L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 17. Januar
2006
- 1 BvR 541/02 -
- 1 BvR 542/02 -
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
einen effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) gegen
Rechtsverordnungen.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
1 BvR 541/02 -
1 BvR 542/02 -
- 1 BvR 541/02 -,
- 1 BvR 542/02 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterin Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier
am 17. Januar 2006 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerden betreffen zum einen
die Frage, ob der Bundesverordnungsgeber in einer
Rechtsverordnung die Einwohner verschiedener Länder bei der
Gewährung landwirtschaftlicher Ausgleichszahlungen
unterschiedlich behandeln darf, und zum anderen die Frage,
wie der Einzelne Rechtsschutz gegen eine Rechtsverordnung
erlangen kann.
2
Die Beschwerdeführer bewirtschaften
landwirtschaftliche Betriebe in Niedersachsen. Ihre
Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen
Bescheide des in den Ausgangsverfahren beklagten Amtes für
Agrarstruktur über die Gewährung von Ausgleichszahlungen für
Getreide, die jeweiligen Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung und die diese Bescheide bestätigenden
verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Mittelbar richten
sie sich gegen die Verordnung über eine Stützungsregelung für
Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung) des
Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. November 1995
(BGBl I S. 1561), im hier relevanten Zeitraum zuletzt
geändert durch Verordnung vom 12. Dezember 1996 (BGBl I
S. 1875).
3
In den Ausgangsverfahren wird über die Höhe
von Beihilfen für Getreide (Ausgleichszahlungen für den Anbau
von Getreide und Eiweißpflanzen sowie Stilllegungsausgleich)
gestritten.
4
Die Gewährung der Ausgleichszahlungen erfolgte
aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30.
Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger
bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Amtsblatt
EG Nr. L 181, S. 12, zuletzt geändert durch
die Verordnung Nr. 922/97 des Rates vom
20. Mai 1997, Amtsblatt EG Nr. L 133, S.
1) und der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung.
5
Auf Bundesebene wird die Umsetzung
europarechtlicher Bestimmungen im Agrarbereich über das
Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen
(MOG) - im Folgenden: Marktorganisationsgesetz - in der
Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995
(BGBl I S. 1146) gewährleistet. § 6
Abs. 1 Nr. 7 MOG ermächtigt das Bundesministerium
für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Erlass einer
Rechtsverordnung über das Verfahren bei flächenbezogenen oder
produktbezogenen Beihilfen. § 6 Abs. 5 MOG sieht
vor, dass die Ermächtigung auf die Landesregierungen
übertragen werden kann, soweit dies erforderlich ist, um
besonderen regionalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.
6
Die
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung wurde durch das
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
im Einvernehmen mit den Bundesministerien der Finanzen und
für Wirtschaft erlassen. Nach § 7
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung erfolgte die
Berechnung der Ausgleichszahlungen aufgrund der in der Anlage
zur Verordnung aufgeführten Getreidedurchschnittserträge für
die Erzeugungsregion, in der sich die bewirtschaftete Fläche
befand.
7
Die Anlage zur
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung wies 13 der 16
Bundesländer als jeweils eine Erzeugungsregion aus; in
Brandenburg und Rheinland-Pfalz gab es je zwei solcher
Regionen. Niedersachsen schließlich, in dem sich die
landwirtschaftlichen Betriebe der Beschwerdeführer befinden,
wurde in zehn Erzeugungsregionen aufgeteilt. Der
Durchschnittsertrag für Getreide variierte in den
niedersächsischen Regionen zwischen 41,8 und 71,9 Dezitonnen
pro Hektar (dt/ha). Die Durchschnittserträge aller anderen
Erzeugungsregionen lagen innerhalb dieser Spanne (zwischen
43,8 und 68,1 dt/ha).
8
Nachdem die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92
des Rates durch die Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates
vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung
für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(Amtsblatt EG Nr. L 160, S. 1) ersetzt worden war,
erließ das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft
und Forsten im Jahr 2000 die Verordnung über eine
Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter
landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(Flächenzahlungs-Verordnung) vom 6. Januar 2000
(BGBl I S. 15), die die
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung für
Entscheidungen über Anträge, die ab dem Wirtschaftsjahr
2000/2001 gestellt worden waren, ersetzte (vgl. § 32
Flächenzahlungs-Verordnung).
9
Die Flächenzahlungs-Verordnung wurde 2004 im
Rahmen der Regelungen zur Umsetzung der Reform der
Gemeinsamen Agrarpolitik aufgehoben (Art. 1 § 35
Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Durchführung von
Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für
Direktzahlungen nach der Verordnung
Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs-
und Kontrollsystems sowie zur Änderung der
Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 3. Dezember 2004
).
10
Die Beschwerdeführer stellten für die Jahre
1993 bis 1996 (1 BvR 542/02) beziehungsweise 1993 bis
1997 (1 BvR 541/02) jeweils Anträge auf die Gewährung
von Ausgleichszahlungen für den Anbau von Getreide und
Eiweißpflanzen sowie auf die Gewährung eines
Stilllegungsausgleichs. Die Betriebe der Beschwerdeführer
liegen in der niedersächsischen Erzeugungsregion 7. Dort
lag der Durchschnittsertrag laut Anhang zur
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung bei 47 dt/ha und
damit am unteren Ende der niedersächsischen
Erzeugungsregionen.
11
1. Das zuständige Amt bewilligte den
Beschwerdeführern auf ihre Anträge Ausgleichszahlungen unter
Zugrundelegung der Erzeugungsregion 7. Die Beschwerdeführer
legten gegen die Bewilligungsbescheide jeweils Widerspruch
ein mit dem Ziel, Zahlungen auf der Grundlage einer
Einstufung in die günstigere Erzeugungsregion 6
(Getreidedurchschnittsertrag 56,0 dt/ha), hilfsweise
entsprechend dem von den Beschwerdeführern mit 53,3 dt/ha
angegebenen Landesdurchschnittsertrag zu erhalten. Die
Widersprüche blieben erfolglos.
12
2. Auch die Klagen, mit denen die
Beschwerdeführer ihr Begehren vor dem Verwaltungsgericht
weiterverfolgten, hatten keinen Erfolg.
13
Die Klagen seien unbegründet; die
Beschwerdeführer hätten keinen Anspruch auf Bewilligung von
höheren als den ihnen gewährten Ausgleichszahlungen. Zwar
liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil nur
wenige Bundesländer in eine unterschiedliche Zahl von
Regionen, die übrigen Bundesländer aber überhaupt nicht in
Regionen aufgeteilt seien. Es sei deshalb nicht nur der
Niedersachsen betreffende Teil der Regelung, sondern die
Regelung insgesamt für das gesamte Bundesgebiet
verfassungswidrig. Es sei nicht ersichtlich, weshalb ein
Landwirt, der in einer ertragsarmen Region in Niedersachsen
Getreide anbaue, gegenüber einem Landwirt beispielsweise in
Bayern oder Baden-Württemberg, der ebenfalls in einer
ertragsarmen Region Getreide anbaue, benachteiligt werde.
14
Durch die Feststellung der
Verfassungswidrigkeit entstehe eine Regelungslücke, die nicht
im Wege richterlicher Lückenfüllung, etwa im Wege der von den
Beschwerdeführern beantragten Einordnung ihrer Flächen in die
Region 6 oder, wie in den anderen Bundesländern, nach dem
Landesdurchschnitt geschlossen werden könne. Die Entscheidung
darüber, ob und auf welche Weise eine verfassungswidrige
Regelung der Verfassungslage angepasst werde, obliege
grundsätzlich dem Normgeber. Wie das Niedersächsische
Oberverwaltungsgericht dazu an anderer Stelle ausgeführt
habe, könne der nationale Verordnungsgeber einen Verstoß
gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht nur durch den Verzicht auf
die Regionalisierung in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz
beseitigen. Er könne auch eine vergleichbare Aufteilung der
übrigen Bundesländer in verschiedene Regionen vornehmen.
Denkbar sei ebenfalls, Niedersachsen in größere oder
kleinere, das heißt anders zugeschnittene Erzeugungsregionen
aufzuteilen und bei den übrigen Bundesländern ebenso zu
verfahren. Wie viele Erzeugungsregionen der Verordnungsgeber
dabei ausweise und wie er diese zuschneide, gebe auch das
Gemeinschaftsrecht, das insoweit lediglich einen Rahmen
setze, nicht im Einzelnen vor.
15
Wegen der Verfassungswidrigkeit der Regelung
gebe es keine Rechtsgrundlage für die Berechnung der
Ausgleichszahlungen; schon deshalb stünden den
Beschwerdeführern keine Leistungsansprüche zu.
16
3. Das Oberverwaltungsgericht lehnte die
Anträge der Beschwerdeführer auf Zulassung der Berufung
ab.
17
Zutreffend gehe das Verwaltungsgericht davon
aus, dass die Anlage zu der
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung gegen den
Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße und deshalb
verfassungswidrig sei. Es bleibe dem gesetzgeberischen
Ermessen des Normgebers überlassen, wie die aus der
Verfassungswidrigkeit sich ergebende Regelungslücke zu
schließen sei. Zu weiteren Prüfungen in dieser Hinsicht oder
einer Vorwegnahme der vom Normgeber zu treffenden
verfassungsmäßigen Regelung durch das Verwaltungsgericht habe
kein Anlass bestanden.
18
Das Verwaltungsgericht habe ebenfalls
zutreffend ausgeführt, dass die Klage auch mit dem
Hilfsantrag keinen Erfolg haben könne, weil aufgrund der
Verfassungswidrigkeit der Regionalisierung ein
Durchschnittsertrag für Getreide nicht gebildet werden
könne.
19
4. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden
sich die Beschwerdeführer gegen die ihre Begehren ablehnenden
gerichtlichen und behördlichen Entscheidungen, mittelbar auch
gegen die Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung. Sie
rügen die Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG und des
Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) durch die
angegriffenen Entscheidungen. Zudem machen sie einen Verstoß
des Oberverwaltungsgerichts gegen Art. 19 Abs. 4 und
Art. 103 Abs. 1 GG geltend.
20
Die Unterteilung Niedersachsens in zehn
Erzeugungsregionen solle sicherstellen, dass diejenigen
Landwirte, die Böden mit einer hohen Ertragskraft
bewirtschafteten, auch einen entsprechend hohen Ausgleich
erhielten. Die Ausgleichszahlung solle den Preisverfall für
Getreide kompensieren, der durch die Agrarreform 1992
eingeleitet worden sei; folglich erhielten Landwirte, die
ertragsschwächere Böden bewirtschafteten, in Niedersachsen
einen geringeren Ausgleich. Da Landwirte in ertragsschwachen
Regionen anderer Bundesländer die gleiche Ausgleichszahlung
erhielten wie in ertragsreichen Regionen, würden diese anders
behandelt als Landwirte in Niedersachsen, die Getreide in
ertragsschwachen Regionen anbauten. Dies stelle eine
verfassungswidrige Ungleichbehandlung dar; mit Recht hielten
die Verwaltungsgerichte daher die Einteilung der
Erzeugungsregionen in der Anlage zur
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung für
unwirksam.
21
Die von den Gerichten aus der
Verfassungswidrigkeit der Regelung gezogene Konsequenz führe
aber zu der grotesken Situation, dass einem Landwirt, der
unter Berufung auf den Gleichheitssatz eine höhere
Ausgleichszahlung verlange, entgegengehalten werde, dass die
verfassungswidrige Ungleichbehandlung tatsächlich vorliege,
er aber überhaupt keinen Anspruch habe. Im Ergebnis führe das
zu einer noch größeren Ungleichbehandlung. Die Rechtsprechung
müsse die Grundrechte so auslegen, dass ihre Verwirklichung
sichergestellt werde. Aus diesem Grunde könne das
gesetzgeberische Ermessen zur Ausfüllung der Regelungslücke
auch kein höheres Gewicht besitzen als der Grundrechtsschutz
des Einzelnen. Dies müsse insbesondere vor dem Hintergrund
gelten, dass der Gesetzgeber jederzeit sein Ermessen ausüben
und für die Zukunft eine neue, verfassungsgemäße Regelung
schaffen könne. Übe der Gesetzgeber dieses Ermessen jedoch
nicht aus, sondern bleibe untätig, komme es weiterhin zu
einer Vielzahl von Grundrechtsverletzungen, die auf der Basis
der Rechtsauffassung des Niedersächsischen
Oberverwaltungsgerichts durch die Rechtsprechung nicht
korrigiert werden könnten. Auch das Niedersächsische
Oberverwaltungsgericht habe wiederholt klargestellt, dass die
Regelung im Anhang der
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung
verfassungswidrig sei. Zu einer entsprechenden Änderung der
Verordnung sei es dennoch nicht gekommen. Vielmehr sei im
Anhang der Flächenzahlungs-Verordnung erneut eine Einteilung
der Erzeugungsregionen vorgenommen worden, die in den
einzelnen Bundesländern auf unterschiedlichen Maßstäben
beruhe.
22
Die meisten Landwirte in der Bundesrepublik
Deutschland hätten in den Antragsjahren 1992 bis 1997
Ausgleichszahlungen erhalten, die auf der Grundlage von
jeweils das ganze Bundesland umfassenden
Durchschnittserträgen berechnet worden seien. Diese Vorgänge
könnten nicht mehr rückgängig gemacht werden. Für die
Vergangenheit stelle sich ausschließlich die Frage, wie die
Ungleichbehandlung der Beschwerdeführer korrigiert werden
könne. Dies bedeute im Ergebnis, dass die Beschwerdeführer
genauso behandelt werden müssten wie die meisten Landwirte in
der Bundesrepublik Deutschland auch. Ihnen müsse somit eine
Ausgleichszahlung gewährt werden, die auf der Grundlage des
Landesdurchschnittsertrages in Niedersachsen zu errechnen
sei.
23
Mit der von den Beschwerdeführern
aufgeworfenen zentralen Frage, wie die Ungleichbehandlung für
die Vergangenheit durch die Rechtsprechung korrigiert werden
könne, habe sich das Oberverwaltungsgericht nicht
auseinandergesetzt und daher Art. 103 Abs. 1 GG
verletzt.
24
Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung
genommen: das Bundesministerium für Verbraucherschutz,
Ernährung und Landwirtschaft namens der Bundesregierung, die
Länder Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen,
Rheinland-Pfalz, Sachsen und Schleswig-Holstein, der 3.
Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts, das Amt für
Agrarstruktur Aurich sowie das Landvolk Niedersachsen
Landesbauernverband e.V.
25
1. Die Bundesregierung hält die
Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Aufteilung der
Erzeugungsregionen in der Anlage zur
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung sei mit
Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
26
Es sei weithin anerkannt, dass der
Gleichheitssatz im Bundesstaat gewissen Modifikationen
unterliege. In einem Bundesstaat wie der Bundesrepublik
Deutschland seien Ungleichheiten der Bewohner von Land zu
Land geradezu eine begriffliche Folge des föderativen
Aufbaus. Das könne im vorliegenden Verfahren nicht
unberücksichtigt bleiben. Sei nämlich nach der
Kompetenzordnung des Grundgesetzes aufgrund einer Delegation
der Verordnungsgebungsbefugnis gemäß § 6 Abs. 5 MOG
ein jedes Bundesland befugt, die gemeinschaftsrechtlichen
Vorgaben (Bildung von Erzeugungsregionen) nach seinem
Ermessen umzusetzen, könne es Bundesregierung und Bundesrat
nicht verwehrt sein, auf die Eigenheiten und die Anliegen der
mit der Durchführung des Gemeinschaftsrechts betrauten
Bundesländer im Rahmen ihrer Rechtsetzung Rücksicht zu
nehmen. Hätten die Länder den von der Verordnung (EWG)
Nr. 1765/92 gewährten Umsetzungsspielraum dahingehend
ausgefüllt, dass einige von ihnen ihre Fläche in
unterschiedliche Erzeugungsregionen aufteilten, während
andere Bundesländer die Grundfläche und die Erzeugungsregion
als Einheit betrachteten, erschiene dies im Lichte von
Art. 3 Abs. 1 GG völlig unproblematisch. Nichts anderes
könne dann aber gelten, wenn die aus der föderalen Struktur
resultierenden Unterschiede nicht auf divergierende
Landesgesetze und -rechtsverordnungen, sondern auf eine
differenzierende Bundesrechtsverordnung zurückgingen.
27
Schon vor diesem Hintergrund entbehre es
keineswegs der sachlichen Rechtfertigung, dass sich der Bund
beim Erlass der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung
die Anliegen der Bundesländer nach fachlicher Prüfung zu
eigen gemacht habe. Das Rücksichtnahmegebot lasse es nach
Auffassung der Bundesregierung zu, auf die mit der
Durchführung des Gemeinschaftsrechts betrauten Länder
dahingehend Rücksicht zu nehmen, dass deren Interessen und
Anliegen bei der Kompetenzausübung Beachtung geschenkt werde.
Auf eben dieser Rücksichtnahme beruhten die in der Anlage zur
Verordnung vorgesehenen Differenzierungen.
28
Art. 72 Abs. 2 GG in der bis 1994
geltenden Fassung stehe dieser Auffassung nicht entgegen. Es
sei schon zweifelhaft, ob diese Bestimmung überhaupt
anwendbar sei und das Recht des Verordnungsgebers beschränke,
auf der Grundlage des Marktorganisationsgesetzes ausführend
tätig zu werden.
29
Insofern sei das mit dem
Marktorganisationsgesetz verfolgte Konzept unbedenklich, die
Umsetzung und weitere Präzisierung des einschlägigen
europäischen Agrarrechts möglichst auf Bundesebene zu
bündeln. Eine Bündelung durch den Verordnungsgeber sei auch
deshalb erforderlich gewesen, weil die vom
Gemeinschaftsgesetzgeber gesetzte Zeitspanne von wenigen
Wochen de facto ausgeschlossen habe, dass alle sechzehn
Landesgesetzgeber die Verordnung (EWG) 1765/92 rechtzeitig
umsetzten. Die bei der Differenzierung der Erzeugerregionen
angewandten Kriterien beruhten auf sachlichen und
einleuchtenden Gründen.
30
2. Das Land Mecklenburg-Vorpommern teilt mit,
es habe im Gegensatz zu Niedersachsen, mit dessen
Bodenqualität diejenige in Mecklenburg-Vorpommern als
vergleichbar gelte, nur eine Region für das gesamte
Landesgebiet gebildet, für die ein einheitlicher
durchschnittlicher Ertragswert zugrunde gelegt werde. Die
Landesregierung sei sich seinerzeit des Umstands bewusst
gewesen, dass damit in Bezug auf die Ausgleichszahlungen die
weniger ertragreichen Regionen bevorzugt, die Gegenden mit
überdurchschnittlich guter Bodenqualität dagegen
benachteiligt würden. Die im Einvernehmen mit dem
Bauernverband getroffene Entscheidung beruhe auf der
Erwägung, dass die Landwirte in den ertragreicheren Gegenden
ohnehin einen überdurchschnittlich hohen Gesamtertrag hätten
und nicht zusätzlich noch höhere Ausgleichszahlungen für
Kulturpflanzenanbau erhalten sollten.
31
3. Der Freistaat Sachsen führt aus, sein
Bestreben sei gewesen, durch die Zahlung einer einheitlichen
Flächenbeihilfe je Hektar den Verwaltungsaufwand für die
Festsetzung der Flächenbeihilfe so gering wie möglich zu
halten; darüber hinaus sei es politisches Ziel, die
Unternehmen in Gebieten mit geringer Ertragskraft zu
stärken.
32
4. Das Land Schleswig-Holstein sah sich
mangels verlässlicher Angaben bezüglich der "historischen
Erträge" der Regionen außer Stande, die Grundflächenregion
nach objektiven Kriterien in einzelne Erzeugungsregionen zu
unterteilen.
33
5. Die Bundesländer Niedersachsen und
Rheinland-Pfalz bestätigen in ihren Stellungnahmen die
Darstellung der Bundesregierung über das Zustandekommen der
Anlage zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung.
34
6. Der 3. Revisionssenat des
Bundesverwaltungsgerichts weist darauf hin, dass er sich in
seinem Urteil vom 11. Oktober 1996 (BVerwGE 102, 113) zu der
Frage geäußert habe, ob und gegebenenfalls nach welchen
Maßstäben ein Anspruchsteller die Verpflichtung der Behörde
zur Gewährung einer Beihilfe verlangen könne, wenn sich der
Anspruch aus der einschlägigen Rechtsverordnung nicht
begründen lasse, die Rechtsverordnung insofern aber wegen
einer gleichheitssatzwidrigen Benachteiligung des
Anspruchstellers verfassungswidrig sei.
35
Die Verfassungsbeschwerden sind
unzulässig.
36
Ihnen steht der Grundsatz der Subsidiarität
der Verfassungsbeschwerde entgegen. Die Beschwerdeführer
haben es unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde
eine Feststellungsklage gegen die Bundesrepublik Deutschland
vor dem Verwaltungsgericht zu erheben.
37
1. Die Beschwerdeführer haben zwar in der von
ihnen gewählten verwaltungsgerichtlichen Verfahrensart den
Rechtsweg erschöpft, wie es § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG
verlangt. Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert jedoch,
dass ein Beschwerdeführer über das Gebot der
Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus alle ihm zur
Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreift, um
eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu
erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl.
BVerfGE 74, 102 m.w.N.; 104, 65 ;
stRspr).
38
Die Verfassungsbeschwerde ist nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein
zusätzlicher Rechtsbehelf zum fachgerichtlichen Verfahren,
sondern ein außerordentlicher Rechtsbehelf, mit dem der
Träger des vermeintlich verletzten Grundrechts Eingriffe der
öffentlichen Gewalt abwehren kann (vgl. BVerfGE 94, 166
; 107, 395 ; stRspr). Sie
besitzt eine andere Qualität als die an die Fachgerichte
adressierten Rechtsbehelfe. Das gilt sowohl im Hinblick auf
den besonderen Prüfungsmaßstab wie auch wegen der
Annahmevoraussetzungen des § 93 a Abs. 2
BVerfGG (vgl. BVerfGE 107, 395 ).
39
Die dem Grundsatz der Subsidiarität zugrunde
liegende Erwägung, zunächst dem sachnäheren Fachgericht die
Kontrolle auch der Einhaltung der Verfassung zu überlassen
(vgl. BVerfGE 69, 122 ; 74, 69
; s. auch BSGE 72, 15 ), spricht
dagegen, die Verfassungsbeschwerde für den Bereich der
untergesetzlichen Rechtsetzung als Primärrechtsschutz
anzuerkennen. Dies gilt selbst dann, wenn die
untergesetzliche Norm einer unmittelbaren
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist
(vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats,
Beschluss vom 2. April 1997 - 1 BvR
446/96 -, NVwZ 1998, S. 169 ).
40
2. Die Beschwerdeführer konnten ihr Ziel
allein auf dem von ihnen eingeschlagenen Weg einer
Verpflichtungsklage mit inzidenter Prüfung der
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung nicht erreichen.
Sie hätten aber effektiven Rechtsschutz vor den Fachgerichten
durch die zusätzliche Erhebung einer Feststellungsklage
erlangen können.
41
a) Die Notwendigkeit der Anerkennung einer
solchen fachgerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeit gegen
untergesetzliche Rechtssätze folgt aus Art. 19 Abs. 4
GG. Auch die Rechtsetzung der Exekutive in der Form von
Rechtsverordnungen und Satzungen ist Ausübung öffentlicher
Gewalt und daher in die Rechtsschutzgarantie einzubeziehen
(offen gelassen in BVerfGE 31, 364 ).
42
b) Dieser Rechtsschutz wird in der Regel durch
die inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der
untergesetzlichen Rechtssätze im Rahmen von Verfahren gegen
deren Anwendung im Einzelfall erfolgen (aa). Ist dies nicht
möglich oder führt eine inzidente Prüfung allein nicht zur
Beseitigung der Grundrechtsverletzung, so kommt außerhalb des
Anwendungsbereichs von § 47 VwGO insbesondere die
Feststellungsklage als Rechtsschutzmittel in Betracht
(bb).
43
aa) Im vorliegenden Fall haben die
Beschwerdeführer mit der verwaltungsgerichtlichen
Verpflichtungsklage zwar einen zulässigen Rechtsweg
beschritten, der auch zu einer inzidenten Überprüfung der
Rechtsverordnung führte, auf dem sie aber ihre Grundrechte
nicht effektiv verteidigen konnten.
44
Denn die Verwaltungsgerichte haben die Klagen
der Beschwerdeführer zu Recht abgewiesen, obwohl sie die
Rechtsverordnung wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs.
1 GG für verfassungswidrig hielten. Die Auffassung der
Verwaltungsgerichte, sie könnten den Verpflichtungsklagen
nicht stattgeben, da es dem Ermessen des Normgebers
überlassen bleiben müsse, wie die aus der
Verfassungswidrigkeit resultierende Lücke zu schließen sei,
ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
45
Dies entspricht vielmehr der ständigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Folgen
von Verstößen gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Kann der
Gesetzgeber zwischen mehreren denkbaren und
verfassungsrechtlich gleichermaßen zulässigen Lösungen
wählen, griffe eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung
durch das Bundesverfassungsgericht in die dem Gesetzgeber
vorbehaltene Gestaltungsfreiheit ein (vgl. BVerfGE 37, 217
; 39, 316 ; 88, 87
; 93, 165 ). Nichts anderes gilt für
die Fachgerichte, soweit sie im Rahmen der ihnen zustehenden
Kontroll- und Verwerfungskompetenz über untergesetzliche
Normen einen Gleichheitsverstoß feststellen (vgl. BVerwGE
102, 113 ).
46
Etwas anderes würde allein dann gelten, wenn
ausnahmsweise nur eine Ausdehnung der begünstigenden Regelung
verfassungsgemäß gewesen wäre. Im vorliegenden Fall gab es
als Alternative zu der von den Verwaltungsgerichten für
verfassungswidrig gehaltenen Regelung jedoch nicht nur die
für die Beschwerdeführer günstige Variante (keine
Regionalisierung unterhalb der Landesebene), sondern mehrere
Varianten, die bei entsprechender Ausgestaltung
verfassungsgemäß sein könnten (großräumige Regionalisierung
unterhalb der Landesebene, kleinräumige Regionalisierung,
Regionalisierung ohne Rücksicht auf Ländergrenzen). Darüber
hinaus hatten die Verwaltungsgerichte zu berücksichtigen,
dass bei einer Neuregelung der Bundesverordnungsgeber erneut
zu überprüfen hätte, ob er die Verordnungsermächtigung auf
die Länder delegiert. Als mögliche gesetzgeberische
Reaktionen auf die Verfassungswidrigkeit der
Bundesrechtsverordnung waren daher auch
Landesrechtsverordnungen in Betracht zu ziehen. Damit konnte
der Verordnungsgeber zwischen mehreren denkbaren und
verfassungsrechtlich zulässigen Lösungen wählen.
47
Bei Gleichheitsverstößen, die wie die hier
beanstandeten in der Vergangenheit liegen, stellt sich die
Problematik zwar insofern anders dar, als die begünstigte
Vergleichsgruppe - soweit die begünstigenden Bescheide
bestandskräftig geworden sind - nicht rückwirkend
schlechter gestellt werden kann, so dass eine umfassende
Neuregelung für die Vergangenheit ausscheidet (vgl. BVerfGE
99, 69 ). Der Normgeber kann diese Fälle zusammen
mit einer Neuregelung des Gebiets im Wege einer
Übergangsregelung für Altfälle bewältigen. Aber auch für
Altfälle gilt, dass die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit
gewahrt bleiben muss; soweit daher trotz des Ausschlusses
einer umfassenden Neuregelung für die Vergangenheit noch
verschiedene Möglichkeiten für den Gesetzgeber bleiben, eine
verfassungsgemäße Übergangsregelung zu schaffen, darf das
Gericht dem Normgeber nicht vorgreifen. Die
Verwaltungsgerichte sahen sich daher aus
verfassungsrechtlichen Gründen zu Recht außer Stande, dem
Rechtsschutzbegehren der Beschwerdeführer durch eine
Stattgabe zu entsprechen.
48
Während das Bundesverfassungsgericht bei
Gleichheitsverstößen die Möglichkeit hat, den Normgeber durch
eine mit der Unvereinbarkeitserklärung verbundene Anordnung
einer Neuregelung zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung zu
zwingen, ist dies den Verwaltungsgerichten im Rahmen einer
Verpflichtungsklage nach der derzeitigen
verwaltungsprozessualen Rechtslage nicht möglich. Zwar könnte
der Normgeber, in diesem Fall die Bundesregierung, die
inzidente Feststellung der Verfassungswidrigkeit zum Anlass
nehmen, die Norm zu korrigieren; angesichts der durch die
inter-partes-Wirkung beschränkten Rechtskraft der
verwaltungsgerichtlichen Urteile und der unterschiedlichen
Auffassung verschiedener Gerichte zur Frage der
Verfassungswidrigkeit der
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung ist er dazu
jedoch nicht gezwungen.
49
bb) Diese Rechtslage steht nicht im
Widerspruch zum Gebot effektiven Rechtsschutzes nach
Art. 19 Abs. 4 GG, da die Beschwerdeführer auf anderem
Wege wirksameren Rechtsschutz hätten erhalten können.
50
So hätten die Beschwerdeführer vor den
Verwaltungsgerichten eine Feststellungsklage nach § 43
Abs. 1 VwGO unmittelbar gegen die Bundesrepublik Deutschland
richten können mit dem Ziel festzustellen, dass sie durch die
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung in ihren
subjektiven Rechten, nämlich ihrem Grundrecht aus Art. 3
Abs. 1 GG, verletzt worden sind. Diese Überprüfung der
Rechtmäßigkeit untergesetzlicher Rechtssätze mit Hilfe der
Feststellungsklage ist nach der fachgerichtlichen
Rechtsprechung möglich (vgl. BVerwGE 111, 276
; BSGE 72, 15 ). Die
Anerkennung einer solchen Feststellungsklage mit einem
derartigen Klageziel stellt keinen Bruch mit dem System des
Rechtsschutzes in der Verwaltungsgerichtsordnung dar und
führt insbesondere nicht zur Einführung einer der
Verwaltungsgerichtsordnung bisher nicht bekannten Klageart.
Sie rechtfertigt sich im Hinblick auf die
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG daraus, dass
Streitgegenstand die Anwendung der Rechtsnorm auf einen
bestimmten Sachverhalt ist, so dass die Frage nach der
Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als - wenn auch
streitentscheidende – Vorfrage aufgeworfen wird (vgl. BVerwG,
a.a.O.). Es handelt sich daher bei einer solchen, auf
Feststellung einer Rechtsverletzung gerichteten Klage gegen
den Normgeber nicht um eine Umgehung der in § 47 VwGO
nur für Landesrechtsverordnungen vorgesehenen prinzipalen
Normenkontrolle. § 47 VwGO entfaltet gegenüber der
Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege
der Feststellungsklage keine Sperrwirkung (vgl. BVerwG,
a.a.O., S. 278). Dem System des verwaltungsgerichtlichen
Rechtsschutzes kann nicht entnommen werden, dass außerhalb
des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten
ausgeschlossen sein soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember
1982 - BVerwG 5 C 103.81 -, Buchholz 310 § 43 VwGO
Nr. 78).
51
Auf dieser Grundlage kann im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegenüber dem Normgeber
auch die Feststellung begehrt werden, dass das Recht der
Kläger auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung
einer Rechtsverordnung gebiete. Auch bei dieser, das
Verpflichtungsinteresse der Kläger berücksichtigenden
Variante eines Feststellungsantrags bleibt die Anknüpfung an
ein zugrunde liegendes Rechtsverhältnis zwischen den Parteien
erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - BVerwG
2 C 13.01 -, NVwZ 2002, S. 1505 ).
52
Der Gesichtspunkt der Subsidiarität der
Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) steht einem
Verweis auf diese Verfahrensart nicht entgegen. Eine
Verpflichtungsklage allein kann im vorliegenden Fall nicht
zum Erfolg führen, und es droht daher keine Umgehung der für
Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen
über Fristen und Vorverfahren (vgl. dazu BVerwGE 111, 276
; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002,
a.a.O.).
53
Gegenüber den von den Beschwerdeführern im
Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten verfolgten
Verpflichtungsklagen hat die auf Feststellung des Anspruchs
auf Erlass oder Änderung einer Rechtsverordnung gerichtete
Klage den Vorteil, den Normgeber als Partei in die
Rechtskraftwirkung einzubeziehen, ohne auf seine
Entscheidungsfreiheit mehr als in dem für den Rechtsschutz
des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken (vgl. BVerwG,
Urteil vom 4. Juli 2002, a.a.O.). Dem Umstand der
fehlenden Vollstreckbarkeit eines Feststellungsurteils im
Vergleich zu einem Leistungsurteil kommt hingegen kein
Gewicht zu, weil zum einen ein Leistungsurteil aus den
beschriebenen Gründen der Gewaltenteilung in der vorliegenden
Konstellation nicht ergehen kann, und zum anderen generell
davon auszugehen ist, dass öffentliche Stellen als Beklagte
einem Urteil auch ohne Vollstreckungsdruck Folge leisten
werden.
54
c) Die Voraussetzungen für eine
Vorabentscheidung entsprechend § 90 Abs. 2 Satz 2
BVerfGG liegen nicht vor. Es ist nichts dafür ersichtlich,
dass der den Beschwerdeführern durch den Verweis auf die
Erhebung einer Feststellungsklage entstehende Nachteil schwer
und unabwendbar ist. Die Verfassungsbeschwerden sind nicht
von allgemeiner Bedeutung. Angesichts des Außerkrafttretens
der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung würde eine
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Rechtslage
nicht über den Einzelfall hinaus allgemein klären (vgl.
hierzu BVerfGE 19, 268 ; 62, 338 ). Das
Vorhandensein einer begrenzten Anzahl gleichgelagerter Fälle,
denen noch nicht bestandskräftig gewordene Bescheide zugrunde
liegen, ändert hieran nichts.
55
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG.