BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 529/09 -
des Herrn L...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 17. Februar 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Heranziehung eines bei seinen Eltern mit Hauptwohnsitz
wohnenden Studenten zur Zweitwohnungsteuer für eine am
Studienort angemietete Wohnung.
2
Der Beschwerdeführer ist seit Juli 2006 Mieter
eines Zimmers in einem Studentenwohnheim in Aachen. Die
monatliche Miete betrug im Streitzeitraum 76,88 €.
Daneben bewohnte der Beschwerdeführer sein ehemaliges
Kinderzimmer im Haus seiner Eltern in Y.
3
Im Gebiet der Stadt Aachen galt für den
Streitzeitraum die Satzung über die Erhebung der
Zweitwohnungsteuer vom 11. Dezember 2002 in der
Fassung vom 16. August 2006. Danach wurde für das
Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet eine
Zweitwohnungsteuer erhoben. Die Satzung hatte auszugsweise
den folgenden Inhalt:
4
§ 2 Begriff der
Zweitwohnung
5
(1) Zweitwohnung ist jede Wohnung im Sinne des
Absatzes 3, die jemandem neben seiner Hauptwohnung als
Nebenwohnung im Sinne des Nordrhein-Westfälischen
Meldegesetzes dient oder die jemand neben seiner Hauptwohnung
zu Zwecken des eigenen persönlichen Lebensbedarfs oder des
persönlichen Lebensbedarfs seiner Familie innehat. (…)
6
(3) Wohnung im Sinne dieser Satzung ist jeder
umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt
wird.
7
(4) Eine Wohnung dient als Nebenwohnung im
Sinne des Nordrhein-Westfälischen Meldegesetzes, wenn sie von
einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person bewohnt wird.
Wird eine Wohnung von einer Person bewohnt, die mit dieser
Wohnung nicht gemeldet ist, dient die Wohnung als
Nebenwohnung im Sinne des Nordrhein-Westfälischen
Meldegesetzes, wenn sich die Person wegen dieser Wohnung mit
Nebenwohnung zu melden hätte.
8
(5) Keine Zweitwohnung im Sinne dieser Satzung
sind:
9
a) Wohnungen, die von freien Trägern der
Wohlfahrtspflege aus therapeutischen Gründen entgeltlich oder
unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden.
10
b) Wohnungen, die von Trägern der öffentlichen
und freien Jugendhilfe entgeltlich oder unentgeltlich zur
Verfügung gestellt werden und Erziehungszwecken dienen.
11
c) Wohnungen, die von einem nicht dauernd
getrennt lebenden Verheirateten aus beruflichen Gründen
gehalten und vorwiegend im Sinne von § 16 Abs. 2
Satz 1 Meldegesetz NW genutzt werden, dessen eheliche
Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet und mehr als
30 km vom Stadtgebiet entfernt liegt.
12
§ 3 Steuerpflichtige
13
(1) Steuerpflichtig ist, wer im Stadtgebiet
eine Zweitwohnung oder mehrere Wohnungen innehat. Inhaber
einer Zweitwohnung ist derjenige, dessen melderechtliche
Verhältnisse die Beurteilung der Wohnung als Zweitwohnung
bewirken oder der Inhaber einer Zweitwohnung im Sinne von
§ 2 Abs. 1 ist.
14
(2) Die Steuerpflicht besteht, solange die
Wohnung des Steuerpflichtigen als Zweitwohnung zu beurteilen
ist.
15
Das Meldegesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 16. September 1997, zuletzt
geändert durch das Gesetz vom 5. April 2005 (MeldeG-NRW,
GVBl S. 263) bestimmt zur Meldepflicht Folgendes:
16
§ 13 Allgemeine
Meldepflichten
17
(1) Wer eine Wohnung bezieht, hat sich
innerhalb einer Woche bei der Meldebehörde anzumelden.
(…)
18
§ 15 Begriff der
Wohnung
19
Wohnung im Sinne dieses Gesetzes ist jeder
umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird.
(…)
20
§ 16 Mehrere
Wohnungen
21
(1) Hat ein Einwohner mehrere Wohnungen im
Inland, so ist eine dieser Wohnungen seine Hauptwohnung.
22
(2) Hauptwohnung ist die vorwiegend benutzte
Wohnung des Einwohners. Hauptwohnung eines verheirateten oder
eine Lebenspartnerschaft führenden Einwohners, der nicht
dauernd getrennt von seiner Familie oder seinem Lebenspartner
lebt, ist die vorwiegend benutzte Wohnung der Familie oder
der Lebenspartner. Hauptwohnung eines minderjährigen
Einwohners ist die vorwiegend benutzte Wohnung der
Personensorgeberechtigten; leben diese getrennt, ist
Hauptwohnung die Wohnung des Personensorgeberechtigten, die
von dem Minderjährigen vorwiegend benutzt wird. Hauptwohnung
eines Behinderten, der in einer Behinderteneinrichtung
untergebracht ist, bleibt auf Antrag des Behinderten bis zur
Vollendung des 27. Lebensjahres die Wohnung nach
Satz 3. In Zweifelsfällen ist die vorwiegend benutzte
Wohnung dort, wo der Schwerpunkt der Lebensbeziehungen des
Einwohners liegt. Kann der Wohnungsstatus eines verheirateten
oder eine Lebenspartnerschaft führenden Einwohners nach den
Sätzen 2 und 5 nicht zweifelsfrei bestimmt werden, ist
Hauptwohnung die Wohnung nach Satz 1.
23
(3) Nebenwohnung ist jede weitere Wohnung des
Einwohners.
24
(4) Jeder Einwohner hat der Meldebehörde bei
jeder Anmeldung mitzuteilen, welche weiteren Wohnungen nach
Absatz 1 er hat und welche Wohnung seine Hauptwohnung
ist. Er hat der Meldebehörde der neuen Hauptwohnung jede
Änderung der Hauptwohnung mitzuteilen.
25
Die Stadt Aachen zog den Beschwerdeführer für
den Zeitraum August bis Dezember 2006 zur Zweitwohnungsteuer
in Höhe von 38,44 € heran. Widerspruch und Klage
hiergegen blieben erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht wies
den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung
zurück.
26
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und
Art. 11 Abs. 1 GG.
27
Der allgemeine Gleichheitssatz sei verletzt,
da die Zweitwohnungsteuer Studenten nicht erfasse, die noch
auswärts bei ihren Eltern wohnten sich aber überwiegend am
Studienort Aachen aufhielten, wohingegen die Studenten, die
zwar am Studienort Aachen studierten und wohnten, sich jedoch
überwiegend am auswärtigen Wohnort ihrer Eltern aufhielten,
mit der Steuer belastet würden. Beide Vergleichsgruppen seien
indes in gleichem Maße leistungsfähig, der einzige
Unterschied bestehe in der Dauer des Aufenthalts am
Studienort. Der gleiche Aufwand werde dadurch steuerlich
unterschiedlich belastet. Auf die unterschiedliche Dauer des
Aufenthalts dürfe nach einer Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts (Hinweis auf
BVerfGE 65, 325 <350, 357>) nicht
abgestellt werden, da dies ein sachfremdes
Differenzierungskriterium sei. Das Verwaltungsgericht stelle
im Übrigen bei der Frage, ob der Wohnsitz bei den Eltern der
erste Wohnsitz sei, nicht auf die tatsächliche und rechtliche
Verfügungsgewalt, sondern nur auf die melderechtliche
Zuordnung ab. Es sei im Rahmen einer Aufwandsteuer nicht
hinnehmbar, dass bei der Zweitwohnungsteuer im Gefolge des
Melderechts nur das Nutzen einer Wohnung, nicht aber der
Anfall von Aufwand für die Wohnung besteuert werde. Der
Beschwerdeführer sei zwar mit zwei Wohnsitzen gemeldet, habe
aber nur einen davon - die Wohnung in Aachen -
inne. Nur für diese Wohnung trage er Aufwand, an seinem
Heimatort wohne er auf Kosten seiner Eltern. Er habe also
keinen Aufwand für eine zweite Wohnung zu tragen. Ungleich
behandelt würden auch Personen, die deshalb nicht mit der
Zweitwohnungsteuer belastet würden, weil sich ihr
Hauptwohnsitz im Ausland befinde, da die inländische Wohnung
dann nach dem Melderecht als alleinige Wohnung betrachtet
werde.
28
Die Ungleichbehandlung könne auch nicht mit
dem Belang der Bewältigung von Massenvorgängen, die durch die
Anlehnung an Verhältnisse aus dem Melderecht vereinfacht
erfasst werden könnten, gerechtfertigt werden. Der in
Art. 6 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz der Familie
werde dadurch verletzt, dass ein Kind, das bei seinen Eltern
wohne und zur Ausbildung an einem anderen Ort eine Wohnung
unterhalte, mit einer Zweitwohnungsteuer belastet werde.
Dadurch werde in den Lebensentwurf des Beschwerdeführers und
seiner Familie eingegriffen und die zu schützende familiäre
Hausgemeinschaft mit einer Abgabe belastet, die den
Aufenthalt des Beschwerdeführers zum Gegenstand habe. Auch
das Grundrecht der Freizügigkeit aus Art. 11 Abs.
1 GG werde durch die Festsetzung der Zweitwohnungsteuer
verletzt.
29
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, da die in
§ 93a Abs. 2 BVerfGG geregelten
Voraussetzungen für eine Annahme nicht erfüllt sind. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung
zu. Die für den Streitfall maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen insbesondere zu den
Anforderungen an eine Zweitwohnungsteuer als örtliche
Aufwandsteuer, zu der gleichheitsgerechten Ausgestaltung
eines Steuertatbestands und der Reichweite des Schutzes der
Familie sind geklärt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde
ist auch nicht zur Durchsetzung der von dem Beschwerdeführer
als verletzt gerügten Grundrechte angezeigt. Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
30
Die gegen den Beschwerdeführer festgesetzte
Zweitwohnungsteuer entspricht den
finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben an eine örtliche
Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2a GG
(1.). Sie verletzt weder den allgemeinen Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG (2.), noch die in Art. 6
Abs. 1 GG geschützte Familie (3.) oder die in
Art. 11 GG gewährleistete Freizügigkeit (4.).
31
1. Die durch die Stadt Aachen festgesetzte
Zweitwohnungsteuer entspricht den
finanzverfassungsrechtlichen Voraussetzungen an eine örtliche
Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105
Abs. 2a GG.
32
a) Die Aufwandsteuer soll die in der
Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit treffen. In dieser Absicht des
Gesetzgebers liegt das wesentliche Merkmal des Begriffes der
Aufwandsteuer (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom
4. Februar 2009 - 1 BvL 8/05 -,
DVBl 2009, S. 777, juris, Rn. 46). Angesichts der
Vielfalt der wirtschaftlichen Vorgänge und rechtlichen
Gestaltungsmöglichkeiten wäre die Erhebung einer Steuer, die
nicht an die Entstehung des Einkommens, sondern an dessen
Verwendung anknüpft, nicht praktikabel, wenn in jedem Fall
die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen
festgestellt werden müsste. Ausschlaggebendes Merkmal der
Aufwandsteuer ist deshalb der Konsum in Form eines äußerlich
erkennbaren Zustandes, für den finanzielle Mittel verwendet
werden. Der Aufwand im Sinne von Konsum ist typischerweise
Ausdruck und Indikator der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit, ohne dass es darauf ankäme, von wem und
mit welchen Mitteln dieser finanziert und welchen Zwecken er
des Näheren dient. Im Konsum äußert sich in der Regel die
Leistungsfähigkeit. Ob der Aufwand im Einzelfall die
Leistungsfähigkeit überschreitet, ist für die Steuerpflicht
unerheblich (vgl. BVerfGE 65, 325 ;
114, 316 ).
33
b) Das Innehaben einer Zweitwohnung ist ein
Zustand, der gewöhnlich die Verwendung finanzieller Mittel
erfordert und in der Regel wirtschaftliche Leistungsfähigkeit
zum Ausdruck bringt
(vgl. BVerfGE 65, 325 ;
114, 316 ). Eine solche
Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf liegt
vor, wenn der Steuerpflichtige die Zweitwohnung selbst
bewohnt. Unerheblich für die Einordnung einer
Zweitwohnungsteuer als Aufwandsteuer im Sinne von
Art. 105 Abs. 2a GG ist, ob das Innehaben
der Zweitwohnung durch eine Berufsausübung veranlasst wurde
und der getragene Aufwand nach Maßgabe des
Einkommensteuerrechts als Werbungskosten bei der
Einkünfteermittlung abzuziehen ist
(vgl. BVerfGE 114, 316 ; zum
Abzug als Werbungskosten bei doppelter Haushaltführung:
§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 EStG). Für
die Zweitwohnungsteuerpflicht spielen persönliche
Verhältnisse des Steuerpflichtigen generell keine Rolle
(vgl. BVerfGE 65, 325 ). Bei
der Zweitwohnungsteuer handelt sich um eine örtliche Steuer,
die bundesrechtlich geregelten Steuern nicht gleichartig ist
(vgl. BVerfGE 65, 325 ;
114, 316 ).
34
c) Die in Streit stehende Aachener
Zweitwohnungsteuer ist eine solche Aufwandsteuer und damit
von der Gesetzgebungsbefugnis des Art. 105 Abs. 2a
Satz 1 GG gedeckt. Sie entspricht diesem klassischen
Bild der Zweitwohnungsteuer, indem sie an das Innehaben einer
Zweitwohnung im Stadtgebiet anknüpft und mit einem Steuersatz
auf die Nettokaltmiete als Bemessungsgrundlage aufsetzt.
Soweit Zweifel an der materiellen Verfassungsmäßigkeit der
Steuer - insbesondere wegen etwaigen Verstoßes gegen den
Gleichheitssatz, den Schutz der Familie oder gegen
Freiheitsrechte - geltend gemacht werden, berühren sie
wegen der notwendigen Formenklarheit solange die Einordnung
der Steuer in die finanzverfassungsrechtliche Kompetenznorm
nicht, als der Typus einer Aufwandsteuer dadurch nicht
verlassen wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom
4. Februar 2009, a.a.O., Rn. 50 ff.). Die
durch den Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen, ob die
Bestimmung der Zweitwohnung an das Melderecht angebunden
werden darf, ob eine unzulässige Beeinträchtigung des
Zusammenlebens innerhalb der Familie bewirkt wird und ob die
Freizügigkeit des Beschwerdeführers durch den Anreiz der
Vermeidung der Zweitwohnungsteuer verletzt wurde, wirken
sich, selbst wenn sie zu bejahen wären, nicht auf den Typus
der verfahrensgegenständlichen Zweitwohnungsteuer als einer
örtlichen Aufwandsteuer aus.
35
2. Der allgemeine Gleichheitssatz aus
Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Die Belastung
des Beschwerdeführers mit der Zweitwohnungsteuer stellt keine
ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar.
36
a) Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich
zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen
Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitsanforderungen reichen (vgl.
BVerfGE 110, 274 ; 117, 1
). Für den Sachbereich des Steuerrechts verbürgt
der allgemeine Gleichheitssatz den Grundsatz der gleichen
Zuteilung steuerlicher Lasten (vgl.
BVerfGE 110, 274 ;
120, 1 ). Der Gesetzgeber hat dabei einen
weitreichenden Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl
des Steuergegenstandes als auch bei der Bestimmung des
Steuersatzes und des Steuermaßstabes (vgl. BVerfGE 31, 8
; 65, 325 ;
93, 121 ; 105, 73 ;
117, 1 ; 120, 1 ). Dabei
ist zu berücksichtigen, dass Steuergesetze in der Regel
Massenvorgänge des Wirtschaftslebens betreffen. Sie müssen,
um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben
steuerlichen Folgen knüpfen, typisieren und dabei die
Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Die
wirtschaftlich ungleiche Wirkung auf die Steuerzahler darf
allerdings ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr
müssen die steuerlichen Vorteile der Typisierung im rechten
Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen
Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen (vgl.
BVerfGE 110, 274 ;
117, 1 ; 120, 1 ).
Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen
Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht
am typischen Fall orientieren (vgl.
BVerfGE 112, 268 ;
117, 1 ). Art. 3 Abs. 1 GG ist
dann verletzt, wenn für die gleiche Behandlung verschiedener
Sachverhalte - bezogen auf den in Rede stehenden Sachverhalt
und seine Eigenart - ein vernünftiger, einleuchtender Grund
fehlt (vgl. BVerfGE 90, 226 ).
37
Das Wesen der Zweitwohnungsteuer als
Aufwandsteuer setzt der Ausübung des Ermessens des Normgebers
für die gleichheitsgerechte Ausgestaltung der Steuerpflicht
Grenzen. So dürfen die Gründe für den Aufenthalt am Ort des
Zweitwohnsitzes nicht zur Begründung der Steuerpflicht
herangezogen werden, da die Aufwandsteuer eine wertende
Berücksichtigung der mit dem getätigten Aufwand verfolgten
Absichten und Zwecke ausschließt. Allein der isolierte
Vorgang des Konsums als Ausdruck und Indikator der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist für die Aufwandsteuer
maßgeblich. Dem entsprechend darf für die Begründung der
Steuerpflicht nicht differenzierend darauf abgestellt werden,
ob eine Person eine Zweitwohnung nur aus beruflichen Gründen
oder zu Ausbildungszwecken innehat
(vgl. BVerfGE 65, 325 ).
Anders als bei der unabhängig vom Zweck des Konsums
auszugestaltenden Steuerpflicht ist es dem Satzungsgeber
gleichwohl unbenommen, Ermäßigungs- oder
Befreiungstatbestände zu schaffen (vgl.
BVerfGE 65, 325 ), die freilich
ihrerseits gleichheitsgerecht ausgestaltet sein
müssen.
38
b) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
ist danach die Differenzierung zwischen am Studienort
steuerpflichtigen Studenten, die noch bei ihren Eltern wohnen
und daneben eine Zweitwohnung am Studienort innehaben, und
nicht steuerpflichtigen Studenten, die, obwohl auch sie noch
bei ihren Eltern über eine Wohnung verfügen, ihren
Hauptwohnsitz am Studienort haben. Denn diese Unterscheidung
erfolgt nicht nach Kriterien, deren Verwendung bereits
deshalb unzulässig wäre, weil sie dem Wesen einer
Aufwandsteuer nicht entsprächen. So stellt der Satzungsgeber
nicht etwa differenzierend auf den Zweck des Aufenthalts in
seiner Kommune ab. Denn alle Studenten dieser Gruppe halten
sich zu Ausbildungszwecken am Studienort auf. Der
Differenzierungsgrund liegt vielmehr darin, dass die mit der
Zweitwohnungsteuer belasteten Studenten sich anders als die
nicht von der Steuerpflicht betroffenen Studenten nicht
vorwiegend am Studienort aufhalten. Dem Wesen der
Zweitwohnungsteuer als einer Aufwandsteuer entspricht es,
solch einen besonderen Aufwand zu besteuern, der durch das
Halten einer Wohnung für den persönlichen Lebensbedarf
entsteht, obwohl diese Wohnung für den Steuerpflichtigen eine
Zweitwohnung darstellt. Hierfür bedarf es notwendig einer
Abgrenzung zwischen Erst- und Zweitwohnung. Dass eine solche
Differenzierung bei der Entscheidung über die Entstehung der
Zweitwohnungsteuerpflicht erfolgt, kann daher unter
Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht beanstandet
werden.
39
c) Die tatbestandliche Ausgestaltung der
Zweitwohnungsteuerpflicht im Streitfall ist
gleichheitsgerecht.
40
aa) Die Leistungsfähigkeit des
Steuerschuldners, die in dem Tätigen eines Aufwands zum
Ausdruck kommt, wird bei der Zweitwohnungsteuer auch dann in
einer dem verfassungsrechtlichen Aufwandsbegriff genügenden
Weise erfasst, wenn sich das Innehaben der Wohnung im Sinne
einer tatsächlichen und rechtlichen Verfügungsbefugnis
lediglich auf die Zweitwohnung bezieht, nicht aber auch - wie
typischerweise bei Wohnungen im Elternhaus in den so
genannten „Kinderzimmerfällen“ - auf die Erstwohnung.
41
Nach mittlerweile ganz überwiegender
Auffassung, die insbesondere von der neueren Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts und wohl auch des
Bundesfinanzhofs getragen wird, setzt eine Aufwandsteuer für
das Innehaben einer Zweitwohnung nicht voraus, dass auch eine
rechtlich gesicherte Verfügungsmacht über die Erstwohnung
gegeben ist. Sofern Gesetzes- oder Satzungsrecht keine
weitergehenden Anforderungen enthielten, genüge es, wenn mit
der Erstwohnung das Grundbedürfnis Wohnen als Teil des
persönlichen Lebensbedarfs abgedeckt werde, wie dies bei
auswärts studierenden Kindern, wenn sie ihr Kinder- oder
Jugendzimmer in der elterlichen Wohnung vorwiegend nutzten,
regelmäßig der Fall sei. Ob sie dieses Grundbedürfnis des
Wohnens in einer rechtlich abgesicherten Weise als
(Mit-)Besitzer erfüllten, oder nur als Besitzdiener
befriedigten, sei nicht von Bedeutung. Es komme nur darauf
an, dass der getätigte Aufwand ein besonderer Aufwand sei,
nicht darauf, von wem und mit welchen Mitteln dieser
finanziert werde (vgl. OVG für das Land
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. Juni 2006
- 14 E 1045/05 -, NVwZ-RR 2007, S. 271;
OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom
11. August 2006 - 4 M 319/06 -,
juris; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom
14. Februar 2007
- 4 N 06.367 -, BayVBl 2007, S. 530;
FG Berlin-Brandenburg, Urteil vom
27. November 2007
- 14 K 10476/02 -, EFG 2008, S. 578,
Rn. 31 f.; BVerwG, Urteile vom
17. September 2008 - 9 C 14/07 -,
NVwZ 2009, S. 532 und - 9 C 17/07 -, NJW 2009, S.
1097; BFH, Beschluss vom 1. Oktober 2008 -
II B 16/08 -, BFH/NV 2009, S. 53; BVerwG, Urteil
vom 13. Mai 2009 - 9 C 7/08 -, juris;
Birk, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht [Stand:
März 2009], § 3 Rn. 215 f.; Meier/Juhre,
KStZ 2005, S. 167 ; Nolte,
jurisPR-BVerwG 5/2009 Anm. 6; Zieglmeier, Die
Zweitwohnungssteuer in der Praxis, 2009, S. 40 ff.;
anderer Ansicht: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
29. Januar 2007
- 6 B 11579/06 -, NVwZ-RR 2007, S.
556; VG Düsseldorf, Urteil vom
19. November 2007
- 25 K 2703/07 -, juris; OVG für das Land
Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26. November 2007
- 1 L 280/05 -, DStRE 2008, S. 1154;
Oelschläger, DStR 2008, S. 590 ,
Winkler, KStZ 2007,
S. 5 ).
42
Dieser Standpunkt begegnet keinen
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken und steht auf
der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts. Die in der Einkommensverwendung
zum Ausdruck kommende Leistungsfähigkeit wird auch dann
erfasst, wenn eine Zweitwohnungsteuer so ausgestaltet ist,
dass darauf verzichtet wird, von einem Steuerpflichtigen
neben dem tatsächlichen und rechtlichen Verfügungsrecht an
der Zweitwohnung ein solches Recht auch an der von ihm
bewohnten Erstwohnung zu fordern. So kann der
Zweitwohnungsteuer von Verfassungs wegen auch unterfallen,
wer in seiner Erstwohnung als reiner Besitzdiener ohne
eigenen Mitbesitz wohnt, wie dies im Fall der Nutzung des
Kinderzimmers durch einen Studenten der Fall sein kann (vgl.
zur regelmäßigen Einordnung des volljährigen Kindes, das
weiterhin in der elterlichen Wohnung wohnt, als Besitzdiener
und nicht Mitbesitzer: BGH, Beschluss vom
19. März 2008 - I ZB 56/07 -,
NJW 2008, S. 1959). Die Aufwandsteuer hat den Konsum in
Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes zum Gegenstand.
Hierfür ist allein der in der Zweitwohnungsnutzung zum
Ausdruck kommende Aufwand maßgeblich, einschließlich des
Umstands, dass es sich überhaupt um eine Zweitwohnung
handelt. Die Ermittlung subjektiver Tatbestände, wie etwa die
mit dem Konsum verfolgten Absichten, oder die Feststellung
der Person des letztlich wirtschaftlich mit der Steuer
Belasteten, von dem die Mittel für den Aufwand stammen, soll
mit Rücksicht auf die Praktikabilität der Steuererhebung
unterbleiben (vgl. BVerfGE 65, 325
; 114, 316 ). Dem
entspricht es, bei der Prüfung der Steuerpflicht des
Aufwandes für eine Zweitwohnung nicht feststellen zu müssen,
ob der Betreffende an dem Ort der Belegenheit der Erstwohnung
neben einem tatsächlichen Verfügungsrecht als Besitzdiener
auch ein rechtliches Verfügungsrecht hat, etwa weil er
aufgrund eines (Unter-)Mietvertrages ein eigenes Besitzrecht
an der Erstwohnung reklamieren kann. Auch würde die
Erforderlichkeit einer entsprechenden Differenzierung
zwischen der Stellung eines Mitbesitzers oder eines
Besitzdieners vielfach die Prüfung verlangen, von wem die
Mittel zur Finanzierung des Erstwohnsitzes stammen. Ob diese
Mittel jedoch - was selten der Fall sein wird - von dem
Studenten in Form eines „Kostgeldes“ an seine Eltern gezahlt
werden, oder - wovon in der Regel auszugehen sein
dürfte - die Eltern die Wohnung durch Gewährung des
Naturalunterhalts (vgl. § 1612 Abs. 1
Satz 2 BGB) zur Verfügung stellen, soll gerade
nicht zum Gegenstand der Untersuchung des Aufwands gemacht
werden. Auch ein im Wege des Naturalunterhalts gewährtes
Zimmer kann für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit
berücksichtigt werden.
43
Soweit, wie in der in Streit stehenden Satzung
für den Regelfall vorgesehen, die Anwendung des Melderechts
auf die Tatbestände der Zweitwohnungsteuer dazu führt, dass
eine steuerbare Zweitwohnung auch dann vorliegt, wenn der
Steuerpflichtige an der Erstwohnung keine rechtliche
Verfügungsmöglichkeit innehat und sein Aufwand für die
Erstwohnung durch Naturalunterhalt seiner Eltern getragen
wird, steht dies danach der Erfassung der typischerweise mit
der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommenden
Leistungsfähigkeit nicht entgegen.
44
bb) Auch die Verweisung der Steuersatzung auf
das Melderecht zur Bestimmung des Tatbestandsmerkmals
Zweitwohnung führt nicht zu einem Verstoß gegen den
Gleichheitssatz.
45
Die Stadt Aachen stellt in ihrer Steuersatzung
für die Bestimmung des Tatbestandsmerkmals der Zweitwohnung
alternativ darauf ab, ob eine Wohnung als Nebenwohnung nach
dem Nordrhein-Westfälischen Meldegesetz dient oder ob sie
jemand zum Zwecke des persönlichen Lebensbedarfs innehat
(§ 2 Abs. 1 der Steuersatzung). Eine Nebenwohnung
nach dem MeldeG-NRW kommt dann als steuerbare Zweitwohnung in
Betracht, wenn die betreffende Wohnung von einer Person
bewohnt wird, die dort tatsächlich mit einer Nebenwohnung
gemeldet ist oder sich dort mit einer Nebenwohnung zu melden
hätte (§ 2 Abs. 4 der Steuersatzung). Die nach
§ 3 Abs. 1 Steuersatzung bei dem Innehaben einer
Zweitwohnung entstehende Steuerpflicht ist in dieser
Tatbestandsalternative also letztlich mit der Pflicht zur
Anmeldung einer Nebenwohnung verknüpft. Nach
§ 13 Abs. 1 MeldeG-NRW hat sich bei der
Meldebehörde anzumelden, wer eine Wohnung bezieht. Diese
Wohnung kann eine Haupt- oder eine Nebenwohnung sein. Gemäß
§ 16 Abs. 3, Abs. 2 MeldeG-NRW ist eine
Nebenwohnung eine Wohnung, die ein Einwohner außer seiner
Hauptwohnung hat. Bei der Hauptwohnung handelt es sich nach
§ 16 Abs. 2 Satz 1 MeldeG-NRW um die vorwiegend benutzte
Wohnung des Einwohners. Auch die Anknüpfung an das Melderecht
führt damit auf die tatsächliche Nutzung der Wohnung zurück.
Dies ist weder sachwidrig noch willkürlich zur Bestimmung der
Steuerpflicht. Denn die Nutzung der Wohnung ist das äußerlich
erkennbare Merkmal des damit betriebenen finanziellen
Aufwands und der objektiv dahinterstehenden wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit, unabhängig davon, wer die Kosten
letztlich trägt.
46
Die Verweisung der Steuersatzung auf das
Melderecht dient zudem der Vereinfachung der Verwaltung in
einem Massenverfahren und der Vermeidung doppelten
Ermittlungsaufwands der Melde- und Steuerbehörde. Dafür
spricht außerdem, dass eine Ermittlung der Wohnverhältnisse
von Steuerpflichtigen wegen der Nähe zur Sphäre privater
Lebensführung und wegen des Schutzes der Wohnung durch
Art. 13 GG ohnehin nur eingeschränkt möglich ist
(vgl. BVerfGE 101, 297 ).
47
d) Eine Ungleichbehandlung des
Beschwerdeführers gegenüber Personen, die im Ausland eine
Hauptwohnung innehaben und in der Stadt Aachen nur deshalb
nicht mit einer Nebenwohnung registriert sind und damit nicht
der Zweitwohnungsteuer unterliegen, weil ein alleiniger
Wohnsitz in Deutschland melderechtlich keinen Nebenwohnsitz
darstellen kann (vgl. § 16 Abs. 1 MeldeG-NRW,
der auf mehrere Wohnungen im Inland abstellt), ist wegen der
besonderen Situation der im Ausland belegenen anderen Wohnung
gerechtfertigt. Da das nationale Melderecht nicht für im
Ausland belegene Wohnungen gilt, kann die Steuerpflicht in
diesen Fällen nur in unzureichendem Umfang an melderechtliche
Tatbestände anknüpfen. Es kann schon nicht generell von dem
Vorhandensein eines Melderegisters in ausländischen Staaten
ausgegangen werden, vor allem aber nicht von einer
entsprechenden Differenzierung zwischen Haupt- und
Nebenwohnsitz, auf die die Steuersatzung verweist. Außerdem
bestehen erhebliche verwaltungspraktische Schwierigkeiten bei
der Feststellung von Sachverhalten, die im Ausland
verwirklicht werden, die eine besondere steuerrechtliche
Behandlung rechtfertigen können.
48
3. Der durch Art. 6 Abs. 1 GG
geschützte Bereich der Familie wird nicht verletzt.
49
a) Art. 6 Abs. 1 GG enthält
über die Institutsgarantie hinaus einen besonderen
Gleichheitssatz. Er verbietet, Ehe und Familie gegenüber
anderen Lebens- und Erziehungsgemeinschaften schlechter zu
stellen (vgl. BVerfGE 76, 1 ;
99, 216 ;
114, 316 ).
50
In dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
vom 11. Oktober 2005 (BVerfGE 114,
316 ff.) waren kommunale Zweitwohnungsteuersatzungen
wegen Verletzung von Art. 6 Abs. 1 GG für
nichtig erklärt worden. Gegenstand der genannten Verfahren
war die Belastung eines erwerbsbedingt begründeten weiteren
Haushalts eines Ehegatten mit Zweitwohnungsteuer. Nach den
einschlägigen melderechtlichen Vorschriften, auf die die
dortige Steuersatzung für die Bestimmung der Zweitwohnung
verwiesen hatte, war zwar generell bei mehreren Wohnungen die
vorwiegend bewohnte Wohnung als die Hauptwohnung anzusehen
gewesen. Im Fall von - nicht dauernd getrennt
lebenden - Ehegatten wurde jedoch abweichend von diesem
Grundsatz die von der Familie vorwiegend benutzte Wohnung als
Hauptwohnung bestimmt. Dadurch war es ausgeschlossen, die
Wohnung am Ort der Beschäftigung trotz deren vorwiegender
Nutzung als Hauptwohnung zu betrachten und damit der
Belastung durch die Zweitwohnungsteuer am Ort der
Beschäftigung zu entgehen. Durch diese unterschiedliche
Behandlung verheirateter Personen gegenüber nicht
verheirateten wurde das eheliche Zusammenleben in
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise belastet
(vgl. BVerfGE 114,
316 <321, 335 ff.>).
51
Eine solcherart benachteiligende Wirkung des
Melderechts auf die Familie liegt im Streitfall nicht vor.
Auf den vorwiegend noch bei seinen Eltern lebenden
steuerpflichtigen Studenten sind keine anderen Vorschriften
über die Bestimmung der Hauptwohnung bei einem Bewohnen
mehrerer Wohnungen anwendbar als dies bei anderen Personen
der Fall ist, die in mehreren Wohnungen wohnen. Das durch die
Steuersatzung in Bezug genommene Melderecht stellt für
volljährige Kinder diskriminierungsfrei darauf ab, welche
Wohnung vorwiegend benutzt wird.
52
b) Als Freiheitsrecht schützt Art. 6
Abs. 1 GG weiterhin vor Eingriffen des Staates in
die Familie.
53
Das Grundrecht berechtigt die
Familienmitglieder, ihre Gemeinschaft nach innen in
familiärer Verantwortlichkeit und Rücksicht frei zu
gestalten. Die Auswirkungen familiärer Freiheit nach außen,
insbesondere auf das Berufsleben, das Schulwesen, die
Eigentumsordnung und das öffentliche Gemeinschaftsleben,
müssen aber mit der verfassungsgemäßen Rechtsordnung
übereinstimmen (vgl.
BVerfGE 80, 81 ).
54
Einen Eingriff in den Schutzbereich der
Familie stellen alle staatlichen Maßnahmen dar, die Ehe und
Familie schädigen, stören oder sonst beeinträchtigen
(vgl. BVerfGE 6, 55 ;
55, 114 ;
81, 1 ). Benachteiligungen, die nur in
bestimmten Fällen als unbeabsichtigte Nebenfolge einer im
Übrigen verfassungsgemäßen Regelung vorkommen, kann der
Eingriffscharakter fehlen, solange sich die Maßnahmen nicht
als wirtschaftlich einschneidend darstellen
(vgl. BVerfGE 6, 55 ;
15, 328 ; 23, 74 ;
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
vom 3. Dezember 1991
- 1 BvR 1477/90 -, NJW 1992, S.
1093).
55
Die Zweitwohnungsteuer hat auch in den so
genannten „Kinderzimmerfällen“ keinen solchen
Eingriffscharakter. Die Zweitwohnungsteuer belastet den
Aufwand für das Innehaben einer nicht vorwiegend benutzten
Wohnung eines in Ausbildung befindlichen Kindes, das
überwiegend in der elterlichen Erstwohnung wohnt. Dieser
Aufwand für die Zweitwohnung belastet weder gezielt noch
typischerweise das Zusammenleben in der Familie. Dies ergibt
sich schon daraus, dass die zeitliche Inanspruchnahme durch
das Studium regelmäßig dazu führen dürfte, dass der Student
sich vorwiegend in der am Studienort vorgehaltenen Wohnung,
nicht aber am Heimatort der Eltern aufhalten wird. Im Übrigen
erfasst die Zweitwohnungsteuer die Steuerpflichtigen völlig
unabhängig von ihren familiären Verhältnissen und Bindungen
am Haupt- oder Zweitwohnsitz. Schließlich führt auch die Höhe
der Zweitwohnungsteuer von 10 Prozent der Kaltmiete
nicht zu einer derart einschneidenden Belastung, dass
hierdurch ein gravierender finanzieller Druck auf die Aufgabe
des vorwiegenden Aufenthalts des Studenten bei den Eltern
zugunsten eines vorwiegenden Aufenthalts in der Wohnung am
Studienort ausgeübt würde (vgl. BVerfG, Beschluss der
1. Kammer des Ersten Senats vom 19. Mai 2008
- 1 BvR 3269/07 -,
NVwZ-RR 2008, S. 723).
56
4. Die in Art. 11 Abs. 1 GG
garantierte Freizügigkeit ist nicht verletzt.
57
Freizügigkeit bedeutet das Recht, unbehindert
durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des
Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen und auch zu
diesem Zweck in das Bundesgebiet einzureisen (vgl.
BVerfGE 2, 266 ; 80, 137 ;
110, 177 ). In den Schutzbereich
der Norm kann nicht nur durch direkte Einwirkung auf die Wahl
des Wohnortes eingegriffen werden. Auch mittelbare und
faktische Beeinträchtigungen der Wahl des Wohnorts können
einen zu rechtfertigenden Eingriff in die Freizügigkeit
darstellen, wenn sie in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem
normativen und direkten Eingriff gleichkommen (vgl.
BVerfGE 110, 177 ). Für den Bereich
der Festsetzung von Abgaben ist regelmäßig die Qualität eines
Eingriffs zu verneinen, solange diese Abgaben nicht eine
ähnliche Wirkung wie ein striktes Verbot des Nehmens von
Aufenthalt oder Wohnsitz haben. Der Schutzbereich der
Freizügigkeit begründet hiervon abgesehen keinen Anspruch
darauf, dass der Aufenthalt an einem bestimmten Ort aus
tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mit Konsequenzen
verbunden ist, die zu dem Entschluss veranlassen können, von
einem Aufenthalt abzusehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom
22. August 1983 - 8 B 78/83 -,
Buchholz 401.63 Kurabgaben Nr. 5; BVerwG, Beschluss vom
9. April 2009 - 6 B 80/08 -,
juris).
58
Gemessen daran entfaltet eine
Zweitwohnungsteuer der der hier in Rede stehenden
Größenordnung offensichtlich keine eingriffsgleiche Wirkung
in den Schutzbereich des Grundrechts der Freizügigkeit, zumal
die Steuer je nach Lage des Einzelfalls schon bei
geringfügigen Verlagerungen der Aufenthaltsdauer zwischen
Haupt- und Zweitwohnsitz entfallen kann, also keineswegs
notwendig von der völligen Aufgabe des Hauptwohnsitzes
abhängt.
59
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.