BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 550/02 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 16. März 2004 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - des Landes
Rheinland-Pfalz.
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1. Im Rahmen der Bemühungen von Bund und
Ländern, die Regelungen zur Bewältigung von Gefahren, die auf
das Vorhandensein gefährlicher Hunde und den Umgang mit ihnen
zurückgeführt werden, in den Jahren seit 2000 zu
vervollkommnen (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 -
1 BvR 1778/01 -, Umdruck S. 5 ff.), ist in
Rheinland-Pfalz die genannte Gefahrenabwehrverordnung vom 30.
Juni 2000 (GVBl S. 247; im Folgenden: GefAbwV) erlassen
worden. Sie definiert in § 1 den Begriff der
gefährlichen Hunde:
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(1) Als gefährliche Hunde im Sinne dieser
Verordnung gelten:
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1. Hunde, die sich als bissig erwiesen
haben,
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2. Hunde, die durch ihr Verhalten gezeigt
haben, dass sie Wild oder Vieh hetzen oder reißen,
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3. Hunde, die in aggressiver oder Gefahr
drohender Weise Menschen angesprungen haben, und
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4. Hunde, die eine über das natürliche Maß
hinausgehende Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder
andere in ihrer Wirkung vergleichbare Eigenschaft entwickelt
haben.
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(2) Hunde der Rassen Pit Bull Terrier, American
Staffordshire Terrier und Staffordshire Bullterrier sowie
Hunde, die von einer dieser Rassen abstammen, sind
gefährliche Hunde im Sinne des Absatzes 1.
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Daran anknüpfend sehen die §§ 2 ff.
GefAbwV Beschränkungen für das Halten gefährlicher Hunde und
den Umgang mit ihnen vor. So soll nach § 2 Abs. 2
GefAbwV die örtliche Ordnungsbehörde die Unfruchtbarmachung
eines gefährlichen Hundes anordnen, wenn die Gefahr der
Heranbildung gefährlicher Nachkommen besteht.
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2. Die Beschwerdeführer sind Halter eines
Hunderüden der Rasse American Pit Bull Terrier. Sie sind von
der zuständigen Behörde aufgefordert worden, die
Unfruchtbarmachung dieses Hundes nachzuweisen. Ihre nach
erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das
Verwaltungsgericht abgewiesen:
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Der Hund der Beschwerdeführer falle unter
§ 1 Abs. 2 Gef-AbwV. Deren Einwände gegen die
Gefährlichkeitsvermutung in dieser Vorschrift blieben ohne
Erfolg. Wie der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (NVwZ
2001, S. 1273) bindend festgestellt habe, verstoße die
Regelung nicht gegen die landesverfassungsrechtlichen
Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit, der
Eigentumsgarantie, des Gleichheitssatzes und der
Berufsfreiheit. Da diese Grundrechte inhaltlich den
Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG entsprächen,
würden auch diese durch die Gefahrenabwehrverordnung nicht
verletzt.
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Die Anwendung des § 2 Abs. 2 GefAbwV sei
ebenfalls nicht zu beanstanden. Bei dem Hund der
Beschwerdeführer bestehe die Gefahr der Heranbildung
gefährlicher Nachkommen, weil er zeugungsfähig und die
Möglichkeit der Deckung einer Hündin nicht mit der
erforderlichen Sicherheit ausgeschlossen sei. Das befriedete
Besitztum der Beschwerdeführer, auf dem der Hund sich
unangeleint aufhalten dürfe, sei nicht genügend dagegen
gesichert, dass er unbeaufsichtigt entweiche.
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Den Antrag der Beschwerdeführer, die Berufung
gegen diese Entscheidung zuzulassen, hat das
Oberverwaltungsgericht abgelehnt. Ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils seien nicht
gegeben.
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3. Mit der Verfassungsbeschwerde wenden sich
die Beschwerdeführer gegen die Entscheidungen der
Verwaltungsgerichte und der Verwaltungsbehörden. Sie rügen
die Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1
und Art. 20 Abs. 3 GG.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen.
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1. Der Verfassungsbeschwerde kommt
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu. Die
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind vom
Bundesverfassungsgericht in dem heutigen Urteil 1 BvR 1778/01
zu dem Gesetz zur Bekämpfung gefährlicher Hunde und dem darin
enthaltenen Hundeverbringungs- und
-einfuhrbeschränkungsgesetz (HundVerbrEinfG) vom 12. April
2001 (BGBl I S. 530) entschieden.
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der von den Beschwerdeführern als
verletzt gerügten Grundrechte angezeigt. Denn die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg. Die
angegriffenen Entscheidungen sind verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden.
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a) Die ihnen zugrunde liegende Regelung des
§ 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 GefAbwV ist
mit den geltend gemachten Grundrechten vereinbar.
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aa) Sie verletzt nicht Art. 14 Abs. 1
GG.
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(1) Die Eigentumsgarantie gewährleistet das
Recht, Sacheigentum zu besitzen und zu nutzen (vgl. BVerfGE
97, 350 ; 101, 54 ; 105, 17 ).
Dieses Recht wird durch die angegriffene Regelung insofern
berührt, als den Eigentümern von Hunden, die unter § 1
Abs. 2 GefAbwV fallen, auferlegt werden kann, ihr Tier
unfruchtbar zu machen oder machen zu lassen. Das verändert
die Beschaffenheit des betroffenen Hundes und schränkt auch
seine Nutzbarkeit ein. Dabei handelt es sich, weil Eigentum
nicht entzogen wird, nicht um eine Enteignung, sondern um
eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im
Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 101,
239 ; 102, 1 ). Die Zulässigkeit
derartiger Regelungen setzt voraus, dass sie kompetenzgemäß
erlassen worden sind (vgl. BVerfGE 34, 139 ; 58,
137 ) und materiell den Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes entsprechen (vgl. BVerfGE 91,
294 ; 98, 17 ; 100, 226
).
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Dieser Grundsatz belässt dem Normgeber bei der
Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele wie
bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung dieser
Ziele für geeignet und erforderlich halten darf, einen weiten
Einschätzungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 50, 290
; 88, 203 ), der vom
Bundesverfassungsgericht je nach der Eigenart des in Rede
stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein
hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der auf dem Spiel
stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft
werden kann (vgl. BVerfGE 77, 170 ; 90,
145 ). Allerdings kann es, wenn der Normgeber sich
von den tatsächlichen Voraussetzungen oder den Auswirkungen
einer Regelung im Zeitpunkt ihres Erlasses ein ausreichend
zuverlässiges Bild noch nicht hat machen können, geboten
sein, dass er die weitere Entwicklung beobachtet und die Norm
überprüft und revidiert, falls sich erweist, dass die ihr
zugrunde liegenden Annahmen nicht mehr zutreffen (vgl.
BVerfGE 25, 1 ; 49, 89 ; 95, 267
).
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(2) Nach diesen Maßstäben ist § 2 Abs. 2
in Verbindung mit § 1 Abs. 2 GefAbwV mit Art. 14
Abs. 1 GG vereinbar. Die Beschwerdeführer haben gegen die
Möglichkeit, die Unfruchtbarmachung von Hunden anzuordnen,
die wie der ihre im Sinne des § 1 Abs. 2 GefAbwV
gefährlich sind, nur materiellverfassungsrechtliche Einwände
erhoben. Diese sind nicht begründet.
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(a) Wie das Verwaltungsgericht im Anschluss an
das genannte Urteil des Verfassungsgerichtshofs
Rheinland-Pfalz (a.a.O., S. 1277) festgestellt hat, dient die
Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - und damit auch
die angegriffene Regelung dem Zweck, den Schutz der
Bevölkerung und den Schutz anderer Tiere vor gefährlichen
Hunde zu verbessern. Regelungsziel ist also vor allem der
Schutz von Leib und Leben von Menschen. Dabei geht § 1
Abs. 2 GefAbwV mit der darin enthaltenen
Gefährlichkeitsvermutung davon aus, dass Hunde der in der
Vorschrift aufgeführten Rassen für die genannten Rechtsgüter
in besonderer Weise gefährlich werden können. Diese Annahme
ist, wie das Bundesverfassungsgericht in dem heutigen Urteil
1 BvR 1778/01 zu dem Bundesgesetz vom 12. April 2001 im
Einzelnen ausgeführt hat, vertretbar und nicht offensichtlich
unrichtig.
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(b) Angesichts dieses Befunds entspricht
§ 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 GefAbwV
auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Die Möglichkeit, Hunde der unter § 1 Abs. 2 GefAbwV
fallenden Rassen unfruchtbar zu machen, fördert den vom
Verordnungsgeber verfolgten Regelungszweck. Die Regelung ist
damit zur Erreichung dieses Zwecks geeignet und dafür im
Zusammenwirken mit anderen Maßnahmen auch erforderlich, weil
andere, gleich wirksame Mittel nicht zur Verfügung stehen.
Schließlich enthält § 2 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 1 Abs. 2 GefAbwV im Hinblick auf den hohen Rang, den
Leben und Gesundheit von Menschen nach dem Grundgesetz haben,
eine angemessene, den betroffenen Hundehaltern zumutbare
Belastung. Die Regelung verpflichtet als Sollvorschrift nur
im Regelfall dazu, beim Vorliegen ihrer Voraussetzungen die
Unfruchtbarmachung anzuordnen. Die Ordnungsbehörde hat also
hinreichend Spielraum, bei ihrer Entscheidung neben dem
Lebens- und Gesundheitsschutz auch Belange des Hundehalters
zu berücksichtigen, die es ausnahmsweise rechtfertigen
können, von einer Unfruchtbarmachung abzusehen.
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(c) Wie der Bundesgesetzgeber im Blick auf
§ 2 Abs. 1 Satz 1 HundVerbrEinfG (vgl. dazu näher das
erwähnte Urteil von heute) ist allerdings auch der
rheinland-pfälzische Verordnungsgeber hinsichtlich der
angegriffenen Regelung gehalten, die weitere Entwicklung zu
beobachten. Insbesondere das Beißverhalten der von § 1
Abs. 2 GefAbwV erfassten Hunde ist künftig mehr noch als
bisher zu überprüfen und zu bewerten. Wird dabei die
prognostische Einschätzung der Gefährlichkeit dieser Hunde
nicht oder nicht in vollem Umgang bestätigt, wird die
angegriffene Regelung den neuen Erkenntnissen angepasst
werden müssen.
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bb) § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 1
Abs. 2 GefAbwV verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1
GG.
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Zwar benachteiligt § 2 Abs. 2 GefAbwV die
Hundehalter, die einen Hund im Sinne des § 1 Abs. 2
GefAbwV halten, gegenüber denen, die einen nicht unter diese
Regelung fallenden Hund besitzen; jenen kommt nicht zugute,
dass ihr Hund als gefährlich nur gilt, wenn er
nachgewiesenermaßen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1
GefAbwV erfüllt. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil sie sachlich
gerechtfertigt ist. Wie der Bundesgesetzgeber (vgl. dazu das
heutige Urteil im Verfahren 1 BvR 1778/01, Umdruck S. 47)
konnte auch der Verordnungsgeber des Landes Rheinland-Pfalz
davon ausgehen, hinreichend sichere Anhaltspunkte dafür zu
haben, dass Hunde der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten
Rassen für Leib und Leben von Menschen in besonderer Weise
gefährlich sind. Gleiches trifft für die Annahme zu, dass bei
Hunden anderer Rassen, wie Deutscher Schäferhund oder
Deutsche Dogge, eine geringere Gefährlichkeit gegeben
ist.
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Der Verordnungsgeber ist allerdings auch im
Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz gehalten, die
weitere Entwicklung zu beobachten. Sollte sich dabei und bei
der Überprüfung des Beißverhaltens von Hunden ergeben, dass
Hunde anderer als der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten
Rassen ebenso intensive Verletzungen verursachen und im
Verhältnis zu ihrer Population bei Beißvorfällen vergleichbar
häufig auffällig sind wie Hunde, auf die die Vorschrift
bisher beschränkt ist, könnte diese in ihrer gegenwärtigen
Fassung nicht länger aufrechterhalten werden. Sie wäre
vielmehr aufzuheben oder auf bisher nicht erfasste Rassen zu
erstrecken.
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cc) § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 1
Abs. 2 GefAbwV steht auch mit dem rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsgebot in Einklang. Die Auffassung der
Beschwerdeführer, es lasse sich nicht voraussehen, wann im
Sinne des § 2 Abs. 2 GefAbwV die Gefahr einer
Heranbildung gefährlicher Nachkommen besteht, trifft nicht
zu. Wie diese Voraussetzung für die Anordnung einer
Unfruchtbarmachung im Einzelfall zu verstehen ist, kann im
Wege der Normauslegung mit Hilfe der herkömmlichen
Auslegungsmethoden festgestellt werden. Davon gehen auch die
vom Verwaltungsgericht gewürdigten Vorläufigen Hinweise vom
27. Juni 2000 zum Vollzug der Gefahrenabwehrverordnung -
Gefährliche Hunde - aus.
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b) Es ist schließlich nicht erkennbar, dass
die Anwendung des § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 1
Abs. 2 GefAbwV im Ausgangsverfahren verfassungsrechtlichen
Bedenken begegnet. Von einer Begründung wird insoweit gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist
unanfechtbar (§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).