L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 26. Juni
2002
- 1 BvR 558/91 -
- 1 BvR 1428/91 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 558/91 -
- 1 BvR 1428/91 -
1. der C... GmbH, vertreten durch den
Geschäftsführer,
- 1 BvR 558/91 -,
2. der Firma L... GmbH, vertreten durch den
Geschäftsführer,
- 1 BvR 1428/91 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 26. Juni 2002 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden
zurückgewiesen.
1
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen
Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage, ob Grundrechte
der Beschwerdeführerinnen, die Weinkellereien betreiben,
dadurch verletzt worden sind, dass der Bundesminister für
Jugend, Familie und Gesundheit eine - auch diese Kellereien
benennende - Liste über Weine und andere Erzeugnisse, in
denen Diethylenglykol (im Folgenden: DEG) festgestellt worden
war, herausgegeben und veröffentlicht hat.
2
Im Frühjahr 1985 wurde bekannt, dass in der
Bundesrepublik Deutschland Weine vertrieben wurden, die mit
DEG versetzt waren. DEG wird normalerweise als
Frostschutzmittel und als chemisches Lösungsmittel
eingesetzt. Verdachtsmomente und Feststellungen der
Beimischung von DEG gab es zunächst bei österreichischen
Behörden hinsichtlich bestimmter Weine österreichischer
Herkunft. Die Bundesregierung erhielt im Mai 1985 durch eine
Pressenotiz Kenntnis und forderte Informationen bei der
österreichischen Handelsdelegation als der für Weinimporte
zuständigen österreichischen Stelle an. Die erhaltenen
Informationen gab sie an die für die Weinüberwachung
zuständigen Landesbehörden weiter mit der Bitte, die
erforderlichen Maßnahmen zu treffen und das Bundesministerium
für Jugend, Familie und Gesundheit über gewonnene
Erkenntnisse zu unterrichten. Nachdem nach und nach das
Ausmaß der Beimengungen von DEG deutlich geworden war, wurden
Weine, vor allem Weine österreichischer, aber auch Weine
deutscher Herkunft, nach Maßgabe der Analysekapazitäten
umfassend untersucht.
3
Die als "Glykoskandal" bekannt gewordenen
Vorgänge waren Gegenstand zahlreicher Presseberichte und ab
Mai 1985 auch Anlass von Erörterungen im Deutschen Bundestag
sowie in den zuständigen Ausschüssen. In der Bevölkerung
herrschte eine erhebliche Beunruhigung, zumal nicht genau
bekannt war, welche Weine mit DEG versetzt waren und welche
gesundheitlichen Folgen der Genuss eines solchen Weines haben
konnte. Die Verunsicherung führte zu einem massiven Rückgang
des Konsums insbesondere österreichischer und deutscher
Weine. Es wurde eine Existenzgefährdung der in der
Weinwirtschaft tätigen Unternehmen befürchtet. Vor diesem
Hintergrund gab das Bundesministerium für Jugend, Familie und
Gesundheit Ende Juli 1985 eine - letztmalig am 17. Dezember
1985 aktualisierte - "Vorläufige Gesamt-Liste der Weine und
anderer Erzeugnisse, in denen Diethylenglykol (DEG) in der
Bundesrepublik Deutschland festgestellt worden ist", heraus.
Auf Seite 1 der Liste wurde unter der Überschrift "Wichtige
Hinweise" Folgendes ausgeführt:
4
Die in der Liste aufgeführten
Untersuchungsergebnisse beziehen sich lediglich auf den
jeweils untersuchten Wein. Es kann also Wein gleicher
Bezeichnung und Aufmachung desselben Abfüllers im Verkehr
sein, der nicht mit Diethylenglykol versetzt ist.
5
Aus der Angabe einer Lagebezeichnung bei den in
dieser Liste aufgeführten deutschen Weinen darf nicht
geschlossen werden, dass alle Weine dieser Lage
Diethylenglykol enthalten können. Nur wenn auf dem Etikett
neben der Lagebezeichnung auch der in der Liste angegebene
Name des Abfüllers und die in der Liste angegebene Amtliche
Prüfungsnummer (A.P.Nr.) stehen, handelt es sich um Wein, bei
dessen Untersuchung Diethylenglykol festgestellt worden
ist.
6
In dieser Liste werden die Namen der Abfüller
lediglich deswegen genannt, um dem Verbraucher eine
Identifizierung des beanstandeten Weins zu ermöglichen.
7
Die Liste wurde veröffentlicht und konnte von
jedem angefordert werden.
8
Die Beschwerdeführerin zu 1 ist eine
Weinkellerei, die unter anderem österreichische Weine abfüllt
und vertreibt. Sie wurde unter namentlicher Bezeichnung in
der Rubrik Abfüller mit sieben Produkten in die Liste
aufgenommen.
9
1. Die Beschwerdeführerin erhob gegen die
Bundesrepublik Deutschland Klage mit dem Begehren, es zu
unterlassen, die von ihr abgefüllten Weine in die Liste
aufzunehmen, hilfsweise, sie dort namentlich als Abfüllerin
zu benennen.
10
a) Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.
Auch die um einen Antrag auf Feststellung der
Rechtswidrigkeit erweiterte Berufung blieb ohne Erfolg. Das
Oberverwaltungsgericht vertrat die Auffassung, dass sich die
Beschwerdeführerin insoweit nicht auf ihre Grundrechte aus
Art. 12 und 14 GG berufen könne, als der Vertrieb
DEG-haltigen Weines eine nach dem Weingesetz unerlaubte
Tätigkeit darstelle (AfP 1988, S. 284 ff.). Ein Eingriff
in die Grundrechte der Beschwerdeführerin sei auch nicht
daraus herzuleiten, dass die Herausgabe der Liste nicht nur
Absatzverhinderungen und Rücknahmeverpflichtungen
hinsichtlich der genannten Weine bewirkt, sondern darüber
hinaus auch zu Nachteilen im Hinblick auf nicht DEG-haltige
Weine geführt habe. Art. 12 Abs. 1 GG könne zwar auch durch
Maßnahmen berührt werden, die infolge ihrer tatsächlichen
Auswirkungen geeignet seien, die Berufsfreiheit zu
beeinträchtigen. Die Grundrechte schützten aber nicht vor
jeder nachteiligen Betroffenheit eines Einzelnen. Der Schutz
greife nur dann, wenn die tatsächlichen Auswirkungen in engem
Zusammenhang mit der Berufsausübung stünden und eine deutlich
erkennbare objektiv berufsregelnde Tendenz aufwiesen.
Hinsichtlich des Absatzes der nicht in der Liste genannten
Weine sei eine objektiv berufsregelnde oder
wirtschaftslenkende Tendenz jedoch nicht erkennbar. Zu keiner
anderen Beurteilung führe der Umstand, dass die
Beschwerdeführerin namentlich in der Liste bezeichnet worden
sei. Es sei um eine Verbraucherinformation und Warnung
gegangen. Der Bundesminister für Jugend, Familie und
Gesundheit habe dabei nur eine zutreffende Tatsache bekannt
gegeben. Ein Gewerbetreibender müsse eine der Wahrheit
entsprechende Kritik seiner Leistung durch Presse und
Fernsehen auch bei konkreter Namensnennung grundsätzlich
hinnehmen. Es gebe keinen Grund, das Recht der Regierung zur
Information und Warnung an engere Voraussetzungen zu knüpfen.
Die Beklagte habe von einer Gefahrenlage schon deshalb
ausgehen dürfen, weil die genauen Schädlichkeitsgrenzen nicht
bekannt gewesen seien, DEG aber jedenfalls nicht von
vornherein als unschädlich habe eingestuft werden können.
11
b) Die Revision der Beschwerdeführerin wies
das Bundesverwaltungsgericht zurück (JZ 1991, S.
624 ff.; Parallelentscheidung, angegriffen im Verfahren
1 BvR 1428/91, in BVerwGE 87, 37). Die Unterlassungsklage sah
es wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig an,
da eine weitere Verbreitung der Liste von der Beklagten nicht
mehr beabsichtigt war. Die Klage auf Feststellung der
Rechtswidrigkeit hielt es für unbegründet, weil die
angegriffene Maßnahme keine Rechte der Beschwerdeführerin
verletze.
12
Die Veröffentlichung der Liste DEG-haltiger
Weine habe allerdings nachhaltig auf die von Art. 12 Abs. 1
GG geschützte Wettbewerbsposition der Beschwerdeführerin
eingewirkt, indem sie den Verkauf der genannten Weine
verhindert und auch den Absatz der übrigen nicht DEG-haltigen
Weine massiv erschwert habe. Die Eingriffsqualität der
Listenveröffentlichung könne auch nicht schon deshalb
verneint werden, weil DEG-kontaminierte Weine nicht
verkehrsfähig seien. Art. 12 Abs. 1 GG schütze zwar keine
gewerbliche Betätigung, die rechtmäßigerweise verboten sei.
Das bedeute jedoch nicht, dass dem Staat im Umgang mit
unerlaubten Betätigungen von Verfassungs wegen keinerlei
Beschränkungen auferlegt seien.
13
Der Eingriffsqualität der
Listenveröffentlichung stehe auch nicht entgegen, dass sich
die hoheitliche Maßnahme nur mittelbar und faktisch auf
Rechtspositionen der Beschwerdeführerin ausgewirkt habe.
Unter Berücksichtigung der Schutzfunktion des jeweiligen
Grundrechts könne auch eine von einem schlicht-hoheitlichen
staatlichen Handeln ausgehende bloß tatsächliche und
mittelbare Betroffenheit des Grundrechtsträgers einen
Grundrechtseingriff bedeuten. Bei der streitigen
Listenveröffentlichung habe es sich zwar nicht um eine
wirtschaftslenkende Maßnahme mit berufsregelnder Tendenz
gehandelt, die zielgerichtet die Absatzchancen der
Beschwerdeführerin habe beeinträchtigen sollen. Der Schutz
des Art. 12 Abs. 1 GG bliebe aber unvollständig, wenn an ihm
nicht auch mit staatlicher Autorität vorgenommene Handlungen
gemessen würden, die als nicht bezweckte, aber voraussehbare
und in Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende
Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit
bewirkten. Eine solche Beeinträchtigung sei im vorliegenden
Fall insbesondere deshalb gegeben, weil die Namen der
Abfüller in der Liste aufgeführt worden seien.
14
Die in der Literatur teilweise vertretene
Auffassung, dass öffentliche Warnungen vor Produkten unter
Angabe der Herstellerfirma stets einen Grundrechtseingriff
darstellten, übersehe jedoch die Notwendigkeit, bei der
Bestimmung des Schutzbereichs eines Grundrechts dessen
Einbettung in die Gesamtheit der Verfassungsbestimmungen zu
berücksichtigen. Im vorliegenden Fall kollidiere Art. 12 Abs.
1 GG mit der gleichfalls in der Verfassung verankerten
Befugnis der Regierung zur verantwortlichen Leitung des
Staates. Die Regierung habe von Verfassungs wegen das Recht,
zur Abwehr schwerwiegender Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter die Öffentlichkeit umfassend über die
gegebene Sachlage zu informieren. Dies schließe die Befugnis
ein, konkrete Grundrechtsträger als Quelle bestehender
Gefahrensituationen zu bezeichnen, wenn dies zur Erfüllung
der der Regierung übertragenen Aufgabe der politischen
Krisenbewältigung erforderlich sei.
15
In der damaligen Lage sei die Veröffentlichung
der Liste bei der gebotenen fallbezogenen Abwägung zwischen
den verfassungsrechtlich geschützten Gütern gerechtfertigt
gewesen. Insbesondere habe sie dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit entsprochen. Die in die Liste
aufgenommenen Weine seien nicht verkehrsfähig gewesen. Die
Veröffentlichung sei geeignet gewesen, der Gefahr von
Gesundheitsschäden zu begegnen und zugleich die Beunruhigung
der Bevölkerung einzudämmen. Ein milderes Mittel habe nicht
zur Verfügung gestanden. Auch die Benennung der Abfüller der
beanstandeten Weine sei zur Erreichung der aufgezeigten Ziele
unverzichtbar gewesen. Die Lagebezeichnung in Verbindung mit
der Abfüllerangabe habe dem Verbraucher eine schnelle
Groborientierung ermöglicht. Die bloße Angabe der amtlichen
Prüfungsnummer ohne den Namen des Abfüllers hätte dazu
geführt, dass die beanstandeten Weine im Einzelnen nur sehr
schwer zu identifizieren gewesen wären.
16
Die Listenveröffentlichung stelle daher keinen
Eingriff in den durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
Freiheitsbereich dar. Sie unterliege deshalb nicht dem
Vorbehalt des Gesetzes. An dem Ergebnis ändere sich nichts,
wenn man annähme, dass in der Listenveröffentlichung ein
Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin liege.
Dann wäre die verfassungsrechtliche Regelung der Aufgaben und
Befugnisse der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit als
Ermächtigungsnorm anzusehen, die den Grundrechtseingriff
rechtfertige.
17
Der Bundesregierung habe die Verbandskompetenz
für die Veröffentlichung der Liste nicht gefehlt. Die
Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der
staatlichen Aufgaben seien gemäß Art. 30 GG nur insoweit
Sache der Länder, als das Grundgesetz keine andere Regelung
treffe oder zulasse. Mit der Zuweisung der Regierungsaufgabe
an die Bundesregierung habe das Grundgesetz für den Bereich
der Informationstätigkeit der Regierung eine andere Regelung
getroffen. Der Kompetenzbereich der Regierung erstrecke sich
insoweit zumindest auf die Gebiete, für die dem Bund die
Gesetzgebungstätigkeit zustehe. Die Vorgänge, auf die sich
die Liste beziehe, habe in vielfältiger Weise Bereiche
berührt, für die der Bund zur Gesetzgebung befugt sei (Art.
73 Nr. 5, Art. 74 Nr. 11, 17, 20 GG).
18
Aus den dargelegten Gründen komme auch eine
Verletzung der Art. 14 und Art. 2 Abs. 1 GG nicht in
Betracht. Die Berufungsentscheidung sei schließlich auch
unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs nicht zu
beanstanden. Die unter Beweis gestellte Behauptung, dass von
den in der Liste genannten Weinen keine Gesundheitsgefahr
ausgehe, sei nicht entscheidungserheblich gewesen. Für den zu
beurteilenden Feststellungsantrag komme es nur darauf an, ob
bei Herausgabe der Liste nach den seinerzeit gegebenen
Erkenntnissen mit dem Genuss DEG-belasteten Weines die
Möglichkeit einer Gesundheitsschädigung verbunden gewesen
sei. Diese Tatsachenfrage habe das Berufungsgericht ohne
Verfahrensfehler bejaht.
19
2. Die Beschwerdeführerin greift mit ihrer
Verfassungsbeschwerde die Herausgabe und Veröffentlichung der
Liste DEG-haltiger Weine und alle drei gerichtlichen
Entscheidungen an. Sie macht Verstöße gegen Art. 12 Abs. 1,
Art. 14 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 103
Abs. 1 GG geltend.
20
a) Die Maßnahme stelle einen Eingriff in Art.
12 Abs. 1 GG dar. Das Verhalten von Unternehmen im Wettbewerb
sei durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt und umfasse nicht nur
das Recht, ein Produkt auf den Markt zu bringen, sondern als
notwendigen Teil wettbewerbsorientierten Handelns auch die
Möglichkeit, das Produkt und das dahinter stehende
Unternehmen in der Öffentlichkeit auf Grund
eigenverantwortlicher Entscheidungen zu präsentieren. Art. 12
Abs. 1 GG schließe daher ein Recht auf unternehmerische
Selbstdarstellung ein. Unmittelbar aus diesem Schutzbereich
ergebe sich, dass jegliche Ingerenz in das
Öffentlichkeitsbild eines Unternehmens unabhängig von der
Handlungsform ein Eingriff sei. Der Staat wirke im freien
Kommunikationsprozess nicht als Einzelner unter Gleichen und
reklamiere eine überlegene Perspektive für seine
Darstellung.
21
Auch unabhängig von einem eigens formulierten
Recht auf unternehmerische Selbstdarstellung ergebe sich,
dass in der Herausgabe der Liste DEG-haltiger Weine ein
Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG liege. Die grundrechtliche
Gewährleistung beschränke sich nicht auf eine Freiheit vor
staatlichen Zwangsmaßnahmen. Vielmehr schütze sie auch vor
Maßnahmen mit objektiv berufsregelnder Tendenz. Sie könne
auch durch staatliche Maßnahmen berührt werden, die infolge
ihrer tatsächlichen Auswirkungen geeignet seien, die Freiheit
der Berufswahl mittelbar zu beeinträchtigen. Nach
herrschender Auffassung im Schrifttum seien Warnungen vor
Produkten namentlich genannter Hersteller - unabhängig von
deren Richtigkeit - grundsätzlich Eingriffe in
Grundrechtspositionen der Produzenten. Die Warnung habe
außerdem ruinöse Folgen gehabt, weil die Absatzrückgänge zu
einem fast völligen Zusammenbruch des Betriebes geführt
hätten.
22
Die Ausführungen des
Bundesverwaltungsgerichts, mit denen das Nichtvorliegen eines
Eingriffs begründet werden solle, zeigten, dass dies ohne
Aufgabe wesentlicher rechtsstaatlicher Grundsätze nicht
möglich sei. Relativiere man den Schutzbereich des Art. 12
Abs. 1 GG auf diese Weise, werde der Gesetzesvorbehalt
überflüssig. Eine gesetzliche Grundlage für die Herausgabe
der Liste DEG-haltiger Weine habe es nicht gegeben. Auch die
"Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit" der Regierung könne
nicht als Ermächtigungsgrundlage herhalten. Der Eingriff in
Art. 12 Abs. 1 GG sei daher verfassungswidrig.
23
Das sei auch deshalb der Fall, weil dem
Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit für die
Herausgabe der Liste die Kompetenz gefehlt habe. Die
Verbandskompetenz im Bereich der Warnungen vor Gefahren, die
von Lebens- und Genussmitteln ausgingen, liege ausschließlich
bei den Ländern, zumal die Warnung vor nicht verkehrsfähigen
Lebensmitteln keine Öffentlichkeitsarbeit der Regierung,
sondern schlichte Verwaltungstätigkeit sei.
24
Der Eingriff in die Berufsfreiheit verstoße
gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Herausgabe der
Liste und insbesondere die namentliche Nennung einzelner
Abfüller in ihr seien zur Zielerreichung nicht erforderlich
gewesen.
25
b) Die Herausgabe der Liste habe zusätzlich in
das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus
Art. 14 Abs. 1 GG eingegriffen. Art. 14 GG schütze nicht nur
das Sacheigentum, sondern auch den eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb als solchen. Dazu zählten unter
anderem der Ruf des Unternehmens und der Kundenstamm.
Warnungen und staatliche Informationen beeinträchtigten nicht
nur Chancen und Gewinnmöglichkeiten, sondern griffen in das
Eigentum selbst ein. Auch für diesen Eingriff habe eine
gesetzliche Ermächtigung ebenso wie eine Bundeskompetenz
gefehlt. Die Herausgabe der Liste DEG-haltiger Weine verstoße
auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da staatlicherseits keine
vergleichbaren Maßnahmen getroffen worden seien, als vor
einiger Zeit Monobromessigsäure in Weinen festgestellt worden
sei.
26
c) Die angegriffenen Entscheidungen des
Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts
verletzten außerdem den Anspruch der Beschwerdeführerin auf
rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG. Sie habe im Rahmen
des Berufungsverfahrens den Antrag gestellt, Beweis darüber
zu erheben, dass von den in der Liste genannten Weinen keine
Gesundheitsgefährdung ausgehe. Die unter Beweis gestellten
Behauptungen seien vom Gericht als wahr unterstellt worden.
Entgegen dieser Wahrunterstellung habe das
Bundesverwaltungsgericht sein klageabweisendes Urteil
maßgeblich mit der von den Weinen ausgehenden
Gesundheitsgefährdung begründet. Das Berufungsurteil habe
außerdem weite Passagen seiner Ausführungen auf
Stellungnahmen und Erkenntnisse gestützt, die nie in das
Verfahren eingeführt worden seien.
27
Die Beschwerdeführerin zu 2 wird ebenfalls als
Abfüllerin mit mehreren Weinen in der Liste genannt. Sie
begehrte vor den Verwaltungsgerichten, die Nennung ihrer
Produkte in der Liste zu unterlassen, hilfsweise
festzustellen, dass die Veröffentlichung der Liste
rechtswidrig gewesen sei. Auch ihre Klage blieb in allen
Instanzen erfolglos. Die Begründungen der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen entsprechen im
Wesentlichen den Ausführungen der im Verfahren 1 BvR 558/91
ergangenen Urteile.
28
Mit ihrer gegen das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts gerichteten Verfassungsbeschwerde
macht die Beschwerdeführerin geltend: Die Veröffentlichung
der Liste DEG-haltiger Weine greife in den Schutzbereich des
Art. 12 Abs. 1 GG ein. Die Nennung ihres Namens habe sich
nachhaltig und nachteilig auf ihre Wettbewerbsposition
ausgewirkt. Diese Beeinträchtigung habe sich nicht nur auf
die in der Liste genannten Weine bezogen, sondern den Absatz
des gesamten Warenspektrums erfasst, weil sie mit ihrem
Unternehmen insgesamt in Misskredit gebracht worden sei. Sie
habe auf diese Weise erhebliche Umsatzeinbußen erlitten. Die
Warnungen vor DEG-haltigem Wein seien auf das Ziel gerichtet
gewesen, den Verkehr dieses Weins zu unterbinden und dessen
Absatz zu verhindern. Der Weg der Warnung sei mindestens
genau so wirksam gewesen, wie es ein unmittelbares
Verkaufsverbot gewesen wäre, das der Beklagten jedoch nicht
zur Verfügung gestanden habe. Auch soweit die
Beschwerdeführerin als Unternehmen insgesamt in Misskredit
gebracht worden sei, habe eine schwerwiegende
Beeinträchtigung vorgelegen, die als voraussehbare und in
Kauf genommene Nebenfolge der Veröffentlichung gewollt
gewesen sei.
29
Der Eingriff sei rechtswidrig. Die
Gefahrenabwehr im Geltungsbereich des Weingesetzes falle in
die Verbandskompetenz der Länder. Eine allgemeine
Warnungskompetenz aus dem verfassungsrechtlichen
Gesichtspunkt der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung komme
im vorliegenden Fall nicht in Betracht, weil die Warnung vor
bestimmten Produkten als Ausdruck spezifischer
Verwaltungsfunktionen, nicht aber als Ausdruck einer
spezifischen Regierungsfunktion anzusehen sei.
30
Der Eingriff sei auch deswegen rechtswidrig,
weil er sich nicht auf eine gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage stützen könne. Auch sei für die
Warnung kein rechtfertigender Grund gegeben gewesen. Ihr Wein
sei weder gesundheitsgefährlich noch gesundheitlich
bedenklich gewesen. Jedenfalls sei die namentliche
Bezeichnung der Beschwerdeführerin in der Liste
unverhältnismäßig gewesen. Das Argument der Ermöglichung
einer Groborientierung der Käufer bedeute letztlich, der
Bequemlichkeit des Verbrauchers einseitig den Vorzug zu geben
und schutzwürdige Positionen des Herstellers völlig außer
Acht zu lassen. Tief greifende und vorhersehbare
Umsatzeinbußen verbunden mit einer Existenzbedrohung des
Abfüllers seien ein zu hoher Preis für die "schnelle
Groborientierung" des Verbrauchers.
31
Die Veröffentlichung der Liste DEG-haltiger
Weine greife des Weiteren in die Eigentumsgarantie des Art.
14 Abs. 1 GG ein. Bei produktbezogenen Warnungen, die zu
Absatzverlusten führten, werde man grundsätzlich einen
Eingriff in den Gewerbebetrieb annehmen müssen. Zur
Unternehmerfreiheit gehöre die Freiheit, die produzierte Ware
abzusetzen und zu vertreiben. Wenn der Staat den Vertrieb von
Waren behindere, sei grundsätzlich das Funktionieren des
Gewerbebetriebes berührt.
32
Zu den Verfassungsbeschwerden hat die
Bundesregierung Stellung genommen. Sie hält die Herausgabe
und Veröffentlichung der Liste DEG-haltiger Weine für
verfassungsmäßig.
33
Art. 12 Abs. 1 GG schütze, wie sich aus seinem
Wortlaut ergebe, nur das Verhalten der Unternehmen im
Wettbewerb. Das Verhalten der Beschwerdeführerinnen im
Wettbewerb sei von der Veröffentlichung nicht beeinträchtigt
worden, weil es ihnen auch nach der Veröffentlichung
freigestanden habe, ihr Warensortiment anzubieten.
Beeinträchtigt sei ausschließlich die Wettbewerbsposition.
Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG erfasse bloße Stellungen im
Marktgeschehen, die Erhaltung des Geschäftsumfanges und die
Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten jedoch gerade nicht.
Es entspreche auch der ständigen Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofs in Zivilsachen, öffentliche Warnungen
durch staatliche Verbreitung von Tatsachen aus dem
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auszuschließen. Danach
habe sich ein Unternehmer einer der Wahrheit entsprechenden
Kritik seiner Leistungen grundsätzlich zu stellen. Selbst
wenn man einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs.
1 GG annehmen wollte, sei dieser durch eine Ermächtigung der
Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit gedeckt. Die
Veröffentlichung sei auch verhältnismäßig gewesen. Die Liste
habe die Identifizierung der betroffenen Weine zur effektiven
Gefahrenbeseitigung zuverlässig ermöglichen müssen. Dafür sei
die Namensnennung unerlässlich gewesen.
34
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
Unzulässig ist allerdings die Rüge der Beschwerdeführerin zu
1, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt
worden.
35
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht,
dass ihr Vortrag zur fehlenden Gesundheitsgefährdung ihrer
Weine im gerichtlichen Verfahren übergangen worden sei, fehlt
es an einer substantiierten Begründung, dass die
angegriffenen Entscheidungen hierauf beruhen. Das
Oberverwaltungsgericht hat im Berufungsurteil zur Frage der
Gesundheitsgefährdung ausgeführt, dass es für die
Rechtmäßigkeit allein auf die Gefährdungslage zum Zeitpunkt
der Veröffentlichung der Liste und nicht auf die
nachträgliche Beweisbarkeit fehlender Gesundheitsgefährdung
ankomme. Auch das Bundesverwaltungsgericht ist in der
angegriffenen Entscheidung nicht davon ausgegangen, dass die
in der Liste genannten Weine nachweislich
gesundheitsgefährdend seien. Es hat vielmehr ausdrücklich
festgestellt, dass es auf die Behauptung, von den Weinen gehe
keine Gesundheitsgefahr aus, nicht entscheidungserheblich
ankomme. Allein maßgeblich sei, ob bei Herausgabe der Liste
nach den seinerzeit gegebenen Erkenntnissen mit dem Genuss
DEG-belasteten Weines die Möglichkeit einer
Gesundheitsgefährdung verbunden gewesen sei. Mit diesen
Ausführungen hat sich die Beschwerdeführerin nicht
hinreichend auseinander gesetzt.
36
Der Einwand, das Berufungsurteil stütze weite
Passagen seiner Ausführungen auf Stellungnahmen und
Erkenntnisse, die nie in das Verfahren eingeführt worden
seien, kann mit der Verfassungsbeschwerde nicht
zulässigerweise erhoben werden. Ihm steht der Grundsatz der
Subsidiarität entgegen, da er bereits im Revisionsverfahren
hätte geltend gemacht werden müssen.
37
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.
Die Veröffentlichung der Liste DEG-haltiger Weine und die
angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen verletzen die
Beschwerdeführerinnen nicht in ihren Grundrechten aus Art. 12
Abs. 1 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 und Art.
2 Abs. 1 GG.
38
Die Beschwerdeführerinnen sind in ihrem
Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht beeinträchtigt.
39
1. Die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG
gewährt allen Deutschen das Recht, den Beruf frei zu wählen
und frei auszuüben. "Beruf" ist jede Tätigkeit, die auf Dauer
berechnet ist und der Schaffung und Erhaltung der
Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfGE 7, 377
; 54, 301 ; 68, 272
; 97, 228 ). Das Grundrecht ist
nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen
anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit
ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise
einer juristischen wie einer natürlichen Person offen steht
(vgl. BVerfGE 50, 290 ; stRspr). Das trifft auf
die Beschwerdeführerinnen zu.
40
2. In der bestehenden Wirtschaftsordnung
betrifft das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG
insbesondere das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen
oder Unternehmen (vgl. BVerfGE 32, 311 ). Das
Grundrecht schützt aber nicht vor der Verbreitung
zutreffender und sachlich gehaltener Informationen am Markt,
die für das wettbewerbliche Verhalten der Marktteilnehmer von
Bedeutung sein können, selbst wenn die Inhalte sich auf
einzelne Wettbewerbspositionen nachteilig auswirken. Die
Bundesregierung hat jedoch die rechtlichen Vorgaben für
Informationshandeln zu wahren.
41
a) Erfolgt die unternehmerische
Berufstätigkeit am Markt nach den Grundsätzen des
Wettbewerbs, wird die Reichweite des Freiheitsschutzes auch
durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb
ermöglichen und begrenzen. Art. 12 Abs. 1 GG sichert in
diesem Rahmen die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner
Funktionsbedingungen. Die grundrechtliche Gewährleistung
umfasst dementsprechend nicht einen Schutz vor Einflüssen auf
die wettbewerbsbestimmenden Faktoren. Insbesondere umfasst
das Grundrecht keinen Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb und
auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfGE
24, 236 ; 34, 252 ). Vielmehr
unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch der Umsatz
und die Erträge dem Risiko laufender Veränderung je nach den
Marktverhältnissen.
42
b) Ein am Markt tätiges Unternehmen setzt sich
der Kommunikation und damit auch der Kritik der Qualität
seiner Produkte oder seines Verhaltens aus. Gegen belastende
Informationen kann sich das betroffene Unternehmen
seinerseits marktgerecht durch Informationen wehren, so durch
eigene Werbung und Betonung der Qualität seines Produkts. In
den Schutz der Berufsausübungsfreiheit ist nämlich die auf
die Förderung des beruflichen Erfolgs eines Unternehmens
gerichtete Außendarstellung einschließlich der Werbung für
das Unternehmen oder für dessen Produkte eingeschlossen (vgl.
BVerfGE 85, 97 ; 85, 248 ; 94, 372
).
43
Die Grundrechtsnorm verbürgt jedoch kein
ausschließliches Recht auf eigene Außendarstellung und damit
auf eine uneingeschränkte unternehmerische Selbstdarstellung
am Markt. Zwar darf ein Unternehmen selbst darüber
entscheiden, wie es sich und seine Produkte im Wettbewerb
präsentieren möchte. Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt aber nicht
ein Recht des Unternehmens, nur so von anderen dargestellt zu
werden, wie es gesehen werden möchte oder wie es sich und
seine Produkte selber sieht. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerinnen kann ein solches Recht auch nicht in
Parallele zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht begründet
werden, zumal auch dieses einen solchen Anspruch nicht
umfasst (vgl. BVerfGE 97, 125 ; 97, 391
; 99, 185 ; 101, 361 ).
44
c) Grundlage der Funktionsfähigkeit des
Wettbewerbs ist ein möglichst hohes Maß an Informationen der
Marktteilnehmer über marktrelevante Faktoren. Erst die
Informiertheit der Marktteilnehmer ermöglicht eine an den
eigenen Interessen orientierte Entscheidung über die
Bedingungen der Marktteilhabe, insbesondere über das Angebot
von oder die Nachfrage nach Gütern und Leistungen. Die
Verfügbarkeit entsprechender Informationen dient mittelbar
auch der Qualität und Vielfalt der am Markt angebotenen
Produkte. Fehlen beispielsweise den Verbrauchern
entscheidungserhebliche Informationen, können sie nicht
hinreichend beurteilen, ob das Angebot für sie bedarfsgerecht
ist. Ein informiertes Handeln der Verbraucher wirkt auch auf
die Leistungserbringer zurück, die sich infolgedessen auf den
Bedarf der Konsumenten einstellen können. Defizite in der
Verfügbarkeit entscheidungserheblicher Informationsinhalte
bedrohen demnach die Selbststeuerungskraft des Marktes.
45
Allerdings garantiert der Markt als
Einrichtung nicht, dass stets ein bestimmter oder gar ein
hoher Informationsstand besteht. Die am Markt verfügbaren
Informationen sind häufig nicht vollständig. Informationen
werden vielfach in selektiver Weise verbreitet. Auch haben
nicht alle am Markt verfügbaren Informationen gleich gute
Voraussetzungen, um von ihren Adressaten aufgenommen und
folgenreich verarbeitet zu werden. Es fördert die
Funktionsweise des Marktes, wenn in solchen Situationen durch
zusätzliche, gegebenenfalls auch staatliche Informationen
Gegengewichte gesetzt werden oder wenn die überlegene
Informationsmacht einzelner Marktteilnehmer ausgeglichen
wird.
46
d) Die Rechtsordnung zielt auf die
Ermöglichung eines hohen Maßes an markterheblichen
Informationen und damit auf Markttransparenz. Dem dienen etwa
die rechtlichen Vorkehrungen zur Bekämpfung des unlauteren
Wettbewerbs, die Festlegung von Werberegeln und Maßnahmen des
Verbraucherschutzes, der vor allem durch Bereitstellung von
Informationen bewirkt wird. Insbesondere schützt § 1 UWG
die Funktionsfähigkeit des Leistungswettbewerbs vor
Informationen, deren Verbreitung im geschäftlichen Verkehr
gegen die guten Sitten verstößt, weil die Marktteilnehmer
getäuscht werden. Dies bewertet die Rechtsordnung als
wettbewerbsschädigend (vgl. namentlich §§ 2 ff.
UWG). Dementsprechend wird der als Verbot vor Irreführungen
verstandene Wahrheitsgrundsatz als beherrschende Leitlinie
des Wettbewerbsrechts angesehen (vgl. Baumbach/Hefermehl,
Wettbewerbsrecht, 22. Aufl., 2001, Rn. 5 zu § 1 UWG).
Die Rechtsprechung hat die Anforderungen an den Schutz vor
Irreführungen und damit an die Richtigkeit von Äußerungen im
Rahmen des UWG im Hinblick auf die Anforderungen an das
Wettbewerbsverhalten im geschäftlichen Verkehr näher
konkretisiert (vgl. BGH, NJW 1987, S. 2930 ; BGHZ
139, 368 ). Das Ziel der Sicherung von
Markttransparenz wird aber auch herausgestellt, soweit
Informationen nicht durch Wettbewerber verbreitet werden
(vgl. BGHZ 65, 325 ). Es prägt ebenfalls
die Rahmenbedingungen wettbewerbsbezogenen Verhaltens des
Staates, wenn dieser wettbewerbserhebliche Informationen
verbreitet, ohne selbst Wettbewerber zu sein.
47
e) Marktbezogene Informationen des Staates
beeinträchtigen den grundrechtlichen Gewährleistungsbereich
der betroffenen Wettbewerber nicht, sofern der Einfluss auf
wettbewerbserhebliche Faktoren ohne Verzerrung der
Marktverhältnisse nach Maßgabe der rechtlichen Vorgaben für
staatliches Informationshandeln erfolgt. Verfassungsrechtlich
von Bedeutung sind das Vorliegen einer staatlichen Aufgabe
und die Einhaltung der Zuständigkeitsordnung (aa) sowie die
Beachtung der Anforderungen an die Richtigkeit und
Sachlichkeit von Informationen (bb).
48
aa) Die Verbreitung staatlicher Informationen
setzt eine Aufgabe der handelnden Stelle (1) und die
Einhaltung der Zuständigkeitsgrenzen (2) voraus.
49
(1) Können Aufgaben der Regierung oder der
Verwaltung mittels öffentlicher Informationen wahrgenommen
werden, liegt in der Aufgabenzuweisung grundsätzlich auch
eine Ermächtigung zum Informationshandeln.
50
Dies ist bei der Staatsleitung der Regierung
der Fall. Diese Aufgabe zielt auf die in einer Demokratie
wichtige Gewinnung politischer Legitimation und umfasst die
Mitwirkung an der Erfüllung konkreter öffentlicher Aufgaben
außerhalb der Tätigkeit der Administration. Staatsleitung
wird nicht allein mit den Mitteln der Gesetzgebung und der
richtungsweisenden Einwirkung auf den Gesetzesvollzug
wahrgenommen, sondern auch durch die Verbreitung von
Informationen an die Öffentlichkeit (vgl. Beschluss des
Ersten Senats vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 - Osho).
51
Die staatliche Teilhabe an öffentlicher
Kommunikation hat sich im Laufe der Zeit grundlegend
gewandelt und verändert sich unter den gegenwärtigen
Bedingungen fortlaufend weiter. Die gewachsene Rolle der
Massenmedien, der Ausbau moderner Informations- und
Kommunikationstechniken sowie die Entwicklung neuer
Informationsdienste wirken sich auch auf die Art der
Aufgabenerfüllung durch die Regierung aus. Regierungsamtliche
Öffentlichkeitsarbeit war herkömmlich insbesondere auf die
Darstellung von Maßnahmen und Vorhaben der Regierung, die
Darlegung und Erläuterung ihrer Vorstellungen über künftig zu
bewältigende Aufgaben und die Werbung um Unterstützung
bezogen (vgl. BVerfGE 20, 56 ; 44, 125
; 63, 230 ).
Informationshandeln unter heutigen Bedingungen geht über eine
solche Öffentlichkeitsarbeit vielfach hinaus (vgl. auch
VerfGH NW, NWVBl 1992, S. 14 ). So gehört
es in einer Demokratie zur Aufgabe der Regierung, die
Öffentlichkeit über wichtige Vorgänge auch außerhalb oder
weit im Vorfeld ihrer eigenen gestaltenden politischen
Tätigkeit zu unterrichten. In einer auf ein hohes Maß an
Selbstverantwortung der Bürger bei der Lösung
gesellschaftlicher Probleme ausgerichteten politischen
Ordnung ist von der Regierungsaufgabe auch die Verbreitung
von Informationen erfasst, welche die Bürger zur
eigenverantwortlichen Mitwirkung an der Problembewältigung
befähigen. Dementsprechend erwarten die Bürger für ihre
persönliche Meinungsbildung und Orientierung von der
Regierung Informationen, wenn diese andernfalls nicht
verfügbar wären. Dies kann insbesondere Bereiche betreffen,
in denen die Informationsversorgung der Bevölkerung auf
interessengeleiteten, mit dem Risiko der Einseitigkeit
verbundenen Informationen beruht und die gesellschaftlichen
Kräfte nicht ausreichen, um ein hinreichendes
Informationsgleichgewicht herzustellen.
52
Von der Staatsleitung in diesem Sinne wird
nicht nur die Aufgabe erfasst, durch rechtzeitige öffentliche
Information die Bewältigung von Konflikten in Staat und
Gesellschaft zu erleichtern, sondern auch, auf diese Weise
neuen, oft kurzfristig auftretenden Herausforderungen
entgegenzutreten, auf Krisen schnell und sachgerecht zu
reagieren sowie den Bürgern zu Orientierungen zu verhelfen.
Aktuelle Krisen im Agrar- und Lebensmittelbereich haben
beispielhaft gezeigt, wie wichtig öffentlich zugängliche, mit
der Autorität der Regierung versehene Informationen sind, um
solche spannungsgeladenen Situationen angemessen meistern zu
können. Würde die Regierung sich in solchen Lagen der Aufgabe
entziehen, den Bürgern durch Aufklärung, Beratung und
Verhaltensempfehlungen Orientierung zu geben, und sich
stattdessen auf Gesetzesinitiativen beschränken oder auf
administrative Maßnahmen anderer Staatsorgane warten, würde
ein wichtiges Element schneller, wirkungsvoller und auf
möglichst geringe Beeinträchtigungen Dritter gerichteter
Krisenbewältigung fehlen. Das Schweigen der Regierung würde
von vielen Bürgern im Übrigen als Versagen bewertet werden.
Dies kann zu Legitimationsverlusten führen.
53
(2) Auch beim Informationshandeln ist die
Kompetenzordnung zu beachten. Auf der Ebene des Bundes ergibt
sich die Zuständigkeit im Verhältnis zwischen Bundeskanzler,
Bundesministern und der Bundesregierung als Kollegium aus
Art. 65 GG. Darüber hinaus ist die föderale
Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern zu wahren (vgl.
BVerfGE 44, 125 ). Dabei hängt die Entscheidung
über die Verbandskompetenz davon ab, ob die jeweils zu
erfüllende Informationsaufgabe dem Bund oder den Ländern
zukommt oder ob parallele Kompetenzen bestehen.
54
Die Aufgabe der Staatsleitung und der von ihr
als integralem Bestandteil umfassten Informationsarbeit der
Bundesregierung ist Ausdruck ihrer gesamtstaatlichen
Verantwortung. Für die Regierungskompetenz zur Staatsleitung
gibt es, anders als für die Gesetzgebungs- und
Verwaltungszuständigkeiten, keine ausdrücklichen Bestimmungen
im Grundgesetz. Das Grundgesetz geht aber stillschweigend von
entsprechenden Kompetenzen aus, so etwa in den Normen über
die Bildung und Aufgaben der Bundesregierung (Art.
62 ff. GG) oder über die Pflicht der Bundesregierung,
den Bundestag und seine Ausschüsse zu unterrichten; Gleiches
gilt für die Verpflichtung der Regierung und ihrer
Mitglieder, dem Bundestag auf Fragen Rede und Antwort zu
stehen und seinen Abgeordneten die zur Ausübung ihres Mandats
erforderlichen Informationen zu verschaffen (vgl. zu
Letzterem BVerfGE 13, 123 ; 57, 1
; 67, 100 ). Die Bundesregierung ist
überall dort zur Informationsarbeit berechtigt, wo ihr eine
gesamtstaatliche Verantwortung der Staatsleitung zukommt, die
mit Hilfe von Informationen erfüllt werden kann.
Anhaltspunkte für eine solche Verantwortung lassen sich etwa
aus sonstigen Kompetenzvorschriften, beispielsweise denen
über die Gesetzgebung, gewinnen, und zwar auch unabhängig von
konkreten Gesetzesinitiativen. Der Bund ist zur Staatsleitung
insbesondere berechtigt, wenn Vorgänge wegen ihres
Auslandsbezugs oder ihrer länderübergreifenden Bedeutung
überregionalen Charakter haben und eine bundesweite
Informationsarbeit der Regierung die Effektivität der
Problembewältigung fördert. In solchen Fällen kann die
Bundesregierung den betreffenden Vorgang aufgreifen,
gegenüber Parlament und Öffentlichkeit darstellen und
bewerten und, soweit sie dies zur Problembewältigung für
erforderlich hält, auch Empfehlungen oder Warnungen
aussprechen.
55
Mit dieser Ermächtigung der Bundesregierung
zum Informationshandeln trifft das Grundgesetz zugleich im
Verhältnis zu den Ländern eine andere Regelung im Sinne des
Art. 30 GG. Maßgebend für die Kompetenz der Bundesregierung
im Bereich des Informationshandelns sind nicht die Art.
83 ff. GG. Die Regierungstätigkeit ist nicht Verwaltung
im Verständnis dieser Normen. Zur Ausführung von Gesetzen
durch administrative Maßnahmen ist die Bundesregierung im
Zuge ihrer Staatsleitung nicht befugt. Insoweit wird das
Informationshandeln der Bundesregierung nicht von Regelungen
berührt, die wie § 8 des Produktsicherheitsgesetzes vom
22. April 1997 (BGBl I S. 934), § 69 Abs. 4 des
Arzneimittelgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom
11. Dezember 1998 (BGBl I S. 3586) oder § 6 des
Gerätesicherheitsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. Mai 2001 (BGBl I S. 866) Verwaltungsbehörden im
Rahmen des Gesetzesvollzugs zur Unterrichtung und Warnung der
Öffentlichkeit ermächtigen.
56
Die Informationskompetenz der Bundesregierung
endet nicht schon dort, wo zur Bewältigung der Krise
zusätzlich ein Handeln von Staatsorganen mit anderer
Verbandskompetenz in Betracht kommt, etwa das der
Landesregierungen im Zuge der Wahrnehmung ihrer eigenen
staatsleitenden Aufgabe oder das der Verwaltung im Rahmen
polizeilicher Gefahrenabwehr. Die Zielerreichung könnte
verfehlt werden, wenn die Informationstätigkeit der
Bundesregierung sich auf alles andere zur Krisenbewältigung
Wichtige beziehen, nicht aber einen Hinweis auf die
Gefährlichkeit bestimmter Umstände enthalten dürfte. Die
Vollständigkeit einer Information ist ein wichtiges Element
der Glaubwürdigkeit. Die problemangemessene und
gegebenenfalls Kompetenzen anderer Staatsorgane übergreifende
Unterrichtung durch die Bundesregierung ist unter dem Aspekt
der föderalen Kompetenzaufteilung unbedenklich, da dieses
Informationshandeln weder das der Landesregierungen für ihren
Verantwortungsbereich ausschließt oder behindert noch den
Verwaltungsbehörden verwehrt, ihre administrativen Aufgaben
zu erfüllen.
57
bb) Art. 12 Abs. 1 GG schützt nicht vor der
Verbreitung von inhaltlich zutreffenden und unter Beachtung
des Gebots der Sachlichkeit sowie mit angemessener
Zurückhaltung formulierten Informationen durch einen Träger
von Staatsgewalt.
58
Die inhaltliche Richtigkeit einer Information
ist grundsätzlich Voraussetzung dafür, dass sie die
Transparenz am Markt und damit dessen Funktionsfähigkeit
fördert. Der Träger der Staatsgewalt kann allerdings zur
Verbreitung von Informationen unter besonderen
Voraussetzungen auch dann berechtigt sein, wenn ihre
Richtigkeit noch nicht abschließend geklärt ist. In solchen
Fällen hängt die Rechtmäßigkeit der staatlichen
Informationstätigkeit davon ab, ob der Sachverhalt vor seiner
Verbreitung im Rahmen des Möglichen sorgsam und unter Nutzung
verfügbarer Informationsquellen, gegebenenfalls auch unter
Anhörung Betroffener, sowie in dem Bemühen um die nach den
Umständen erreichbare Verlässlichkeit aufgeklärt worden ist.
Verbleiben dennoch Unsicherheiten in tatsächlicher Hinsicht,
ist der Staat an der Verbreitung der Informationen gleichwohl
jedenfalls dann nicht gehindert, wenn es im öffentlichen
Interesse liegt, dass die Marktteilnehmer über einen für ihr
Verhalten wichtigen Umstand, etwa ein Verbraucherrisiko,
aufgeklärt werden. In solchen Fällen wird es angezeigt sein,
die Marktteilnehmer auf verbleibende Unsicherheiten über die
Richtigkeit der Information hinzuweisen, um sie in die Lage
zu versetzen, selbst zu entscheiden, wie sie mit der
Ungewissheit umgehen wollen.
59
Informationen unterliegen wie jedes
Staatshandeln dem Sachlichkeitsgebot (vgl. BVerfGE 57, 1
). Bei marktbezogenen Informationen richten sich die
Anforderungen auch nach den Funktionserfordernissen des
Wettbewerbs. Wertungen dürfen nicht auf sachfremden
Erwägungen beruhen. Die Information darf auch bei
zutreffendem Inhalt in der Form weder unsachlich noch
herabsetzend formuliert sein. Im Übrigen ist die Verbreitung
von Informationen unter Berücksichtigung möglicher
nachteiliger Wirkungen für betroffene Wettbewerber auf das
zur Informationsgewährung Erforderliche zu beschränken.
60
cc) Der Gewährleistungsbereich des Grundrechts
aus Art. 12 Abs. 1 GG wird durch die staatliche Tätigkeit
allerdings dann beeinträchtigt, wenn sie sich nicht darauf
beschränkt, den Marktteilnehmern marktrelevante Informationen
bereitzustellen, auf deren Grundlage diese eigenbestimmte, an
ihren Interessen ausgerichtete Entscheidungen über ihr
Marktverhalten treffen können. Insbesondere kann die
staatliche Informationstätigkeit eine Beeinträchtigung im
Gewährleistungsbereich des Grundrechts sein, wenn sie in der
Zielsetzung und ihren Wirkungen Ersatz für eine staatliche
Maßnahme ist, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren
wäre. Durch Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines
Eingriffs können die besonderen Bindungen der Rechtsordnung
nicht umgangen werden; vielmehr müssen die für
Grundrechtseingriffe maßgebenden rechtlichen Anforderungen
erfüllt sein.
61
Ebenfalls wird der Gewährleistungsbereich
beeinträchtigt, wenn eine Information sich im Nachhinein als
unrichtig erweist und dennoch weiterverbreitet oder nicht
korrigiert wird, obwohl sie für Marktverhalten weiter von
Belang ist. Mit der Feststellung der Beeinträchtigung des
Schutzbereichs steht in solchen Fällen auch die
Rechtswidrigkeit fest, da eine Rechtfertigung der
Weiterverbreitung der als unrichtig erkannten Information
ausgeschlossen ist.
62
3. Nach diesen Maßstäben ist die angegriffene
Veröffentlichung der Liste DEG-haltiger Weine nicht zu
beanstanden. Die Herausgabe der Liste mit unstreitig
zutreffenden Angaben über DEG-haltigen Wein beeinträchtigte
den Gewährleistungsbereich des Grundrechts der
Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen auch
insoweit nicht, als sich dies auf die Chancen zum Verkauf
nicht DEG-haltigen Weins ausgewirkt haben sollte.
Eingriffsqualität kommt der Listenveröffentlichung nicht zu.
Die Regierung hat die rechtlichen Grenzen des
Informationshandelns gewahrt.
63
a) Die Veröffentlichung der Liste fiel als
Maßnahme der Staatsleitung in den Aufgabenbereich der
Bundesregierung. Sie war nach Zielsetzung, Inhalt und Wirkung
als aliud zu einem Verwaltungshandeln konzipiert.
64
aa) Der Bundesminister für Jugend, Familie und
Gesundheit nahm eine Aufgabe der Staatsleitung der
Bundesregierung wahr. Sein Handeln zielte im Rahmen der
Regierungsverantwortung auf die Bewältigung einer die
Öffentlichkeit beunruhigenden und den überregionalen
Weinmarkt gefährdenden Krise durch Bereitstellung von
Informationen.
65
Die Veröffentlichung enthielt markterhebliche
Informationen über die Verletzung von Qualitätsanforderungen
bei Wein bestimmter Lagen und Abfüller. Die Information schuf
Transparenz und setzte die Anbieter und Nachfrager auf dem
Weinmarkt in die Lage, ihre Marktentscheidungen unter Nutzung
von Erkenntnissen zu treffen, die für sie wichtig, ihnen aber
sonst nicht zugänglich waren. Inhalt und Aufmachung der
Veröffentlichung zeigten, dass sie darüber hinaus einer
Vielzahl weiterer Zwecke diente. Die Bundesregierung wollte
einer öffentlichen Erwartung an wirksame Maßnahmen zur
Krisenbewältigung nachkommen und den weitgehend
zusammengebrochenen überregionalen Weinmarkt stabilisieren.
In diesem Rahmen wollte sie Anbieter und Nachfrager durch
Informationen befähigen, mit der unerwünschten,
möglicherweise sogar gefährlichen, Situation in informierter
und damit eigenbestimmter Weise umzugehen. Die Weinhändler
sollten ihre Angebote, die privaten Konsumenten ihr
Kaufverhalten an der gegebenen Information orientieren
können. Die Liste eröffnete den Weinhändlern insbesondere die
Möglichkeit, betroffene Weine gegebenenfalls aus dem eigenen
Weinangebot auszusortieren, aber auch durch Werbung die
begrenzte Beteiligung der deutschen Weinwirtschaft und die
begrenzte Betroffenheit deutscher Weine deutlich zu machen.
Die Verbreitung der Information zielte darauf, das Vertrauen
der Marktbeteiligten in andere Weine wiederherzustellen. Der
Inhalt der Liste lief hinsichtlich des DEG-haltigen Weins auf
eine Warnung der Verbraucher hinaus, hinsichtlich anderer
Weine auf Entwarnung. Die Erreichung entsprechender Wirkungen
blieb aber den Marktteilnehmern überlassen; die Regierung
beschränkte sich auf die Übermittlung der
Untersuchungsbefunde.
66
Die Liste war ein Informationsbeitrag im
Rahmen einer Verunsicherung der Bevölkerung, für deren
Bewältigung auch der Bundesregierung politische Verantwortung
zugeschrieben wurde. Die Veröffentlichung zielte auf
Krisenbewältigung in komplexer Weise, insbesondere auf die
Wiederherstellung des Vertrauens am überregionalen Weinmarkt.
Ihr ging es - anders als bei administrativen Maßnahmen des
Rechtsgüterschutzes durch Gefahrenbekämpfung - nicht um die
Behandlung konkreter Einzelfälle und die Beseitigung daraus
resultierender Nachteile für einzelne Personen oder
Personengruppen. Die Liste sollte insbesondere nicht
bewirken, dass die zuständigen Verwaltungsbehörden auf
sonstige Maßnahmen der Gefahrenabwehr - etwa das Verbot des
Inverkehrbringens DEG-haltiger Weine und dessen Durchsetzung
- verzichteten. Gefahrenabwehrmaßnahmen der Länder blieben
ebenso möglich wie gegebenenfalls ein eigenes
Informationshandeln der Landesregierungen.
67
bb) Der Bundesminister für Jugend, Familie und
Gesundheit handelte gemäß Art. 65 Satz 2 GG in seinem
Geschäftsbereich. Die Verbandskompetenz des Bundes zum
Regierungshandeln war gegeben. Der "Glykolskandal" hatte -
wie auch die Gerichte festgestellt haben - in der gesamten
Öffentlichkeit Aufmerksamkeit gefunden und forderte
überregionale Reaktionen. Die Vorkommnisse führten sogar über
das Bundesgebiet hinaus nach Österreich, wo zuerst
Beimengungen von DEG festgestellt worden waren. Zunächst
mussten dort auf diplomatischem Wege Informationen eingeholt
werden und Fragen der Kontrolle durch den Zoll beim
Weinimport bearbeitet werden. In der unklaren Situation über
die Auswirkungen von DEG in Wein war es sachgerecht, das
Bundesgesundheitsamt einzuschalten. Eine den Bund
einbeziehende, länderübergreifende Koordination war ebenfalls
zur Bewältigung der krisenhaften Situation sachgerecht. Auch
wurde von der Bundesregierung eine Reaktion erwartet. Dies
wurde bestätigt durch zahlreiche Anfragen im Bundestag nach
den Aktivitäten der Regierung zu dieser Frage. Darüber hinaus
forderten die Medien Aufklärung und Maßnahmen der
Bundesregierung. Auf das so geprägte überregionale
öffentliche Informationsinteresse reagierte diese. Die
Bundesregierung durfte davon ausgehen, dass der
Informationsbedarf durch ein Handeln nur der Regierungen der
Länder nicht mit gleichem Erfolg hätte befriedigt werden
können. Daher sprach auch der Gesichtspunkt der Effektivität
der Bewältigung der verschiedenen Aspekte des Problems für
die Notwendigkeit eines Handelns des Bundes.
68
b) Die Veröffentlichung der Liste verstieß
nicht gegen das Gebot der Richtigkeit und Sachlichkeit.
69
Die in der Liste enthaltenen Angaben waren
unstreitig zutreffend. Die Einzelheiten der Liste
beschränkten sich auf die für das Marktverhalten wichtige
Mitteilung von gesetzlich nicht zugelassenen DEG-Gehalten in
den untersuchten Weinen. Unter der Überschrift "Wichtige
Hinweise" wurde deutlich darauf aufmerksam gemacht, dass Wein
gleicher Bezeichnung und Aufmachung desselben Abfüllers im
Verkehr sein konnte, der nicht mit DEG versetzt ist. Es wurde
weiter ausgeführt, dass aus der Angabe einer Lagebezeichnung
nicht geschlossen werden dürfte, dass alle Weine dieser Lage
DEG enthalten könnten, sondern dass dies nur im Zusammenhang
mit dem Namen des Abfüllers und der angegebenen Amtlichen
Prüfungsnummer gefolgert werden könnte.
70
Die Liste war auch nicht deshalb unrichtig,
weil die Frage der Verkehrsfähigkeit und der gesundheitlichen
Bedenklichkeit bei Weinen mit niedrigem DEG-Gehalt nicht
geklärt war. Ein Informationsbedarf der in weiten Teilen
beunruhigten Öffentlichkeit war gegeben. Die Regierung teilte
den ihr zugänglichen Wissensstand über DEG-haltige Weine mit.
Die Richtigkeit dieser Information hing nicht davon ab, ob
eine Gefahr im ordnungsrechtlichen Sinne vorlag. Auch
bestanden hinsichtlich der aus staatlichen Untersuchungen der
genannten Weine gewonnenen Erkenntnisse keine
Geheimhaltungspflichten. Im Übrigen wurden Richtigkeit und
Sachlichkeit der Information nicht dadurch in Frage gestellt,
dass aus Kapazitätsgründen nicht alle Weine untersucht werden
konnten.
71
4. Da die Beschwerdeführerinnen in ihrem
Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG durch die Veröffentlichung
der Liste DEG-haltiger Weine nicht beeinträchtigt sind,
verstoßen auch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen
jedenfalls im Ergebnis nicht gegen dieses Grundrecht. Es ist
verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die
Gerichte davon ausgegangen sind, ohne namentliche Nennung der
Abfüller wären die schnelle Groborientierung für die
Verbraucher nicht möglich und damit die Tauglichkeit der
Informationen zur eigenbestimmten Problembewältigung nur
begrenzt gegeben gewesen.
72
Auch die übrigen Grundrechtsrügen bleiben ohne
Erfolg.
73
1. Art. 14 Abs. 1 GG ist schon deshalb nicht
verletzt, weil der Schutzbereich der verfassungsrechtlichen
Eigentumsgarantie durch die Veröffentlichung der Liste nicht
berührt ist.
74
Die Eigentumsgarantie soll dem Träger des
Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen
Bereich sichern und ihm damit eine eigenverantwortliche
Gestaltung des Lebens ermöglichen. Sie schützt den konkreten
Bestand an vermögenswerten Gütern vor ungerechtfertigten
Eingriffen durch die öffentliche Gewalt. Eine allgemeine
Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen folgt aus Art.
14 Abs. 1 GG nicht (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats
vom 5. Februar 2002 - 2 BvR 305/93 und 2 BvR 348/93 -,
Umdruck S. 19). Art. 14 Abs. 1 GG erfasst nur
Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen,
nicht aber in der Zukunft liegende Chancen und
Verdienstmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 68, 193
m.w.N.).
75
Hieraus folgt, dass die von den
Beschwerdeführerinnen vorgetragenen Beeinträchtigungen ihrer
Absatzmöglichkeiten infolge der Listenveröffentlichung kein
Schutzgut des Art. 14 Abs. 1 GG betreffen. Das
verfassungsrechtlich geschützte Eigentum ist zwar durch die
dem Eigentümer zustehende grundsätzliche Verfügungsbefugnis
über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Hierunter fällt
grundsätzlich auch das Recht des Eigentümers, sein Eigentum
zu veräußern. In dem Recht, ihren Wein auf dem Markt
anzubieten, sind die Beschwerdeführerinnen durch die
Veröffentlichung der Liste jedoch nicht eingeschränkt worden.
Beeinträchtigt war nach ihrem Vortrag die tatsächliche
Möglichkeit, die Produkte weiterhin zu verkaufen und damit
die im Angebot liegende Chance eines gewinnbringenden
Absatzes zu realisieren. Während die rechtliche Befugnis,
Sachen zum Verkauf anzubieten, zum erworbenen und über Art.
14 Abs. 1 GG geschützten Bestand zu rechnen ist, gehört die
tatsächliche Absatzmöglichkeit nicht zu dem bereits
Erworbenen, sondern zur Erwerbstätigkeit.
76
Auch aus dem Gesichtspunkt des Schutzes des
eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs ergibt sich
keine andere Bewertung. Das Bundesverfassungsgericht hat
bisher offen gelassen, ob und inwieweit der eingerichtete und
ausgeübte Gewerbebetrieb als tatsächliche Zusammenfassung der
zum Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechte
in eigenständiger Weise von der Gewährleistung der
Eigentumsgarantie erfasst wird (vgl. BVerfGE 51, 193
; 68, 193 ). Die
Verfassungsbeschwerden geben keinen Anlass, diese Frage
nunmehr zu entscheiden. Auch wenn bloße Umsatz- und
Gewinnchancen oder tatsächliche Gegebenheiten für das
Unternehmen von erheblicher Bedeutung sind, werden sie vom
Grundgesetz eigentumsrechtlich nicht dem geschützten Bestand
des einzelnen Unternehmens zugeordnet (vgl. BVerfGE 68, 193
; 77, 84 ; 81, 208
).
77
Nichts anderes gilt für den von den
Beschwerdeführerinnen als verletzt gerügten Unternehmensruf.
Dieser ist durch Art. 14 GG jedenfalls insoweit nicht
geschützt, als es sich um Chancen und günstige Gelegenheiten
handelt. Auch soweit der Unternehmensruf das Resultat
vorangegangener Leistungen darstellt, ist er nicht dem
Unternehmen im Sinne einer von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten
Eigentumsposition zugewiesen (vgl. Philipp, Staatliche
Verbraucherinformation im Umwelt- und Gesundheitsrecht, 1989,
S. 175 ff.). Er stellt sich am Markt durch die
Leistungen und Selbstdarstellungen des Unternehmens
einerseits und durch die Bewertung der Marktteilnehmer
andererseits immer wieder neu her und ist damit ständiger
Veränderung unterworfen. Art. 14 GG schützt nur normativ
zugeordnete Rechtspositionen, nicht aber das Ergebnis
situativer Einschätzungen der Marktbeteiligten, auch wenn
dieses wirtschaftlich folgenreich ist.
78
2. Art. 3 Abs. 1 GG ist entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin zu 1 nicht deshalb
verletzt, weil keinerlei Warnungen an die Öffentlichkeit
gegeben worden seien, als zu früheren Zeitpunkten Monobrom-
oder Homogenessigsäure in Wein oder in Sekt festgestellt
worden waren. Eine rechtmäßige Maßnahme wird nicht dadurch
gleichheitswidrig, dass in möglicherweise vergleichbaren
anderen Fällen anders verfahren worden ist. Dass im konkreten
Fall willkürlich, etwa unter Verwendung sachlich zu
missbilligender Motive, gehandelt worden ist, wird von den
Beschwerdeführerinnen nicht behauptet.
79
3. Art. 2 Abs. 1 GG scheidet als Maßstab aus,
weil die mit den Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen
des Schutzes von Marktteilnehmern im Wettbewerb von der
sachlich spezielleren Grundrechtsnorm des Art. 12 Abs. 1 GG
erfasst werden (vgl. BVerfGE 25, 88 ; 59, 128
; stRspr).