet: Rundfunk wurde durch die Landeszentrale in
öffentlicher Verantwortung und öffentlichrechtlicher
Trägerschaft betrieben. Die Landeszentrale ermöglichte den
Medienbetriebsgesellschaften die Organisation von
Rundfunkprogrammen aus den von den Rundfunkanbietern
gestalteten Beiträgen. Auch regelte sie die Weiterverbreitung
von Rundfunkprogrammen in Kabelanlagen (Art. 2 Abs. 3
BayMG 1992). An den Medienbetriebsgesellschaften waren
unterschiedliche Träger beteiligt, insbesondere kommunale
Gebietskörperschaften und gemeinnützige Organisationen mit
kultureller und sozialer Zielrichtung, bestimmte
Religionsgemeinschaften und die im jeweiligen Wirkungsbereich
tätigen Anbieter von Rundfunksendungen, einschließlich der
örtlichen Verlage. Die Medienbetriebsgesellschaft schloss mit
den Anbietern eine Vereinbarung über Einzelheiten der
einzubringenden Angebote, die nach Art. 27 Abs. 2, 9
BayMG 1992 der Genehmigung der Landeszentrale bedurfte.
5
Soweit Rundfunkprogramme über Kabelanlagen
verbreitet wurden, galten Sonderregelungen. Nach Art. 38
Abs. 2 BayMG 1992 war Voraussetzung für den Bezug von
bestimmten in Kabelanlagen der Deutschen Bundespost - später
der Deutschen Telekom AG - eingebrachten und weiter
verbreiteten Rundfunkprogrammen eine Vereinbarung zwischen
der zuständigen Medienbetriebsgesellschaft und dem Inhaber
des Kabelanschlusses (dem Teilnehmer). Die
Medienbetriebsgesellschaft erhob nach Art. 38
Abs. 3 BayMG 1992 auf Grund der Vereinbarung ein
Teilnehmerentgelt. Erlöse daraus standen der Landeszentrale,
der konkret betroffenen Medienbetriebsgesellschaft und der
überregionalen Medienbetriebsgesellschaft entsprechend ihren
Aufgaben sowie den Anbietern für deren jeweilige
Programmanteile zu (Art. 38 Abs. 4 BayMG 1992). Die
Einzelheiten des Teilnehmerentgelts legte die auf Grund von
Art. 38 Abs. 5 BayMG von der Landeszentrale erlassene
Satzung über Teilnehmerentgelte nach dem Bayerischen
Mediengesetz (Teilnehmerentgeltsatzung - TES) vom 29.
September 1995 (StAnz Nr. 40; im Folgenden: TES 1995)
fest. Die Höhe des Teilnehmerentgelts betrug gemäß § 4
Abs. 1 Satz 2 TES 1995 monatlich für jede angeschlossene
Wohneinheit 3,30 DM; das Teilnehmerentgelt konnte auf Grund
vielfältiger Degressionsmöglichkeiten geringer sein (vgl.
§§ 4 bis 6 TES 1995). Der Schlüssel für die
Aufteilung des Teilnehmerentgeltaufkommens war in § 9
Abs. 2 TES 1995 geregelt.
6
Art. 38 Abs. 2 bis 6 BayMG 1992
lautete:
7
(2) Voraussetzung für den Bezug von in
Kabelanlagen, die unter Absatz 1 fallen, nach
Art. 27 bis 29 eingebrachten und nach Art. 40
weiterverbreiteten Rundfunkprogrammen ist bei Kabelanlagen
der Deutschen Bundespost eine Vereinbarung zwischen der
zuständigen Medienbetriebsgesellschaft und dem Inhaber des
Kabelanschlusses (Teilnehmer), bei privaten Kabelanlagen eine
Vereinbarung zwischen der zuständigen
Medienbetriebsgesellschaft und dem Betreiber.
8
(3) Die Medienbetriebsgesellschaft erhebt auf
Grund der Vereinbarung nach Absatz 2 für die in
Kabelanlagen ihres Wirkungsbereiches eingebrachten und
weiterverbreiteten Rundfunkprogramme ein Entgelt
(Teilnehmerentgelt). Die Medienbetriebsgesellschaft kann den
jeweiligen Betreiber oder Dritte beauftragen, in ihrem Namen
diese Vereinbarung mit dem Teilnehmer abzuschließen und den
Einzug der Entgelte zu übernehmen.
9
(4) Anteile an dem Teilnehmerentgelt stehen der
Landeszentrale, der Medienbetriebsgesellschaft und der
überregionalen Medienbetriebsgesellschaft entsprechend ihren
Aufgaben sowie den Anbietern für deren jeweilige
Programmanteile zu.
10
(5) Einzelheiten des Teilnehmerentgelts,
insbesondere Entgeltformen, Höhe, Aufteilung und
Verteilungsverfahren regelt die Landeszentrale durch
Satzung.
11
(6) Bei der Verteilung des Entgelts nach Absatz
4 werden nur solche Anbieter berücksichtigt, die nach
Art. 27 bis 29 genehmigt sind und bereits mehr als sechs
Monate Programme oder Programmanteile in Kabelanlagen
einbringen. Anbieter, deren Programme einen wesentlichen
Anteil an Eigenproduktionen sowie Auftrags- und
Gemeinschaftsproduktionen aus dem deutschsprachigen und
europäischen Raum enthalten, sind vorrangig zu
berücksichtigen.
12
Eine wesentliche Veränderung in der
Organisation des bayerischen Rundfunkmodells brachte § 1
des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bayerischen
Mediengesetzes vom 27. Dezember 1997 (GVBl S. 843).
Grundlegende Änderungen des Mediengesetzes (im Folgenden:
BayMG 1997) betrafen den Wegfall der
Medienbetriebsgesellschaften und die stufenweise Rückführung
des Teilnehmerentgelts. Die Medienbetriebsgesellschaften
wurden aus ihren Rechten und Pflichten mit Wirkung vom 1.
Januar 1999 entlassen. An ihre Stelle traten Medienvereine
(Art. 23 BayMG 1997). Die von den Inhabern von
Kabelanschlüssen zu schließenden Vereinbarungen werden
nunmehr mit der Landeszentrale abgeschlossen (Art. 38
Abs. 3 BayMG 1997). Der Landeszentrale wurde das Recht
eingeräumt, das Teilnehmerentgelt durch Leistungsbescheid
geltend zu machen, falls eine Vereinbarung nicht zustande
kommt oder das Teilnehmerentgelt nicht entrichtet wird
(Art. 38 Abs. 4 Satz 7 BayMG 1997).
13
Nach § 2 Abs. 2 des Zweiten Gesetzes zur
Änderung des Bayerischen Mediengesetzes sollte die Regelung
über das Teilnehmerentgelt am 1. Januar 2003 außer Kraft
treten. § 2 Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung des
Bayerischen Mediengesetzes vom 24. Dezember 2001 (GVBl
S. 1006) verlängerte die Erhebung des Teilnehmerentgelts
jedoch bis zum 31. Dezember 2008. Nach Art. 33 Abs. 4
Satz 2 BayMG in der Fassung dieses Gesetzes wird das
Teilnehmerentgelt der Höhe nach in zeitlichen
Zweijahresstufen zurückgeführt bis zum derzeitigen
Schlussdatum des 31. Dezember 2008. Die Grundlage des
Teilnehmerentgelts ist zurzeit in Art. 33 BayMG 2003
geregelt. Dort heißt es ab Absatz 3:
14
(3) Wird in eine Kabelanlage, die unter
Abs. 2 fällt, mindestens ein von der Landeszentrale nach
Art. 26 Abs. 1 genehmigtes Rundfunkprogramm
eingebracht, so hat bei Kabelanlagen der Deutschen Telekom AG
der Inhaber des Kabelanschlusses (Teilnehmer), bei sonstigen
Kabelanlagen der Betreiber eine Vereinbarung mit der
Landeszentrale zu schließen.
15
(4) Die Landeszentrale erhebt auf Grund der
Vereinbarung nach Abs. 3 ein Entgelt
(Teilnehmerentgelt). Die Höhe des Teilnehmerentgelts bemisst
sich nach der Zahl der vom Inhaber des Kabelanschlusses oder
vom Betreiber der Kabelanlage versorgten Wohneinheiten und
beträgt je Wohneinheit und Monat bis zu
16
1. 1,00 € bis zum 31. Dezember 2002, wobei die
Höhe des Teilnehmerentgelts den vor In-Kraft-Treten des
Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Mediengesetzes
festgelegten Betrag nicht übersteigen darf,
17
2. 0,60 € vom 1. Januar 2003 bis zum
31. Dezember 2004,
18
3. 0,45 € vom 1. Januar 2005 bis zum
31. Dezember 2006 und
19
4. 0,30 € vom 1. Januar 2007 bis zum
31. Dezember 2008.
20
Jeder Betreiber einer unter Abs. 3 fallenden
Kabelanlage erteilt der Landeszentrale die für die
ordnungsgemäße Erhebung des Teilnehmerentgelts erforderlichen
Auskünfte. Bei Kabelanlagen der Deutschen Telekom AG hat
diese der Landeszentrale zweimal jährlich Namen und
Anschriften von Neukunden sowie die Zahl der von diesen
versorgten Wohneinheiten mitzuteilen. Mit dem Einzug der
Teilnehmerentgelte kann die Landeszentrale den Betreiber oder
Dritte beauftragen. In dem Vertrag der Landeszentrale mit dem
Betreiber oder dem Dritten über den Einzug der
Teilnehmerentgelte können Regelungen über die Durchführung
des Vertragsabschlusses nach Abs. 3 und über die Abgeltung
der an die Landeszentrale abzuführenden Teilnehmerentgelte
durch jährliche Pauschalbeträge getroffen werden. Kommt eine
Vereinbarung nach Abs. 3 nicht zustande oder wird das
Teilnehmerentgelt nicht an die Landeszentrale oder den nach
Satz 5 mit dem Einzug Beauftragten entrichtet, so ist die
Landeszentrale berechtigt, das Entgelt durch
Leistungsbescheid geltend zu machen.
21
(5) Das Aufkommen aus den
Teilnehmerentgelten steht den Anbietern zu. Es dient in
erster Linie Maßnahmen zur Erreichung der wirtschaftlichen
Tragfähigkeit der lokalen und regionalen Fernsehanbieter
sowie einer möglichst gleichwertigen Versorgung mit lokalen
und regionalen Fernsehangeboten in Bayern. Die Förderaufgaben
der Landeszentrale nach Art. 11 Satz 2 Nrn. 9 und
10 bleiben hiervon unberührt.
22
(6) Einzelheiten des Teilnehmerentgelts,
insbesondere Höhe, Zahlungstermine, Befreiungen im
Einzelfall, Entgeltformen, Aufteilung und
Verteilungsverfahren regelt die Landeszentrale durch Satzung.
Bei der Verwendung des Teilnehmerentgeltaufkommens sind vor
allem der Anteil der auf das Verbreitungsgebiet bezogenen
Sendebeiträge, insbesondere der Anteil von Beiträgen aus den
Bereichen der Information und der Kultur in den jeweiligen
Rundfunkangeboten, sowie das Werbepotenzial der einzelnen
Verbreitungsgebiete zu berücksichtigen. Die Landeszentrale
nimmt eine entsprechende Kürzung des sich danach ergebenden
Anteils eines Anbieters am Teilnehmerentgeltaufkommen vor,
wenn der Anbieter
23
1. an Kooperationsmaßnahmen zur Förderung der
Wirtschaftlichkeit,
24
2. an Maßnahmen der Landeszentrale nach
Art. 25 Abs. 3 Satz 3 oder
25
3. an Maßnahmen der Landeszentrale zur
Verbesserung des Zuschnitts der jeweiligen
Verbreitungsgebiete
26
nicht in zumutbarer Weise mitwirkt oder
27
4. zumutbare Maßnahmen zur Erreichung der
wirtschaftlichen Tragfähigkeit, insbesondere zur Steigerung
der Werbeeinnahmen, unterlässt.
28
Anbieter, deren Programme einen wesentlichen
Anteil an Eigenproduktionen aus dem deutschsprachigen und
europäischen Raum enthalten, sind vorrangig zu
berücksichtigen.
29
(7) Die Staatsregierung erstellt zum
31. März 2007 einen Bericht über die wirtschaftliche
Situation des lokalen und regionalen Fernsehens in Bayern. In
dem Bericht sollen auch die vorhersehbaren künftigen
Entwicklungen dargestellt werden.
30
Das Aufkommen aus den Teilnehmerentgelten
steht nach Art. 33 Abs. 5 BayMG 2003 nunmehr allein den
Anbietern zu, ebenso nach § 9 Abs. 1 der Satzung über
Teilnehmerentgelte nach dem Bayerischen Mediengesetz
(Teilnehmerentgeltsatzung - TES) vom 25. Juli 2002,
zuletzt geändert durch Satzung vom 28. Juli 2005 (StAnz
Nr. 31; im Folgenden: TES 2005).
31
Im Jahre 2003 hat ein privates
Erwerberkonsortium alle Geschäftsanteile der Kabel
Deutschland GmbH und ihrer Regionalgesellschaften von der
Deutschen Telekom AG übernommen. Seither existieren in Bayern
keine Kabelanlagen der Deutschen Telekom AG im Sinne des
Art. 33 Abs. 3 BayMG 2003 mehr. Dies hat gemäß
Art. 33 Abs. 3, 2. Alternative BayMG 2003 zur Folge,
dass Teilnehmerentgelte seit dem 1. Januar 2004 nur noch von
den Betreibern von Kabelanlagen erhoben werden, also im
Wesentlichen von der Kabel Deutschland GmbH. Diese verlangt
für den Kabelanschluss einen Preis, der um das
Teilnehmerentgelt erhöht ist.
32
Gegenwärtig werden nach Aussage der
Landeszentrale insgesamt 33 Rundfunkangebote durch Zuschüsse
aus den Teilnehmerentgelten unterstützt. Nutznießer der
Förderung waren im Jahre 2004 18 lokale Fernsehprogramme an
15 lokalen Standorten, acht lokale Fernseh-Spartenprogramme,
zwei Fernsehinformationskanäle und -servicekanäle sowie zwei
landesweite Fernsehprogramme, ferner zwei lokale
Hörfunkangebote und ein landesweites Hörfunkangebot. Im
Lokalfernsehen betrug der Anteil der Zuwendungen aus dem
Teilnehmerentgelt 28 vom Hundert der bei den Veranstaltern
angefallenen Kosten. Die anderen Finanzierungsanteile
stammten insbesondere aus Werbeeinnahmen sowie aus Erlösen
aus Auftragsproduktionen und Programmverkäufen.
33
Die lokalen Fernsehprogramme werden in der
Regel auch in einem 30-minütigen Fernsehangebot im Programm
von RTL Television (so genannte RTL-Fenster) parallel zum
lokalen Kabelkanal ausgestrahlt. Bei der Kabelverbreitung
wird dieses Programm um weitere lokal produzierte Sendungen
ergänzt, die zumeist mehrmals täglich wiederholt werden. So
genannte Ballungsraumangebote in den Räumen München und
Nürnberg haben auf Grund der großstädtischen Zuschauerschaft
teilweise abweichende Strukturen entwickelt.
34
Vom 1. Juli 1992 bis zum 31. Juli 1996 war der
Beschwerdeführer Inhaber eines Breitbandkabelanschlusses. Die
Klägerin im Ausgangsverfahren - eine
Medienbetriebsgesellschaft - war für die Einspeisung von
Programmen nach dem Bayerischen Mediengesetz in das
Breitbandkabelnetz der Deutschen Telekom AG zuständig. Für
die Zeit des Anschlusses an das Breitbandkabel verlangte sie
von dem Beschwerdeführer die Zahlung von insgesamt
152,70 DM.
35
Das Amtsgericht verurteilte den
Beschwerdeführer zur Zahlung dieses Betrags und führte dazu
aus: Eine Vereinbarung zwischen den Parteien im Sinne von
Art. 38 Abs. 2 BayMG 1992 sei jedenfalls durch
schlüssiges Verhalten zustande gekommen. Der Beschwerdeführer
habe die Installation eines Kabelanschlusses für seine
Wohnung beantragt und damit konkludent die Willenserklärung
abgegeben, dass er das Versorgungsangebot der Klägerin in
Anspruch nehmen wolle. Das Teilnehmerentgelt verstoße
angesichts seiner geringen Höhe von 3,30 DM monatlich
nicht gegen die guten Sitten. Art. 38 Abs. 2
und 3 BayMG 1992 sei auch verfassungsgemäß. Der
Bayerische Landesgesetzgeber habe seine
Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten. Die sachliche
Rechtfertigung für die Erhebung des Teilnehmerentgelts liege
insbesondere in der Verwendung eines erheblichen Teils des
Entgelts für den Aufbau und die Förderung von privaten, und
zwar insbesondere von lokalen und regionalen Hörfunk- und
Fernsehangeboten.
36
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und
Art. 20 Abs. 3 GG und führt hierzu aus: Der
Landesgesetzgeber sei nicht für die Regelung des
Teilnehmerentgelts zuständig. Die Zuständigkeit komme gemäß
Art. 73 Nr. 7 GG ausschließlich dem Bund zu.
Art. 38 Abs. 2 und 3 BayMG 1992 begründe für den Inhaber
eines Kabelanschlusses einen Kontrahierungszwang. Dies komme
einer Zwangsmitgliedschaft gleich, die nur zulässig sei, wenn
dem Betroffenen ein angemessener Spielraum verbleibe, sich
frei zu entfalten. Die Zwangsbeteiligung müsse zur Erfüllung
öffentlicher Aufgaben erforderlich und angemessen sein. Daran
fehle es hier. Das Teilnehmerentgelt werde überwiegend zur
Unterstützung privater Hörfunk- und Fernsehanbieter im
lokalen Bereich des Teilnehmers verwendet. Darin könne aber
nicht die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erblickt
werden. Eine derartige Finanzierung gebe es in keinem anderen
Bundesland. Die grundgesetzlich geschützte
Informationsfreiheit des Beschwerdeführers sei zudem durch
den Kontrahierungszwang unzulässig eingeschränkt.
37
Der Beschwerdeführer ist zwischenzeitlich
verstorben. Seine Tochter und sein Sohn haben als alleinige
gesetzliche Erben erklärt, das Verfahren fortführen zu
wollen.
38
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bayerische Staatskanzlei, der Bayerische Landtag, die
Bayerische Landeszentrale für neue Medien und der Bayerische
Rundfunk inhaltlich Stellung genommen.
39
1. Der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei
und Staatsminister für Bundesangelegenheiten und
Verwaltungsreform führt in seiner Stellungnahme, der sich der
Bayerische Landtag angeschlossen hat, aus:
40
Der Bayerische Rundfunk habe keinen
gesetzlichen Auftrag, vergleichbare Lokal- und
Regionalprogramme zu erbringen. Die Informationsfreiheit
verbürge keinen Anspruch auf kostenlose Heranführung von
Informationen. Das Teilnehmerentgelt stelle ein
aufgabenspezifisches Finanzierungsinstrument der bayerischen
Rundfunkordnung dar. Es solle eine möglichst gleichwertige
Versorgung mit wirtschaftlich tragfähigen lokalen und
regionalen Fernsehangeboten in Bayern erreicht werden. In
Anbetracht der Höhe des Teilnehmerentgelts sei die
finanzielle Belastung besonders mit Blick auf das gesetzlich
vorgesehene stufenweise Auslaufen der Entgelterhebung nicht
unverhältnismäßig. Es sei kein Verstoß gegen den
Gleichheitssatz festzustellen. Zwar würden die Rundfunknutzer
je nach Empfangsart unterschiedlich behandelt. Mit dem
Teilnehmerentgelt belastet werde nur der Inhaber eines
Kabelanschlusses, nicht derjenige, der über Satellit oder auf
terrestrischem Wege Rundfunk empfange. Die Anknüpfung der
Teilnehmerentgeltpflicht an den Kabelempfang sei aber durch
sachliche Gründe gerechtfertigt. Es sei sachgerecht, wenn
derjenige, der das vergrößerte Angebot des Breitbandkabels
nutzen wolle, dafür ein gesondertes Entgelt bezahlen
müsse.
41
2. Nach Auffassung der Landeszentrale ist die
Verfassungsbeschwerde unbegründet. Das Teilnehmerentgelt
werde auf gesetzlicher Grundlage erhoben. Der Gesetzgeber
habe sein weites Gestaltungsermessen nicht überschritten. Ein
Anspruch auf kostenlose Zurverfügungstellung von
Rundfunkprogrammen bestehe nicht.
42
Das Teilnehmerentgelt habe einen bedeutenden
Anteil an der Finanzierung von lokalen Kabelhörfunkprogrammen
und lokalen und regionalen Fernsehprogrammen. Die
Besonderheit all dieser Programme liege darin, dass sie einen
wichtigen Beitrag zur Angebots- und Meinungsvielfalt
leisteten, hinreichende Mittel zur Finanzierung sich aber aus
dem Markt nicht erwirtschaften ließen. Insbesondere die
Fernsehsituation sei im örtlichen und regionalen Bereich
außerhalb Bayerns - abgesehen von der durch das dortige
Medienrecht ausgelösten Sondersituation in
Nordrhein-Westfalen - durch Sparproduktionen mit entsprechend
geringem Qualitätsstandard und mäßigem journalistischem
Anspruch geprägt. Lokale Fernsehanbieter hätten demgegenüber
in Bayern einen hohen Anteil an informierenden Beitragsformen
im Programm. Die Fernsehprogramme vermittelten Informationen
über die Kommunalpolitik, die lokale Wirtschaft sowie über
das soziale und kulturelle Leben. Studiogespräche seien nicht
in erster Linie auf Unterhaltung angelegt; sie bereiteten
vielmehr aktuelle Themen mit lokalen Gästen und Experten auf.
Für die Produktion klassischer Informationsbeiträge sei im
Vergleich zu unterhaltenden Produktionen ein sehr hoher
personeller Aufwand erforderlich; die entsprechenden Kosten
seien höher als die anderer Programmteile.
43
Das Angebot des bayerischen Lokalfernsehens
könne vom Bayerischen Rundfunk bereits aus finanziellen
Gründen nicht erbracht werden. Die wirtschaftlichen
Unterschiede zwischen der Produktion durch
öffentlichrechtliche Landesrundfunkanstalten und privaten
Anbietern würden beim Vergleich der Sendeminutenkosten sehr
deutlich. Während die Kosten je Sendeminute beim bayerischen
Lokalfernsehen im Durchschnitt aller Anbieter rund 80 €
betrügen, beliefen sich die durchschnittlichen Kosten je
hergestellter Sendeminute beim Bayerischen Rundfunk auf
475 €. Der Bayerische Rundfunk müsse bei einer
Produktion der bestehenden privaten Lokalfernsehangebote mit
einem jährlichen Aufwand von zusätzlich 220 Mio. €
rechnen. Dies wäre vom Bayerischen Rundfunk, der über ein
Gesamtbudget von rund 900 Mio. € für Hörfunk und
Fernsehen verfüge, finanziell nicht leistbar.
44
Um die Überlebensfähigkeit der Angebote auf
dem derzeitigen Stand zu sichern, bedürfe es eines
Finanzierungsanteils von etwa 25 vom Hundert aus
Teilnehmerentgelten an der Gesamtfinanzierung (Stand 2003).
Die Gesamtkosten der lokalen Fernsehstationen in Bayern
einschließlich der technischen Übertragungskosten hätten im
Jahr 2003 42,4 Mio. € betragen. Dem hätten Erlöse
in Höhe von 38,3 Mio. € gegenübergestanden. Die
Berechnungen und Prognosen der Landeszentrale zeigten, dass
der Fortbestand der lokalen Rundfunkangebote in Bayern auf
der Basis der derzeitigen Programme und ihres Umfangs sowie
ihrer technischen Verbreitung ohne Zuschüsse nicht möglich
wäre. Ein Abbau des Teilnehmerentgelts gefährde die
wirtschaftliche Tragfähigkeit insbesondere des lokalen
Fernsehens in Bayern.
45
3. Der Bayerische Rundfunk weist darauf hin,
dass er reine Lokal- und Regionalprogramme innerhalb des
Freistaats Bayern nicht veranstalte. Allerdings gebe es im
Hörfunkprogramm des Bayerischen Rundfunks regional
gesplittete Sendungen. Sowohl das "Bayerische Fernsehen" als
auch "BR-Alpha" sendeten täglich eine Vielzahl von regional
geprägten Sendungen und Berichten aus den sieben
Regierungsbezirken Bayerns. Teilweise enthielten diese
Sendungen sowohl einen bayernweiten Teil als auch einen
gesplitteten Teil für Nord- und Südbayern, so dass dort
gleichzeitig unterschiedliche Beiträge mit entsprechendem
regionalen Inhalt empfangen werden könnten. Darüber hinaus
informierten beispielsweise Nachrichtensendungen täglich auch
über die wichtigsten Geschehnisse in den Regionen Bayerns.
Eine zusätzliche Regionalisierung der Programme des
Bayerischen Rundfunks wäre mit erheblichen Kosten verbunden
und sei mit den zur Verfügung stehenden Finanzmitteln nicht
zu leisten, da die vom Grundversorgungsauftrag umfassten
Bereiche Bildung, Unterrichtung und Unterhaltung umfassend
vom Bayerischen Rundfunk abgedeckt werden müssten.
Zusätzliche Splittingprogramme seien nicht so sinnvoll wie
etwa in Nordrhein-Westfalen, wo mehrere Ballungsräume ein
intensives Eigenleben entwickelten und sich auf Grund der
jeweils erreichbaren Zuschauerzahl eine lokale
Berichterstattung anbiete. Bayern verfüge nur über zwei
Ballungszentren, nämlich München und Nürnberg. Diese beiden
Räume würden vom Bayerischen Rundfunk auch mit
Splittingprogrammen versorgt.
46
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
47
Der nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde
eingetretene Tod des Beschwerdeführers steht einer
Sachentscheidung nicht entgegen. Die Erben können die
Verfassungsbeschwerde fortführen, da der Gegenstand des
Ausgangsverfahrens einen vermögenswerten Anspruch betrifft
(vgl. BVerfGE 94, 12 ; 111, 191 ).
48
Unzulässig ist die Rüge der Verletzung des
Art. 20 Abs. 3 GG. Diese Norm ist im Rahmen der
Verfassungsbeschwerde nicht selbständig rügefähig
(Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Ebenfalls unzulässig ist die
Rüge der Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes
(Art. 3 Abs. 1 GG). Sie ist nicht ausreichend im Sinne
von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG begründet. Der
Beschwerdeführer führt insoweit lediglich pauschal aus, der
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ergebe sich
daraus, dass das Teilnehmerentgelt nur in Bayern erhoben
werde. Er setzt sich jedoch nicht damit auseinander, dass der
Gleichheitssatz nicht schon dann verletzt ist, wenn die
Bürger eines Landes durch ein Landesgesetz anders behandelt
werden als die Bürger eines anderen Landes, für das kein
entsprechendes oder ein abweichendes Landesgesetz erlassen
worden ist (vgl. BVerfGE 33, 224 ; 93, 319
).
49
Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise
begründet. Die angegriffenen Regelungen über das
Teilnehmerentgelt sind mit Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar,
da sie keine ausreichenden Vorkehrungen zur Sicherung der
gleichgewichtigen Vielfalt der vorhandenen Meinungen in den
geförderten Programmen vorsehen. Die Unvereinbarkeit berührt
jedoch nicht den Bestand des auf diese Regelungen gestützten
Urteils des Amtsgerichts.
50
Die angegriffene Entscheidung des Amtsgerichts
enthält einen Eingriff in das Grundrecht für die freie
Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG).
51
1. Dieses Grundrecht gewährleistet - im Rahmen
der Schranken des zweiten Halbsatzes, vor allem der
verfassungsmäßigen Ordnung - die allgemeine Handlungsfreiheit
in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 74, 129
; 97, 332 ; stRspr). Geschützt
ist unter anderem die Vertragsfreiheit, aber auch der
Anspruch, durch die Staatsgewalt nicht mit einem finanziellen
Nachteil belastet zu werden, der nicht in der
verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. BVerfGE 19,
206 ; stRspr). In beiderlei Hinsicht
berührt die Entscheidung die Handlungsfreiheit des
Beschwerdeführers.
52
Die Verpflichtung des Beschwerdeführers zur
Entrichtung eines Entgelts an die Klägerin des
Ausgangsverfahrens beruht auf einer Vereinbarung, die nach
der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auffassung
des Amtsgerichts allein mit der auf Grund seines Antrags
erfolgten Installation der Kabelanlage zustande gekommenen
ist, über welche die Programme nach Art. 27 bis 29 BayMG
1992 eingebracht oder nach Art. 40 BayMG 1992 weiter
verbreitet wurden. Der Abschluss der Vereinbarung bewirkte
die Pflicht zur Zahlung des Teilnehmerentgelts. Dessen Höhe
war in der auf Grund von Art. 38 Abs. 5 BayMG 1992
erlassenen Teilnehmerentgeltsatzung von der Landeszentrale
festgelegt. Die Pflicht zum Abschluss der Vereinbarung bei
Nutzung der Kabelanlage, gekoppelt mit der Entgeltpflicht,
bewirkte eine Beeinträchtigung der Handlungsfreiheit.
53
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Erhebung des Teilnehmerentgelts zur Finanzierung privaten
Rundfunks. Er greift die Regelungen allerdings insoweit nicht
gesondert an, als die Erlöse aus dem Teilnehmerentgelt - wie
es seinerzeit noch der Fall war - nicht nur den Anbietern,
sondern auch den Medienbetriebsgesellschaften und der
Medienaufsicht zugute kommen. Substantiierte Rügen speziell
hierzu sind in der Verfassungsbeschwerde nicht enthalten.
Diese richtet sich vielmehr grundsätzlich gegen eine Pflicht,
an der Aufbringung von Mitteln zur Finanzierung privaten
Rundfunks mitzuwirken. Darauf ist die verfassungsrechtliche
Prüfung begrenzt.
54
2. Die der angegriffenen Entscheidung zugrunde
liegenden Normen stehen mit der Verfassung nicht im
Einklang.
55
a) Nicht zu beanstanden sind die angegriffenen
Regelungen allerdings hinsichtlich der
Gesetzgebungskompetenz. Der bayerische Gesetzgeber war zum
Erlass des Bayerischen Mediengesetzes 1992 auch hinsichtlich
der Regelung über die Pflicht zum Abschluss der Vereinbarung
mit der Medienbetriebsgesellschaft und der Erhebung eines
Teilnehmerentgelts befugt. Der Erlass der mittelbar
angegriffenen Regelungen fällt weder unter die
ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach
Art. 73 Nr. 7 GG noch unter die
finanzverfassungsrechtliche Gesetzgebungskompetenz nach
Art. 105 Abs. 2 GG. Vielmehr ist die
Gesetzgebungszuständigkeit des Landes für den Rundfunk
gegeben.
56
aa) Nach Art. 70 Abs. 1 GG verfügen die
Länder über das Recht der Gesetzgebung, soweit die
Gesetzgebungsbefugnis nicht dem Bund verliehen ist. Die durch
Art. 73 Nr. 7 GG erfolgte Zuweisung der ausschließlichen
Gesetzgebungskompetenz an den Bund für das Fernmeldewesen -
jetzt mit dem Begriff Telekommunikation umschrieben -
betrifft die technische Seite der
Telekommunikationsinfrastruktur und die auf
Informationsübermittlung mit Hilfe von
Telekommunikationsanlagen bezogenen Dienste, erfasst aber
nicht Regelungen zu den übermittelten Inhalten oder zu ihrer
Entstehung und Nutzung (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats
vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 -, NJW 2005, S. 2603
). Dementsprechend fallen zwar Regelungen der
fernmeldetechnischen Voraussetzungen der Verbreitung von
Rundfunk unter die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (vgl.
BVerfGE 12, 205 ), nicht aber Regelungen
über die programminhaltlichen, organisatorischen und
finanziellen Aspekte der Veranstaltung und Verbreitung von
Rundfunk. Die Länder sind daher nach Art. 70 Abs. 1 GG
insbesondere zuständig für alle mit der Organisation des
Rundfunks, dem Inhalt der ausgestrahlten Sendungen, der
Finanzierung des Rundfunkwesens sowie der Rechtsbeziehung zu
den Rundfunknutzern zusammenhängenden Regelungen.
Kompetenzrechtlich ist dabei ohne Bedeutung, in welcher
Rechtsform Rundfunk veranstaltet wird und wie die
Rechtsbeziehung zu den Rundfunknutzern ausgestaltet ist.
57
Das Teilnehmerentgelt knüpft an das in
Kabelanlagen zur Verfügung gestellte, gegenüber
terrestrischem Empfang erweiterte Spektrum an privaten
Rundfunkangeboten aus Bayern an (vgl. OLG München, ZUM-RD
1998, S. 319 ; MMR 2001, S. 445). Es diente
gemäß Art. 38 Abs. 4 BayMG 1992 der Finanzierung von
Rundfunk in dreifacher Hinsicht, nämlich zur Aufbringung von
Kosten der Medienbetriebsgesellschaft für die Erfüllung ihrer
Aufgaben (vgl. § 11 TES 1995) sowie von Mitteln für die
Finanzierung bestimmter Fernseh- und Hörfunkprogramme (vgl.
insbesondere § 10 Abs. 3 TES 1995) und für die Aufsicht
über den dem Bayerischen Mediengesetz unterliegenden Rundfunk
(vgl. § 11 TES 1995). Eine solche Finanzierungsregelung
fällt kompetenzrechtlich auch insoweit nicht in den Bereich
der technischen Voraussetzungen der Telekommunikation, als
der Tatbestand der Entgeltpflicht an die Möglichkeit der
Nutzung der Kabelanlage als Telekommunikationsanlage für den
Empfang von Rundfunk anknüpft.
58
Für die Gesetzgebungskompetenz ist ebenfalls
unmaßgeblich, wie die Pflicht zur Zahlung des
Teilnehmerentgelts rechtlich begründet wird, vorliegend über
die in Art. 38 Abs. 2 BayMG 1992 geregelte Pflicht
zum Abschluss einer Vereinbarung mit der Folgepflicht zur
Zahlung des Teilnehmerentgelts, und ob die Vereinbarung dem
Privatrecht zuzuordnen war – wie seinerzeit zum Teil
angenommen wurde (vgl. BayVGH, ZUM 1997, S. 571 ;
OLG München, MMR 2001, S. 445 ) - oder dem
öffentlichen Recht (so schon nach altem Recht BayObLGZ 2001,
174 und nach gegenwärtigem Recht BGH,
NVwZ 2003, S. 506 f.; VG München, MMR 2005, S. 64
; Bornemann/Kraus/Lörz, Bayerisches Mediengesetz,
Art. 33 Rn. 22 ff., 25
59
bb) Die Regelungen verletzen auch nicht die
Vorgaben des Grundgesetzes über die bundesstaatliche
Finanzverfassung (Art. 104a ff., insbesondere
Art. 105 GG). Die Pflicht zur Zahlung des
Teilnehmerentgelts knüpft an die Möglichkeit der Nutzung des
Angebots von Kabelprogrammen durch die Teilnehmer an (vgl.
BayVGH, ZUM 1997, S. 571 ). Ihr steht im
Unterschied zu einer Steuer eine Gegenleistung gegenüber.
60
b) Die in den angegriffenen Regelungen
vorgesehene Pflicht der Inhaber von Kabelanschlüssen zur
Zahlung des Teilnehmerentgelts bewirkt eine Beeinträchtigung
ihrer Handlungsfreiheit. Diese ist nicht durch Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt, da gesetzliche Vorkehrungen
dafür fehlen, dass die Vielfalt der Meinungen in den
geförderten Programmen in gleichgewichtiger Weise zum
Ausdruck kommt.
61
aa) Die angegriffenen Regelungen zielen auf
die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit im Sinne des
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese dient der
freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl.
BVerfGE 57, 295 ; 90, 60 ; stRspr).
Freie Meinungsbildung als Voraussetzung sowohl der
Persönlichkeitsentfaltung als auch der demokratischen Ordnung
vollzieht sich in einem Prozess der Kommunikation, der ohne
Medien, die Informationen und Meinungen verbreiten und selbst
Meinungen äußern, nicht aufrechterhalten werden könnte. Unter
den Medien kommt dem Rundfunk - dem Hör- und Fernsehfunk -
wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft
besondere Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 90, 60 ). Das
Rundfunkwesen bedarf einer gesetzlichen Ordnung, die freie
und öffentliche Meinungsbildung durch Rundfunk gewährleistet
(vgl. BVerfGE 57, 295 ; 73, 118
) und insbesondere sicherstellt, dass die
Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster
Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet.
62
Für lokalen und regionalen Rundfunk gilt
insoweit grundsätzlich nichts anderes als für landesweiten
Rundfunk. Auch jener muss imstande sein, dem
verfassungsrechtlichen Ziel freier, individueller und
öffentlicher Meinungsbildung in dem jeweiligen engeren
räumlichen Bereich zu dienen (vgl. BVerfGE 74, 297
). Diesem Ziel entspricht auch im regionalen und
lokalen Bereich unter Berücksichtigung der dort gegebenen
Möglichkeiten grundsätzlich eine gleichgewichtige Vielfalt
der Meinungen im Gesamtangebot des Sendegebiets (vgl. BVerfGE
83, 238 ). Wie der Gesetzgeber die Aufgabe zur
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit angesichts der
Besonderheiten des jeweiligen Bereichs im Einzelnen erfüllt,
ist Sache seiner politischen Entscheidung. Seine
Gestaltungsfreiheit endet dort, wo die gesetzliche Regelung
zwingende Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
außer Acht lässt.
63
Sieht der Gesetzgeber für Rundfunk eine
privatwirtschaftliche Finanzierung vor, vertraut er insoweit
grundsätzlich auf Marktprozesse zur Sicherung der Vielfalt
des Rundfunkangebots. Hinzu kommen Programme
öffentlichrechtlicher Rundfunkveranstalter, die besonderen
Anforderungen der Vielfaltsicherung unterliegen (vgl. BVerfGE
73, 118 ; 74, 297 ; 83,
238 ). In der dualen Ordnung eines
Nebeneinander von öffentlichrechtlichem und
privatwirtschaftlichem Rundfunk soll der Rundfunkfreiheit
dadurch gedient werden, dass die durch die verschiedenartigen
Strukturen der Veranstalter ermöglichten unterschiedlichen
Programmorientierungen zur Breite und Vielfalt des
Programmangebots insgesamt beitragen. Im lokalen und
regionalen Bereich, für den die öffentlichrechtlichen wie die
privatwirtschaftlichen Rundfunkveranstalter regelmäßig keine
oder nur wenige besondere Programmangebote bereitstellen,
kann der Gesetzgeber allerdings nur begrenzt darauf
vertrauen, dass unterschiedliche Programme verfügbar sind und
durch den Wettbewerb Vielfalt gesichert wird.
64
Regelmäßig reichen Marktprozesse, wie
Erkenntnisse der Medienökonomie belegen (vgl. Heinrich,
Medienökonomie, Bd. 2, 1999, S. 125 ff., 430 f.,
488), allein nicht, um derartige Programmangebote auf Dauer
entstehen zu lassen. Diese Einschätzung entspricht auch der
vom Bundesverfassungsgericht wiederholt formulierten Einsicht
über programmbegrenzende und vielfaltverengende Zwänge, die
bei der Veranstaltung privatwirtschaftlich finanzierten
Rundfunks zu beobachten sind (vgl. – allgemein – BVerfGE 83,
238 ; 87, 181 ; 90, 60 ). Sie
wirken sich verstärkt aus, wenn durch die Art der Programme
und die geringe Größe des Sendegebiets nur eine relativ
kleine Rezipientenschaft zu erwarten ist.
65
Nicht grundsätzlich verändert ist diese
Situation durch die neuen technologischen Entwicklungen -
insbesondere die Digitalisierung bei der Programmproduktion
und -verbreitung -, die unter anderem zu einer
Ausweitung der Übertragungskapazitäten führen. Die
Veränderungen ermöglichen die Entstehung neuer Angebotsformen
und Anbieter auch im lokalen und regionalen Bereich und die
Vervielfachung der Zahl der Programmangebote. Sie sichern
aber nicht, dass lokale und regionale Angebote überall auch
finanziell tragfähig entstehen und konkurrierend so in
Erscheinung treten, dass dies in diesem Bereich zur
publizistischen Vielfalt führt. Offen ist auch, ob Programme
für kleine oder nicht besonders zahlungskräftige Minderheiten
- etwa das in Bayern veranstaltete Spartenprogramm für
Behinderte - oder vorrangig informationsbezogene lokale oder
regionale Spartenprogramme zustande kommen.
66
bb) Es stimmt mit dem Auftrag des Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG zur Gewährleistung einer vielfältigen
Rundfunkordnung überein, wenn der bayerische Gesetzgeber dazu
beitragen will, dass Hörfunk- und Fernsehprogramme auch
insoweit möglich werden, als Marktprozesse dies allein nicht
sichern. Der Gesetzgeber verfügt in einer solchen Situation
über die Befugnis, die Veranstaltung von Programmen, die über
den Markt nicht oder nicht in wünschenswerter Qualität
zustande kommen, dem öffentlichrechtlichen Rundfunk
aufzuerlegen (vgl. BVerfGE 74, 297 ). Dann muss er
auch die finanziellen und sonstigen Voraussetzungen dafür
schaffen. Sieht er von dieser in der dualen Rundfunkordnung
nahe liegenden Variante ab und motiviert er stattdessen
privatwirtschaftlich finanzierte Veranstalter durch die
Aussicht auf eine gesetzlich bereitgestellte finanzielle
Förderung zu entsprechenden Programmangeboten, entsteht ein
Risiko für die Funktionsweise eines auf ökonomischem
Wettbewerb beruhenden privatwirtschaftlichen Rundfunks.
67
Diesem Risiko muss der Gesetzgeber
entgegenwirken. Er muss ohne Gefährdung der Rundfunkfreiheit
der Veranstalter Vorsorge treffen, dass die von den
Rundfunkanbietern als "Gegenleistung" für die Zahlung des
Entgelts bereitgestellten Programme grundsätzlich den
Kommunikationsinteressen aller Zahlungspflichtigen dienen.
Zur Sicherung der Vielfalt gehört auch die Vermeidung
einseitigen Einflusses auf die öffentliche Meinungsbildung
infolge der Zusammenballung publizistischer Macht (vgl. -
allgemein - BVerfGE 57, 295 ; 73, 118 ;
83, 238 ; 95, 163 ; 97, 228
).
68
(1) Die Rundfunkfreiheit wird durch die
Zuweisung der Aufgabe an die Landeszentrale, das Aufkommen
aus dem Teilnehmerentgelt den Anbietern zuzuteilen, nicht
gefährdet.
69
Die Programmanbieter nach bayerischem
Medienrecht sind Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit,
auch wenn sie rechtlich nicht als Veranstalter gelten (vgl.
BVerfGE 97, 298 ). Rundfunkfreiheit ist in
ihrem Kern Programmfreiheit. Sie gewährleistet, dass der
Rundfunk frei von externer Einflussnahme entscheiden kann,
wie er seine publizistische Aufgabe erfüllt (vgl. BVerfGE 59,
231 ; 87, 181 ; 90, 60 ; 97,
298 ). Die Funktionsfähigkeit der Rundfunkordnung
hat der Gesetzgeber durch Aufsicht zu sichern (vgl. BVerfGE
57, 295 <326, 333 f.>; 73, 118 <153,
164 f.>). Im Bereich privaten Rundfunks ist
dementsprechend den Landesmedienanstalten die Aufgabe
übertragen, auf die Funktionsfähigkeit der
privatwirtschaftlichen Säule der dualen Rundfunkordnung
hinzuwirken und dadurch die Rundfunkfreiheit der
Veranstalter, aber auch für jedermann die freie und
öffentliche Meinungsbildung zu gewährleisten. Die Aufsicht
obliegt in Bayern der Landeszentrale, die sie im Rahmen ihrer
durch Art. 2 BayMG 1992/2003 vorgesehenen Stellung als
öffentlichrechtlicher Träger der Veranstaltung von Rundfunk
wahrnimmt. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BayMG 2003 betont,
dass die Landeszentrale bei der ihr übertragenen Aufgabe der
Organisation der von Rundfunkanbietern gestalteten Beiträge
"auf eine qualitätvolle Programmgestaltung" hinzuwirken
hat.
70
Die der Landeszentrale übertragene Rechtsmacht
zur Zuteilung von Zuschüssen aus dem Teilnehmerentgelt an
einzelne Anbieter zielt auf die Unterstützung der Ausübung
der Rundfunkfreiheit. Eine dem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
widersprechende Einwirkung auf das Programmverhalten der
Anbieter wird dadurch nicht ermöglicht. Die
Teilnehmerentgeltsatzung der Landeszentrale knüpft für die
Vergabeentscheidung nicht an die konkreten Inhalte der
Sendungen, die in ihnen verbreiteten Informationen und
Meinungen oder gar die politische oder sonstige Ausrichtung
der Anbieter oder einzelner Beiträge an, sondern orientiert
die Förderung im Wesentlichen an bestimmten Typen von
Programmen und Sendungen; die Höhe der Zuschüsse richtet sich
nach der Sendezeitdauer (vgl. § 10 Abs. 4 TES 1995
i.V.m. Anlage 1). Die gegenwärtig geltende
Teilnehmerentgeltsatzung sieht eine Verwendung des Aufkommens
für die Förderung der technischen Infrastruktur sowie
innovativer Rundfunkentwicklungen vor (§ 90 Abs. 1 TES
2005) und regelt ergänzend in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
und 2 TES 2005 "programmfördernde Zuschüsse", die
insbesondere unter Berücksichtigung der "zuschussfähigen
Sendezeit" - nämlich der Sendezeit für Informations- und
Kulturbeiträge (§ 10 Abs. 3 TES 2005) - gewährt
werden.
71
(2) Die Entgeltpflicht ist allerdings nur dann
eine der verfassungsmäßigen Ordnung entsprechende
Beschränkung der Handlungsfreiheit der Zahlungspflichtigen,
wenn im Gesetz hinreichend bestimmt geregelt ist, unter
welchen Voraussetzungen Anbieter Nutznießer der Erlöse aus
dem Teilnehmerentgelt sein können, und zugleich gesichert
wird, dass in deren Programmen die bestehende Vielfalt der
Meinungen in gleichgewichtiger Weise zum Ausdruck kommt.
Diesen Anforderungen wird das bayerische Rundfunkrecht nicht
in ausreichender Weise gerecht.
72
(a) Art. 38 Abs. 5 BayMG 1992 sah vor,
dass die Anteile aus dem Teilnehmerentgelt "den Anbietern für
deren jeweilige Programmanteile" zustehen; dies waren nach
Art. 38 Abs. 6 Satz 1 BayMG 1992 alle Anbieter, die nach
Art. 27 bis 29 BayMG 1992 genehmigt waren, soweit sie
bereits mehr als sechs Monate Programme oder Programmanteile
in Kabelanlagen einbrachten. Besondere Vielfaltsanforderungen
wurden nicht gestellt. Nach Art. 38 Abs. 6 Satz 2 BayMG
1992 sollten allerdings Anbieter vorrangig berücksichtigt
werden, deren Programme einen wesentlichen Anteil an
Eigenproduktionen sowie Auftrags- und
Gemeinschaftsproduktionen aus dem deutschsprachigen und
europäischen Raum enthielten. Wie diese vorrangige
Berücksichtigung aussehen sollte, war im Gesetz nicht
ausgeführt. Art. 38 Abs. 5 BayMG 1992 ermächtigte zum
Erlass der Teilnehmerentgeltsatzung und schrieb dabei vor,
dass "Einzelheiten des Teilnehmerentgelts, insbesondere
Entgeltformen, Höhe, Aufteilung und Verteilungsverfahren"
durch die Landeszentrale zu regeln waren. Die auf dieser
Grundlage erlassene Satzung konkretisierte den Kreis der
Begünstigten und bezeichnete "örtliche und überörtliche
Anbieter" als berechtigt (§ 9 Abs. 2 Satz 2 TES 1995);
als zuschussfähig wurden in § 10 Abs. 3 TES 1995
"örtliche und überörtliche Kabelhörfunkprogramme, örtliche
Fernseh- und Fernsehfensterprogramme, überörtliche
Fernsehfensterprogramme sowie Satelliten-Hörfunkprogramme"
bezeichnet.
73
Art. 33 Abs. 5 Satz 1 BayMG 2003 bestimmt
nunmehr, dass das Aufkommen aus dem Teilnehmerentgelt "den
Anbietern" zusteht, ohne den Kreis der Begünstigten auf
bestimmte Anbieter zu begrenzen und für die Vielfältigkeit
der geförderten Programmangebote zu sorgen. In Satz 2
von Art. 33 Abs. 5 BayMG 2003 wird ergänzend ausgeführt,
das Teilnehmerentgelt solle "in erster Linie" Maßnahmen zur
Erreichung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit der lokalen und
regionalen Fernsehanbieter sowie einer möglichst
gleichwertigen Versorgung mit lokalen und regionalen
Fernsehangeboten in Bayern dienen. Art. 33 Abs. 6
Satz 2 BayMG 2003 bestimmt ergänzend, dass bei der Verwendung
des Teilnehmerentgeltaufkommens "vor allem" der Anteil der
auf das Verbreitungsgebiet bezogenen Sendebeiträge,
insbesondere der Anteil von Beiträgen aus den Bereichen der
Information und der Kultur in den jeweiligen
Rundfunkangeboten, sowie das Werbepotential der einzelnen
Verbreitungsgebiete zu berücksichtigen sind. Offenbar dürfen
damit auch andere Gesichtspunkte von Bedeutung sein, die aber
nicht benannt werden.
74
(b) Weder in dem Bayerischen Mediengesetz aus
dem Jahre 1992 noch in dem gegenwärtig geltenden Mediengesetz
ist wirksam sichergestellt, dass in den Programmen der
geförderten Anbieter die bestehende Meinungsvielfalt - bei
lokalen und regionalen Programmen im jeweiligen engeren
räumlichen Bereich - in gleichgewichtiger Weise zum Ausdruck
kommt. Der Gesetzgeber begnügt sich vielmehr damit, dass die
durch Zuschüsse begünstigten Programmangebote den allgemein
im bayerischen Medienrecht enthaltenen, auf die Veranstaltung
und Verbreitung von privatwirtschaftlich getragenen
Programmen bezogenen Vorgaben entsprechen.
75
Dies reicht zur Rechtfertigung der
Beschränkung der Handlungsfreiheit durch Erhebung des
Teilnehmerentgelts nicht. Die allgemeinen Vorgaben für die
Veranstaltung privaten Rundfunks sind ungeachtet der in
Art. 2 BayMG 1992/2003 vorgesehenen Trägerschaft durch
die Landeszentrale (dazu vgl. BVerfGE 97, 298
) in der Erwartung des Wettbewerbs
mehrerer privatwirtschaftlich finanzierter Programmangebote
untereinander konzipiert worden und zielen auf eine
Ausgewogenheit des Gesamtangebots der nach dem bayerischen
Medienrecht im Verbreitungsgebiet veranstalteten Programme
(Art. 4 BayMG 1992/2003). Hinzu tritt der publizistische
Wettbewerb mit öffentlichrechtlichen Programmangeboten. An
einem solchen Wettbewerb mehrerer privatwirtschaftlich
finanzierter Programme untereinander oder mit
öffentlichrechtlichen Programmen fehlt es jedoch weitgehend
bei den von der Förderung betroffenen lokalen und regionalen
Programmen sowie Spartenprogrammen. Verpflichtet der
Gesetzgeber die Nutzer, wie hier die Inhaber eines
Kabelanschlusses, zur Zahlung eines Teilnehmerentgelts, um
die Finanzierung von andernfalls nicht zustande kommenden
Programmangeboten zu ermöglichen, bedarf dies einer
eigenständigen Rechtfertigung. Den Kommunikationsinteressen
aller Zahlungspflichtigen ist grundsätzlich dadurch Rechnung
zu tragen, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen in den
Programmangeboten in gleichgewichtiger Weise zum Ausdruck
kommt. Dies setzt entsprechende Sicherungen durch den
Gesetzgeber und eine auf deren Beachtung gerichtete Tätigkeit
der Landeszentrale voraus. Daran aber fehlt es
vorliegend.
76
Das Bayerische Mediengesetz verzichtet auf
besondere Anforderungen zur Sicherung der gleichgewichtigen
Vielfalt in den geförderten Programmen. Die Satzung über die
Nutzung der Hörfunkfrequenzen nach dem Bayerischen
Mediengesetz (Hörfunksatzung - HFS) - zur Zeit geltend in der
Fassung der Bekanntmachung vom 11. Mai 2004 (StAnz Nr. 20) -
und die Satzung über die Nutzung von Fernsehkanälen nach dem
Bayerischen Mediengesetz (Fernsehsatzung - FSS) vom
18. Dezember 2003 (StAnz Nr. 1/2004) enthalten ebenfalls
keine Sonderregelungen für die Programme der durch das
Teilnehmerentgelt geförderten Anbieter, etwa Vorkehrungen zur
Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht. Auch wird für die
geförderten Anbieter nicht von der im geltenden Mediengesetz
eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, bestimmte
Anforderungen etwa an die plurale gesellschaftsrechtliche
Zusammensetzung des Anbieters zu stellen oder die Einrichtung
eines Programmbeirats vorzusehen (vgl. Art. 25 Abs. 5
BayMG 2003). Die Teilnehmerentgeltsatzung verzichtet
ebenfalls auf solche oder andere wirksame vielfaltssichernde
Voraussetzungen der Zuschussgewährung.
77
Die Landeszentrale wirkt zwar ausweislich
ihrer Stellungnahme unter Nutzung der gesetzlichen und in der
Hörfunk- und Fernsehsatzung enthaltenen Möglichkeiten auf
vielfältige Programmangebote hin. Besondere Anforderungen an
die Vielfalt der Programme der geförderten Anbieter sind in
den zugrunde liegenden Normen jedoch nicht vorgesehen.
Dementsprechend werden die Zuschüsse allen dem Typ nach
begünstigten Anbietern gewährt. Für gleichgewichtige Vielfalt
in den geförderten Programmangeboten ist auf diese Weise
nicht vorgesorgt.
78
3. Die verfassungsrechtlichen Defizite bei der
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG führen zur Unvereinbarkeit des Absatzes 3 sowie der
damit inhaltlich verbundenen Absätze 4 bis 6 des Art. 38
BayMG 1992 mit Art. 2 Abs. 1 GG.
Verfassungsrechtliche Defizite bei der Sicherung
gleichgewichtiger Vielfalt in den durch Zuschüsse aus
Teilnehmerentgelten begünstigten Anbietern kennzeichnen auch
die Nachfolgeregelung in Art. 33 Abs. 4 bis 6 BayMG
2003. In entsprechender Anwendung des § 78 Satz 2
BVerfGG ist deshalb im Interesse der Rechtsklarheit (vgl.
BVerfGE 8, 51 ) die Unvereinbarkeit dieser Regelung
mit Art. 2 Abs. 1 GG ebenfalls auszusprechen. Auch
soweit nach Art. 33 Abs. 3 BayMG 2003 das
Teilnehmerentgelt nicht mehr vom Inhaber des
Kabelanschlusses, dem Teilnehmer, sondern vom Betreiber der
Kabelanlage erhoben wird, ist mittelbar der Teilnehmer
belastet, da der Betreiber sich das abzuführende
Teilnehmerentgelt von ihm erstatten lässt.
79
4. Die genannten Regelungen können allerdings
noch für eine Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2008
angewandt werden.
80
Art. 33 Abs. 7 BayMG 2003 sieht vor, dass
die Bayerische Staatsregierung bis zum 31. März 2007 über die
wirtschaftliche Situation des lokalen und regionalen
Fernsehens in Bayern einen Bericht erstellt. In ihm sollen
auch die vorhersehbaren künftigen Entwicklungen dargestellt
werden. Offenbar in Vorbereitung der durch den Bericht zu
erwartenden Evaluation der Erfahrungen mit dem
Teilnehmerentgelt arbeitet auch die Landeszentrale an einer
Berichterstattung. Zuletzt hat sie einen Bericht zur
Entwicklung des lokalen Fernsehens in Bayern vorgelegt
(Stand: August 2004). Sie kommt darin ebenso wie in ihrer
Stellungnahme gegenüber dem Bundesverfassungsgericht zu dem
Ergebnis, dass ein Abbau des Teilnehmerentgelts die
wirtschaftliche Tragfähigkeit jedenfalls des lokalen
Fernsehens in Bayern gefährde. Die vollständige Abschaffung
des Teilnehmerentgelts werde einen weiteren - infolge
der Absenkung seiner Höhe ohnehin beobachtbaren - Abbau des
derzeitigen Programmangebots und Qualitätsgehalts des lokalen
Fernsehens in Bayern bewirken, es sei denn, es gelänge den
Anbietern, die derzeitigen Einnahmen aus Werbung zu
verdoppeln. Das aber sei angesichts der gegenwärtigen Krise
im Einzelhandel und im lokalen Werbemarkt kaum
erreichbar.
81
Auf Grund des Ablaufs der in Art. 33 Abs.
4 Satz 2 Nr. 4 BayMG 2003 normierten Frist für die Erhebung
eines Teilnehmerentgelts am 31. Dezember 2008 ist zu
erwarten, dass der Gesetzgeber zuvor eine Entscheidung über
die Zukunft des Teilnehmerentgelts treffen wird. Zurzeit
beträgt es nach seiner schrittweise erfolgten Absenkung nur
noch 0,45 €, ab 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2008 nur
noch 0,30 € je Wohneinheit und Monat. Die vorgesehene
Absenkung des Teilnehmerentgelts ermöglicht es, Erfahrungen
darüber zu sammeln, welchen Einfluss die Förderung und ihr
allmählicher Abbau für die betreffenden Angebote haben. Damit
besteht auch eine Möglichkeit zur Überprüfung der von der
Landeszentrale mehrfach geäußerten Befürchtung, ohne
hinreichende Erlöse aus den Teilnehmerentgelten würden die
geförderten Programmangebote weitgehend fortfallen oder in
ihrer professionellen Qualität erheblich leiden. Die
gesetzgeberische Entscheidung wird auf der Grundlage der zu
gewinnenden Erfahrungen und angesichts der Anforderungen zur
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG zu treffen sein.
82
Die Möglichkeit gründlicher Evaluation
entfiele, wenn die Verfassungswidrigkeit der Regelungen zum
Teilnehmerentgelt zu deren Nichtigkeit oder dazu führte, dass
sie nicht noch übergangsweise weiter angewendet werden
können. Die gegenwärtige finanzielle Belastung für die
Teilnehmer ist relativ gering. Es ist ihnen zuzumuten, die
Zahlung bis zu der ohnehin geplanten Entscheidung des
Gesetzgebers über die Zukunft des Teilnehmerentgelts
aufrechtzuerhalten. In der Zwischenzeit ist der
Landeszentrale aufgegeben, im Rahmen ihrer Möglichkeiten für
eine gleichgewichtige Vielfalt in den betreffenden
Programmangeboten zu sorgen.
83
Da die mittelbar angegriffenen Regelungen
trotz ihrer Verfassungswidrigkeit längstens bis zum 31.
Dezember 2008 anwendbar bleiben, ist die auf ihrer Grundlage
getroffene Entscheidung des Amtsgerichts verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit
zurückzuweisen.
84
Da die Verfassungsbeschwerde im Hinblick auf
die der Entscheidung des Amtsgerichts zugrunde liegenden
gesetzlichen Regelungen erfolgreich ist, erscheint es
angemessen, dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen in
voller Höhe zu erstatten (§ 34 Abs. 2 und 3
BVerfGG).