L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 3. März
2004
- 1 BvR 461/03 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 461/03 -
des Herrn W...
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 3. März 2004 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft das Verbot
einer Versammlung. Ihr wesentlicher Gegenstand ist das von
den Verwaltungsgerichten verneinte Rechtsschutzinteresse für
die von dem Beschwerdeführer erhobene
Fortsetzungsfeststellungsklage.
2
1. Im Februar 2001 meldete die Klägerin
zu 1 des Ausgangsverfahrens bei der beklagten Stadt für
Sonnabend, den 7. April 2001, eine Kundgebung mit Aufzug an,
die unter dem Thema "Herren im eigenen Land statt Knechte der
Fremden" stehen sollte. Versammlungsleiterin sollte die
Klägerin zu 1 sein. Als Redner war unter anderem der
Beschwerdeführer, der Kläger zu 2 im Ausgangsverfahren,
vorgesehen, der auch als Helfer fungieren und die Aufgabe
eines "stellvertretenden Versammlungsleiters" wahrnehmen
sollte.
3
2. Die Beklagte verbot die Demonstration unter
Anordnung der sofortigen Vollziehung mit der Begründung, die
Voraussetzungen für ein Versammlungsverbot gemäß § 15
Abs. 1 des Versammlungsgesetzes (im Folgenden: VersG)
seien gegeben. Insbesondere die Thematik der Demonstration
und die Kenntnis bisheriger Verläufe der von der Klägerin
zu 1 angemeldeten Veranstaltungen sowie die Person des
Beschwerdeführers, der früher strafrechtlich in Erscheinung
getreten sei, ließen eine Störung der öffentlichen Ordnung
durch eine aggressive Ausländerfeindlichkeit befürchten, die
geeignet sei, Teile der ansässigen Bevölkerung
einzuschüchtern.
4
3. Die Klägerin zu 1 und der
Beschwerdeführer erhoben gegen die Verbotsverfügung
Widerspruch und beantragten beim Verwaltungsgericht die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres
Rechtsbehelfs. Dem wurde durch Beschluss des
Verwaltungsgerichts unter Auflagen entsprochen. Die Auflagen
betrafen den örtlichen Verlauf des Aufzugs, das Mitführen von
Fahnen und Trommeln, das Skandieren von Parolen, das Tragen
gleichartiger Kleidungsstücke, das Verbot von Äußerungen mit
aggressiver Ausländerfeindlichkeit und solcher, die gegen
einschlägige Strafbestimmungen verstoßen.
5
Auf die Beschwerde der Beklagten änderte der
Verwaltungsgerichtshof die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts und lehnte den Antrag auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Das Motto
der Veranstaltung verstoße gegen den Straftatbestand des
§ 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB. Die Wahl dieses
Mottos und das Beharren auf ihm seien deutliche Anhaltspunkte
dafür, dass bei Durchführung der Versammlung auch
entsprechende Inhalte verbreitet würden, die zu einer Störung
der öffentlichen Ordnung führten.
6
4. Die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts stellte im einstweiligen
Rechtsschutzverfahren nach § 32 BVerfGG die
aufschiebende Wirkung nach Maßgabe des Tenors des Beschlusses
des Verwaltungsgerichts wieder her (NJW 2001, S. 2072).
Das Verbot der Versammlung lasse sich nicht auf eine
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit stützen. Der
Verbotsverfügung sei nicht zu entnehmen, inwieweit die
Klägerin zu 1 und der Beschwerdeführer für Vorfälle bei
früheren von ihnen durchgeführten Veranstaltungen
verantwortlich gewesen seien. Aus dem Motto der Kundgebung
lasse sich ein Verstoß gegen Strafbestimmungen nicht
begründen. Auch der Rückgriff auf die Gefährdung der
öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG
scheide als Rechtsgrundlage der Verbotsverfügung aus. Der
Maßstab zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen, die
darauf zielten, den Inhalt von Meinungsäußerungen zu
beschränken, ergebe sich aus dem Grundrecht der
Meinungsfreiheit, nicht aus dem der Versammlungsfreiheit.
Eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung rechtfertige
im Allgemeinen ein Versammlungsverbot nicht.
7
Die Versammlung fand zum vorgesehenen
Zeitpunkt statt.
8
5. Die Klägerin zu 1 und der
Beschwerdeführer erhoben Fortsetzungsfeststellungsklage, die
das Verwaltungsgericht abwies. Die Klage sei unzulässig, weil
ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse nicht vorliege. Dies
könne nur gegeben sein, wenn eine hinreichend bestimmte
Gefahr bestehe, dass unter im Wesentlichen unveränderten
tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiges
Versammlungsverbot ergehe. Bei Ungewissheit, ob künftig
solche tatsächlichen Verhältnisse entstehen könnten, bestehe
kein Feststellungsinteresse. Bei dem Vorbringen der Kläger,
auch künftig weiterhin Demonstrationen unter dem damaligen
Motto anmelden zu wollen, handele es sich um eine schlichte
Behauptung. Aber auch wenn dies anzunehmen sei, liege keine
Wiederholungsgefahr vor. Es sei nicht wahrscheinlich, dass
die Stadt auf jeden Fall eine angemeldete Versammlung in
Zukunft verbieten werde. Auch sei nicht davon auszugehen,
dass die Stadt die im Eilverfahren ergangene gerichtliche
Entscheidung des Verwaltungsgerichts und den Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts missachten werde. Ferner sei nicht
zu erwarten, dass eine mögliche Verbotsverfügung auf
Erwägungen gestützt werde, die das Verwaltungsgericht und das
Bundesverfassungsgericht für nicht rechtens erachtet
hätten.
9
Im Übrigen könnten die Kläger keine
nennenswerte Verbesserung ihrer Position durch eine
inhaltlich gleiche Entscheidung im Hauptsacheverfahren
erreichen. Ferner könnten sie einen erneuten Verstoß gegen
das Grundrecht der Versammlungsfreiheit effektiver durch
vorläufigen Rechtsschutz abwehren als durch ein
Hauptsacheverfahren. Schließlich bestehe ein
Rechtsschutzinteresse auch nicht unter dem Gesichtspunkt der
Rehabilitierung. Es sei auf Grund der Entscheidungen des
Verwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts im
einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu keinem
Grundrechtseingriff gekommen, der der Rehabilitierung
bedürfe.
10
6. Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den
Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung ab.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung seien im Sinne von
§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur zu bejahen, wenn
bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen
Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher sei
als der Misserfolg. Der Beschwerdeführer habe die ernstlichen
Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des
Verwaltungsgerichts in erster Linie damit begründet, dass das
Verwaltungsgericht eine Wiederholungsgefahr, die nach
Auffassung des Beschwerdeführers evident sei, zu Unrecht
abgelehnt habe. Das Vorbringen setze sich aber nicht
ausreichend mit den drei selbständig tragenden Gründen
auseinander, auf die das Verwaltungsgericht die Verneinung
der Wiederholungsgefahr gestützt habe. Insofern habe der
Beschwerdeführer sich nicht mit den beiden Argumenten
auseinander gesetzt, er könne durch eine inhaltlich gleiche
Entscheidung im Hauptsacheverfahren keine Verbesserung seiner
Position erreichen und bei einem erneuten Versammlungsverbot
sei Eilrechtsschutz effektiver.
11
Das Verwaltungsgericht habe im Übrigen zu
Recht ein Rehabilitationsinteresse verneint. Eine
hinreichende Rehabilitierung sei erfolgt. Das
Versammlungsverbot sei im Eilverfahren außer Vollzug gesetzt
worden, so dass die Versammlung habe stattfinden können.
Ferner hätten das Verwaltungsgericht sowie das
Bundesverfassungsgericht der von der Person des
Beschwerdeführers abgeleiteten Gefahr für die öffentliche
Sicherheit widersprochen. Ein Feststellungsinteresse folge
auch nicht daraus, dass entsprechende Verbotsverfügungen sich
typischerweise kurzfristig erledigten, so dass die
Möglichkeit des Rechtsschutzes schon aus der institutionellen
Garantie in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG herzuleiten
sei. Soweit das Bundesverwaltungsgericht (NVwZ 1999,
S. 991) diesen Aspekt anerkenne, habe es sich auf eine
Versammlung bezogen, die nicht habe stattfinden können. Damit
sei diese Entscheidung nicht ohne weiteres auf die
vorliegende Fallkonstellation übertragbar.
12
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer insbesondere eine Verletzung von Art. 8
und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die Versammlung
habe zwar stattfinden, aber umständehalber keine vollständige
sein können. Sie sei infolge des rechtswidrigen Verbots nur
in eingeschränkter Form durchgeführt worden. Die Versammlung
sei frühzeitig angemeldet worden. Gleichwohl sei der
Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs erst am 6. April,
also einen Tag vor der geplanten Versammlung, erlassen
worden. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts sei
ungefähr zwei Stunden vor dem angesetzten Termin eingegangen.
Deshalb hätten lediglich ungefähr 60 Personen an der
Versammlung teilgenommen. Es bestehe die Gefahr des Erlasses
vergleichbarer Verbotsverfügungen. Ein Rechtsschutzinteresse
für das Fortsetzungsfeststellungsverfahren sei daher zu
bejahen. In einem ähnlich gelagerten Verfahren habe die im
Ausgangsverfahren beklagte Stadt erneut eine Verbotsverfügung
gegen ihn erlassen. Dies zeige, dass die Versammlungsbehörde
Eilentscheidungen des Verwaltungsgerichts und des
Bundesverfassungsgerichts missachte. Es sei auch nicht so,
dass das hier in Rede stehende Verbot der Versammlung allein
wegen des Versammlungsmottos ergangen sei. Maßgeblich sei für
die Behörde auch der Auftritt des Beschwerdeführers als
Mitveranstalter gewesen.
13
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Hessische Landesregierung, das Bundesverwaltungsgericht und
die Beklagte des Ausgangsverfahrens Stellung genommen.
14
1. Die Hessische Landesregierung hält die
Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Der Beschwerdeführer
habe die Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichtshofs nicht in der gebotenen Weise gemäß
§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
begründet. Ferner sei er aus Gründen der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde mit einem Teil seiner Einwendungen
ausgeschlossen. Der Beschwerdeführer habe in seinem Antrag
auf Zulassung der Berufung nur eines von drei selbständig
tragenden Argumenten für die Verneinung der
Wiederholungsgefahr angegriffen. Im Übrigen sei das
Fortbestehen eines Feststellungsinteresses zu verneinen.
Insbesondere liege kein tief greifender Grundrechtseingriff
vor. Das Bundesverfassungsgericht habe in dem Eilbeschluss in
dieser Sache den Beschwerdeführer rehabilitiert.
15
2. Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf
seine Rechtsprechung, nach der anerkannt sei, dass ein
schutzwürdiges ideelles Interesse an der Rechtswidrigkeit der
Feststellung nicht nur in Fällen in Betracht komme, in denen
abträgliche Nachwirkungen der erledigten Verwaltungsmaßnahme
fortbestünden. Vielmehr könne es auch die Art des Eingriffs,
insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich,
erfordern, das Feststellungsinteresse anzuerkennen. Hierzu
zählten namentlich Feststellungsbegehren, die polizeiliche
Maßnahmen zum Gegenstand hätten. Bei einem Versammlungsverbot
gemäß § 15 Abs. 1 VersG handele es sich nur um das
letzte, äußerste Mittel zur Abwehr der von der Veranstaltung
ausgehenden Gefahren. Die §§ 14, 15 VersG bildeten ein
in sich geschlossenes und abschließendes Regelungswerk, mit
dem sichergestellt werde, dass die zur Wahrung der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der
Versammlung oder des Aufzugs notwendigen Maßnahmen getroffen
werden könnten.
16
3. Nach Auffassung der Beklagten des
Ausgangsverfahrens ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
Die Verbotsverfügung sei zu Recht ergangen. Den Ausführungen
des Bundesverfassungsgerichts zur rechtlichen Bewertung des
Mottos der Versammlung vermöge die Stadt sich nicht
anzuschließen. Die geringe Zahl der Versammlungsteilnehmer
könne entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht auf
das Verhalten der Behörde zurückgeführt werden. An einer am
1. Mai 2003 im Gebiet der beklagten Stadt durchgeführten
Demonstration hätten sich gerade acht Teilnehmer des
rechtsradikalen Spektrums eingefunden. Die Gerichte hätten
zudem zutreffend das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr
verneint. Die Stadt differenziere durchaus nach den
unterschiedlich gelagerten Umständen des Einzelfalls.
17
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Ihr
steht der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen.
18
Der Beschwerdeführer hat insbesondere auch
hinsichtlich seines Antrags auf Zulassung der Berufung das
ihm Zumutbare getan. Er hat - bezogen auf die
Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO - ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung durch seinen Vortrag
zum Rechtsschutzinteresse schlüssig aufgezeigt.
19
Die an die Begründung des Antrags auf
Zulassung der Berufung zu stellenden Anforderungen dürfen
nicht überspannt werden (vgl. BVerfGE 77, 275 ;
BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, DVBl 2001,
S. 894 ; NVwZ 2004, S. 90). Hinreichende
Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung
sind insbesondere schon dann begründet, wenn ein einzelner
tragender Rechtssatz oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage
gestellt wird (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, NVwZ
2000, S. 1163 ). Sie sind nicht erst gegeben,
wenn - so aber der Verwaltungsgerichtshof - bei der im
Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung
der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der
Misserfolg.
20
Daher war es ausreichend, dass der
Beschwerdeführer im Zulassungsverfahren der Begründung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils entgegengetreten ist, ein
Feststellungsinteresse ergebe sich nicht aus dem
Gesichtspunkt einer Wiederholungsgefahr. Dazu hat er unter
Hinweis auf einen ebenfalls ihn betreffenden Vergleichsfall
die Möglichkeit eines entsprechenden erneuten
Versammlungsverbots dargetan und damit zugleich aufgezeigt,
dass sich die Versammlungsbehörde nicht an die in den
durchgeführten Eilverfahren von dem Verwaltungsgericht und
dem Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Maßstäbe halten
werde.
21
Der Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde ist dem Beschwerdeführer auch insoweit
nicht entgegenzuhalten, als der Verwaltungsgerichtshof die
zusätzlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts als weitere
tragende Begründungen der Verneinung der Wiederholungsgefahr
angesehen hat; darauf hätte sich die Darlegung der
ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ebenfalls beziehen
müssen. Ein Nutzen des Hauptsacheverfahrens gegenüber einem
einstweiligen Rechtsschutzverfahren liegt bereits in der
abschließenden und nicht nur vorläufigen Prüfung der
Rechtmäßigkeit eines behördlichen Vorgehens, dessen
Wiederholung zu befürchten ist. Diesen Nutzen hat der
Beschwerdeführer im Rahmen seiner Darlegungen zum
Rehabilitierungsinteresse aufgezeigt. Ferner hat er durch die
Ausführungen zu der aus seiner Sicht fehlenden
Gleichwertigkeit von Hauptsache- und Eilverfahren zum
Ausdruck gebracht, dass auch mit künftigen Entscheidungen im
Eilverfahren seinem Interesse an einer die Behörde bindenden
Entscheidung nicht genügt ist.
22
Auch musste der Beschwerdeführer der
Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegentreten, er
könne seine rechtlichen Interessen auch künftig hinreichend
effektiv durch Eilrechtsschutz verfolgen. Denn dieser Hinweis
des Gerichts setzt die Annahme einer Wiederholungsgefahr
gerade voraus. Es ist nicht zu erkennen, inwiefern die
Möglichkeit der Wiederholung eines behördlichen Verbots davon
beeinflusst wird, ob der Beschwerdeführer sich dagegen auch
im Eilverfahren wehren kann. Der Verwaltungsgerichtshof hat
die von ihm als tragende Erwägung des Verwaltungsgerichts
behandelte Möglichkeit des Eilrechtsschutzes ausdrücklich als
Grund für die Verneinung der Wiederholungsgefahr bezeichnet
und in dem Berufungszulassungsantrag eine Auseinandersetzung
damit vermisst. Insofern hat der Verwaltungsgerichtshof vom
Beschwerdeführer verlangt, einer aus sich heraus nicht
nachvollziehbaren Begründung entgegenzutreten. Das Fehlen der
Rüge dieses Aspekts im Zulassungsverfahren bewirkt daher
nicht, dass der Grundsatz der Subsidiarität der
verfassungsrechtlichen Prüfung des behaupteten
Grundrechtsverstoßes entgegensteht.
23
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Das
Urteil des Verwaltungsgerichts und der Beschluss des
Verwaltungsgerichtshofs verletzen den Beschwerdeführer in
seinem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz.
24
1. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
25
a) Diese Norm enthält ein Grundrecht auf
wirksamen und möglichst lückenlosen richterlichen
Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE
67, 43 ; 96, 27 ; 107, 395
). Die in Art. 19 Abs. 4 Satz 1
GG verbürgte Effektivität des Rechtsschutzes wird in erster
Linie von den Prozessordnungen gewährleistet. Sie treffen
Vorkehrungen dafür, dass der Einzelne seine Rechte auch
tatsächlich wirksam durchsetzen kann und die Folgen
staatlicher Eingriffe im Regelfall nicht ohne die Möglichkeit
fachgerichtlicher Prüfung zu tragen hat (vgl. BVerfGE 96, 27
).
26
Die Zulässigkeit eines Rechtsschutzbegehrens
ist allerdings vom Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses
bei der Verfolgung eines subjektiven Rechts abhängig. Damit
der Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
nicht unzumutbar beschränkt wird, dürfen aber an ein solches
Rechtsschutzbedürfnis keine aus Sachgründen nicht mehr zu
rechtfertigenden Anforderungen gestellt werden (vgl. BVerfGE
78, 88 ).
27
b) Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
garantiert den Rechtsweg nicht nur bei aktuell anhaltenden,
sondern grundsätzlich auch bei Rechtsverletzungen, die in der
Vergangenheit erfolgt sind, allerdings unter dem Vorbehalt
eines darauf bezogenen Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. BVerfGE
104, 220 ). Mit dem Gebot effektiven
Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, wenn die
Fachgerichte ein Rechtsschutzinteresse nur so lange als
gegeben ansehen, wie ein gerichtliches Verfahren dazu dienen
kann, eine gegenwärtige Beschwer auszuräumen, einer
Wiederholungsgefahr zu begegnen oder eine fortwirkende
Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu
beseitigen (vgl. BVerfGE 96, 27 ; 104, 220
).
28
Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz
gebietet darüber hinaus, die Möglichkeit einer gerichtlichen
Klärung in Fällen gewichtiger, allerdings in tatsächlicher
Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe zu eröffnen, wenn
die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich
nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne
beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche
Entscheidung kaum erlangen kann (vgl. BVerfGE 81, 138
; 96, 27 ; 104, 220
; stRspr). Solche Eingriffe können auch
durch Beeinträchtigungen des Grundrechts auf
Versammlungsfreiheit bewirkt werden, gegen die Rechtsschutz
im Hauptsacheverfahren in dem dafür verfügbaren Zeitraum
typischerweise nicht erreichbar ist.
29
2. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
gewährt nach Maßgabe der Sachentscheidungsvoraussetzungen
einen Anspruch auf Rechtsschutz in der Hauptsache und nicht
nur auf Rechtsschutz in einem Eilverfahren.
30
a) Durch ein Eilverfahren wird das
Rechtsschutzinteresse nur vorläufig und anders als im
Hauptsacheverfahren erfüllt. Unterschiede bestehen in
verfahrensrechtlicher und in materiellrechtlicher
Hinsicht.
31
Das verwaltungsgerichtliche
Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist ein
Beschlussverfahren, für das besondere Verfahrensregeln
gelten. So wirken ehrenamtliche Richter an der Entscheidung
des Verwaltungsgerichts nur mit, wenn die nach § 101
Abs. 3 VwGO freigestellte mündliche Verhandlung anberaumt
wird (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Beschwerden
gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes richten sich nach § 146
Abs. 4 VwGO; im Grundsatz prüft das
Oberverwaltungsgericht nach Satz 6 nur die dargelegten
Gründe. Auch reicht der Rechtsweg niemals bis zum
Bundesverwaltungsgericht.
32
In materiellrechtlicher Hinsicht sind im
Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO die
Interessen des Antragstellers und des Antragsgegners
gegeneinander abzuwägen. Überschaubare Erfolgsaussichten der
Hauptsache sind allerdings einzubeziehen (vgl. Kopp/Schenke,
Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl., 2003,
Rn. 158 zu § 80; Schoch, in: Schoch/
Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand
September 2003, Rn. 252 ff. zu § 80, jeweils
m.w.N.), so dass auch Fragen der Rechtmäßigkeit der
angegriffenen Verfügung aufgeworfen und abhängig von der
Tatsachengrundlage und der zur Verfügung stehenden Zeit
überprüft werden. Das besondere Vollzugsinteresse, das in den
Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
eigenständig zu begründen ist, wird jedenfalls dann nicht
anerkannt, wenn der Vollzug nur unter Verstoß gegen die
Rechtsordnung möglich wäre. Die Intensität der Überprüfung
der Erfolgsaussichten der Hauptsache hängt auch davon ab, ob
die Folgen der Vollzugsanordnung später rückgängig gemacht
werden können.
33
b) Da die Folgen von Anordnungen, die die
Durchführung einer Versammlung beschränken, regelmäßig nicht
reversibel sind, muss das verwaltungsgerichtliche
Eilverfahren hier zum Teil Schutzfunktionen übernehmen, die
sonst das Hauptsacheverfahren erfüllt (vgl. BVerfGE 69, 315
<341, 363 f.>). Bei Versammlungen, die auf einen
einmaligen Anlass oder einen bestimmten Zeitpunkt oder
Zeitraum bezogen sind, haben deshalb die Verwaltungsgerichte
im Interesse des effektiven Schutzes der Versammlungsfreiheit
schon im Eilverfahren durch eine im Rahmen des Möglichen
hinreichend intensive Prüfung der Rechtmäßigkeit der im
Streit befindlichen behördlichen Maßnahme sowie des
Sofortvollzugs dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Letzterer
in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Versammlung in
der beabsichtigten Weise führt. Kann eine solche Prüfung
infolge einer verzögernden Entscheidung der
Verwaltungsbehörde nicht stattfinden, kann schon dies allein
zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines
Rechtsbehelfs führen (vgl. BVerfGE 69, 315 ).
Eilrechtsschutz ist auch dann zu gewähren, wenn die für das
Versammlungsverbot maßgebliche Gefahrenprognose auf Umstände
gestützt worden ist, deren Berücksichtigung dem Schutzgehalt
des Art. 8 GG offensichtlich widerspricht, oder wenn das
für eine Begrenzung der Versammlungsfreiheit herangezogene
Schutzgut und die angewandten Normen die Einschränkung
offensichtlich nicht tragen (vgl. zum
verfassungsgerichtlichen Eilrechtsschutz BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, NJW 2000, S. 3053
; 2001, S. 2069 ). Soweit eine
derartige, wenn auch eingeschränkte, Rechtmäßigkeitsprüfung
die Eilentscheidung nicht trägt, kommt es ausschließlich auf
eine Interessenabwägung an (vgl. BVerfGE 69, 315
). In der Sache aber bleibt es im
Grundsatz stets, also auch bei der Prüfung der
Rechtmäßigkeitserfordernisse, bei einer nur vorläufigen
Überprüfung der behördlichen Entscheidung, die ohne
umfassende Sachaufklärung von Amts wegen und ohne
abschließende Rechtsprüfung erfolgt. Der Rechtsschutz im
Hauptsacheverfahren kann deshalb durch das Eilverfahren
grundsätzlich nicht überflüssig werden.
34
c) Die Möglichkeit einer
verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der
versammlungsrechtlichen Maßnahmen in einem
Hauptsacheverfahren ist auch für die Gewährung von
Rechtsschutz im Verfassungsbeschwerdeverfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht von Bedeutung. Auch bei
Streitigkeiten um die Rechtmäßigkeit eines
Versammlungsverbots ist der Beschwerdeführer nach dem
Grundsatz der Subsidiarität (vgl. Art. 94 Abs. 2
Satz 2 GG, § 90 Abs. 2 BVerfGG) regelmäßig
zunächst auf das Hauptsacheverfahren vor den Fachgerichten
verwiesen. Grundsätzlich soll das Bundesverfassungsgericht
nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weit
reichende Entscheidungen treffen müssen (vgl. BVerfGE 79, 1
). Darüber hinaus ist die Erschöpfung des
Rechtswegs in der Hauptsache geboten, wenn dort nach der Art
des gerügten Grundrechtsverstoßes die Gelegenheit besteht,
der verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen (vgl. BVerfGE
79, 275 ; 86, 15 ;
stRspr).
35
Wenn die Verwaltungsgerichte das
Hauptsacheverfahren wegen des vermeintlichen Fehlens eines
Rechtsschutzinteresses nicht durchführen müssten, würde einer
fortbestehenden verfassungsrechtlichen Beschwer im
fachgerichtlichen Verfahren nicht abgeholfen. Gleichzeitig
könnte dem Beschwerdeführer der Grundsatz der Subsidiarität
der Verfassungsbeschwerde nicht entgegengehalten werden, so
dass das Bundesverfassungsgericht ohne Aufbereitung der Sache
durch die Fachgerichte zu entscheiden hätte. Dies aber
widerspräche der grundsätzlichen Aufgabenverteilung zwischen
Fachgerichten und Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 107,
395 ).
36
3. In versammlungsrechtlichen Verfahren sind
die für die Beurteilung des Rechtsschutzinteresses bei einer
Fortsetzungsfeststellungsklage geltenden Anforderungen (siehe
oben C I 1 b) unter Berücksichtigung der
Besonderheiten der Versammlungsfreiheit anzuwenden. Indessen
begründet nicht jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit
ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Ein solches Interesse
besteht allerdings dann, wenn die angegriffene Maßnahme die
Versammlungsfreiheit schwer beeinträchtigt (a), wenn die
Gefahr einer Wiederholung besteht (b) oder wenn aus Gründen
der Rehabilitierung ein rechtlich anerkennenswertes Interesse
an der Klärung der Rechtmäßigkeit angenommen werden kann
(c).
37
a) Die Bedeutung der Versammlungsfreiheit in
einer Demokratie gebietet stets die Möglichkeit
nachträglichen Rechtsschutzes, wenn die Grundrechtsausübung
durch ein Versammlungsverbot tatsächlich unterbunden oder die
Versammlung aufgelöst worden ist. Derartige Eingriffe sind
die schwerste mögliche Beeinträchtigung der
Versammlungsfreiheit. Eine weitere Gewichtung eines solchen
Grundrechtseingriffs, etwa im Hinblick auf den spezifischen
Anlass oder die Größe der Versammlung, ist dem Staat
verwehrt. Ebenso bedarf in einem derartigen Fall keiner
Klärung, ob eine fortwirkende Beeinträchtigung im
grundrechtlich geschützten Bereich gegeben ist (vgl. auch
BVerwG, NVwZ 1999, S. 991). Auch spielt es keine Rolle,
ob vergleichbare Versammlungen noch in Zukunft stattfinden
sollen.
38
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse
hinsichtlich des Hauptsacheverfahrens ist ebenso zu bejahen,
wenn die Versammlung zwar durchgeführt werden konnte, aber
infolge von versammlungsbehördlichen Auflagen gemäß § 15
Abs. 1 VersG, von verwaltungsgerichtlichen Auflagen nach
§ 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO oder von
verfassungsgerichtlichen Maßgaben nach § 32 Abs. 1
BVerfGG nur in einer Weise, die ihren spezifischen Charakter
verändert, insbesondere die Verwirklichung ihres
kommunikativen Anliegens wesentlich erschwert hat.
Demgegenüber ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht
begründet, wenn die Abweichungen bloße Modalitäten der
Versammlungsdurchführung betroffen haben.
39
Konnte die verbotene Versammlung auf Grund
einer im Eilrechtsschutzverfahren wiederhergestellten
aufschiebenden Wirkung des eingelegten Rechtsbehelfs wie
geplant, wenn auch gegebenenfalls unter den Versammlungszweck
nicht gefährdenden Modalitäten durchgeführt werden, besteht
insofern kein Feststellungsinteresse. Es bleibt allerdings
die Negativbeurteilung durch die Versammlungsbehörde, wonach
mit der angemeldeten Versammlung gegen die öffentliche
Sicherheit oder gegen die öffentliche Ordnung verstoßen
werde. Mögliche belastende Wirkungen durch die Art der
Begründung der Verbotsverfügung reichen für die Annahme des
Feststellungsinteresses nur dann, wenn sie ein besonderes
Gewicht haben (siehe unten C I 3 c).
40
b) Stets, also auch bei der durch
einstweiligen Rechtsschutz ermöglichten Durchführung der
Versammlung, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei
Vorliegen einer Wiederholungsgefahr anzunehmen. Die
Feststellung der Voraussetzungen einer Wiederholungsgefahr
erfolgt im Zuge der Amtsermittlung durch das Gericht (vgl.
Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O.,
Rn. 14 zu Vorb § 40 m.w.N.; Kopp/Schenke, a.a.O.,
Rn. 10 zu Vorb § 40 m.w.N.). Die in diesem
Zusammenhang an den Kläger zu stellenden
Darlegungsanforderungen sind unter Berücksichtigung des
Art. 8 GG zu konkretisieren.
41
Das Erfordernis der Wiederholungsgefahr setzt
zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer
vergleichbaren Versammlung durch den Kläger voraus (aa),
zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig
an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird (bb). Sind
diese Voraussetzungen erfüllt, kann der Veranstalter nicht
auf die Alternative zukünftig möglichen Eilrechtsschutzes
verwiesen werden (cc).
42
aa) Auf Seiten des Klägers reicht es aus, wenn
sein Wille erkennbar ist, in Zukunft Versammlungen
abzuhalten, die ihrer Art nach zu den gleichen
Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer
Rechtmäßigkeit führen können. Angesichts des
verfassungsrechtlich geschützten Rechts des Veranstalters,
über das Ziel sowie die Art und Weise der Durchführung einer
Versammlung selbst zu bestimmen (vgl. BVerfGE 104, 92
), darf für die Bejahung des
Feststellungsinteresses nicht verlangt werden, dass die
möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Umständen,
mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt
werden.
43
bb) Ferner sind Anhaltspunkte zu fordern, dass
die betroffene Behörde das Verbot solcher weiterer
Versammlungen oder die Beschränkung ihrer Durchführung
voraussichtlich wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen
wird. Insofern darf vom Kläger, der regelmäßig keinen Zugang
zum Willensbildungsprozess der Verwaltung hat, nicht mehr als
die Darlegung verlangt werden, es gebe Anlass für die
Annahme, dass beschränkende Verfügungen künftig auf die
gleichen Gründe wie bei der im Streit befindlichen
Versammlung gestützt werden.
44
Ist gerichtlicher Eilrechtsschutz erlangt
worden, bestehen aber - wie gegenwärtig bei einzelnen
versammlungsrechtlichen Streitfragen - Anhaltspunkte
dafür, dass Behörden sich nicht an den in vorangegangenen
Eilverfahren vorgenommenen gerichtlichen Bewertungen
ausrichten werden, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse
zu bejahen, es sei denn, die konkret betroffene Behörde hat
eindeutig erkennen lassen, in Zukunft von einer Wiederholung
der Beschränkung unter Verwendung der von ihr ursprünglich
gegebenen Begründung absehen zu wollen.
45
cc) Das auf eine Wiederholungsgefahr
gegründete Rechtsschutzinteresse entfällt nicht etwa deshalb,
weil der Kläger in zukünftigen Fällen erneut Eilrechtsschutz
in Anspruch nehmen kann. Der im Eilverfahren erreichbare
Schutz entspricht nicht dem Rechtsschutz, der im
Hauptsacheverfahren erlangt werden kann. Erst dieses kann
Rechtssicherheit herstellen. Dies verdeutlicht schon die
Begrenzung der im Eilverfahren erfolgenden Prüfung der in der
behördlichen Verfügung zu erfüllenden
Rechtmäßigkeitsanforderungen (siehe oben C
I 2 a, b). Hinzu kommt bei einem
Angewiesensein auf Eilrechtsschutz die begrenzte
Vorhersehbarkeit der Ergebnisse. Es ist dem Veranstalter
einer Versammlung nicht zuzumuten, den durch Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG garantierten Rechtsschutz stets
nur vorläufig und mit Unsicherheit für die Behandlung
zukünftiger Fälle erlangen zu können. Dies wäre auch dem
Freiheitsrecht des Art. 8 GG abträglich und könnte sich
langfristig auf die Funktionsweise der Demokratie
(Art. 20 Abs. 1 GG) auswirken.
46
c) Auch das Rehabilitierungsinteresse kann das
Rechtsschutzbedürfnis für eine Fortsetzungsfeststellungsklage
begründen.
47
In der Verwaltungsgerichtsbarkeit wird ein
Rehabilitierungsinteresse im Fall der Erledigung einer
Maßnahme bejaht, wenn die begehrte Feststellung, dass ein
Verwaltungsakt rechtswidrig war, als "Genugtuung" oder zur
Rehabilitierung erforderlich ist. Dies wird insbesondere
angenommen, wenn der Verwaltungsakt diskriminierenden
Charakter hatte und das Persönlichkeitsrecht beeinträchtigte
(vgl. BVerwGE 26, 161 ; 61, 164 ;
Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 142 zu § 113 m.w.N.).
Auch in versammlungsrechtlichen Streitigkeiten sind
Begründungen für beschränkende Maßnahmen vorstellbar, die
diskriminierend wirken können, insbesondere Ausführungen über
die Persönlichkeit des Veranstalters oder zu seinem
erwarteten kriminellen Verhalten auf Versammlungen.
48
Bei Anwendung der aufgezeigten
verfassungsrechtlichen Maßstäbe sind die angegriffenen
Entscheidungen der Verwaltungsgerichte zu beanstanden.
49
Es kann dahinstehen, ob das
Fortsetzungsfeststellungsinteresse schon wegen eines
gewichtigen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit zu bejahen
ist. Jedenfalls durfte das Verwaltungsgericht das
Rechtsschutzinteresse nicht mit den dargelegten Gründen zum
Fehlen der Wiederholungsgefahr verneinen und der
Verwaltungsgerichtshof die Zulassung der Berufung nicht mit
dem Argument verweigern, ernsthafte Zweifel an der
Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts seien
nicht dargelegt worden.
50
1. In der mit der Verfassungsbeschwerde in
Bezug genommenen Klageschrift sowie in der Begründung des
Antrags auf Zulassung der Berufung hat der Beschwerdeführer
ausgeführt, er habe auch künftig die Absicht, derartige
Demonstrationen durchzuführen. Dass diese Angaben glaubhaft
sind und sich auf rechtsextremistische Demonstrationen
beziehen, ist nicht zweifelhaft. Aus Veröffentlichungen ist
im Übrigen auch gerichtsbekannt, dass der Beschwerdeführer
nach wie vor an der Durchführung von Versammlungen mit
ähnlichem Motto als Veranstalter oder auf andere Weise aktiv
beteiligt ist. Wenn er zur Wiederholungsgefahr in erster
Linie dahingehend argumentiert, die Behörde werde ihre
Rechtsfehler wiederholen, dann sagt der Beschwerdeführer
damit zugleich, er werde dafür Anlass schaffen.
51
2. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens hält
nach wie vor an ihrer Auffassung fest. In ihrer Stellungnahme
zu diesem Verfahren hat sie erneut ausgeführt, die
Verbotsverfügung sei rechtmäßig ergangen. Sie vermöge sich
der vom Bundesverfassungsgericht in dem einstweiligen
Rechtsschutzverfahren geäußerten Auffassung zu den
Anforderungen an die Deutung eines Versammlungsmottos und zur
Verneinung der Strafbarkeit des konkret genutzten
Versammlungsmottos und damit zu dem Verstoß der Versammlung
gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht
anzuschließen. Es ist daher nicht ohne weiteres zu erwarten,
dass die Beklagte des Ausgangsverfahrens in vergleichbaren
Fällen die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangene
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigen
wird.
52
Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts
beruht auf dem festgestellten Verfassungsverstoß. Es hätte
bei hinreichender Berücksichtigung der sich aus Art. 19
Abs. 4 Satz 1 und Art. 8 GG ergebenden
Vorgaben an die Voraussetzungen eines
Fortsetzungsfeststellungsinteresses zu einem anderen Ergebnis
kommen müssen. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs,
dessen Begründung sich auf die fehlerhaften
Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts stützt, beruht
ebenfalls auf diesem Fehler. Dies gilt auch insoweit, als der
Verwaltungsgerichtshof die Ausführungen des Beschwerdeführers
im Hinblick auf die weiteren vom Verwaltungsgericht gegebenen
Begründungen als nicht ausreichend beanstandet hat. Es hätte
für die Zulassung der Berufung reichen müssen, dass der
Beschwerdeführer die für sich tragenden Erwägungen des
Verwaltungsgerichts zur Wiederholungsgefahr mit schlüssigen
Argumenten angegriffen und zugleich sein Interesse an einer
endgültigen Entscheidung mit Rücksicht auf weitere geplante
Versammlungen verdeutlicht hat. Dadurch waren ernstliche
Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung begründet. Die
Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, das Ausreichen der
Möglichkeit des Eilrechtsschutzes sei ein selbständig
tragender Grund für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts
gewesen, konnte die Nichtzulassung der Berufung nicht
rechtfertigen. Das Rechtsschutzinteresse entfällt allein
wegen dieser Möglichkeit nicht (siehe oben C I 3),
so dass ihr Bestehen die ernstlichen Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung
nicht ausräumt.
53
Da die angegriffenen Entscheidungen auf diesen
Fehlern beruhen, sind sie gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG
aufzuheben. Die Sache wird an das Verwaltungsgericht
zurückverwiesen.
54
Die Auslagenentscheidung folgt aus § 34 a
Abs. 2 BVerfGG.