BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 506/03 -
der F...-Hospital gem. GmbH,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 14. Januar 2004 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob ein Krankenhaus, das nicht in den Krankenhausplan eines
Landes aufgenommen wurde, als konkurrierender Bewerber die
Planaufnahme eines anderen Krankenhauses anfechten kann.
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1. a) Krankenhauspläne werden gemäß § 6
Abs. 1 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der
Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze
(Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG) in der Fassung
der Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl I S. 886)
von den Ländern zur Verwirklichung der in § 1 des
Gesetzes genannten Ziele aufgestellt. Nach § 1
Abs. 1 KHG ist Zweck des Gesetzes die wirtschaftliche
Sicherung der Krankenhäuser, um eine bedarfsgerechte
Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen,
eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu
gewährleisten und zu sozial tragbaren Pflegesätzen
beizutragen. Bei der Durchführung des Gesetzes ist nach
§ 1 Abs. 2 KHG die Vielfalt der Krankenhausträger zu
beachten, insbesondere ist die wirtschaftliche Sicherung
freigemeinnütziger und privater Krankenhäuser zu
gewährleisten.
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Die Aufstellung von Krankenhausplänen und die
Regelung des Planungsverfahrens sind nach § 6 KHG Sache
der Länder. Die Aufstellung des Krankenhausbedarfsplans wird
von der Rechtsprechung als eine verwaltungsinterne Maßnahme
ohne unmittelbare Rechtswirkungen nach außen qualifiziert
(vgl. BVerwG, NJW 1987, S. 2318 ; BVerwGE
72, 38 ). Daran schließen sich die von der
zuständigen Landesbehörde zu treffenden Entscheidungen in
Form von Feststellungsbescheiden über die Aufnahme oder
Nichtaufnahme eines bestimmten Krankenhauses in den Plan an.
Die Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausplan ist
Voraussetzung für eine Investitionsförderung nach
§§ 8 ff. KHG und für die Erbringung von
Krankenhausleistungen zu Lasten der gesetzlichen
Krankenversicherung nach § 108 Nr. 2
Sozialgesetzbuch (SGB) Fünftes Buch (V).
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b) Im Raum B. bestand im Jahre 1996 zusätzlich
zu den sonstigen bestehenden Planbetten ein Bedarf an 20
Planbetten im Bereich Innere Medizin/Hämatologie. Im Juli
1996 beantragte die Beschwerdeführerin, ein
freigemeinnütziges Krankenhaus in B., bei der
Bezirksregierung die Feststellung von Planbetten für diesen
Bereich mit der Begründung, sie halte die Betten bereits vor
und erfülle alle personellen und sachlichen Voraussetzungen;
insbesondere habe sie schon jetzt einen Chefarzt und zwei
Oberärzte mit der Schwerpunktbezeichnung Hämatologie sowie
fachkompetentes Pflegepersonal eingestellt. Die Städtischen
Kliniken in B. stellten im Sommer 1998 einen gleichlautenden
Antrag; sie hatten damals weder Betten noch ärztliches
Personal im Fachbereich Hämatologie.
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Im Zuge einer vor dem Verwaltungsgericht
erfolgreichen Untätigkeitsklage der Beschwerdeführerin, gegen
die die beklagte Bezirksregierung zunächst Berufung einlegte,
nahm die Bezirksregierung im September 2002 nicht die
Beschwerdeführerin, sondern die Städtischen Kliniken mit 20
Betten für das Teilgebiet Hämatologie in den Krankenhausplan
auf; anschließend nahm sie die Berufung zurück. Mit weiterem
Bescheid stellte sie im Januar 2003 fest, dass die von den
Städtischen Kliniken unter dem Teilgebiet Hämatologie
ausgewiesenen Betten einstweilen für die internistische
Onkologie genutzt werden. Erst wenn die sonstigen
Voraussetzungen erfüllt sind, insbesondere die fachärztliche
Betreuung der Hämatologie sichergestellt ist, sollen die
Betten planmäßig genutzt werden können.
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Gegen den Feststellungsbescheid zugunsten der
Städtischen Kliniken legte die Beschwerdeführerin Widerspruch
ein. Zugleich stellte sie beim Verwaltungsgericht Antrag auf
Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs,
den das Verwaltungsgericht zurückwies. Der
Auswahlentscheidung zugunsten der Städtischen Kliniken komme
keine Rechtswirkung gegenüber der Beschwerdeführerin zu. Die
Beschwerde hatte keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht
führt zur Begründung seiner Entscheidung aus, aufschiebende
Wirkung könne nur ein zulässiger Widerspruch haben. Der
Widerspruch der Beschwerdeführerin sei aber unzulässig, weil
diese durch den Feststellungsbescheid zugunsten der
Städtischen Kliniken nicht in subjektiv-öffentlichen Rechten
verletzt sei. Es bestehe lediglich ein Anspruch auf
fehlerfreie Auswahl unter mehreren Bewerbern. Dieser Anspruch
werde durch die Auswahl eines konkurrierenden Krankenhauses
nicht berührt und könne unabhängig von dieser
Auswahlentscheidung im Hauptsacheverfahren mit einer
Verpflichtungsklage weiter verfolgt werden.
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Zuvor war der eigene Antrag der
Beschwerdeführerin auf Aufnahme in den Krankenhausplan mit
der Begründung abgelehnt worden, die Beschwerdeführerin habe
zwar bereits einen Schwerpunkt im Bereich
Hämatologie/Onkologie gebildet, die Städtischen Kliniken
verfügten jedoch über ein breiteres Spektrum an
Fachabteilungen sowie eine fest vereinbarte und praktizierte
Kooperation mit der onkologischen Schwerpunkt-Praxis in B.
Die mit dem Aufbau der Abteilung Hämatologie geschaffenen
Tatsachen und die erheblichen finanziellen Vorleistungen der
Beschwerdeführerin könnten nicht zu einem anderen Ergebnis
führen. Über den Widerspruch gegen diese Entscheidung erging
im Juni 2003 ein Widerspruchsbescheidsbescheid. Ein
verwaltungsgerichtliches Verfahren ist anhängig.
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2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde, die sich
gegen die zugunsten der Konkurrentin im einstweiligen
Rechtsschutzverfahren ergangenen Entscheidungen richtet, rügt
die Beschwerdeführerin vor allem eine Verletzung ihrer
Grundrechte aus Art. 12 und Art. 19 Abs. 4 GG. Die
Frage der Klagebefugnis des bei einer Auswahlentscheidung
nicht berücksichtigten Krankenhausträgers sei in Literatur
und Rechtsprechung umstritten. Eine Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts liege nicht vor und sei auch nicht
zu erwarten, weil kein Krankenhausträger eine mehrjährige
Dispositionsunsicherheit auf sich nehme. Die Ablehnung eines
Antrags auf Feststellung von Planbetten mit der
gleichzeitigen Zuerkennung von Planbetten an den Konkurrenten
bedeute jedoch einen erheblichen Eingriff in die
Berufsausübungsfreiheit des abgelehnten Bewerbers. Werde
diesem kein gerichtlicher Rechtsschutz gewährt, laufe das
Grundrecht aus Art. 12 GG leer. Die Auffassung, die
Entscheidung für den Konkurrenten sei für den eigenen
Anspruch des Benachteiligten nicht von Bedeutung, sei nicht
haltbar. Nach der Entscheidung zugunsten eines Bewerbers
trete Bedarfsdeckung ein. Lasse man diese außer Betracht, so
müsste unter Umständen über den Bedarf hinaus ein Krankenhaus
in den Plan aufgenommen werden. Die zuvor erfolgte, dann aber
rechtswidrige Feststellung zugunsten eines Konkurrenten könne
aber in aller Regel nicht mehr aufgehoben werden.
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Im Übrigen sei die Zuweisung der Planbetten an
die Städtischen Kliniken sachlich nicht vertretbar. Während
die Beschwerdeführerin selbst alle personellen und sachlichen
Voraussetzungen erfüllt habe, müssten die Städtischen
Kliniken diese erst aufbauen. Dass die Beschwerdeführerin
seit 1996 die Abteilung Hämatologie sogar in Abstimmung mit
der Bezirksregierung aufgebaut habe, lasse die Entscheidung
willkürlich erscheinen.
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3. Gelegenheit zur Stellungnahme erhielten
alle Landesregierungen, die Präsidenten des
Bundessozialgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts sowie
die Beteiligten des Ausgangsverfahrens.
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a) Das Land Baden-Württemberg hält die
Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Die Beschwerdeführerin
habe den Rechtsweg nicht erschöpft; sie habe das
verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren noch nicht
durchlaufen, obwohl die von ihr aufgeworfenen Rechtsfragen
der Klärung im Hauptsacheverfahren bedürften. Jedenfalls aber
sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet. Die
Beschwerdeführerin verkenne, dass sich für die zuständige
Landesbehörde das Auswahlermessen bei jedem Antrag eines
Krankenhauses auf Aufnahme in den Krankenhausplan - selbst
bei Bedarfsdeckung durch die bereits bestandskräftig in den
Krankenhausplan aufgenommenen Krankenhäuser - neu eröffne.
Anderenfalls könnte sich die Krankenhauslandschaft ab dem
Zeitpunkt der erstmaligen Bedarfsdeckung nicht mehr verändern
oder verbessern. Eine Krankenhausbehörde müsse jedoch zu
jedem Zeitpunkt die freie Auswahl haben und daher stets neue
Krankenhäuser in ihre Planung miteinbeziehen können. Über den
Antrag des zunächst übergangenen Bewerbers sei daher so zu
entscheiden, dass bei Ausübung des Auswahlermessens alle in
Betracht kommenden und sich bewerbenden Krankenhäuser gleich
behandelt würden, unabhängig davon, ob sie im Krankenhausplan
bereits aufgenommen seien oder sich erst um die Aufnahme
bewürben. Gegenüber dem zunächst aufgenommenen Krankenhaus
könne ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG
erfolgen.
12
b) Nach Auffassung des Bundessozialgerichts
macht es der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz
erforderlich, vor Aufnahme der konkurrierenden
Krankenhausbewerber in den Krankenhausplan dem
voraussichtlich unberücksichtigt bleibenden Bewerber
einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren. Denn durch die
Zulassung eines Mitbewerbers würden Tatsachen geschaffen, die
durch ein späteres Obsiegen des übergangenen Bewerbers nicht
mehr oder nur begrenzt rückgängig gemacht werden könnten. Es
sei rechtlich und faktisch schwierig, ein Krankenhaus wieder
aus dem Krankenhausplan zu entfernen. Zudem dürfe nicht
übersehen werden, dass das in den Krankenhausplan
aufgenommene Krankenhaus für seine Investitionen öffentliche
Fördermittel erhalte, die bei einer Herausnahme aus dem
Krankenhausplan als Fehlinvestitionen betrachtet werden
müssten.
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c) Die Bezirksregierung als Gegnerin des
Ausgangsverfahrens hält die Verfassungsbeschwerde für
unzulässig, da der Rechtsweg noch nicht erschöpft sei. Die
Beschwerdeführerin habe inzwischen Klage erhoben. Damit stehe
eine Klärung der Rechtsfragen im Hauptsacheverfahren noch
aus. Gerichtliche Kontrolle bleibe möglich. Die Städtischen
Kliniken in B. als Beigeladene des Ausgangsverfahrens teilen
mit, dass sie mittlerweile eine Onkologische Klinik
eingerichtet hätten. Eine Rücknahme des zu ihren Gunsten
ergangenen Feststellungsbescheides oder eine Schließung
dieser Abteilung sei ohne rechtliche Schritte und ohne
Schadensersatzforderungen ihrerseits nicht denkbar.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, da dies zur Durchsetzung eines der in
§ 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren
Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1 BVerfGG liegen vor.
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die
Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs.
4 GG.
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
Insbesondere steht der Zulässigkeit der in § 90 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der
Subsidiarität nicht entgegen. Dieser erfordert, dass ein
Beschwerdeführer über das Gebot der Erschöpfung des
Rechtswegs im engeren Sinne hinaus alle nach Lage der Sache
zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreift,
um eine Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzung
zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern
(vgl. BVerfGE 73, 322 ; 77, 381 ).
Danach kann bei einer Verfassungsbeschwerde, die sich gegen
im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangene
Entscheidungen richtet, auch die Erschöpfung des Rechtswegs
in der Hauptsache geboten sein. Dies ist insbesondere dann
der Fall, wenn ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt
werden, die sich auf die Hauptsache beziehen, die
tatsächliche und die einfach-rechtliche Lage durch die
Fachgerichte noch nicht ausreichend geklärt ist und dem
Beschwerdeführer durch die Verweisung auf den Rechtsweg in
der Hauptsache kein schwerer Nachteil entsteht (vgl. BVerfGE
77, 381 ; 79, 275 ; 80, 40
).
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Nach diesen Grundsätzen ist es der
Beschwerdeführerin angesichts der voraussichtlichen Dauer des
Hauptsacheverfahrens und der wirtschaftlichen Bedeutung der
Streitsache nicht zumutbar, sie auf die Erschöpfung des
Rechtswegs im Hauptsacheverfahren zu verweisen. Seit
Einrichtung der Hämatologischen Abteilung durch die
Beschwerdeführerin und deren Antragstellung sind knapp acht
Jahre vergangen. Über den Widerspruch gegen den sie
betreffenden Ablehnungsbescheid und den Widerspruch, der das
Hauptsacheverfahren betreffend die Konkurrentenklage in Gang
setzen könnte, wurde erst im Juni 2003 entschieden. Bis zum
Abschluss in der Hauptsache zuzuwarten, ist für die
Beschwerdeführerin unzumutbar, weil die begünstigte
Konkurrentin ihre Position inzwischen weiter ausbauen und
festigen kann.
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2. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine
Fragen von grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung
auf (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Das
Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung des
Falles maßgeblichen Fragen zum effektiven Rechtsschutz schon
entschieden (vgl. BVerfGE 41, 23 ; 67, 43
; 69, 220 ; 88, 118
; 94, 166 ; 96, 27
). Geklärt ist auch, dass die Verwirklichung der
Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG eine dem
Grundrechtsschutz angemessene Verfahrensgestaltung fordert
(vgl. BVerfGE 73, 280 ; 82, 209 ).
18
3. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
zur Durchsetzung des Rechts der Beschwerdeführerin aus
Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Die angegriffenen Entscheidungen haben
Bedeutung und Tragweite dieses Grundrechts verkannt, indem
sie die Drittbetroffenheit der Beschwerdeführerin verneint
haben.
19
a) Die Verfahrensgewährleistung des
Art. 19 Abs. 4 GG beschränkt sich nicht auf die
Einräumung der Möglichkeit, die Gerichte gegen Akte der
öffentlichen Gewalt anzurufen, sie gibt dem Bürger darüber
hinaus einen Anspruch auf eine möglichst wirksame
gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 40, 272 ;
stRspr). Das Gebot effektiven Rechtsschutzes verlangt daher
nicht nur, dass jeder Akt der Exekutive in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht der richterlichen Prüfung unterstellt
ist, sondern die Gerichte müssen den betroffenen Grundrechten
auch tatsächliche Wirksamkeit verschaffen. Vor diesem
Hintergrund sind irreparable Entscheidungen soweit wie
möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263
).
20
b) Diesen Anforderungen werden die
angegriffenen Entscheidungen, die dem unterlegenen
Mitbewerber um die Aufnahme in den Krankenhausplan das Recht
zur Drittanfechtung absprechen, nicht gerecht.
21
(aa) Die Aufnahme eines konkurrierenden
Bewerbers in den Krankenhausplan schränkt die beruflichen
Betätigungsmöglichkeiten für das nicht aufgenommene
Krankenhaus ein. Zwar berührt die Nichtaufnahme in den
Krankenhausplan nicht das Recht, ein Krankenhaus - oder,
wie hier, eine bestimmte Krankenhausabteilung - zu
führen. Soweit aber ein Krankenhaus nicht in den
Krankenhausplan aufgenommen wird, ist es einem erheblichen
Konkurrenznachteil ausgesetzt, der in seinen wirtschaftlichen
Auswirkungen einer Berufszulassungsbeschränkung nahe kommt
(vgl. BVerfGE 82, 209 <224, 229>).
22
(bb) Die besondere Grundrechtsbetroffenheit,
die für die Beschwerdeführerin vorliegend mit der Aufnahme
der Städtischen Kliniken in den Krankenhausplan verbunden
ist, macht es erforderlich, der Beschwerdeführerin hiergegen
zeitnahen Rechtsschutz zu eröffnen. Hierfür kommt in erster
Linie der Weg der Drittanfechtung in Betracht. Hingegen
genügt die der Beschwerdeführerin in den angegriffenen
Entscheidungen vorgeschlagene isolierte Verpflichtungsklage
mit dem Ziel der eigenen Zulassung zum Krankenhausplan dem
Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nicht, nachdem die
Konkurrentin bereits zugelassen wurde.
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(1) Die Abwägungssituation wird durch die
Zulassung der Konkurrentin verändert. Die Darstellung der
Gründe für eine eigene Aufnahme in den Krankenhausplan kommt
in aller Regel zu spät, wenn die Argumente nicht im
Zusammenhang mit der Aufnahmeentscheidung zugunsten des
Konkurrenten vorgebracht werden können. Das aufgenommene
Krankenhaus wird dann bereits vollendete Tatsachen geschaffen
haben, die eine Rückgängigmachung der Entscheidung praktisch
unmöglich machen. Dies widerspricht jedoch der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts, wonach irreparable
Entscheidungen soweit wie möglich auszuschließen sind (vgl.
BVerfGE 35, 263 ).
24
Wie das Bundessozialgericht in seiner
Stellungnahme ausführt, werden zudem die öffentlichen
Fördermittel bei jeder nachträglichen Herausnahme eines
Krankenhauses aus dem Krankenhausplan zu einer
Fehlinvestition. Durch die Verfahrensgestaltung muss eine
solche Verschwendung tunlichst vermieden werden. Das ist bei
einem unabhängigen Nebeneinander der Verpflichtungsklage
eines gescheiterten Bewerbers einerseits und der nach
Aufnahme in den Plan ins Werk gesetzten Krankenhaustätigkeit
des erfolgreichen Bewerbers andererseits aber ausgeschlossen.
Denn die Rechtmäßigkeit der Aufnahmeentscheidung steht erst
nach rechtskräftigem Abschluss der Verpflichtungsklage
fest.
25
Erweist sich die begünstigende Entscheidung im
Nachhinein als falsch, ist absehbar, dass ein Krankenhaus
versuchen wird, seine Aufwendungen bei nachträglicher
Herausnahme aus dem Krankenhausplan gegenüber der zuständigen
Behörde geltend zu machen. Die Behörde muss mit
Ersatzforderungen rechnen. Das wird durch die Äußerung der
Städtischen Kliniken im vorliegenden Fall bestätigt. Sie
haben inzwischen eine Hämatologische Abteilung aufgebaut und
kündigen an, die Verluste, die durch ihre Herausnahme aus dem
Krankenhausplan verursacht würden, nicht ohne die
Geltendmachung von Regressansprüchen hinnehmen zu wollen.
Auch solche Regresskosten werden möglicherweise für die
Entscheidung darüber, welches Krankenhaus letztlich im Sinne
des Krankenhausfinanzierungsgesetzes die wirtschaftlichere
Lösung darstellt, Berücksichtigung finden.
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(2) Effektiver Rechtsschutz ist daher nur
gewährleistet, wenn dem übergangenen Krankenhaus zeitnah die
Möglichkeit der Drittanfechtung eingeräumt wird. Nur dann
kann die Rechtslage für alle Beteiligten verbindlich geklärt
werden, bevor öffentliche Mittel für Investitionen bewilligt
werden.
27
Dafür spricht im Übrigen auch, dass die
Entscheidung über die Aufnahme eines Krankenhauses in den
Krankenhausplan in aller Regel nicht isoliert, sondern immer
auch unter Berücksichtigung gleichzeitig vorliegender anderer
Bewerbungen zu erfolgen hat, schon um festzustellen, welches
der beteiligten Krankenhäuser nach den maßgeblichen Kriterien
am besten geeignet ist (vgl. BVerwGE 72, 38). Entscheidet die
Behörde über den Antrag des einen Krankenhauses, so darf sie
dies nicht ohne den Vergleich mit gleichzeitig vorliegenden
Anträgen anderer Krankenhäuser tun. Die Aufnahme eines von
zwei konkurrierenden Krankenhäusern in den Krankenhausplan
stellt implizit immer auch eine Entscheidung gegen das andere
Krankenhaus dar. In dieser Weise ist die Behörde ausweislich
der vorliegenden Begründung gegen die Beschwerdeführerin auch
vorgegangen. Bei einer anderen Verfahrensweise hätte sie sich
in Widerspruch zu Sinn und Zweck des
Krankenhausfinanzierungsgesetzes gesetzt, das ihr aufgibt,
eine möglichst wirtschaftliche Lösung zu finden.
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(3) Damit ist nicht ersichtlich, inwieweit
sich die Bewerbung zweier Krankenhäuser auf begrenzte
Bettenplätze noch von den Konkurrenzsituationen
unterscheidet, in denen nach inzwischen gefestigter
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung eine
Konkurrentenklage zugelassen werden muss (vgl. die Aufzählung
der bereits aufgetretenen Fallkonstellationen bei
Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl.,
2003, § 42 Rn. 45 ff.). In diesen Fällen hat
die Rechtsprechung - mit der Begründung, dass die den
Konkurrenten begünstigende Entscheidung die Rechtsstellung
des Unterlegenen verschlechtere - jeweils anerkannt, dass dem
unterlegenen Bewerber die Möglichkeit der Drittanfechtung
offen stehen muss (vgl. dazu ausführlich Kopp/Schenke,
a.a.O., § 42 Rn. 142 ff.).
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4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die
Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 113
Abs. 2 Satz 3 BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 365
).