BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 540/04 -
des Herrn H...,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 12. März 2004 einstimmig
beschlossen:
Die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung
der Bezirksregierung Hannover vom 11. November 2003 -
108.3-41013-19/03 - wird bis zur Entscheidung über die
Verfassungsbeschwerde, längstens für die Dauer von sechs
Monaten, vorläufig ausgesetzt.
Das Land Niedersachsen hat dem Beschwerdeführer
die notwendigen Auslagen für das Verfahren über die
einstweilige Anordnung zu erstatten.
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Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
sofortige Vollziehbarkeit der Anordnung des Ruhens seiner
Approbation als Zahnarzt.
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1. Der Beschwerdeführer ist seit 1989
niedergelassener Zahnarzt in Niedersachsen. In der Zeit von
Juni 1999 bis Oktober 2001 betrieb er zugleich eine weitere
Zahnarztpraxis in Italien.
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Im Oktober 2001 wurde der Beschwerdeführer
wegen des Verdachts des unerlaubten Waffenbesitzes und der
Brandstiftung in Italien verhaftet. Die italienischen
Strafverfolgungsbehörden warfen ihm vor, eine Schusswaffe
ohne Erlaubnis bei sich geführt sowie seine Praxis
vorsätzlich in Brand gesetzt zu haben, um die
Versicherungssumme aus der Feuerversicherung zu erlangen.
Bezüglich des Vorwurfs des unerlaubten Waffenbesitzes erhielt
der Beschwerdeführer nach italienischem Recht im Wege einer
so genannten einvernehmlichen Strafzumessung eine
Freiheitsstrafe von einem Jahr und zehn Monaten, die zur
Bewährung ausgesetzt wurde, sowie eine Geldstrafe in Höhe von
400.000 Lire. Hinsichtlich der Brandstiftung erhob die
Staatsanwaltschaft in Italien Anklage gegen den
Beschwerdeführer. Die Hauptverhandlung wurde aufgrund einer
verfahrensrechtlichen Änderung ausgesetzt.
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Im August 2003 erhob die Staatsanwaltschaft in
Niedersachsen Anklage gegen den Beschwerdeführer wegen
gewerbsmäßigen Betrugs. Der Beschwerdeführer habe von 1999
bis 2001 nicht erbrachte Leistungen gegenüber der
Kassenärztlichen Vereinigung abgerechnet und dadurch
unberechtigte Einkünfte in Höhe von 65.000 Euro erzielt.
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Durch Verfügung vom 11. November 2003 ordnete
die Bezirksregierung daraufhin das sofortige Ruhen der
Approbation des Beschwerdeführers sowie die sofortige
Vollziehbarkeit dieser Anordnung an. Der Beschwerdeführer
beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
seiner Klage nach § 80 Abs. 5 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
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Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag ab.
Zur Begründung führte es aus, die nach § 80 Abs. 5 VwGO
vom Verwaltungsgericht zu treffende Abwägung falle zulasten
des Beschwerdeführers aus, weil die summarische Überprüfung
der Sach- und Rechtslage ergeben habe, dass seine Klage wohl
unbegründet sei.
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Die gegen diesen Beschluss eingelegte
Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Für die im
Eilverfahren erforderliche Ermessensentscheidung habe das
Verwaltungsgericht zutreffend auf die Erfolgsaussichten in
der Hauptsache abgestellt. Zudem sei die Einschätzung
richtig, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg
haben werde. Das Vorbringen des Beschwerdeführers sei bei der
in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht
geeignet, die Einschätzung, dass eine Verurteilung wegen des
angeklagten Abrechnungsbetrugs hinreichend wahrscheinlich
sei, ernstlich in Zweifel zu ziehen. Daher sei davon
auszugehen, dass schon die Einleitung dieses Strafverfahrens
die Ruhensanordnung rechtfertige. Das gelte umso mehr, als
sich nicht nur aus dem Abrechnungsbetrug, sondern auch aus
den dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Straftaten der
Brandstiftung und des Versicherungsbetruges dessen
Unwürdigkeit und Unzuverlässigkeit zur Ausübung des
Zahnarztberufs ergeben könne. Die Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Ruhens der Approbation begegne ebenfalls
keinen rechtlichen Bedenken, weil sie zur Abwehr konkreter
Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich sei.
Die Bezirksregierung habe insoweit zu Recht darauf
hingewiesen, dass bei einem jahrelangen Abrechnungsbetrug
eine Wiederholungsgefahr gegeben sei. Die dem
Beschwerdeführer zur Last gelegten Straftaten deuteten auf
eine nicht unerhebliche kriminelle Energie hin. Außerdem
sprächen sie dafür, dass der Beschwerdeführer charakterlich
zur Ausübung seines Berufes nicht geeignet sei.
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2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts aus
Art. 12 Abs. 1 GG. Zur Begründung trägt er vor, dass die
Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in sein Recht auf
Berufsfreiheit in unverhältnismäßiger Weise eingreife. Nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts komme der
Sofortvollzug einer Zulassungsentziehung nur in Betracht,
wenn ein besonderes öffentliches Interesse vorliege, welches
über dasjenige hinausgehe, das den Verwaltungsakt
rechtfertige. Diese Rechtsprechung müsse erst Recht für die
Anordnung des Ruhens einer Approbation gelten. Die
angegriffenen Entscheidungen gingen jedoch ohne Benennung
einer konkreten Gefahr davon aus, dass die Volksgesundheit
sowie das besondere Vertrauen der Bevölkerung in die
Ärzteschaft gefährdet seien. Zudem hätten die Gerichte
übersehen, dass die angeklagten Betrugshandlungen sich auf
die außergewöhnliche Situation einer doppelten Praxisführung
bezögen, deren Wiederholung nicht zu erwarten sei. Im Übrigen
habe er seit Bekanntwerden der Ermittlungen keinerlei Anlass
zur Beanstandung mehr gegeben.
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3. Zugleich mit der Verfassungsbeschwerde hat
der Beschwerdeführer Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung gemäß § 32 BVerfGG gestellt, mit dem er die
Aussetzung der sofortigen Vollziehung des Bescheides der
Bezirksregierung erstrebt. Seine Verfassungsbeschwerde sei
weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die
erforderliche Folgenabwägung ergebe, dass - wenn die
einstweilige Anordnung nicht ergehe - seiner Zahnarztpraxis
die wirtschaftliche Grundlage in irreparabler Weise entzogen
werde. Demgegenüber drohten der Allgemeinheit keine
gravierenden Nachteile, falls die einstweilige Anordnung
ergehe, der Verfassungsbeschwerde aber später der Erfolg
versagt bleibe. Es seien keine konkreten Anhaltspunkte dafür
ersichtlich, dass er der Volksgesundheit oder dem Vertrauen
der Bevölkerung in den Arztberuf schade.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung ist begründet.
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1. Nach den §§ 32, 93 d Abs. 2 BVerfGG
kann die Kammer im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer
Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen
Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für
die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsakts
vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben,
es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von
vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet.
Bei offenem Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens muss
das Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten
würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den
Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 88, 25 ; 89, 109 ).
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2. Die Verfassungsbeschwerde ist weder
unzulässig noch offensichtlich unbegründet.
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Mit der Anordnung des Ruhens der Approbation
sowie der Anordnung der sofortigen Vollziehung wird in die
Berufsfreiheit des Beschwerdeführers eingegriffen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind solche
Eingriffe nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutze
wichtiger Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl. BVerfGE
44, 105 ; stRspr). Überwiegende
öffentliche Belange können es ausnahmsweise rechtfertigen,
den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen
zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse
des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten.
Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität beim Sofortvollzug
einer Anordnung des Ruhens der Approbation sind hierfür
jedoch nur solche Gründe ausreichend, die in angemessenem
Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen und ein
Zuwarten bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Hauptverfahrens ausschließen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats, NJW 2003, S. 3618 f.,
sowie BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats,
Pharma Recht 1997, S. 298 ff.). Ob diese
Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung
der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob
eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter befürchten lässt.
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Ob die angegriffenen Entscheidungen diesen
Maßstäben Rechnung getragen haben, ist zweifelhaft und bedarf
der Überprüfung im Verfassungsbeschwerdeverfahren. Denn die
Gerichte haben die Beurteilung der Ermessensentscheidung über
die sofortige Vollziehbarkeit der Ruhensanordnung im
Wesentlichen anhand der Erfolgsaussichten in der Hauptsache
vorgenommen. Die Frage, ob darüber hinaus eine Gefahrenlage
besteht, die auch den Sofortvollzug zu rechtfertigen vermag,
haben die Gerichte bejaht, ohne dies im konkreten Einzelfalls
anhand von Tatsachen zu belegen und ohne gesondert die
Folgen, die bei einem Aufschub der Maßnahmen für die Dauer
des Rechtsstreits zu befürchten sind, und diejenigen, welche
demgegenüber bei dem Beschwerdeführer wegen des
Sofortvollzugs eintreten, gegeneinander abzuwägen.
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3. Die hinsichtlich des vor dem
Bundesverfassungsgericht gestellten Antrags gebotene
Folgenabwägung führt zum Erlass der einstweiligen Anordnung.
Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die
Verfassungsbeschwerde später aber als begründet, so
entstünden dem Beschwerdeführer durch den Vollzug der
Anordnung des Ruhens der Approbation schon jetzt schwere und
kaum wiedergutzumachende wirtschaftliche Nachteile. Der
Beschwerdeführer hätte seine Praxis zu schließen mit der
Folge, dass er seinen Patientenstamm sowie auch seine
Angestellten möglicher Weise auf Dauer verlöre. Erginge die
einstweilige Anordnung, hätte die Verfassungsbeschwerde
später aber keinen Erfolg, könnte der Beschwerdeführer seine
Praxis weiter betreiben mit den von den Behörden
prognostizierten Gefahren.
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Die Folgen einer solchen zeitlichen
Verzögerung des Ruhens der Approbation fallen hier weniger
ins Gewicht, weil keine konkreten Anhaltspunkte dafür
ersichtlich sind, dass der Beschwerdeführer die Gesundheit
sowie das Vertrauen der Bevölkerung in die Ärzteschaft in
nächster Zeit gefährden wird. Insoweit ist zu
berücksichtigen, dass die Situation der doppelten
Praxisführung, die möglicherweise zu mehreren Fällen von
Abrechnungsbetrug verleitet hat, aller Voraussicht nach nicht
wieder auftreten wird. Auch ist es seit Beginn der
strafrechtlichen Ermittlungen im Jahre 2001 nicht mehr zu
Beanstandungen gekommen. Nach diesem Sachverhalt ist die
Gefahrenprognose nur schwach fundiert. Sie rechtfertigt nicht
die vorläufige Praxisschließung. Zudem ist es den Behörden
unbenommen, den Beschwerdeführer während der Dauer der
aufschiebenden Wirkung der Rechtsbehelfe verstärkt zu
überwachen.
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4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.
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5. Wegen der besonderen Dringlichkeit ergeht
diese Entscheidung unter Verzicht auf die Anhörung des
Antragsgegners des Ausgangsverfahrens (§ 32 Abs. 2
Satz 2 BVerfGG).