BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 488/10 -
- 1 BvR 1047/10 -
- 1 BvR 488/10 -,
- 1 BvR 1047/10 -
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof,
den Richter Schluckebier
und die Richterin Baer
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 17. Dezember 2012 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerden betreffen
Auswirkungen eines Systemwechsels in der Zusatzversorgung
über die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder (im
Folgenden: Versorgungsanstalt) für rentennahe
Versicherte.
2
1. Der Zusatzversorgung der Versorgungsanstalt
lag bis zum 31. Dezember 2000 der „Tarifvertrag über die
Versorgung der Arbeitnehmer des Bundes und der Länder sowie
von Arbeitnehmern kommunaler Verwaltungen und Betriebe“ vom
4. November 1966 (Versorgungs-TV) zugrunde. Die genauere
Ausgestaltung der Versorgungsansprüche ergab sich aus der
Satzung der Versorgungsanstalt in der bis zum
31. Dezember 2000 geltenden Fassung (BAnz Nr. 68
vom 11. April 2002, VBLS a.F.). Die hiernach zu
erreichende Versorgungsrente beruhte auf dem
Gesamtversorgungsprinzip, das sich an der Beamtenversorgung
orientierte.
3
Mit der Neufassung der Satzung hat die
Versorgungsanstalt ihr Zusatzversorgungssystem umgestellt.
Das Gesamtversorgungssystem wurde formell mit Ablauf des
31. Dezember 2000 geschlossen; materiell wurde im Jahr
2001 übergangsweise das bisherige Satzungsrecht
weitergeführt. Den Systemwechsel hatten die
Tarifvertragsparteien im Tarifvertrag über die betriebliche
Altersversorgung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes
vom 1. März 2002 (auszugsweise in: Fischer/Siepe,
Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, 1. Aufl. 2011,
S. 169 f., Tarifvertrag Altersversorgung, ATV)
vereinbart. Damit wurde das Gesamtversorgungssystem durch ein
auf einem Punktemodell beruhendes, beitragsorientiertes
Betriebsrentensystem ersetzt. Die Voraussetzungen und der
Inhalt der den Versicherten zustehenden Leistungen sind im
ATV geregelt. Mit der neuen Satzung (BAnz Nr. 1 vom
3. Januar 2003, VBLS n.F.) hat die
Versorgungsanstalt die tarifvertraglichen Regelungen
inhaltlich weitgehend übernommen.
4
Für diejenigen Versicherten, die vor der
Systemumstellung Anwartschaften erworben haben, werden diese
in Form von Startgutschriften in das neue Modell
transferiert. Dazu wird zwischen rentennahen und rentenfernen
Pflichtversicherten unterschieden. Rentennah ist, wer am
1. Januar 2002 das 55. Lebensjahr vollendet hat und
im Tarifgebiet West beschäftigt beziehungsweise unter den
Umlagesatz des Abrechnungsverbandes West gefallen war oder
Pflichtversicherungszeiten in der Zusatzversorgung vor dem
1. Januar 1997 hat vorweisen können (§ 79
Abs. 2 Satz 1 VBLS n.F.). Rentenfern sind alle
anderen Pflichtversicherten, die am 31. Dezember 2001
schon und am 1. Januar 2002 noch bei der
Versorgungsanstalt versichert waren (§ 79 Abs. 1
VBLS n.F.). Anwartschaften von rentennahen
Pflichtversicherten werden weitgehend nach dem alten
Satzungsrecht ermittelt unter der Annahme des Eintritts des
Versicherungsfalls am 31. Dezember 2001, frühestens
jedoch zum Zeitpunkt der Vollendung des 63. Lebensjahrs
vor Berücksichtigung eines Abschlags wegen vorzeitiger
Inanspruchnahme; davon wird eine bis zur Vollendung des
63. Lebensjahrs mögliche Anwartschaft auf eine
Betriebsrente aus der neuen Satzung vor Berücksichtigung
eines Abschlags wegen vorzeitiger Inanspruchnahme abgezogen.
Bei der Anwartschaftsermittlung werden Rechengrößen zum
Stichtag 31. Dezember 2001 zugrunde gelegt;
gesamtversorgungsfähiges Entgelt wird aus den letzten drei
Jahren vor dem Stichtag berücksichtigt (§ 78 Abs. 2
VBLS n.F.). Der so ermittelte Anwartschaftsbetrag wird
in Versorgungspunkte umgerechnet, indem er durch vier Euro
geteilt wird. § 78 Abs. 1, 2 und § 79
Abs. 2 VBLS n.F. beruhen auf den nahezu
inhaltsgleichen tariflichen Regelungen in § 32
Abs. 1, 2, 4, § 33 Abs. 2 ATV. Eine
Dynamisierung der Startgutschrift erfolgt über Bonuspunkte,
die von der Versorgungsanstalt nach
versicherungsmathematischen Grundsätzen vergeben werden
können (§ 79 Abs. 7 VBLS n.F. in Verbindung
mit § 68 VBLS n.F.).
5
2. a) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren
unter dem Aktenzeichen 1 BvR 488/10 wurde im Jahr 1940
geboren. Er war von September 1983 bis Februar 2005 im
öffentlichen Dienst beschäftigt. Bis zum 31. Dezember
2001 hat er bei der Versorgungsanstalt 220 Umlagemonate
aufzuweisen. Seine Vordienstzeiten belaufen sich auf
294 Monate. Die Versorgungsanstalt ermittelte seine
Rentenanwartschaft zum 31. Dezember 2001 mit
664,24 € brutto und erteilte ihm eine darauf basierende
Startgutschrift von 166,06 Versorgungspunkten. Dafür
legte die Versorgungsanstalt das gesamtversorgungsfähige
Entgelt in den letzten drei Jahren vor dem Stichtag zugrunde.
Deshalb blieb der zwischen dem Beschwerdeführer und seinem
Arbeitgeber geschlossene Vergleich vom 30. Mai 2002
unberücksichtigt, nach dem er zum 1. Januar 2002 höher
eingruppiert wurde, was zu einer um 673 € brutto höheren
monatlichen Grundvergütung führte. Seit dem 1. März 2005
erhält der Beschwerdeführer eine Sozialversicherungsrente und
von der Versorgungsanstalt eine Betriebsrente in Höhe von
706,96 € brutto monatlich. Die Betriebsrente basiert auf
176,74 Versorgungspunkten (166,06 Versorgungspunkte
bis zum 31. Dezember 2001 zuzüglich
10,68 Versorgungspunkte vom 1. Januar 2002 bis zum
28. Februar 2005).
6
b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren unter
dem Aktenzeichen 1 BvR 1047/10 wurde im Jahr 1943
geboren. Er war vom 1. Mai 1970 bis zum 31. März
2006 bei der Versorgungsanstalt versichert. Bis zum
31. Dezember 2001 hat er bei der Versorgungsanstalt
368 Umlagemonate aufzuweisen. Seine Vordienstzeiten
belaufen sich auf 88 Monate. Die Versorgungsanstalt
ermittelte seine Rentenanwartschaft zum Stichtag mit
799,84 € brutto und erteilte ihm eine darauf basierende
Startgutschrift von 199,96 Versorgungspunkten. Seit dem
1. April 2006 bezieht er Sozialversicherungsrente und
von der Versorgungsanstalt Betriebsrente in Höhe von
811,27 € brutto monatlich auf der Basis von 217,85
Versorgungspunkten (199,96 Versorgungspunkte bis zum 31.
Dezember 2001 zuzüglich 17,89 Versorgungspunkte vom
1. Januar 2002 bis zum 31. März 2006).
7
3. Beide Beschwerdeführer möchten anstatt
einer Betriebsrente aus der neuen Satzung eine der
Versorgungsrente aus der alten Satzung entsprechende
Altersversorgung, hilfsweise eine Anwendung einzelner
Berechnungselemente aus der alten Satzung. Denn sie sind mit
der Systemumstellung, insbesondere mit den
Übergangsregelungen zur Ermittlung einer Startgutschrift für
rentennah Versicherte, nicht einverstanden.
8
Ihre deswegen erhobenen Klagen gegen die
Versorgungsanstalt wurden von der ersten Instanz abgewiesen.
Auf ihre Berufung hin hat die zweite Instanz den Klagen
teilweise stattgegeben. Der Bundesgerichtshof hat die
Revisionen beider Beschwerdeführer zurückgewiesen und auf die
Revisionen der Versorgungsanstalt hin die zweitinstanzlichen
Urteile unter Zurückweisung der Berufungen aufgehoben.
9
Die Systemumstellung sei vom
Änderungsvorbehalt gedeckt; dazu habe es keiner Zustimmung
der Versicherten bedurft, da diese keine Versicherungsnehmer
seien. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht berührt, denn
Anwartschaften aus der alten Satzung fielen nicht in dessen
Schutzbereich. Die Regelungen seien im Rahmen des weiten
Gestaltungsspielraums der Tarifvertragsparteien vertretbar
und schon aus diesem Grund verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die neue Satzung der Versorgungsanstalt sei
außerdem mit den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden
Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der
Verhältnismäßigkeit vereinbar. Denn die Tarifvertragsparteien
hätten weder ihre Einschätzungsprärogative noch ihren
Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten.
Schließlich habe es für die Systemumstellung ausreichend
Anlass gegeben. Auch hätten die Tarifvertragsparteien mit der
Übertragung einer Anwartschaft auf eine Versorgungsrente zum
63. Lebensjahr eine mittlere Lösung und damit einen
sachgerechten Interessenausgleich gefunden. Auch eine
Rückwirkung zum Stichtag sei zulässig, denn die Versicherten
hätten seit der Einigung der Tarifvertragsparteien auf den
Systemwechsel im ausreichend publizierten Altersvorsorgeplan
vom 13. November 2001 nicht mehr auf den Fortbestand des
alten Systems vertrauen können. Die Voraussetzungen für eine
korrigierende Einzelfallentscheidung nach § 242 BGB
lägen nicht vor, weil eine Schlechterstellung nicht
planwidrig, sondern Folge einer verfassungskonformen
Stichtagsregelung sei. Ein Verstoß gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz liege nicht in der Festlegung der
Rechengrößen wie der Steuerklasse zum Stichtag oder in der
Dynamisierung einer Startgutschrift durch Zuteilung möglicher
Bonuspunkte. Es handele sich um eine zulässige
Generalisierung und Typisierung, wenn, wie schon bei der
Versorgungsrentenberechnung nach der alten Satzung,
ausschließlich zwischen den Steuerklassen I/0 und III/0 ohne
Differenzierung nach weiteren Steuerklassen unterschieden
werde. Zudem sei nicht zu beanstanden, wenn nur bei der
Ermittlung von Startgutschriften rentennah Versicherter
Vordienstzeiten zur Hälfte angerechnet würden bei voller
Anrechnung einer während dieser Zeiten erdienten
Sozialversicherungsrente. Selbst wenn in Einzelfällen
rentennahe Versicherte gegenüber rentenfernen Versicherten
benachteiligt seien, sei dies als mit den generalisierenden
und pauschalierenden Regelungen verbundene Härte hinzunehmen,
soweit davon nur eine kleine Zahl an Versicherten betroffen
und das Ausmaß einer Ungleichbehandlung nicht sehr intensiv
sei. Anhaltspunkte für ein Überschreiten dieser Grenze
fehlten. Außerdem seien die Übergangsregelungen für
rentennahe Versicherte sowohl mit dem Grundsatz der
Normenklarheit als auch mit dem Transparenzgebot vereinbar.
Denn eine Verweisung auf die trotz ihrer Komplexität gerade
noch verfassungsrechtlich zulässige alte Satzung zur
Berechnung einer zu übertragenden Anwartschaft von
rentennahen Versicherten sei als Teil des Systemwechsels zur
Besitzstandswahrung zulässig.
10
Mit ihren fristgemäß eingegangenen
Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine
Verletzung ihrer Grundrechte beziehungsweise
grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1,
Art. 20 Abs. 3 GG. Sie tragen zur Begründung im
Wesentlichen vor:
11
Der Bundesgerichtshof habe verkannt, dass
Anwartschaften auf eine dynamische Versorgungsrente aus der
alten Satzung jedenfalls insoweit, als sie unverfallbar
seien, unter dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz
stünden. Diesen Schutz hätten die Beschwerdeführer sich durch
geleistete Arbeit, Betriebstreue und Umlagen verdient. Ihre
jeweilige Anwartschaft trage daher Entgeltcharakter. Der
Systemwechsel greife darin ein, indem eine dynamische
Versorgungsrente durch eine faktisch statische Betriebsrente
abgelöst werde. Zudem würden Anwartschaften aus der alten
Satzung entwertet durch deren Hochrechnung auf das
63. Lebensjahr, weil die auf die Gesamtversorgung
anzurechnende Sozialversicherungsrente in der Regel stärker
steige als die Gesamtversorgung. Dieser Effekt werde durch
die Stichtagsregelung verstärkt. Denn danach seien
Rechengrößen wie der Steuersatz zum Stichtag und nicht zum
Eintritt des Versicherungsfalls maßgeblich. Zudem sei danach
das gesamtversorgungsfähige Entgelt in den letzten drei
Jahren vor dem Stichtag anstatt das in den letzten drei
Jahren vor Eintritt des Versicherungsfalls zugrunde zu legen.
Die damit genommene Dynamisierung einer Anwartschaft werde
nicht durch eine Bonusregelung in der neuen Satzung
aufgefangen. Denn zum einen bestünde darauf kein Anspruch und
zum anderen richte sie sich nach
Kapitalverzinsungsgrundsätzen.
12
Die aufgezeigten verfassungsrechtlichen
Eingriffe seien nicht gerechtfertigt. Denn die
Systemumstellung sei trotz des Änderungsvorbehalts nicht ohne
Zustimmung der Versicherten wirksam. Sie sei auch nicht von
der Tarifautonomie gedeckt. Für die irreale
Notwendigkeitsvermutung der Tarifvertragsparteien gebe es
keine Grundlagen. Es habe keine steigenden
Finanzierungslasten gegeben. Auch seien vermeintlich
wirtschaftliche Schwierigkeiten nicht auf den demografischen
Wandel zurückzuführen. Denn der demografische Wandel sei für
die Altersversorgung im öffentlichen Dienst nicht
entscheidend, vielmehr komme es auf das Nachwachsen von
Einzahlern an. Anders als prognostiziert seien Betriebsrenten
gesunken wegen der Einführung einer Nettoobergrenze und wegen
einer Verlängerung der gesamtversorgungsfähigen Zeit um fünf
Jahre bei gleichzeitiger Absenkung der Nettoversorgung je
Jahr der Beschäftigung. Hinzu komme das angehobene
Renteneintrittsalter. Entgegen einer Annahme der
Tarifvertragsparteien sei auch die Anzahl der Rentner nicht
gestiegen. Eine Erhöhung des Finanzierungsbedarfs aufgrund
von Änderungen externer Bezugssysteme werde bestritten. Die
vom Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 22. März
2000 beanstandete Halbanrechnung von Vordienstzeiten
rechtfertige ebenso wenig einen Systemwechsel.
13
Unabhängig von der Rechtfertigung eines
Systemwechsels gebe es für die Übergangsregelungen zur
Ermittlung von Startgutschriften rentennah Versicherter
aufgrund einer Hochrechnung der Anwartschaft aus der alten
Satzung auf das 63. Lebensjahr mit Rechengrößen zum
Stichtag keine Gründe - schon gar nicht für die Gruppe der
Versicherten, bei denen eine Verrentung absehbar sei. Es sei
einfacher für rentennahe Versicherte die alte Satzung neben
der neuen weiterzuführen als Anwartschaften aus der alten
Satzung im Wege einer komplizierten
Startgutschriftenberechnung zu übertragen. Eine Übertragung
der Anwartschaften von rentennah Versicherten sei auch nicht
notwendig, um eine Finanzierungsgrundlage für ein
kapitalgedecktes System zu schaffen, da Anwartschaften wie
auch Ansprüche aus der neuen Satzung zu einem erheblichen
Teil über das Umlageverfahren und Ansprüche wie auch
Anwartschaften aus der alten Satzung über Sanierungsgelder
finanziert würden. Anstelle einer komplizierten
Startgutschriftenermittlung könne einfacher auf § 2
BetrAVG für eine Anwartschaftsermittlung zurückgegriffen
werden.
14
Die Entwertung einer Anwartschaft aus der
alten Satzung enttäusche zudem ein berechtigtes Vertrauen auf
deren unveränderten Fortbestand. Erschwerend komme hinzu,
dass die 2003 in Kraft getretene neue Satzung zum Stichtag
zurückwirke. Ein besonders hoher Vertrauensschutz käme den
rentennah Versicherten zu, die nach langjähriger
Pflichtversicherung kurz vor ihrer Verrentung eine
einschneidende Systemumstellung hätten hinnehmen müssen ohne
Möglichkeit, die damit einhergehenden Einbußen anderweitig
aufzufangen.
15
Die Regelungen zur Ermittlung einer
Startgutschrift für rentennahe Versicherte führten außerdem
zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung innerhalb der
Gruppe der rentennah Versicherten wegen der Hochrechnung
einer Anwartschaft aus der alten Satzung auf das
63. Lebensjahr und wegen der Stichtagsregelung. Denn die
Wahl des Stichtags sei willkürlich.
16
Schließlich sei das Verfahren zur Ermittlung
einer Startgutschrift für rentennahe Versicherte wegen seiner
Komplexität und wegen seiner willkürlichen Annahmen mit dem
rechtsstaatlichen Grundsatz der Normentransparenz
unvereinbar.
17
Gründe für eine Annahme der
Verfassungsbeschwerden im Sinne von § 93a Abs. 2
BVerfGG liegen nicht vor.
18
1. Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung kommt den Verfassungsbeschwerden nicht zu
(§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Sie werfen
keine Fragen auf, die sich nicht ohne Weiteres aus dem
Grundgesetz beantworten lassen oder die noch nicht durch die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt sind.
19
2. Eine Annahme der Verfassungsbeschwerden ist
nicht zur Durchsetzung von in § 90 Abs. 1 BVerfGG
genannten Rechten der Beschwerdeführer angezeigt (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerden sind teilweise unzulässig; im Übrigen
sind sie unbegründet.
20
a) Für beide Verfassungsbeschwerden fehlt es
am Rechtsschutzbedürfnis, soweit das jeweilige
Berufungsgericht den Klagen der Beschwerdeführer stattgegeben
hat.
21
b) Art. 14 Abs. 1 GG ist nicht
verletzt.
22
aa) Grundsätzlich sind unverfallbare
Anwartschaften auf eine betriebliche Altersversorgung
eigentumsrechtlich geschützt (BVerfG, Beschluss des Ersten
Senats vom 8. Mai 2012 - 1 BvR1065/03 und
1 BvR 1082/03 -, unter B III 2). Der
eigentumsrechtliche Schutz reicht nur soweit, wie Ansprüche
bereits bestehen; er verschafft diese selbst aber nicht
(BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Mai 2012
- 1 BvR1065/03 und 1 BvR 1082/03 -, unter
B III 2; auch BVerfGK 11, 130 ). Das
Grundrecht auf Eigentum schützt daher auch unverfallbare
Anwartschaften, wenn auch nicht in einer konkreten Höhe
(BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Mai 2012
- 1 BvR1065/03 und 1 BvR 1082/03 -, unter
B III 2). Auch nach der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 1
des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK (BGBl 1956 II
S. 1880, BGBl 2002 II S. 1072) sind
Anwartschaften auf Ruhegehälter im öffentlichen Dienst nicht
der Höhe nach geschützt (EGMR
Entscheidung vom 2. Februar 2006 - 51466/99, 70130/01
, NVwZ 2006,
S. 1274 ).
23
bb) Waren die unverfallbaren Anwartschaften
der Beschwerdeführer auf eine dynamische Versorgungsrente
nicht in einer bestimmten Höhe geschützt, konnten sie
folglich im Wege der Systemumstellung geändert werden - auch
wenn damit regelmäßig eine Verringerung einhergehen sollte.
Eine darüber hinausgehende eigentumsrechtlich bedenkliche
Entwertung des Beschäftigtenanteils an den geleisteten
Beiträgen und Umlagen (vgl. zur Finanzierung BTDrucks
14/7220, S. 83, 84, 287) ist mit der Systemumstellung
nicht verbunden.
24
c) In der zum 31. Dezember 2001
rückwirkenden Systemumstellung aufgrund der am 3. Januar
2003 veröffentlichten neuen Satzung der Versorgungsanstalt
ist keine Verletzung des in Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG verankerten
Rückwirkungsverbots zu sehen.
25
aa) Die formellen Anforderungen an eine
verfassungsgemäße Regelung sind erfüllt. Eine Satzung der
Versorgungsanstalt gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung im
Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 44,
216 <223, 224>; 54, 143 ; 96, 10 ;
103, 197 ). Dem steht nicht entgegen, dass die
Satzung auf einen Tarifvertrag zurückgeht. Bei der
Normsetzung durch Tarifvertragsparteien handelt es sich um
Gesetzgebung im materiellen Sinn (BVerfGE 44, 322
; vgl. auch BVerfGE 55, 7 - für
Tarifverträge, die für allgemeinverbindlich erklärt wurden -;
Burghart, in: Leibholz/Rinck, GG, Art. 9 Rn. 480
26
bb) In materieller Hinsicht liegt eine
grundsätzlich zulässige unechte Rückwirkung vor (vgl.
Hügelschäffer, ZTR 2004, S. 231 ).
27
(1) Eine unechte Rückwirkung ist gegeben, wenn
eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene
Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt
und damit zugleich eine betroffene Rechtsposition
nachträglich entwertet (vgl. BVerfGE 101, 239
; 122, 374 ). Darum handelt es sich
hier. § 78 Abs. 2 Satz 1, § 79
Abs. 2 Satz 1 der am 3. Januar 2003
veröffentlichten VBLS n.F. regeln die Ermittlung von
Startgutschriften für Anwartschaften rentennah Versicherter
aus der alten Satzung mit Wirkung zum 31. Dezember 2001;
später entstandene Anwartschaften werden durch Anwartschaften
aus der neuen Satzung über sogenannte Versorgungspunkte
(§ 36 VBLS n.F.) ersetzt. Die betroffenen
Anwartschaften wurzeln in einem bestehenden
Versicherungsverhältnis, doch ist daraus mangels Eintritt
eines Versicherungsfalls noch kein Anspruch entstanden (vgl.
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom
20. Juli 2011 - 1 BvR 2624/05 -, juris,
Rn. 38). Insofern ist ein gegenwärtiger, noch nicht
abgeschlossener Sachverhalt für die Zukunft in einer Weise
betroffen, die sich regelmäßig nachteilig auswirkt, weil eine
Betriebsrente aus der neuen Satzung grundsätzlich geringer
ist als eine Versorgungsrente aus der alten Satzung (vgl.
BTDrucks 15/5821, S. 183; Stephan, ZTR 2002,
S. 150 ).
28
(2) Unzulässig wäre eine unechte Rückwirkung,
wenn das Vertrauen der Betroffenen schutzwürdiger ist als das
mit dem Gesetz verfolgte Anliegen
(vgl. BVerfGE 101, 239 ; 103, 392
). Dies ist der Fall, wenn eine unechte
Rückwirkung zur Erreichung eines Regelungszwecks nicht
geeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn
Bestandsinteressen der Betroffenen Veränderungsgründe des
Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfGE 101, 239
; 122, 374 ; 127, 1 <17, 18>;
127, 31 <47, 48>; 127, 61 <76, 77>). Bei der
Beurteilung der Geeignetheit und der Erforderlichkeit kommt
dem Gesetz- oder Satzungsgeber eine Einschätzungsprärogative
zu, die nur überschritten ist, wenn Erwägungen nicht
schlüssig sind und deswegen offensichtlich keine Grundlage
für eine angegriffene Maßnahme sein können (vgl.
BVerfGE 111, 126 ; BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats vom 29. September 2010
- 1 BvR 1789/10 -, juris, Rn. 18, 21
m.w.N.). Ein weiter Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers
besteht insbesondere für die Gewährung von Ansprüchen
(vgl. BVerfGE 98, 365 ; 122, 151
). Vorliegend ist dieser Gestaltungsspielraum von
den Tarifvertragsparteien ausgeübt worden, denn die
Regelungen in der VBLS gehen auf deren Vereinbarungen zurück
(vgl. BVerfGK 13, 455 ).
29
(a) Hier ist das Vertrauen der Betroffenen
nicht schutzwürdiger als das mit der Neuregelung verfolgte
Anliegen. Der Systemwechsel erscheint zur finanziellen
Konsolidierung der Versorgungsanstalt und zur Umsetzung der
Vorgaben aus der Halbanrechnungsentscheidung geeignet und
erforderlich; es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, um -
eingedenk der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, der
die Regelung der Tarifvertragsparteien übernimmt - daran zu
zweifeln. Dies bestätigt der Zweite Versorgungsbericht der
Bundesregierung vom 19. Oktober 2001
(BTDrucks 14/7220, S. 86, 121, 152), der schon bei
Abschluss des Altersvorsorgeplans vom 13. November 2001
vorlag, auf dem der ATV vom 1. März 2002 basiert, der
wiederum der VBLS n.F. vom 3. Januar 2003 zugrunde
liegt. Danach war ein die Finanzierbarkeit der
Versorgungsanstalt in Frage stellender Kostenanstieg zu
erwarten. Daran ändern etwaige Rücklagen der
Versorgungsanstalt nichts, denn diese sind endlich, ihr
Einsatz löst das grundsätzliche Finanzierungsproblem nicht
auf Dauer und sie tragen nichts zur Umsetzung der Vorgaben
aus der Halbanrechnungsentscheidung des
Bundesverfassungsgerichts bei. Es ist auch nicht
entscheidend, dass die Zahl der (Versicherungs-)Renten
niedriger ausfiel als angenommen, denn dies beruht vor allem
auf fehlenden Anträgen von beitragsfrei Versicherten und auf
dem Versterben beitragsfrei Versicherter vor Renteneintritt
(vgl. BTDrucks 16/12660, S. 162). Im Nachhinein
bestätigt ein Anstieg der Sanierungsgelder (§ 65
VBLS n.F.) vielmehr die Notwendigkeit einer Reform. Die
tatsächliche Entwicklung und Hochrechnungen nach der
Systemumstellung (BTDrucks 15/5821, S. 268-270;
16/12660, S. 167) zeigen auch eine finanzielle
Konsolidierung (vgl. BTDrucks 15/5821, S. 394 im
Vergleich mit BTDrucks 14/7220, S. 121). Danach
steigen die Ausgaben der Versorgungsanstalt weit weniger
stark als vor der Systemumstellung angenommen. Dazu trägt
zwar auch die 1985 eingeführte Nettoentgeltobergrenze sowie
die 1992 eingeführte Linearisierung und Streckung der
Versorgungsstaffel bei (vgl. BTDrucks 14/7220,
S. 115, 108, 110); doch war dies schon in die
Hochrechnung vor der Systemumstellung einbezogen. Auch
zwischenzeitliche Satzungsänderungen stellen die
grundsätzliche Eignung der VBLS n.F. zur Erreichung der
verfolgten Ziele nicht in Frage. Es liegt in der Natur der
Normsetzung zur Regelung komplexer Sachverhalte wie der
Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, dass Schwachstellen
zu beheben sind und dass veränderte Umstände Anpassungen
erzwingen.
30
(b) Die Bestandsinteressen der Betroffenen
überwiegen die Gründe für eine rückwirkende Systemumstellung
nicht. Vorliegend mussten die Versicherten mit einer Änderung
ihrer Anwartschaft auf betriebliche Altersversorgung aus der
alten Satzung rechnen (vgl. Konrad, ZTR 2006, S. 356
). In Anwartschaften ist von vornherein die
Möglichkeit von Änderungen angelegt (BVerfGE 122, 151
).
31
Die alte Satzung enthielt einen
Änderungsvorbehalt in § 14 VBLS a.F., von dem bis
zum 1. Februar 2002 einundvierzig Mal Gebrauch gemacht
wurde. Dabei kam es zu Änderungen wie der Einführung einer
Spitzanrechnung der Sozialversicherungsrente bei
Versorgungsanpassungen, der Schaffung einer
Nettoentgeltobergrenze und einer Linearisierung der
Versorgungsstaffel. Auch hat das Bundesverfassungsgericht
eine Neuregelung der Halbanrechnung zum 1. Januar 2001
unter Hinweis auf die verfassungsrechtlich bedenkliche
Komplexität der alten Satzung gefordert (vgl. BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
22. März 2000 - 1 BvR 1136/96 -, juris,
Rn. 33, 38), eine geänderte Berechnung einer
Versorgungsrente bei Teilzeitbeschäftigung erzwungen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
25. August 1999 - 1 BvR 1246/95 -, juris) und
eine Neuregelung von unverfallbaren Anwartschaften bei
vorzeitigem Ausscheiden nach § 18 BetrAVG a.F.
gefordert (vgl. BVerfGE 98, 365 ).
32
Zudem haben sich die tatsächlichen
Verhältnisse ersichtlich verändert. Dazu gehört die Anhebung
des Nettoarbeitsentgelts durch eine Ermäßigung der
Beitragssätze zur gesetzlichen Rentenversicherung und eine
Ermäßigung der Steuersätze bei einer gleichzeitigen
Verringerung der anrechenbaren Sozialversicherungsrente (vgl.
Langenbrinck/Mühlstädt, Betriebsrente der Beschäftigten des
öffentlichen Dienstes, 3. Aufl. 2007, Rn. 10;
Gilbert/Hesse, Die Versorgung der Beschäftigten des
öffentlichen Dienstes, Kommentar,
47. Ergänzungslieferung, Februar 2011,
Vorb. §§ 75-81 VBLS Rn. 6; Stebel,
BetrAV 2000, S. 304 ; BTDrucks 14/7220,
S. 86, 149; BTDrucks 15/5821, S. 178). Außerdem
stieg der Versorgungsquotient, weil immer mehr verrentete
Personen einer tendenziell abnehmenden Zahl von
Beitragszahlungspflichtigen gegenüberstanden (demografischer
Faktor; vgl. Kiefer/Langenbrinck/Kulok, Betriebliche
Altersversorgung im öffentlichen Dienst, Kommentar,
84. Aktualisierung, 2011, ATV, Einführung,
S. 13 f.; Gilbert/Hesse, Die Versorgung der
Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, Kommentar,
47. Ergänzungslieferung, Februar 2011,
Vorb. §§ 75-81 VBLS Rn. 3; Wein, in:
BetrAV 2002, S. 523 ; BTDrucks 14/7220,
S. 86, 88 f., 95 f.; BTDrucks 15/5821,
S. 178, 187 f., 195 f.;
BTDrucks 16/12660, S. 48). Nach dem Zweiten
Versorgungsbericht der Bundesregierung vom 19. Oktober
2001 war zu erwarten, dass die Ausgaben der
Versorgungsanstalt für Versorgungsleistungen von 2000 bis
2040 je nach Einkommenstrend um rund 320 % bis
472 % steigen (vgl. BTDrucks 14/7220, S. 121); die
Bundesregierung konstatierte, dies werde die Finanzierbarkeit
der Versorgungsanstalt in Frage stellen (vgl. BTDrucks
14/7220, S. 152).
33
Schließlich ist der publizierte
Vortarifvertrag vom 13. Juni 2000 zu beachten, der ein
etwaiges Vertrauen der Betroffenen ebenfalls einschränkt. In
ihm verpflichteten sich die Tarifvertragsparteien,
unverzüglich Verhandlungen mit dem Ziel aufzunehmen, unter
Vermeidung von Umlagesatzerhöhungen eine dauerhafte
Finanzierung der betrieblichen Altersversorgung im
öffentlichen Dienst sicherzustellen und die Vorgaben aus der
Halbanrechnungsentscheidung umzusetzen; gleichzeitig wurde
vereinbart, dass für den Fall von ergebnislosen Verhandlungen
bis Ende 2001 die Versorgungsrenten auf die Höhe zum
1. April 2000 reduziert werden (III, Nr. 3, 4
des Vortarifvertrags in: ZTR 2000, S. 311). Schließlich
regelte der Altersvorsorgeplan vom 13. November 2001
(abgedruckt in: Fischer/Siepe, Zusatzversorgung im
öffentlichen Dienst, 1. Aufl. 2011, Anhang,
S. 141 f.) Kernelemente des Wechsels von der alten
auf die neue Zusatzversorgung, die der ATV später nur
umsetzte (vgl. Stephan, ZTR 2002, S. 49
; Fieberg, BetrAV 2002, S. 230
; Langenbrinck/Mühlstädt, Betriebsrente der
Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, 3. Aufl. 2007,
Rn. 1).
34
Zwar war es für rentennahe Versicherte kaum
möglich, ihre Altersversorgung den geänderten Umständen
anzupassen, weil ihr Renteneintritt nach der Systemumstellung
unmittelbar bevorstand. Dem tragen jedoch die Regelungen zur
Übertragung von Anwartschaften rentennah Versicherter
hinreichend Rechnung. Danach ist die zu übertragende
Anwartschaft grundsätzlich nach der alten Satzung zu
ermitteln (§ 79 Abs. 2 VBLS n.F.). Deshalb
fallen Startgutschriften für Verheiratete höher aus als
Startgutschriften für Unverheiratete (§ 41 Abs. 2c
Buchstaben a und b VBLS a.F.; Fischer/Siepe,
Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, 1. Aufl. 2011,
S. 187). Die Hochrechnung einer Anwartschaft auf den
Zeitpunkt der Vollendung des 63. Lebensjahrs ist
vertretbar, denn eine alternativ denkbare Berechnung zum
Stichtag der Systemumstellung verfälscht Anwartschaften mit
einem bereits hohen Versorgungssatz (§ 41
VBLS a.F.) bei einer noch geringen anzurechnenden
Sozialversicherungsrente (§ 40 Abs. 2
VBLS a.F.), wenn Versicherte noch nicht das
63. Lebensjahr vollendet haben. Das legt eine
Hochrechnung auf den Zeitpunkt des voraussichtlichen
Eintritts eines Versicherungsfalls mit Beginn einer
Sozialversicherungsrente mit Vollendung des
65. Lebensjahrs nahe (§ 39 VBLS a.F.). Es
entstünden für viele Versicherte Nachteile, die bei einer
regelmäßig langen gesamtversorgungsfähigen Zeit im
öffentlichen Dienst den Höchstversorgungssatz erreichen, wenn
die anzurechnende Sozialversicherungsrente weiter steigt, so
dass die Zusatzversorgung sinkt. Auch bliebe unbeachtet, dass
das durchschnittliche Renteneintrittsalter im öffentlichen
Dienst bei etwa 60 Jahren liegt (vgl.
BTDrucks 14/7220, S. 99 f.; 15/5821,
S. 198; 16/12660, S. 48, 156, 157), wenn der
höchste Versorgungssatz nicht erreicht ist. Daher ist die
Orientierung am 63. Lebensjahr nicht zu beanstanden
(vgl. Kiefer/Langenbrinck/Kulok, Betriebliche
Altersversorgung im öffentlichen Dienst, Kommentar,
84. Aktualisierung, September 2011, § 33 ATV,
S. 16).
35
Den Pflichtversicherten ist auch die
Orientierung an einem Stichtag (§ 78 Abs. 2
VBLS n.F.) zumutbar. Bei einer Systemumstellung bedarf
es regelmäßig einer Stichtagsregelung. Soweit ersichtlich,
entstehen hier keine Nachteile, die nicht hinnehmbar wären,
etwa durch Heirat nach dem Stichtag (a.A. Fischer/Siepe,
Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst, 1. Aufl. 2011,
S. 43, 44). Dies gilt auch, soweit für die Berechnung
von Anwartschaften das gesamtversorgungsfähige Entgelt aus
den letzten drei Jahren vor dem Stichtag zugrunde gelegt
wird. Denn das Entgelt aus den Jahren nach dem Stichtag
schlägt sich in Versorgungspunkten nieder; es kann also nicht
für die Startgutschrift, also doppelt, berücksichtigt werden.
Außerdem wird die entfallende Dynamisierung einer
Anwartschaft durch die Möglichkeit der Gewährung von
Bonuspunkten kompensiert (§ 79 Abs. 7, § 68
VBLS n.F.; Konrad, ZTR 2006, S. 356 ),
auch wenn sich dadurch Startgutschriften bis Ende 2008
durchschnittlich um nur 0,14 % erhöht haben (vgl.
Fischer/Siepe, Zusatzversorgung im öffentlichen Dienst,
1. Aufl. 2011, S. 41).
36
Die vorliegenden Fälle bestätigen dies. Die
nicht berücksichtigte Gehaltserhöhung zum 1. Januar 2002
in dem Verfahren unter dem Aktenzeichen 1 BvR 488/10 hat
ihren Rechtsgrund in einem Vergleich vom 30. Mai 2002;
zu diesem Zeitpunkt genoss der Beschwerdeführer kein
schutzwürdiges Vertrauen angesichts des Vortarifvertrags und
des Altersvorsorgeplans. In welchem Umfang und weshalb sich
das Entgelt in dem Verfahren unter dem Aktenzeichen
1 BvR 1047/10 erhöht hat und wie sich dies auswirkt, ist
nicht nachvollziehbar dargelegt. Ein höheres Gehalt nach dem
Stichtag hat sich im Übrigen in den Versorgungspunkten beider
Beschwerdeführer niedergeschlagen.
37
Überdies wird die zum 30. November 2001
weggefallene Dynamisierung von Versorgungsrenten (§ 56
VBLS a.F. in der bis zum 30. November 2001
geltenden Fassung) durch eine Dynamisierung von
Betriebsrenten mit 1 % jährlich zumutbar ersetzt
(§ 39 VBLS n.F.). Dies bestätigt ein Vergleich mit
den Regelungen in § 16 Abs. 3 Nr. 1 und in
§ 18 Abs. 4 BetrAVG.
38
Schließlich ist auch eine unangemessene
Benachteiligung von Versicherten gegenüber ihren Arbeitgebern
nicht ersichtlich. Die Arbeitnehmerbeteiligung an zu
leistenden Umlagen im Abrechnungsverband West (§ 64
Abs. 3 Satz 2 VBLS n.F.) wurde begrenzt; von
Arbeitgebern werden Sanierungsgelder erhoben (§ 65
VBLS n.F.). Der pauschale Hinweis auf Privatisierungen,
die zu einem Rückgang der Zahl der aktiven Versicherten und
damit zu den Finanzierungsproblemen beigetragen haben, ändert
an dieser Beurteilung nichts.
39
d) Der allgemeine Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.
40
aa) Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn
Personen im Vergleich zu anderen anders behandelt werden,
obwohl zwischen beiden keine Unterschiede von solcher Art und
solchem Gewicht bestehen, die eine unterschiedliche
Behandlung rechtfertigen. Dabei gilt ein stufenloser, am
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierter
verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab. Eine strengere
Bindung der Rechtsetzung ist insbesondere dann anzunehmen,
wenn eine Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale
anknüpft. Die Anforderungen verschärfen sich dann umso mehr,
je weniger die Merkmale für Einzelne verfügbar sind oder je
mehr sie sich den in Art. 3 Abs. 3 GG ausdrücklich
benannten Merkmalen annähern. Das Maß der Bindung der
Rechtsetzung hängt davon ab, inwieweit Betroffene in der Lage
sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu
beeinflussen, nach denen unterschieden wird (vgl.
BVerfGE 124, 199 ; BVerfG, Beschluss des
Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -,
juris, Rn. 64 f.).
41
Ungleichbehandlungen durch Typisierungen und
Generalisierungen sind in Kauf zu nehmen, wenn sie nur unter
Schwierigkeiten vermeidbar sind, eine verhältnismäßig kleine
Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den
Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (BVerfGE 26, 265
; 82, 126 ).
42
Das Grundgesetz verbietet auch
Stichtagsregelungen nicht, obwohl jeder Stichtag unvermeidbar
gewisse Härten mit sich bringt. Eine Stichtagsregelung muss
aber notwendig und die Wahl des Zeitpunktes am gegebenen
Sachverhalt orientiert, also sachlich vertretbar sein
(BVerfGE 101, 239 ; 117, 272 ;
stRspr).
43
bb) Nach diesen Maßstäben sind die hier
angegriffenen Regelungen und die darauf beruhenden
fachgerichtlichen Entscheidungen mit dem Grundgesetz
vereinbar. Die Systemumstellung betrifft etwa 600.000
rentennah Pflichtversicherte von insgesamt 8,8 Millionen
Versicherten, darunter 4,8 Millionen Pflichtversicherte
(vgl. BTDrucks 15/5821, S. 181). Vor diesem
Hintergrund ist die Festlegung eines Stichtags in § 78
Abs. 2 Satz VBLS a.F. notwendig und durch den
Altersvorsorgeplan und die Vorgaben aus der
Halbanrechnungsentscheidung sachlich konkret begründbar.
Extreme Härten sind nicht ersichtlich und damit einhergehende
Ungleichbehandlungen daher hinzunehmen.
44
e) Das sich aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG ergebende Gebot
der Normenklarheit (BVerfGE 114, 1 ; 108, 1
; stRspr) steht einer Anwendung der
Übergangsregelungen in § 78 Abs. 2 Satz 1,
§ 79 Abs. 2 Satz 1 VBLS n.F. nicht
entgegen. Sowohl die Stichtagsregelung als auch die
Hochrechnung von Anwartschaften auf das 63. Lebensjahr
sind für sich genommen verständlich. Komplex wird die
Ermittlung von Anwartschaften erst durch den
besitzstandswahrenden Verweis auf die alte Satzung, die
wiederum komplex, aber nicht verfassungswidrig ist (BVerfG,
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
22. März 2000 - 1 BvR 1136/96 -, juris,
Rn. 38 - Halbanrechnungsentscheidung) und auch für die
Zukunft abgelöst wird.
45
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
46
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.