BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 682/12 -
1.
2.
3.
4.
- Bevollmächtigte:
gegen
a)
den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Februar 2012 - BVerwG 4 A 4000.12 (4 A 4000.09) -,
b)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Oktober 2011 - BVerwG 4 A 4000.09 -,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Richter Eichberger
und die Richterinnen Baer,
Britz
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 2. Juli 2018
einstimmig beschlossen:
1
Mit der Verfassungsbeschwerde wenden sich Anliegergemeinden des künftigen Flughafens Berlin Brandenburg gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, durch das ihre Klagen gegen den Planergänzungsbeschluss zum Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld, der die ursprüngliche Nachtflugregelung umgestaltete, abgewiesen wurden und gegen den Beschluss über ihre erfolglos gebliebene Anhörungsrüge.
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1. Die vier Beschwerdeführerinnen sind unmittelbare Anliegergemeinden des heutigen Flughafens Berlin-Schönefeld und des künftigen Flughafens Berlin Brandenburg. Sie sind der Auffassung, durch die Nachtbetriebsregelung des Planfeststellungsbeschlusses in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses massiv in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt und verletzt zu sein.
3
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen den Planergänzungsbeschluss „Lärmschutzkonzept BBI“ vom 20. Oktober 2009, der den Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 zum Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld zum Großflughafen Berlin Brandenburg mit zwei parallelen Start- und Landebahnen ergänzt, nachdem das Bundesverwaltungsgericht ausgewählten Musterklagen mit Urteil vom 16. März 2006 (- BVerwG 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116) teilweise stattgegeben und die Planfeststellungsbehörde verpflichtet hatte, unter anderem über weitergehende Einschränkungen des Nachtflugbetriebs im Planfeststellungsbeschluss unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
4
Die Beschwerdeführerinnen klagten gegen den Planergänzungsbeschluss und beantragten, die im Planergänzungsbeschluss angeordneten flugbetrieblichen Regelungen und die diese ergänzenden Nebenentscheidungen aufzuheben, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, über weitergehende Einschränkungen des Nachtflugbetriebs erneut zu entscheiden und den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegen steht.
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2. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Regelungen zum Nachtflugbetrieb litten nicht an Fehlern, die zu einem Anspruch der Klägerinnen auf eine erneute Entscheidung führten.
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Die Planfeststellungsbehörde habe im Planergänzungsbeschluss die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - dargelegte Rechtsauffassung beachtet und die Planungshoheit der Beschwerdeführerinnen und die Belange der Beschwerdeführerinnen zu 1 bis 3 als Eigentümerinnen von Wohngrundstücken rechtsfehlerfrei abgewogen.
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Die in dem Intraplan-Nachtfluggutachten erstellte Nachtflugprognose sei - gemessen an den anzuwendenden Maßstäben der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle von Prognosen - nicht zu beanstanden. Intraplan habe in einem ersten Schritt die tatsächlichen Flugbewegungen im Jahr 2008 an den drei Berliner Flughäfen erhoben und nach Verkehrssegmenten geordnet. In einem zweiten Schritt habe Intraplan aus der Masterplan-Prognose Wachstumsraten 2005:2020 für einzelne Verkehrssegmente abgeleitet und mit deren Hilfe unter Berücksichtigung der tatsächlichen Entwicklung bis 2008 das Nachtflugaufkommen je Verkehrssegment unter status-quo-Bedingungen auf das Jahr 2020 hochgerechnet. Die Hochrechnung mit den aus der Masterplan-Prognose abgeleiteten Wachstumsraten sei eine geeignete Methode zur Ermittlung des Nachtflugaufkommens im Jahr 2020 auf dem ausgebauten Flughafen Berlin-Schönefeld.
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Die Masterplan-Prognose weise die Flugbewegungen zwar nicht segmentspezifisch aus, sondern unterscheide lediglich zwischen Passagierverkehr, Fracht/Post und Allgemeine Luftfahrt. Den Gesamtbewegungszahlen liege aber eine Erfassung der Flugbewegungen je Flughafen mit den Angaben von „Flughafen“, „nach Flughafen“, „Verkehrsart (Passage, Fracht, sonstige)“, „Airline“, „Anzahl Passagiere“, „Anzahl Fracht“, „Anzahl Flugbewegungen“ zugrunde. Mit diesen Zusatzinformationen hätten sich die Flugbewegungen den für das Nachtfluggutachten definierten Verkehrssegmenten zuordnen lassen. Die Plausibilität dieses Vorgehens werde auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Flugbewegungen teilweise nach unterschiedlichen Gesichtspunkten zugeordnet worden seien.
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3. Die von den Beschwerdeführerinnen erhobene Anhörungsrüge wies das Bundesverwaltungsgericht zurück.
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4. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführerinnen vornehmlich eine Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs aus Art. 103 Abs. 1 GG und hilfsweise der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG, die Verletzung des Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 2 Abs. 1 GG) und einen Verstoß gegen das objektive Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG).
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a) Das Urteil verletze den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör, weil es wesentlichen Vortrag zur Unverwertbarkeit des Intraplan-Nachtfluggutachtens aufgrund der zwischen Nachtfluggutachten und dessen „Quelle“, der Masterplan-Prognose, bestehenden offensichtlichen Widersprüche vollständig unberücksichtigt gelassen habe. Die Beschwerdeführerinnen hätten diese Widersprüche ab dem Zeitpunkt, ab dem ihnen die nicht veröffentlichte Masterplan-Prognose zur Verfügung gestanden habe, gerügt. Da Prognosen und Gutachten ohnehin nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar seien, sei es umso wichtiger, dass das Gericht die von den Prozessparteien vorgebrachte Kritik zur Kenntnis nehme und in seiner Entscheidung berücksichtige.
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b) Hilfsweise werde die Verletzung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG gerügt. Diese garantiere nicht nur, dass überhaupt ein Zugang zu einem Gericht möglich sei. Vielmehr werde dadurch ein effektiver Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt garantiert, verbunden mit einem Anspruch auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle. Ein effektiver Rechtsschutz gegen fachplanerische Entscheidungen, die ihrerseits auf Gutachten gestützt würden, sei faktisch nicht mehr gegeben, so dass jedenfalls Art. 19 Abs. 4 GG verletzt sei.
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c) Ebenfalls verletzt sei das aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Recht auf ein faires Verfahren. Dieses garantiere, dass dem Verfahrensbeteiligten insbesondere die Möglichkeit gegeben werden müsse, vor einer Entscheidung, die seine Rechte betreffe, zu Wort zu kommen, um Einfluss auf das Verfahren und dessen Ergebnis nehmen zu können. Diese Möglichkeit sei dem Prozessbevollmächtigten der Beschwerdeführerinnen in der mündlichen Verhandlung genommen worden.
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d) Zudem verstoße die angegriffene Entscheidung gegen das Willkürverbot.
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e) Durch den Anhörungsrügebeschluss werde die gerügte Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht geheilt. Die dort gegebene Begründung, weshalb das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. Oktober 2011 die Argumentation der Kläger vollständig unberücksichtigt gelassen habe, sei willkürlich. Diese Begründung verletze ihrerseits den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Sie erfüllt nicht die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG. Ihr kommt weder grundsätzliche Bedeutung zu, noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung der Grundrechte der Beschwerdeführerinnen geboten. Die Beschwerdeführerinnen können sich ohnehin nur in sehr begrenztem Umfang auf Grundrechte berufen (1); auch soweit dies der Fall ist, hat ihre Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg (2 - 4).
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1. Gemeinden sind als Körperschaften des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht grundrechtsfähig (vgl. BVerfGE 61, 82 ; 143, 246 ); sie können sich nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zwar auf die Prozessgrundrechte aus Art. 103 Abs. 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG berufen (vgl. BVerfGE 61, 82 ; 75, 192 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 9. Januar 2007 - 1 BvR 1949/05 -, Rn. 18), nicht jedoch auf die materiellen Grundrechte (vgl. BVerfGE 138, 64 ; 143, 246 m.w.N.). Auch die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG findet auf Gebietskörperschaften und deren Organe grundsätzlich keine Anwendung (vgl. BVerfGE 129, 108 ; ebenso BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 6. September 2016 - 1 BvR 1305/13 -, Rn. 20).
18
2. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verletzt die Beschwerdeführerinnen nicht in ihren Rechten aus Art. 103 Abs. 1 GG.
19
a) Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet die Gerichte, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen (vgl. BVerfGE 11, 218 ; 70, 215 ; 72, 119 ; 79, 51 ; 83, 24 ; 96, 205 ). Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet die Gerichte aber nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (vgl. BVerfGE 64, 1 ; 87, 1 ). Die Gerichte sind auch nicht verpflichtet, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden (vgl. BVerfGE 5, 22 ; 96, 205 ; 134, 106 ). Es müssen nur die wesentlichen, der Rechtsverfolgung und Rechtsverteidigung dienenden Tatsachenbehauptungen in den Entscheidungsgründen verarbeitet werden (vgl. BVerfGE 47, 182 ). Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Vorbringen der Beteiligten auch zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Das Bundesverfassungsgericht kann nur dann feststellen, dass ein Gericht seine Pflicht, den Vortrag der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und zu erwägen, verletzt hat, wenn sich dies aus den besonderen Umständen des Falles ergibt (vgl. BVerfGE 22, 267 ; 70, 288 ; 96, 205 ).
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b) Gemessen hieran verletzen die angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts die Beschwerdeführerinnen nicht in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG.
21
aa) Die Beschwerdeführerinnen vertraten im fachgerichtlichen Verfahren die Auffassung, das Intraplan-Nachtfluggutachten sei unverwertbar, und stützten dies auf zwei Begründungsstränge: Zum einen würden die in dem Nachtfluggutachten und die in der Masterplan-Prognose dargestellten Verkehrssegmente nicht übereinstimmen, so dass für Dritte nicht mit Sicherheit überprüfbar sei, ob die Abgrenzung der einzelnen Segmente in beiden Untersuchungen identisch vorgenommen worden sei. Zum anderen würden in Segmenten, in denen eine Übereinstimmung vorliege, in beiden Gutachten teilweise diametral entgegengesetzte Aussagen zum Verkehrswachstum getroffen.
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Das Bundesverwaltungsgericht sei zwar in dem angegriffenen Urteil auf das „erste“ Argument eingegangen und habe ausdrücklich bestätigt, dass die erfassten Flugbewegungen in beiden Gutachten teilweise anders aggregiert worden seien. Auf den Vortrag, dass sich die Aussagen beider Gutachten zu den vergleichbaren Segmenten diametral widersprächen, sei das Gericht jedoch mit keinem Wort eingegangen.
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bb) Tatsächlich findet sich in den Urteilsgründen keine ausdrückliche Auseinandersetzung mit dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen zu der vermeintlichen Diskrepanz von Wachstumsraten in beiden Gutachten in Segmenten, bei denen nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen eine Übereinstimmung vorliege. Allerdings ist die Begründung des Bundesverwaltungsgerichts in ihrer Gesamtheit zu sehen. Ausgangspunkt ist das den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Prüfprogramm bei der eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte von Verkehrsprognosen. Danach hielt das Bundesverwaltungsgericht die Intraplan-Nachtflugprognose für nicht zu beanstanden.
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Für das Bundesverwaltungsgericht war dabei erheblich, dass zunächst das Verkehrsaufkommen auf der Grundlage der tatsächlich festgestellten Flugbewegungen des Jahres 2008 an den drei Berliner Flughäfen ermittelt und im Intraplan-Nachtfluggutachten Verkehrssegmenten zugeordnet wurde, die nach eigenen Kriterien gebildet waren. Weiter war für das Bundesverwaltungsgericht erheblich, dass das so festgestellte Verkehrsaufkommen in den einzelnen Segmenten anhand von Wachstumsraten hochgerechnet wurde, die in methodisch nicht zu beanstandender Weise ermittelt worden seien. Die dafür taugliche Grundlage sah es in der Masterplan-Prognose und dort in den Einzelflugbewegungen. Weil bei diesen detaillierte Angaben erfasst waren, konnten nach Überzeugung des Bundesverwaltungsgerichts die Einzelflugbewegungen nach den Kriterien des Intraplan-Nachtfluggutachtens den dort gebildeten einzelnen Verkehrssegmenten zugeordnet werden. Damit wurden auf einer nach seiner Auffassung nicht zu beanstandenden Tatsachengrundlage für das Intraplan-Nachtfluggutachten eigenständig die Wachstumsraten bestimmt. Eine andere Zuordnung von Einzelflugbewegungen zu Verkehrssegmenten als in der Masterplan-Prognose war danach unschädlich und stellte die Plausibilität dieses Vorgehens nicht in Frage. Hinsichtlich aller dieser für das Bundesverwaltungsgericht erheblichen Punkte hat sich das Gericht mit dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen auseinandergesetzt.
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Danach werden auf der Basis der Prognosen für die Einzelflugbewegungen aus der Masterplan-Prognose vollkommen eigenständig, nach den Kriterien zur Zuordnung von Einzelflugbewegungen zu Verkehrssegmenten aus der Intraplan-Nachtflugprognose, die Wachstumsraten für die einzelnen Verkehrssegmente ermittelt. Insoweit kommt es weder auf die Kriterien der Zuordnung von Flugbewegungen zu Verkehrssegmenten in der Masterplan-Prognose an, da diese keine Rolle spielen, so dass unterschiedliche Zuordnungen - wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausführte - die Plausibilität nicht in Frage stellen. Noch kommt es auf die Wertungen in der Tabelle 3 - 8 der Masterplan-Prognose an. Wenn - wie erfolgt - die Grunddaten nach eigenen Kriterien verschiedenen Segmenten zugeordnet werden, ist die Zuordnung und die daraus errechnete Wachstumsrate eigenständig und wird durch etwaige Widersprüche zu Wachstumsraten auf der Grundlage anderer Zuordnungen nicht beeinflusst. Ein Verstoß gegen den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs kommt insoweit nicht in Betracht.
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Soweit sich das Bundesverwaltungsgericht nicht ausdrücklich mit dem Einwand der Beschwerdeführerinnen auseinandersetzte, die Gutachten würden sich in Segmenten, in denen eine Übereinstimmung vorliege, hinsichtlich des angenommenen Verkehrswachstums widersprechen, ist nach dem Vorstehenden zu berücksichtigen, dass die Wachstumsraten der Masterplan-Prognose angesichts der Aggregierung der Einzelflugbewegungen nach den eigenständigen Kriterien des Intraplan-Nachtfluggutachtens keine Rolle mehr spielten und auch keine Auswirkungen auf das Ergebnis haben konnten. Damit kam es hierauf überhaupt nicht mehr an, der Vortrag war insoweit auch nicht erheblich. Ein ausdrückliches Eingehen darauf in den Entscheidungsgründen war danach von Verfassungs wegen nicht geboten.
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cc) Selbst wenn man im Übrigen davon ausginge, dass das Bundesverwaltungsgericht den Vortrag der Beschwerdeführerinnen in diesem Punkt („zweiter Argumentationsstrang“) nicht zur Kenntnis genommen habe, wäre dies nicht entscheidungserheblich gewesen. Angesichts der eigenständigen Ermittlung der Wachstumsraten für die einzelnen Verkehrssegmente, die nach den Kriterien des Intraplan-Nachtfluggutachtens aggregiert wurden, kam es auf die Wachstumsraten in der Masterplan-Prognose und die Wertungen in der Tabelle 3 - 8 nicht an; diese hatten auch keine Auswirkungen auf das Ergebnis der Wachstumsraten im Intraplan-Nachtfluggutachten.
28
3. Ob sich die Beschwerdeführerinnen als Gemeinden hier ausnahmsweise auf Art. 19 Abs. 4 GG berufen können (vgl. BVerfGE 107, 299 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. März 2014 - 1 BvR 2169/13 -, Rn. 3 f. und 9 f.; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 26. Februar 2008 - 1 BvR 2327/07 -, Rn. 14), kann offen bleiben. Die Rüge, sie seien auch in Art. 19 Abs. 4 GG verletzt, weil dieses prozessuale Grundrecht nicht nur garantiere, dass es überhaupt einen Zugang zu den Gerichten gebe, sondern dass damit auch ein effektiver Rechtsschutz gegen die Akte der öffentlichen Gewalt zur Verfügung stehe, was bei fachplanerischen Entscheidungen, die ihrerseits auf Gutachten gestützt würden, faktisch nicht mehr gegeben sei, ist jedenfalls unbegründet.
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a) Alleine der Umstand, dass Planungsentscheidungen nur einer eingeschränkten Nachprüfung durch die Fachgerichte wie auch durch das Bundesverfassungsgericht unterliegen, führt nicht dazu, dass Rechtsschutz dabei regelmäßig ineffektiv wäre (vgl. BVerfGE 76, 107 ; 95, 1 ; 129, 1 ; 134, 242 ; BVerfGK 13, 294 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 -; zur verfassungsrechtlichen Würdigung der eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Planungsentscheidungen vgl. auch BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 16. Dezember 2015 - 1 BvR 685/12 -, Rn. 19 ff.). Die eingeschränkte Nachprüfbarkeit berücksichtigt die Gewaltenteilung und zudem die Besonderheiten der Fachplanung, die nicht als ein Vorgang der Subsumtion eines bestimmten Lebenssachverhalts unter die Tatbestandsmerkmale einer generell-abstrakten Norm verstanden werden kann. Eine Planungsentscheidung stellt auch keine generell-abstrakte Vorgabe für eine Vielzahl von Fällen dar. Es handelt sich vielmehr um einen komplexen Prozess der Gewinnung, Auswahl und Verarbeitung von Informationen, der Zielsetzung und der Auswahl einzusetzender Mittel. Planung hat mithin finalen und keinen konditionalen Charakter (vgl. BVerfGE 95, 1 ). Dies findet im eingeschränkten gerichtlichen Prüfprogramm seinen Niederschlag, führt aber nicht zu einer unangemessenen Rechtsschutzverkürzung.
30
b) Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in der angegriffenen Entscheidung zu der begrenzten Nachprüfbarkeit und die in dem Rahmen dieser Nachprüfung für rechtmäßig erachtete Ermittlung der Tatsachengrundlage, die akzeptierte Methode der Prognoseerstellung und die Auffassung, das Vorgehen im Nachtfluggutachten sei plausibel, genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes.
31
4. Es kann schließlich auch offen bleiben, ob die Rüge der Beschwerdeführerinnen, es liege ein Verstoß gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens vor, der Rechtsschutzgarantie zugeordnet und hier von ihnen als Gemeinden ausnahmsweise geltend gemacht werden könnte, denn ein solcher Verstoß liegt jedenfalls nicht vor.
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Die Rüge betrifft den Umstand, dass in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht der Prozessbevollmächtigte der Beschwerdeführerinnen vom Senatsvorsitzenden unterbrochen wurde, als er den Argumentationsstrang zu den Widersprüchen der Wachstumsraten im Intraplan-Nacht-fluggutachten und in der Masterplan-Prognose noch einmal betonen und hervorheben wollte. Der Senatsvorsitzende habe auf den umfangreichen und klaren Aktenvortrag verwiesen.
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Dazu führen die Beschwerdeführerinnen selbst aus, dass sie den Aspekt, den sie vortragen wollten, bereits umfassend schriftsätzlich vorgetragen hätten und der Bevollmächtigte diesen lediglich noch einmal betonen und hervorheben wollte. Den Beschwerdeführerinnen wurde bei ihrer Rechtswahrnehmung also nichts abgeschnitten, was nicht schon Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens war. Eine Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren liegt hierin nicht.
34
Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
35
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.