BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 452/99 -
des Herrn S... ,
vertreten durch den Betreuer S...
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
den Richter Steiner
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 22. Mai 2003 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Leistungsansprüche von Versicherten in der sozialen
Pflegeversicherung, die an demenzbedingten
Fähigkeitsstörungen, geistigen Behinderungen oder psychischen
Erkrankungen leiden.
2
Die soziale Pflegeversicherung des Elften
Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) gewährt ihren
Versicherten nur dann Leistungen, wenn Pflegebedürftigkeit
vorliegt. Pflegebedürftig sind Personen, die wegen einer
körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder
Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig
wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens
auf Dauer, voraussichtlich für mindestens sechs Monate, in
erheblichem oder höherem Maße der Hilfe bedürfen (§ 14
Abs. 1 SGB XI). Zur Bestimmung des Umfangs von
Leistungen werden pflegebedürftige Personen so genannten
Pflegestufen nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit zugeordnet
(§ 15 Abs. 1 SGB XI). Maßstab dafür ist der
Zeitaufwand, der für Pflegeleistungen anfällt.
3
Hilfe im Sinne des § 14 Abs. 1
SGB XI besteht in der Unterstützung, in der teilweisen
oder vollständigen Übernahme der Verrichtungen im Ablauf des
täglichen Lebens oder in Beaufsichtigung oder Anleitung mit
dem Ziel der eigenständigen Übernahme dieser Verrichtungen
(§ 14 Abs. 3 SGB XI). In § 14 Abs. 4
SGB XI ist definiert, was das Gesetz unter gewöhnlichen
und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen versteht. Die
Vorschrift lautet:
4
Gewöhnliche und regelmäßig wiederkehrende
Verrichtungen im Sinne des Absatzes 1 sind:
5
1. im Bereich der Körperpflege das Waschen,
Duschen, Baden, die Zahnpflege, das Kämmen, Rasieren, die
Darm- oder Blasenentleerung,
6
2. im Bereich der Ernährung das mundgerechte
Zubereiten oder die Aufnahme der Nahrung,
7
3. im Bereich der Mobilität das selbständige
Aufstehen und Zu-Bett-Gehen, An- und Auskleiden, Gehen,
Stehen, Treppensteigen oder das Verlassen und Wiederaufsuchen
der Wohnung,
8
4. im Bereich der hauswirtschaftlichen
Versorgung das Einkaufen, Kochen, Reinigen der Wohnung,
Spülen, Wechseln und Waschen der Wäsche und Kleidung oder das
Beheizen.
9
Damit findet nur diejenige Unterstützung
Pflegebedürftiger im Leistungsrecht Berücksichtigung, die der
Versicherte bei diesen gesetzlich abschließend benannten
Verrichtungen benötigt. Darüber hinaus gehende
Betreuungsleistungen sind für die Beurteilung der
Pflegebedürftigkeit nicht maßgebend.
10
1. Der 1970 geborene Beschwerdeführer ist in
der sozialen Pflegeversicherung versichert. Als Folge eines
frühkindlichen Hirnschadens ist er geistig behindert. Er
wohnt bei seinen Eltern, die ihn versorgen und betreuen. Sein
Vater erhielt als Bediensteter der Landesfinanzverwaltung für
die Pflege des Beschwerdeführers, so lange die gesetzliche
Pflegeversicherung noch nicht errichtet war, monatlich 400 DM
von seinem Dienstherrn.
11
Der Beschwerdeführer hat ohne Erfolg versucht,
von seiner Pflegekasse Leistungen bei häuslicher Pflege auf
der Grundlage des SGB XI zu erhalten. Auch vor den
Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit ist er erfolglos
geblieben. Die Ablehnung wurde jeweils darauf gestützt, der
für die Pflegestufe I notwendige Hilfebedarf bei der
Grundpflege von mehr als 45 Minuten wöchentlich im
Tagesdurchschnitt werde nicht erreicht. Der Zeitaufwand, der
für die allgemeine Beaufsichtigung des Beschwerdeführers
anfalle, dürfe dabei nicht berücksichtigt werden.
12
2. Dagegen richtet sich die
Verfassungsbeschwerde. Der Beschwerdeführer sieht sich in
seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und wohl auch
Absatz 2 GG, aus Art. 3 Abs. 1 und 3
Satz 2 GG sowie aus Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG verletzt. Nach seiner Auffassung hätten die
Gerichte § 14 Abs. 4 SGB XI verfassungskonform
auslegen müssen. Die Vorschrift sei nur dann mit dem
Grundgesetz vereinbar, wenn sie auch den allgemeinen
Aufsichts- und Betreuungsbedarf bei geistig behinderten
Menschen erfasse. Diese würden durch die strenge
Verrichtungsbezogenheit des § 14 Abs. 4 SGB XI
gegenüber Menschen mit somatischer Erkrankung oder
Behinderung ungerechtfertigt benachteiligt. Sollte eine
solche Auslegung nicht möglich sein, wäre die Norm
verfassungswidrig. Eine Verletzung von Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG erblickt der Beschwerdeführer
darin, dass die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit nicht die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
Verfassungsmäßigkeit des § 14 Abs. 4 SGB XI
nach Art. 100 Abs. 1 GG eingeholt hätten.
13
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen von
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Sie hat
keine Aussicht auf Erfolg.
14
1. Die Verfassungsbeschwerde ist nur zulässig,
soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3
Abs. 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
rügt. Im Übrigen hat der Beschwerdeführer entgegen
§§ 92, 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG die
Möglichkeit einer Verletzung von Grundrechten nicht
substantiiert vorgetragen (vgl. BVerfGE 6, 132
; stRspr).
15
2. Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung
von Verfassungsrechten zulässig gerügt hat, hat seine
Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg. Weder die angegriffenen
Gerichtsentscheidungen noch der ihnen zu Grunde liegende
§ 14 Abs. 4 SGB XI verletzen Grundrechte des
Beschwerdeführers.
16
a) Der strenge Bezug des Begriffs der
Pflegebedürftigkeit auf bestimmte Verrichtungen in § 14
Abs. 4 SGB XI verstößt nicht gegen Art. 3
Abs. 1 GG. Eine verfassungskonforme Auslegung ist nicht
angezeigt.
17
aa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet
es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Damit
ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung
verwehrt. Das Grundrecht ist aber dann verletzt, wenn der
Gesetzgeber eine Gruppe von Normadressaten anders als eine
andere behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen,
dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl.
BVerfGE 104, 126 ; stRspr). Bei der
notwendigen Grenzziehung, welche tatsächlichen Gegebenheiten
die Leistungspflicht der sozialen Pflegeversicherung auslösen
oder erhöhen, kommt dem Gesetzgeber ein weiter
Gestaltungsspielraum zu. Geht es wie hier darum, die
leistungsrechtlichen Grundentscheidungen eines
Sozialleistungssystems festzulegen, sind vorwiegend
sozialpolitische Entscheidungen grundsätzlicher Art zu
treffen. Diese hat das Bundesverfassungsgericht hinzunehmen,
solange die Erwägungen des Gesetzgebers weder offensichtlich
fehlsam noch mit der Wertordnung des Grundgesetzes
unvereinbar sind (vgl. BVerfGE 13, 97 <107, 110>;
14, 288 ; 89, 365 ).
18
Dabei ist die gesetzgeberische
Gestaltungsfreiheit besonders groß, wenn ein
Sozialleistungssystem - wie die soziale
Pflegeversicherung - ohnehin nur die Teilabsicherung
eines Risikos bewirken soll (vgl. zur Begrenzung der Höhe der
Leistungen BVerfGE 103, 242 ; BTDrucks
12/5262, S. 90) und Lücken im Leistungskatalog unter
bestimmten Voraussetzungen teilweise anderweitig geschlossen
werden können, hier durch die Hilfe zur Pflege nach
§§ 68 ff. BSHG (vgl. dazu im Einzelnen Lachwitz in:
Schulin, Handbuch der Sozialversicherung, Bd. 4,
Pflegeversicherungsrecht, 1997, § 9
Rn. 75 ff.). Keinesfalls kann das
Bundesverfassungsgericht prüfen, ob der Gesetzgeber unter
mehreren möglichen Lösungen die zweckmäßigste, vernünftigste
oder gerechteste gewählt hat (vgl. BVerfGE 81, 156
). Ebenso wenig kann es im Rahmen der
verfassungsrechtlichen Prüfung darauf abstellen, was aus
Sicht der Menschen, die einen nachvollziehbaren
Unterstützungsbedarf haben, und aus der Sicht ihrer
Angehörigen wünschenswert oder gar unerlässlich
erscheint.
19
bb) Die vom Beschwerdeführer gerügte
Ungleichbehandlung besteht darin, dass bei Menschen mit
somatischen Erkrankungen oder Behinderungen auf Grund des
verrichtungsbezogenen Begriffs des Pflegebedarfs der
Betreuungsbedarf insgesamt in höherem Maß bei der Ermittlung
der Pflegebedürftigkeit relevant ist als der von Menschen mit
demenzbedingten Fähigkeitsstörungen, geistigen Behinderungen
oder psychischen Erkrankungen.
20
cc) Diese Ungleichbehandlung ist durch
sachlich einleuchtende Gründe gerechtfertigt. Da die
Leistungen der sozialen Pflegeversicherung in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise nur als
Teilabsicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit
ausgestaltet worden sind, hatte der Gesetzgeber festzulegen,
was die soziale Pflegeversicherung zu leisten hat und was
nicht. Er hat sich dafür entschieden, dass der Bedarf an
allgemeinen Betreuungs- und Hilfeleistungen nicht die
Pflegebedürftigkeit begründen oder zu einer erhöhten
Pflegebedürftigkeit führen kann. Das ist im Hinblick auf
Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.
21
(1) Maßgebend für den Gesetzgeber war zum
einen der Gesichtspunkt der Gesetzesklarheit und der
Anwendungssicherheit im Leistungsrecht (vgl. BTDrucks
12/5262, S. 95). Die strenge Verrichtungsbezogenheit des
§ 14 Abs. 4 SGB XI bewirkt, dass der
leistungsberechtigte Personenkreis relativ einfach und
schnell festgestellt werden kann. Eine Berücksichtigung
allgemeiner Betreuungs- und Hilfeleistungen bei der
Feststellung der Pflegebedürftigkeit würde diesem auch
rechts- wie sozialstaatlich gleichermaßen erheblichen
Vorteil entgegenwirken (vgl. BTDrucks 13/9528, S. 10 und
26).
22
(2) Der Gesetzgeber durfte sich bei der
Definition der Pflegebedürftigkeit auch von der Erwägung
leiten lassen, nur eine verhältnismäßig enge Fassung sei
finanzwirtschaftlich zu verantworten (vgl. zu diesem Aspekt
Marschner, Kommentar zum Pflege-Versicherungsgesetz,
§ 14 SGB XI Rn. 1
BTDrucks 13/9528, S. 53). Es war sein Ziel, die
Beitragssätze dauerhaft auf einem vertretbaren Niveau zu
halten (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 133). Im Rahmen einer
Gesamtabwägung, bei der insbesondere gesamtwirtschaftliche
Überlegungen zu berücksichtigen waren, hatte der Gesetzgeber
zu entscheiden, in welchem Umfang er den an der Finanzierung
der Pflegeversicherung Beteiligten finanzielle Lasten
aufbürden wollte. Der von ihm eingeschlagene Weg, die
Beitragsbelastung auch mit Hilfe der Definition der
Pflegebedürftigkeit in Grenzen zu halten, liegt im Rahmen
seines politischen Gestaltungsspielraums (vgl.
BVerfGE 75, 78 ; 96, 330 m.w.N.)
und ist nicht durch Vorgaben des Verfassungsrechts
versperrt.
23
(3) Die Leistungsstruktur, welche die soziale
Pflegeversicherung durch diese Grenzziehung erhalten hat,
wird auch im übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen
gerecht.
24
(a) Innerhalb der Ausformung der
Leistungstatbestände in der sozialen Pflegeversicherung
eröffnet sich für jeden Versicherten prinzipiell die gleiche
Möglichkeit, Versicherungsleistungen zu erhalten. Das Risiko,
bei den in § 14 Abs. 4 SGB XI genannten
Verrichtungen irgendwann im Laufe des Lebens Hilfe zu
benötigen, besteht für alle Versicherten grundsätzlich in
gleichem Maß. § 14 und § 15 SGB XI sind im
Übrigen auch keineswegs auf Menschen mit somatischen
Krankheiten oder Behinderungen zugeschnitten; vielmehr sind
die besonderen Hilfsformen "Anleitung" und "Beaufsichtigung"
(vgl. § 14 Abs. 3 SGB XI) hauptsächlich für
psychisch kranke, demente und hirnverletzte Menschen von
Bedeutung (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 81). Das haben die
bisherigen praktischen Erfahrungen bestätigt. Nach dem Ersten
Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der
Pflegeversicherung (BTDrucks 13/9528) "erreichen" die
Regelungen der Absätze 1 und 3 des § 14 SGB XI
psychisch Kranke und geistig Behinderte in großem Umfang.
Regionale Untersuchungen hätten ergeben, dass deren Anträge
auf Leistungen der Pflegeversicherung eher seltener abgelehnt
und sie im Vergleich zu Personen mit körperlichen
Erkrankungen höheren Pflegestufen zugeordnet würden.
Hirnorganische und psychische Erkrankungen machten in den
Pflegestufen I und II über 30 vom Hundert der
pflegebegründenden Erkrankungen aus, in Pflegestufe III
sogar über 50 vom Hundert (vgl. BTDrucks, a.a.O.,
S. 25/26).
25
(b) Es ist auch nicht erkennbar, dass der
Gesetzgeber systemwidrig und inkonsequent vorgegangen ist.
Die gesetzlichen Kriterien, die für den Versicherungsfall
maßgebend sind, orientieren sich am Zweck der sozialen
Pflegeversicherung und werden dem Problem der Betreuung und
Unterstützung pflegebedürftiger Menschen vom Grundsatz her
gerecht. Ob der Gesetzgeber dabei die allerbeste Lösung
gewählt hat, ist vom Bundesverfassungsgericht nicht zu
entscheiden. Der Gesetzgeber war insbesondere vom Grundgesetz
nicht gehalten, das, was nach allgemeinem Sprachgebrauch
unter "Pflege" zu verstehen ist, vollständig im
Leistungsrecht zu berücksichtigen. Auch bilden die so
genannten Einweisungsvorschriften, also die §§ 1
bis 13 SGB XI (vgl. Peters in: Kasseler Kommentar,
Sozialversicherungsrecht, § 1 SGB XI Rn. 2
an dem die folgenden Regelungen zu messen wären. Dies gilt
auch für den Vorrang häuslicher Pflege nach § 3
SGB XI.
26
b) Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
ist nicht verletzt. Für die Gerichte der
Sozialgerichtsbarkeit bestand angesichts der Ausführungen
unter a) kein Anlass, eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG
einzuholen.
27
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
28
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.