L e i t s ä t z e
zum Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar
2011
- 1 BvR 699/06 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 699/06 –
der Frau K…
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23.
November 2010 durch
für Recht erkannt:
1
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich
die Beschwerdeführerin gegen zivilgerichtliche
Entscheidungen, die ein Verbot der als Aktiengesellschaft
organisierten, mehrheitlich in öffentlicher Hand befindlichen
Betreiberin des Flughafens Frankfurt bestätigen, das der
Beschwerdeführerin auf Dauer untersagt, den Flughafen ohne
deren Erlaubnis für Meinungskundgaben und Demonstrationen zu
nutzen.
2
1. Der Flughafen Frankfurt wird von der
Fraport Aktiengesellschaft, der Beklagten des
Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Beklagte) betrieben, in
deren Eigentum auch das Flughafengelände steht. Zum Zeitpunkt
des den Anlass für den Zivilrechtsstreit bildenden
„Flughafenverbots“ gegenüber der Beschwerdeführerin im Jahr
2003 besaßen das Land Hessen‚ die Stadt Frankfurt am Main und
die Bundesrepublik Deutschland zusammen circa 70 % der
Aktien, während sich der Rest in privater Hand befand. Seit
dem Verkauf der Bundesanteile halten das Land Hessen und die
Stadt Frankfurt am Main, letztere über eine hundertprozentige
Tochter, zusammen nunmehr rund 52 % der Aktien. Die
übrigen Anteile befinden sich in privatem Streubesitz.
3
2. Bei Verhängung des Meinungskundgabe- und
Demonstrationsverbots befanden sich auf dem Flughafen
Frankfurt sowohl auf der „Luftseite“, dem nur mit Bordkarte
zugänglichen Bereich hinter den Sicherheitskontrollen, als
auch auf der „Landseite“, dem ohne Bordkarte zugänglichen
Bereich vor den Sicherheitskontrollen, eine Vielzahl von
Läden und Serviceeinrichtungen sowie eine Reihe von
Restaurants, Bars und Cafés. Dieses Konsum- und
Freizeitangebot wurde von der Beklagten im Laufe der Zeit
kontinuierlich ausgeweitet. So bietet der Flughafen seinen
Besuchern auf der Landseite ausgedehnte Einkaufsmöglichkeiten
mit Läden in den Kategorien „Bücher und Zeitschriften“,
„Schönheit und Wellness“, „Tabakwaren und Spirituosen“,
„Fashion und Accessoires“, „Schuhe und Lederwaren“, „Blumen
und Souvenirs“, „Foto und Elektronik“, „Uhren und Schmuck“,
„Optiker und Apotheke“. Auch befinden sich zahlreiche
Gastronomiebetriebe im Flughafen, die vom gehobenen
Restaurant über Cafés und Bars bis hin zum Schnellimbiss
reichen. Daneben offerieren verschiedene Dienstleister ihre
Angebote wie zum Beispiel ein Friseursalon, ein
Wellness-Studio, eine Bank, eine Postfiliale mit
Internetzugang, zwei Textilreinigungen und eine Vielzahl von
Reiseanbietern. Schließlich gibt es eine christliche Kapelle
sowie Gebetsräume für Angehörige anderer Glaubensrichtungen.
Die Beklagte bewirbt dies mit dem Slogan: „Airport Shopping
für alle!“, „Auf 4.000 Quadratmetern zeigt sich der neue
Markplatz in neuem Gewand und freut sich auf Ihren
Besuch!“.
4
3. Die Benutzung des Flughafengeländes durch
Flugpassagiere und andere Kunden regelte die Beklagte durch
die von dem Land Hessen genehmigte Flughafenbenutzungsordnung
in der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung vom
1. Januar 1998. Diese enthielt in Teil II
(Benutzungsvorschriften) - unter anderem - folgende
Bestimmung:
5
4.2 Sammlungen, Werbungen, Verteilen
von Druckschriften
6
Sammlungen, Werbungen sowie das Verteilen von
Flugblättern und sonstigen Druckschriften bedürfen der
Einwilligung des Flughafenunternehmers.
7
In der derzeit geltenden Fassung vom
1. Dezember 2008 erklärt die Flughafenbenutzungsordnung
Versammlungen in den Gebäuden des Flughafens ausdrücklich für
unzulässig.
8
4. Auf dem Gelände des Flughafens wurden in
der Vergangenheit wiederholt Versammlungen durchgeführt. Für
die Jahre 2000 bis 2007 gibt die Beklagte an, dass an
verschiedenen Stellen, darunter auch in den Terminals 1 und
2, insgesamt fünfundvierzig Demonstrationen und Kundgebungen
stattfanden. Bei den Versammlungen handelte es sich um
Aktionen verschiedener Veranstalter unterschiedlicher Größe
mit diversen Anliegen, teils bei der Versammlungsbehörde
angemeldet, teils nicht, teils mit der Beklagten abgestimmt,
teils nicht. Die kleinste Versammlung umfasste drei Personen,
die größte circa 2.000 Personen. Auch die Beklagte selbst
führte auf der Landseite im öffentlich zugänglichen Bereich
des Flughafens wiederholt Aktionen und Werbeveranstaltungen
zur Unterhaltung des Publikums durch, wie beispielsweise
Public Viewing anlässlich der Fußballweltmeisterschaft
2010.
9
5. Die Beschwerdeführerin betrat gemeinsam mit
fünf weiteren Aktivisten der „Initiative gegen Abschiebungen“
am 11. März 2003 den Terminal 1 des Flughafens, sprach
an einem Abfertigungsschalter Mitarbeiter der Deutschen
Lufthansa an und verteilte Flugblätter zu einer
bevorstehenden Abschiebung. Mitarbeiter der Beklagten und
Einsatzkräfte des Bundesgrenzschutzes beendeten die
Aktion.
10
6. Mit Schreiben vom 12. März 2003 erteilte
die Beklagte der Beschwerdeführerin ein „Flughafenverbot“ und
wies sie darauf hin, gegen sie werde Strafantrag wegen
Hausfriedensbruchs gestellt, sobald sie „erneut hier
unberechtigt angetroffen“ werde. Mit einem erläuternden
Schreiben vom 7. November 2003 wies die Beklagte die
Beschwerdeführerin unter Verweis auf ihre
Flughafenbenutzungsordnung darauf hin, sie dulde „mit uns
nicht abgestimmte Demonstrationen im Terminal aus Gründen des
reibungslosen Betriebsablaufes und der Sicherheit
grundsätzlich nicht“.
11
7. Das Amtsgericht wies die auf die Aufhebung
des Meinungskundgabe- und Demonstrationsverbots zielende und
gegen die Fraport AG gerichtete Klage der Beschwerdeführerin
ab. Die Beklagte könne sich als Eigentümerin auf ihr
Hausrecht berufen. Einer unmittelbaren Grundrechtsbindung
unterliege sie nicht. Eine solche Grundrechtsbindung folge
auch nicht aus dem Umstand, dass die öffentliche Hand
mehrheitlich an der Beklagten beteiligt sei, da sich die
Beteiligung nicht auf 100 % belaufe. Anhaltspunkte
dafür, dass die Beklagte zu dem Zweck gegründet worden sei,
Grundrechtsbindungen zu unterlaufen, bestünden nicht. Auch
übe die Beklagte im Zusammenhang mit den Abschiebungen keine
hoheitlichen Befugnisse aus. Sie unterliege wie sämtliche
Privatrechtssubjekte nur einer mittelbaren
Grundrechtsbindung, wonach die anzuwendenden Gesetze, aus
denen sich ihre Rechte und Pflichten ergäben, unter
Berücksichtigung der Grundrechte auszulegen seien. Nach
Abwägung zwischen dem Eigentumsrecht der Beklagten und dem
Recht der Beschwerdeführerin auf Meinungsfreiheit und
Versammlungsfreiheit ergebe sich, dass die Beklagte es nicht
hinnehmen müsse, dass auf ihrem Gelände Meinungskundgaben und
Demonstrationen stattfänden. Meinungs- und
Versammlungsfreiheit seien Abwehrrechte gegenüber dem Staat,
verliehen aber keine Rechte gegenüber einem Eigentümer, der
auf seinem Gelände eine Versammlung nicht dulden wolle. Im
Rahmen des § 903 BGB komme es nicht darauf an, ob die
konkrete Grundrechtsbetätigung den Betriebsablauf auf dem
Gelände der Beklagten tatsächlich beeinträchtige. Das
Flughafenverbot sei weder willkürlich noch unverhältnismäßig,
da es nur den Aufenthalt im Flughafen betreffe, der nach
Nr. 4.2 der Flughafenbenutzungsordnung unrechtmäßig
sei.
12
8. Das Landgericht wies die Berufung der
Beschwerdeführerin unter Verweis auf die Gründe des
amtsgerichtlichen Urteils als unbegründet zurück. Ergänzend
führte es aus: Entscheidend sei, dass die Beklagte im
konkreten Fall keine öffentlichrechtlichen Aufgaben
wahrgenommen habe. Die von der Beklagten als Beliehene im
Bereich der Luftverkehrsverwaltung wahrgenommenen
öffentlichen Aufgaben beschränkten sich auf die
Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des
Luftverkehrs. Demgegenüber gehöre die Zurverfügungstellung
der Infrastruktur bei der Abschiebung nicht zu der
öffentlichen Aufgabe der Luftverkehrsverwaltung. Im Rahmen
der mittelbaren Grundrechtsbindung sei die Beklagte nur
verpflichtet, den Zutritt zu Reisezwecken zu gewähren. Das
Verbot selbst verstoße weder gegen Gesetze noch sei es
sittenwidrig oder diskriminierend.
13
9. Der Bundesgerichtshof wies die Revision der
Beschwerdeführerin als unbegründet zurück (vgl. NJW 2006,
S. 1054 ff.).
14
Die Befugnis der Beklagten, das Verbot
auszusprechen, stütze sich auf das aus §§ 858 ff.,
903, 1004 BGB folgende Hausrecht, das es seinem Inhaber
ermögliche, grundsätzlich frei darüber zu entscheiden, wem er
den Zutritt zu der Örtlichkeit gestatte und wem er ihn
verwehre. Das schließe das Recht ein, den Zutritt nur zu
bestimmten Zwecken zu erlauben und die Einhaltung dieser
Zwecke mittels eines Verbots durchzusetzen.
15
Einschränkungen des Hausrechts ergäben sich
aus dem Kontrahierungszwang für Flugpassagiere, die die
öffentlichrechtlichen Voraussetzungen zur Benutzung des
Luftraums erfüllten, sowie aus der Öffnung des Flughafens für
Begleitpersonen von Flugpassagieren und sonstige Besucher und
Kunden der auf dem Flughafengelände angesiedelten Restaurants
und Geschäfte. Die Beklagte gestatte hierdurch generell und
unter Verzicht auf eine Prüfung im Einzelfall allen Personen
den Zutritt zum Flughafen, die sich im Rahmen des üblichen
Verhaltens bewegten und den Betriebsablauf nicht störten.
Daraus folge indes kein Anspruch der Beschwerdeführerin, den
Flughafen auch für Aktionen wie die am 11. März 2003 zu
benutzen. Mit solchem Verhalten würden die Nutzungszwecke
überschritten. Die Beklagte stelle den Flughafen weder
allgemein zur Verteilung von Flugblättern noch zur
Durchführung von Protestaktionen und sonstigen Versammlungen
zur Verfügung. Eine solche Nutzung sei auch mit der Funktion
eines Flughafens unvereinbar.
16
Die Beklagte sei auch nicht mit Rücksicht auf
die Grundrechte der Beschwerdeführerin aus Art. 5
Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 GG verpflichtet, das
Hausverbot aufzuheben. Dabei könne offenbleiben, ob eine
unmittelbare Grundrechtsbindung der Beklagten die Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben voraussetze oder ob eine solche Bindung
unabhängig davon bestehe. Das Verbot verletze nämlich auch
dann keine Rechte der Beschwerdeführerin, wenn eine
unmittelbare Grundrechtsbindung der Beklagten unterstellt
werde.
17
Art. 8 Abs. 1 GG begründe kein
Nutzungsrecht, das nicht schon nach allgemeinen
Rechtsgrundsätzen bestehe, sondern setze die rechtliche
Verfügungsbefugnis über den Versammlungsort voraus (unter
Verweis auf BVerwGE 91, 135 ). Die
Beschwerdeführerin könne auch nichts daraus herleiten, dass
es der Beklagten möglicherweise nicht völlig freistehe, über
Anträge auf Nutzung des Flughafengeländes jenseits seines
Nutzungszwecks nach Belieben zu entscheiden, sondern dass sie
gehalten sein könnte, hierbei auch das Interesse des
jeweiligen Antragstellers an der Wahrnehmung seiner
Grundrechte auf Versammlungs- und Meinungsfreiheit zu
berücksichtigen. Eine Duldungspflicht könne auch insoweit nur
in Betracht kommen, wenn die bestimmungsgemäße Nutzung des
Flughafens durch die Demonstration nicht oder allenfalls ganz
geringfügig beeinträchtigt werde. Versammlungen, die geeignet
seien, den Flughafenbetrieb zu stören, müsse die Beklagte
jedenfalls auch unter Berücksichtigung von Art. 8
Abs. 1 GG nicht hinnehmen. Solche die Abwicklung des
Flugverkehrs störende Versammlungen strebe die
Beschwerdeführerin indes an.
18
Die Beklagte sei auch nicht im Hinblick auf
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verpflichtet, das
Verbot aufzuheben. Das Hausrecht eines Flughafenbetreibers
schütze die Funktionsfähigkeit des Flughafens und
gewährleiste so die Erfüllung des gesetzlichen Auftrags, die
dem Flugverkehr dienenden Anlagen gebrauchsfähig zu erhalten
und vor Störungen zu schützen. Diene die Ausübung des
Hausrechts - wie hier - der Verhinderung konkret drohender
Betriebsstörungen, sei die damit verbundene Einschränkung der
Meinungsfreiheit hinzunehmen. Das Verbot sei im Lichte von
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Art. 8
Abs. 1 GG verhältnismäßig. Der Beklagten habe kein
milderes Mittel als das Verbot zu Gebote gestanden, um die
Beschwerdeführerin auch künftig zur Beachtung der zulässigen
Nutzungszwecke anzuhalten. Außerdem beziehe sich das Verbot
nur auf mit der Beklagten nicht abgestimmte Aktionen. Die
Beklagte habe damit zu erkennen gegeben, wie sich auch aus
Nr. 4.2 der Flughafenbenutzungsordnung ergebe, dass sie
grundsätzlich bereit sei, im Einzelfall über eine Erlaubnis
zu entscheiden.
19
10. Mit Schreiben vom 10. März 2006
informierte die Beschwerdeführerin die Beklagte, dass sie am
nächsten Tag im Terminal 2 des Flughafens für einige Minuten
ihre Meinung zu den derzeit stattfindenden Abschiebungen nach
Afghanistan kundgeben werde, ohne den Flugbetrieb in
irgendeiner Weise stören zu wollen. Außerdem teilte sie mit,
dass sie beim zuständigen Ordnungsamt für den gleichen Tag
eine halbstündige kleine Versammlung im Terminal 1 des
Flughafens angemeldet habe. Für beide Aktionen bat die
Beschwerdeführerin die Beklagte um Erlaubnis. Unter Verweis
auf das ausgesprochene Verbot versagte die Beklagte die
Erlaubnis für beide Aktionen. Sollte die Beschwerdeführerin
trotz des Verbots die Aktionen durchführen, werde man sie
sofort aus den Terminals verweisen lassen und Strafantrag
wegen Hausfriedensbruchs stellen.
20
Mit ihrer am 15. März 2006 eingelegten
Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin unter
anderem eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5
Abs. 1 Satz 1 und Art. 8 Abs. 1 GG.
21
Die Beklagte müsse sich die Grundrechte der
Beschwerdeführerin unmittelbar entgegenhalten lassen. Dies
ergebe sich daraus, dass die öffentliche Hand die Mehrheit
ihrer Gesellschaftsanteile halte. Der Staat könne sich seiner
Grundrechtsbindung durch eine „Flucht ins Privatrecht“ nicht
entziehen. Hinzu komme, dass die Beklagte als Betreiberin
eines Verkehrsflughafens im Sinne von § 38 Abs. 2
Nr. 1 Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (im Folgenden:
LuftVZO) öffentliche Infrastrukturleistungen anbiete und als
Beliehene im Bereich der Luftverkehrsverwaltung öffentliche
Aufgaben wahrnehme. Der von ihr betriebene Flughafen sei Teil
der staatlichen Daseinsvorsorge. Unabhängig davon seien auch
materiell private Rechtssubjekte unmittelbar an die
Grundrechte gebunden, wenn sie Gefährdungslagen für
grundrechtlich geschützte Autonomiebereiche herbeiführten,
die den Freiheitsgefährdungen im Staat-Bürger-Verhältnis
glichen.
22
Doch selbst wenn man nur eine mittelbare
Grundrechtsbindung annehme, genügten die angegriffenen
Entscheidungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen von
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Art. 8
Abs. 1 GG nicht.
23
Das von den Zivilgerichten bestätigte Verbot
verletze die Beschwerdeführerin in ihrer
Versammlungsfreiheit. Stellten private Eigentümer wie hier
die Beklagte der Öffentlichkeit eine Fläche als Flanier- und
Konsummeile zur Verfügung, verpflichte Art. 8
Abs. 1 GG sie zur Überlassung dieser Fläche auch zu
Versammlungszwecken. Aus der Öffnung eines kommunikativen
Raums ergäben sich Duldungspflichten, denen sich die Beklagte
aufgrund ihrer Aktionärsstruktur, der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben, der Sozialadäquanz des in Streit
stehenden Verhaltens der Beschwerdeführerin sowie aus dem
unmittelbaren örtlichen Bezug zwischen dem Flughafen und dem
Protestgegenstand nicht mit dem pauschalen Hinweis auf eine
Betriebsstörung entziehen könne. Außerdem stehe das
Grundrecht der Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen
nicht unter dem Vorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG und
könne insoweit nur im Hinblick auf kollidierende
Verfassungsgüter eingeschränkt werden. Das zeitlich
unbefristete, strafbewehrte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt auf
dem gesamten Flughafengelände schränke die Beschwerdeführerin
in ihrer Versammlungsfreiheit unverhältnismäßig ein, weil
mildere Maßnahmen wie Anzeigepflichten, Differenzierungen
nach der Größe der Versammlung oder die Festlegung bestimmter
örtlicher Verbotszonen zu Gebote stünden. Außerdem mache es
Spontanversammlungen unmöglich.
24
Daneben sei auch die Meinungsfreiheit der
Beschwerdeführerin verletzt. Die Zivilgerichte hätten die
Bedeutung des allgemein zugänglichen Raums für die
Meinungsfreiheit der Beschwerdeführerin verkannt. Die
Beklagte habe mit dem Flughafen ein Areal geschaffen, das in
großem Umfang Einkaufs-, Gastronomie- und
Dienstleistungsbetriebe vorhalte. Das Verteilen von
Flugblättern in diesem öffentlich zugänglichen Raum
überschreite nicht den Rahmen des von der Beklagten
eröffneten Allgemeinverkehrs. Die Beklagte müsse es
hinnehmen, wenn Besucher ihrer „Flug- und Erlebniswelt“ auch
kritische Kommunikationsinhalte austauschten, und könne dies
ebenso wenig verbieten, wie sie etwa auf den Inhalt von
Tageszeitungen Einfluss nehmen könne, die in den
Zeitungsläden auf dem Flughafengelände verkauft würden.
Gesteigert werde die Duldungspflicht durch den engen
Zusammenhang zwischen der geäußerten Kritik und der
Örtlichkeit des Flughafens. Denn vom Flughafen aus werde ein
Großteil der aus Deutschland durchgeführten Abschiebungen
abgewickelt, gegen die sich der Protest richte. Schließlich
sei der Eingriff in die Meinungsfreiheit auch deshalb
unverhältnismäßig, weil das Verbot die Meinungsfreiheit
zeitlich unbefristet unter einen strafbewehrten
Erlaubnisvorbehalt stelle.
25
Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bundesverwaltungsgericht, die Hessische Staatskanzlei sowie
die im Ausgangsverfahren beklagte Fraport AG Stellung
genommen.
26
1. Das Bundesverwaltungsgericht teilt mit,
dass nach seiner Rechtsprechung (vgl. BVerwGE 113, 208
) ein privatrechtliches Unternehmen, das vom Staat
beherrscht werde, der unmittelbaren Grundrechtsbindung
unterliege. Allerdings folgten nach seiner Rechtsprechung aus
dem Abwehrrecht des Art. 8 Abs. 1 GG grundsätzlich
keine Leistungsansprüche gegen den Staat und damit auch nicht
gegen einen Träger einer öffentlichen Einrichtung auf
Überlassung eines Grundstücks zu Demonstrationszwecken (vgl.
BVerwGE 91, 135 ). Art. 8
Abs. 1 GG begründe kein Benutzungsrecht, das nicht schon
nach allgemeinen Grundsätzen bestehe. Der Träger einer
öffentlichen Einrichtung sei allerdings nicht davon
entbunden, bei der aus Anlass eines Antrags auf Erteilung
einer Sondernutzungserlaubnis zu treffenden
Ermessensentscheidung das Gewicht des Interesses des
Antragstellers an der Wahrnehmung seines Grundrechts auf
Versammlungsfreiheit gebührend zu berücksichtigen.
27
2. Die Hessische Staatskanzlei hält die
Verfassungsbeschwerde nur im Hinblick auf die Rüge der
Verletzung der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1
Satz 1 GG für zulässig. Im Übrigen sei sie teils mangels
hinreichender Substantiierung, teils mangels
Beschwerdebefugnis unzulässig. Jedenfalls sei die
Verfassungsbeschwerde unbegründet.
28
a) Die Beklagte sei nicht unmittelbar an die
Grundrechte gebunden. Sie falle als Gesellschaft des
Privatrechts nicht unter Art. 1 Abs. 3 GG. Der
Umstand, dass die Anteile an der Beklagten mehrheitlich im
Eigentum der öffentlichen Hand stünden, mache sie selbst
nicht zu einer Hoheitsträgerin. Die Beklagte sei vielmehr als
Betreiberin eines Verkehrsflughafens Adressatin zahlreicher
luftverkehrsrechtlicher Pflichten (§ 19a, § 27d
Abs. 2, § 29a Luftverkehrsgesetz und § 45
Abs. 1 Satz 1 LuftVZO). Eine behördenähnliche
Eingliederung in den staatlichen Verwaltungsaufbau, die die
Beklagte als „verlängerten Arm“ des Staates erscheinen lasse,
sei hieraus nicht abzuleiten. Auch die im Luftverkehrsgesetz
vorgesehene Möglichkeit, hoheitliche Befugnisse auf
Privatpersonen zu übertragen, ändere hieran nichts. Bei
gemischtwirtschaftlichen Unternehmen wie der Beklagten seien
allein die öffentlichen Anteilseigner grundrechtsgebunden.
Die Beteiligung der öffentlichen Hand dürfe nicht zur Folge
haben, dass die ihrerseits grundrechtlich geschützte
Beteiligung der privaten Anteilseigner wegen Grundrechten
Dritter Begrenzungen über das übliche Maß hinaus erfahre.
Außerdem seien öffentliche Anteilseigner nach dem Aktienrecht
nicht imstande, einen bestimmenden Einfluss auf
Einzelfallentscheidungen des Vorstandes auszuüben. Auch die
von der Beklagten erbrachten öffentlichen
Infrastrukturleistungen bewirkten eine unmittelbare
Grundrechtsbindung nicht. Aus der Aufgabenwahrnehmung könne
nicht geschlossen werden, dass sie auch dort an die
Grundrechte gebunden sei, wo es gerade um die Verhinderung
einer bestimmungswidrigen Inanspruchnahme ihrer Einrichtungen
gehe.
29
b) Auch eine mittelbare Grundrechtsbindung der
Beklagten begründe nicht die Verpflichtung, privates Eigentum
für die Ausübung von Grundrechten Dritter zur Verfügung zu
stellen. Die Beklagte sei nur verpflichtet, jedem Nutzer
diskriminierungsfrei die Teilnahme am Luftverkehr zu
ermöglichen. Soweit in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung
im Einzelfall aus einer Drittwirkung der Grundrechte
Kontrahierungszwänge hergeleitet worden seien, könne daraus
für den hier vorliegenden Fall nichts hergeleitet werden,
denn dort sei es anders als hier stets um eine begehrte
Nutzung im Rahmen des jeweiligen Widmungszwecks gegangen.
Auch die Werbung der Beklagten führe zu keiner Ausdehnung des
Widmungszwecks hin zu einem unspezifischen Allgemeinverkehr.
Bei einem Großflughafen wie dem Flughafen Frankfurt
entsprächen Einkaufsmöglichkeiten jedenfalls mittelbar dem
Widmungszweck. Ungeachtet dessen folge aus der Einrichtung
von Geschäften kein allgemeines, durch das Hausrecht
unbeschränkbares Zutrittsrecht für jedermann. Vielmehr seien
die Flächen zu Konsumzwecken nicht anders zu beurteilen als
Flächen im Eigentum eines sonstigen Privaten, also wie
Kaufhäuser oder Einkaufszentren. Sie seien nicht mit
Fußgängerzonen oder öffentlichen Plätzen vergleichbar, die
straßenrechtlich dem öffentlichen Verkehr gewidmet seien.
30
c) Selbst wenn man eine unmittelbare
Grundrechtsbindung der Beklagten unterstelle, seien die
angegriffenen Entscheidungen verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die Beklagte müsse Versammlungen, die - wie die
Aktionen der Beschwerdeführerin - geeignet seien, den
Flughafenbetrieb zu stören, nicht hinnehmen. Abgesehen davon
laufe eine allgemeine Öffnung der Terminalflächen für die von
der Beschwerdeführerin verfolgten Zwecke der
öffentlichrechtlichen Betriebssicherungspflicht nach
§ 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO zuwider. Diese
könne die Beklagte nur gewährleisten, wenn sie Personen, die
nicht am Flugverkehr teilnehmen wollten, den Zugang verwehren
könne. Der Flughafen stelle für eine Vielzahl von
gesellschaftlichen Gruppen ein attraktives
Kommunikationsforum dar. Hätte die Beklagte daher die
Aktionen der Beschwerdeführerin zu dulden, so wäre sie im
Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG auch gegenüber
anderen Gruppen gehalten, derartige Aktionen hinzunehmen, was
zu einer konfliktträchtigen, kaum mehr kontrollierbaren
Politisierung des sicherheitssensiblen Bereichs der Terminals
führen würde.
31
3. Die Beklagte hält die Verfassungsbeschwerde
im Hinblick auf die Rügen der Verletzung der Meinungsfreiheit
und der Versammlungsfreiheit für unbegründet.
32
a) Sie selbst sei nicht unmittelbar an die
Grundrechte gebunden. Auf die Aktionärsstruktur könne nicht
abgestellt werden, weil die Frage der Grundrechtsbindung
sonst von Zufälligkeiten des Börsenhandels abhängig gemacht
und der Verkauf einer geringen Beteiligung eine völlige
Änderung des grundrechtlichen Status bewirken würde. Der
Annahme einer umfassenden Grundrechtsbindung eines
gemischtwirtschaftlichen Unternehmens wie der Beklagten stehe
das Grundrecht auf Eigentum der privaten Anteilseigner
entgegen, die nicht zugleich Grundrechtsberechtigte und
Grundrechtsadressaten sein könnten.
33
Aus der öffentlichen Aufgabe der Beklagten,
die Sicherheit und Leichtigkeit des Luftverkehrs zu
garantieren, könne nicht geschlossen werden, dass sie auch
dort grundrechtsgebunden sei, wo es gerade nicht um den Zweck
der Beförderung von Passagieren, sondern um eine darüber
hinausgehende Nutzung gehe. Der öffentliche Charakter der
Aufgabe führe schließlich auch nicht dazu, dass die
Rechtsverhältnisse der Beklagten zu den Passagieren und
Kunden des Flughafens öffentlichrechtlicher Natur seien.
Ebenso wenig könne sich die Beschwerdeführerin auf die
thematische Nähe des Versammlungsortes „Flughafen“ zu dem
Protestgegenstand berufen. Für diesen rein örtlichen Bezug
sei die Beklagte nicht verantwortlich. Die Beförderung zum
Zweck der Abschiebung werde durch die dafür zuständigen
Behörden veranlasst, die hierfür einen regulären
Passagierplatz bei einer Fluggesellschaft buchten. Dabei sei
die Beklagte verpflichtet, den zuständigen Behörden die
Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu ermöglichen. Sie sei insoweit
selbst Adressatin, nicht Akteurin hoheitlicher Maßnahmen.
Gebunden sei die Beklagte mithin nur nach den für den
gesamten Privatrechtsverkehr geltenden Grundsätzen der
mittelbaren Grundrechtsbindung. Hieraus ergebe sich kein
Anspruch eines Dritten auf Nutzung des in ihrem Eigentum
stehenden Geländes.
34
b) Auch die Meinungsfreiheit der
Beschwerdeführerin sei nicht verletzt. Meinungsäußerungen in
Form des Verteilens von Flugblättern im Flughafen seien nicht
von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt. Zwar
umfasse die Meinungsfreiheit grundsätzlich auch die Wahl der
Mittel und des Ortes einer Äußerung. Vorausgesetzt sei aber,
dass der gewählte Ort für den Grundrechtsträger grundsätzlich
frei verfügbar sei. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
enthalte dagegen kein Teilhaberecht auf Zurverfügungstellung
eines ansonsten nicht verfügbaren Ortes. Die grundrechtlich
geschützte freie kommunikative Entfaltung gelte für den
Bereich öffentlicher Straßen und Plätze, nicht aber
uneingeschränkt für private oder öffentliche Einrichtungen
über deren jeweilige Aufgabe und Widmung hinaus. Auch der
öffentliche Eigentumsanteil und die Eröffnung des Verkehrs
machten das Flughafengebäude nicht zum öffentlichen Raum, der
jeder Ausübung kommunikativer Grundrechte offen zu stehen
habe.
35
Wäre der von der Beklagten betriebene
Flughafen ein Eigenbetrieb der öffentlichen Hand, so stünde
er nicht im Gemein-, sondern lediglich im Anstaltsgebrauch.
Das erlaubte Verhalten wäre von vornherein auf den der
Widmung entsprechenden Anstaltszweck des Flughafens begrenzt.
Selbst wenn man einen Flughafen als öffentliche Einrichtung
im Gemeingebrauch qualifizieren wollte, wäre der zulässige
Gebrauch auf den Widmungszweck begrenzt. Eine darüber
hinausgehende Sondernutzung wäre in jedem Fall
erlaubnispflichtig. Dies müsse erst recht für private
Einrichtungen mit nur partiellen öffentlichen Aufgaben
gelten. Auch auf öffentlichen Straßen sei das Verbreiten von
Meinungen nicht als Gemeingebrauch, sondern als Sondernutzung
zu bewerten, wenn es den Gemeingebrauch anderer
beeinträchtigen könne. Hierbei komme es auf die örtlichen
Verhältnisse an. Was auf Straßen noch Gemeingebrauch sei,
könne unter den beengten Verhältnissen und angesichts der
vielfältigen Nutzungsansprüche im Fall eines großen
Flughafens schon Sondernutzung sein. Hier könnten schon
kleinere Gruppen und eine an den Warteschlangen Flugblätter
verteilende Person die Aufmerksamkeit für Durchsagen
beeinträchtigen oder Flugpassagieren den Zugang versperren.
Dem Ermessen des Trägers einer öffentlichen Einrichtung bei
der Erlaubnis von Sondernutzungen entspreche bei einem
privaten Träger der Erlaubnisvorbehalt für alle nicht der
Widmung entsprechenden Nutzungen.
36
Auch das Angebot von „Kauflandschaften“ und
„Erlebniswelten“ führe zu keiner Erweiterung des
Widmungszwecks. Hierbei handele es sich um Einrichtungen, die
lediglich den Zweck hätten, den Flugpassagieren die Zeit vor
und nach dem Flug unterhaltsam zu gestalten. Faktisch sei
hiermit keine entscheidende Widmungserweiterung verbunden. So
stünden den rund 52 Millionen Passagieren und 6 Millionen
Begleitpersonen im Jahr 2006 nur circa 4 Millionen Kunden
gegenüber, die den Flughafen allein zu Einkaufs- oder
Besichtigungszwecken aufgesucht hätten. Eine Erweiterung des
Widmungszwecks und damit des Schutzbereichs der
Meinungsfreiheit ergebe sich auch nicht durch die räumliche
Beziehung zwischen dem Flughafen und der kritisierten
Abschiebungspraxis.
37
Selbst wenn das Verteilen von Flugblättern in
dem Flughafengebäude grundsätzlich unter die Meinungsfreiheit
falle, sei hiervon eine Anstiftung zu Straftaten, wie bei
einer Aktion der Beschwerdeführerin im Juni 2004, bei der sie
die Fluggäste dazu aufgefordert habe, zur Verhinderung einer
Abschiebung das Handy im Flugzeug nicht abzuschalten, nicht
umfasst. Der Eingriff in die Meinungsfreiheit sei insoweit
jedenfalls gerechtfertigt. Der Betreiber eines Flughafens
müsse bestimmte Formen von Meinungsäußerungen, insbesondere
Flugblattaktionen, kontrollieren dürfen, wenn diese geeignet
seien, Betriebsstörungen herbeizuführen. Ebendies sei der
Sinn der Erlaubnispflicht. Gesetzliche Grundlage und
allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG
sei das Hausrecht aus §§ 858, 903 BGB. Mindestens für
die privaten Anteilseigner sei dieses Recht durch
Art. 14 GG auch verfassungsrechtlich abgesichert. Dieses
Hausrecht habe die Beklagte im Einklang mit Art. 5 GG
ausgeübt. Selbst wenn das Eigentum durch die öffentliche
Aufgabe und eine erweiterte Grundrechtsbindung im Sinne eines
öffentlichen Kommunikationsraums überlagert sei, sei die
durch das Verbot vorgenommene Beschränkung der
Meinungsfreiheit als Zuordnung unterschiedlicher Grundrechte
im Sinne einer Konfliktlösung zur Gefahrenabwehr
gerechtfertigt.
38
Das Verbot des Flugblattverteilens ohne
ausdrückliche Erlaubnis sei auch verhältnismäßig. Insoweit
sei zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführerin die
Möglichkeit bleibe, im öffentlichen Raum im unmittelbaren
Umfeld des Flughafens, wie etwa am Charterbusbahnhof vor
Terminal 1, auf ihre Meinung aufmerksam zu machen.
Demgegenüber würde die Öffnung des Flughafens für vielfältige
Meinungskundgaben zu einer Politisierung von
Verkehrseinrichtungen führen. Konflikte wären vorprogrammiert
und tendenziell unkontrollierbar. Flugpassagiere könnten sich
für bestimmte Meinungen vereinnahmt fühlen, ohne - wie im
öffentlichen Verkehrsraum - ausweichen zu können. All dies
sei mit den Sicherheitspflichten für Flughafenbetreiber nicht
vereinbar.
39
c) Ebenso wenig sei das Grundrecht der
Beschwerdeführerin aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt.
Weder die öffentliche Aufgabe noch die öffentliche
Zugänglichkeit verschafften der Beschwerdeführerin einen
Anspruch auf die Abhaltung einer Demonstration auf einem
dafür nicht zur Verfügung gestellten Gelände. Das vom
Grundrecht auf Versammlungsfreiheit geschützte örtliche
Selbstbestimmungsrecht beziehe sich nicht auf in fremdem
Eigentum stehende Grundstücke und Einrichtungen. Wie die
Vorschriften des Versammlungsgesetzes sei das Grundrecht auf
Versammlungsfreiheit allein auf den öffentlichen Straßenraum
zugeschnitten. Etwas anderes gelte nur für Versammlungen in
geschlossenen Räumen, um die es aber wegen der freien
Zugänglichkeit der Terminals nicht gehe.
40
Würde man die Terminals dem öffentlichen
Straßenraum gleichstellen, hätte dies schwere Folgen für die
Funktionsfähigkeit des Flughafens. Nach allgemeinem
Versammlungsrecht müsste zunächst jede angemeldete
Versammlung und jede Spontanversammlung hingenommen werden.
Verstöße gegen die öffentliche Ordnung könnten einen Eingriff
nicht rechtfertigen. Behinderungen Dritter müssten bis zur
Grenze der Unfriedlichkeit hingenommen werden. Einzelne
Straftaten würden die ganze Versammlung nicht unfriedlich
werden lassen. Das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland und
Empfindlichkeiten von Staatsgästen dürften keine Rolle
spielen. Die Versammlungsfreiheit würde sich grundsätzlich
auch auf die Verwendung von Megafonen und Transparenten
erstrecken. Die Kosten der Reinigung müssten von dem Träger
der Baulast übernommen werden. Bei einem solchen Szenario
müssten die Zuständigkeiten zwischen der Beklagten, der Stadt
Frankfurt am Main und der Landespolizei neu verteilt werden.
Eine solche Zuständigkeitsverteilung könne allein der
Gesetzgeber regeln. Jedenfalls aber sei eine drastisch
erhöhte Präsenz der Landespolizei vonnöten.
41
Selbst wenn die Versammlungsfreiheit
grundsätzlich auch Demonstrationen in den Terminals umfasse,
sei das hier in Rede stehende Verbot zur Gefahrenabwehr
gerechtfertigt. Der Flughafen sei eine besonders
störungssensible Einrichtung, die nur bei hoher Disziplin
aller Beteiligter funktioniere: Der Lärm der
Versammlungsteilnehmer, insbesondere durch Trillerpfeifen,
könne die Vernehmbarkeit und Verständlichkeit von
Lautsprecherdurchsagen erschweren. Durch herumstehende
Gruppen könnten Fluchtwege und Notausgänge verstellt, der
Brandschutz erschwert und Rettungseinsätze behindert werden.
Bei unübersichtlichen Menschenmengen könne der Raum nicht
mehr auf stehengelassene Gepäckstücke kontrolliert werden.
Aus der Menschenmenge heraus könnten leichter Terroranschläge
verübt werden. Es bestehe kaum die Möglichkeit,
Flugpassagiere von einem Terminalbereich in einen anderen
umzuleiten. Außerdem sei mit Konfrontationen zwischen
Versammlungsteilnehmern und Flugpassagieren zu rechnen, die
befürchteten, ihren Flug zu verpassen. Der Flughafen sei
insoweit mit einer städtischen Fußgängerzone nicht zu
vergleichen.
42
Ein generelles Demonstrationsverbot im
Flughafen sei auch verhältnismäßig. Mildere Mittel wie etwa
die Verweisung auf den Außenbereich des Flughafens würden
bereits regelmäßig ergriffen. Die Folgen des Verbots für die
Beschwerdeführerin seien im Hinblick auf die räumlichen
Alternativen gering. Wären Versammlungen in den Terminals des
Flughafens zulässig, stünde zu befürchten, dass sich diese zu
einer der „Haupt-Demonstrationsarenen“ der Republik
entwickeln würden. Sicherheit und die ordnungsgemäße
Abwicklung des Verkehrs wären nicht mehr oder nur noch unter
Inkaufnahme einer unzumutbaren Aufrüstung und eines Umbaus
des gesamten Terminalbereichs zu gewährleisten. So habe die
Beklagte in Absprache mit der Polizei für den Fall von
Demonstrationen, die unbeherrschbar zu werden drohten,
entschieden, den betreffenden Terminal zu schließen und nur
noch Passagiere mit Flugtickets hineinzulassen. Ein solches
Vorgehen ziehe indes regelmäßig eine Flut von Beschwerden und
Schadensersatzforderungen nach sich und bedeute letztlich,
dass die Beklagte ihre betrieblichen Prozesse selbst
blockiere.
43
In der mündlichen Verhandlung haben sich die
Beschwerdeführerin und die Beklagte als Äußerungsberechtigte
sowie als sachkundige Auskunftspersonen Vertreter von Amnesty
International - Sektion der Bundesrepublik Deutschland
e.V. -, des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen
- Deutsche Sektion des CEEP e.V. -, des Deutschen
Gewerkschaftsbundes - Bezirk Hessen-Thüringen -
sowie der Bundespolizeidirektion Flughafen Frankfurt/Main und
der Polizeidirektion Flughafen des Polizeipräsidiums
Frankfurt am Main geäußert.
44
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist
begründet. Die angegriffenen Entscheidungen der Zivilgerichte
verletzen die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten aus
Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1
Satz 1 GG.
45
Die Beklagte ist gegenüber der
Beschwerdeführerin unmittelbar an die Grundrechte gebunden.
Entsprechend kann sie sich zur Rechtfertigung des von ihr
ausgesprochenen Flughafenverbots nicht ihrerseits auf eigene
Grundrechte berufen.
46
1. Die Nutzung zivilrechtlicher Formen
enthebt die staatliche Gewalt nicht von ihrer Bindung an die
Grundrechte gemäß Art. 1 Abs. 3 GG. Dies gilt
sowohl für die Verwendung von zivilrechtlichen
Handlungsformen als auch für den Einsatz privatrechtlicher
Organisations- und Gesellschaftsformen. Von der öffentlichen
Hand beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen
unterliegen ebenso wie im Alleineigentum des Staates stehende
öffentliche Unternehmen, die in den Formen des Privatrechts
organisiert sind, einer unmittelbaren Grundrechtsbindung.
47
a) Gemäß Art. 1 Abs. 3 GG
binden die Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und
Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. Sie gelten
nicht nur für bestimmte Bereiche, Funktionen oder
Handlungsformen staatlicher Aufgabenwahrnehmung, sondern
binden die staatliche Gewalt umfassend und insgesamt. Der
Begriff der staatlichen Gewalt ist dabei weit zu verstehen
und erstreckt sich nicht nur auf imperative Maßnahmen.
Entscheidungen, Äußerungen und Handlungen, die - auf den
jeweiligen staatlichen Entscheidungsebenen - den
Anspruch erheben können, autorisiert im Namen aller Bürger
getroffen zu werden, sind von der Grundrechtsbindung erfasst.
Grundrechtsgebundene staatliche Gewalt im Sinne des
Art. 1 Abs. 3 GG ist danach jedes Handeln
staatlicher Organe oder Organisationen, weil es in
Wahrnehmung ihres dem Gemeinwohl verpflichteten Auftrags
erfolgt.
48
Art. 1 Abs. 3 GG liegt dabei eine
elementare Unterscheidung zugrunde: Während der Bürger
prinzipiell frei ist, ist der Staat prinzipiell gebunden. Der
Bürger findet durch die Grundrechte Anerkennung als freie
Person, die in der Entfaltung ihrer Individualität
selbstverantwortlich ist. Er und die von ihm gegründeten
Vereinigungen und Einrichtungen können ihr Handeln nach
subjektiven Präferenzen in privater Freiheit gestalten, ohne
hierfür grundsätzlich rechenschaftspflichtig zu sein. Ihre
Inpflichtnahme durch die Rechtsordnung ist von vornherein
relativ und - insbesondere nach Maßgabe der
Verhältnismäßigkeit - prinzipiell begrenzt. Demgegenüber
handelt der Staat in treuhänderischer Aufgabenwahrnehmung für
die Bürger und ist ihnen rechenschaftspflichtig. Seine
Aktivitäten verstehen sich nicht als Ausdruck freier
subjektiver Überzeugungen in Verwirklichung persönlicher
Individualität, sondern bleiben in distanziertem Respekt vor
den verschiedenen Überzeugungen der Staatsbürger und werden
dementsprechend von der Verfassung umfassend an die
Grundrechte gebunden. Diese Bindung steht nicht unter einem
Nützlichkeits- oder Funktionsvorbehalt. Sobald der Staat eine
Aufgabe an sich zieht, ist er bei deren Wahrnehmung auch an
die Grundrechte gebunden, unabhängig davon, in welcher
Rechtsform er handelt. Dies gilt auch, wenn er für seine
Aufgabenwahrnehmung auf das Zivilrecht zurückgreift. Eine
Flucht aus der Grundrechtsbindung in das Privatrecht mit der
Folge, dass der Staat unter Freistellung von Art. 1
Abs. 3 GG als Privatrechtssubjekt zu begreifen wäre, ist
ihm verstellt.
49
b) Die unmittelbare Grundrechtsbindung
betrifft nicht nur öffentliche Unternehmen, die vollständig
im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, sondern auch
gemischtwirtschaftliche Unternehmen, wenn diese von der
öffentlichen Hand beherrscht werden.
50
aa) Für öffentliche Unternehmen in
Privatrechtsform, die vollständig im Eigentum der
öffentlichen Hand stehen, ist anerkannt, dass die
Grundrechtsbindung nicht nur den oder die Träger des
jeweiligen Unternehmens trifft, sondern das Unternehmen
selbst (vgl. BVerwGE 113, 208 ; Rüfner, in:
Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl. 2000, § 117
Rn. 49; Ehlers, Gutachten E für den 64. DJT
, S. E 39; Dreier, in: Dreier, GG,
Bd. 1, 2. Aufl. 2004, Art. 1 Abs. 3
Rn. 69 f.; Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht
II, 25. Aufl. 2009, Rn. 187; Höfling, in: Sachs,
GG, 5. Aufl. 2009, Art. 1 Rn. 104). Dies
entspricht dem Charakter eines solchen Unternehmens als
verselbständigter Handlungseinheit und stellt eine effektive
Grundrechtsbindung unabhängig davon sicher, ob, wieweit und
in welcher Form der oder die Eigentümer
gesellschaftsrechtlich auf die Leitung der Geschäfte Einfluss
nehmen können und wie - bei Unternehmen mit
verschiedenen öffentlichen Anteilseignern - eine
Koordination der Einflussrechte verschiedener öffentlicher
Eigentümer zu gewährleisten wäre. Aktivitäten öffentlicher
Unternehmen bleiben unabhängig von der Ausgestaltung der
gesellschaftsrechtlichen Einflussrechte eine Form staatlicher
Aufgabenwahrnehmung, bei der die Unternehmen selbst
unmittelbar an die Grundrechte gebunden sind.
51
bb) Nichts anderes hat für
gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen sowohl private
wie öffentliche Anteilseigner beteiligt sind, zu gelten, wenn
diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden.
52
(1) Auch bei gemischtwirtschaftlichen
Unternehmen erfasst die Frage der Grundrechtsbindung das
jeweilige Unternehmen insgesamt und kann nur einheitlich
beantwortet werden. Sie sind gleichfalls als verselbständigte
Handlungseinheiten tätig. Die Grundrechtsbindung der hinter
den Unternehmen stehenden öffentlichen Eigentümer und ihre
gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsbefugnisse allein sind
ungeeignet, die Grundrechtsbindung solcher Unternehmen zu
ersetzen und machen sie insbesondere nicht überflüssig. Schon
grundsätzlich kann eine Grundrechtsbindung nicht quotenweise
realisiert werden. Auch sind die Einwirkungsrechte der
Anteilseigner auf die laufende Geschäftsführung
gesellschaftsrechtlich vielfach beschränkt, so dass
- insbesondere im Aktienrecht (vgl. etwa § 119
Abs. 2 AktG), und unter Berücksichtigung des
Mitbestimmungsrechts - eine Grundrechtsbindung selbst
durch die Mehrheit der Eigentümer vielfach nicht durchsetzbar
ist. Überdies wäre die Geltendmachung von Grundrechten über
den Umweg der Einwirkungsrechte, zumal wenn an einem
Unternehmen mehrere öffentliche Anteilseigner beteiligt sind,
vom Verfahren und Zeitaufwand her zu schwerfällig, um einen
effektiven Grundrechtsschutz sicherzustellen.
53
(2) Ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen
unterliegt dann der unmittelbaren Grundrechtsbindung, wenn es
von den öffentlichen Anteilseignern beherrscht wird. Dies ist
in der Regel der Fall, wenn mehr als die Hälfte der Anteile
im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Insoweit kann
grundsätzlich an entsprechende zivilrechtliche Wertungen
angeknüpft werden (vgl. §§ 16, 17 AktG, Art. 2
Abs. 1 Buchstabe f Richtlinie 2004/109/EG). Ob in
besonderen Fällen dieses Kriterium zu ergänzen ist, bedarf
hier keiner Entscheidung.
54
Das Kriterium der Beherrschung mit seiner
Anknüpfung an die eigentumsrechtlichen Mehrheitsverhältnisse
stellt danach nicht auf konkrete Einwirkungsbefugnisse
hinsichtlich der Geschäftsführung ab, sondern auf die
Gesamtverantwortung für das jeweilige Unternehmen: Anders als
in Fällen, in denen die öffentliche Hand nur einen
untergeordneten Anteil an einem privaten Unternehmen hält,
handelt es sich dann grundsätzlich nicht um private
Aktivitäten unter Beteiligung des Staates, sondern um
staatliche Aktivitäten unter Beteiligung von Privaten. Für
sie gelten unabhängig von ihrem Zweck oder Inhalt die
allgemeinen Bindungen staatlicher Aufgabenwahrnehmung. Bei
der Entfaltung dieser Aktivitäten sind die öffentlich
beherrschten Unternehmen unmittelbar durch die Grundrechte
gebunden und können sich umgekehrt gegenüber Bürgern nicht
auf eigene Grundrechte stützen.
55
(3) Die Rechte der privaten Anteilseigner
erfahren hierdurch keine ungerechtfertigte Einbuße: Ob diese
sich an einem öffentlich beherrschten Unternehmen beteiligen
oder nicht, liegt in ihrer freien Entscheidung, und auch wenn
sich die Mehrheitsverhältnisse erst nachträglich ändern,
steht es ihnen - wie bei der Änderung von
Mehrheitsverhältnissen sonst - frei, hierauf zu
reagieren. Sofern sich Private indes an solchen Unternehmen
beteiligen, haben sie an den Chancen und Risiken, die sich
aus den Handlungsbedingungen der öffentlichen Hand ergeben,
gleichermaßen teil. Ohnehin unberührt bleibt ihre
Rechtsstellung als Grundrechtsträger insbesondere des
Eigentumsgrundrechts unmittelbar gegenüber den öffentlichen
Anteilseignern oder sonst gegenüber der öffentlichen
Gewalt.
56
c) Mit der unmittelbaren
Grundrechtsbindung und der damit fehlenden Berechtigung, sich
in einem Zivilrechtsstreit gegenüber Privaten auf eigene
Grundrechte zu berufen, unterliegen öffentlich beherrschte
Unternehmen spezifischen Beschränkungen, denen materiell
private beziehungsweise privat beherrschte Unternehmen nicht
unterliegen. Die Auswirkungen dieser Grundrechtsbindung sind,
da im Rahmen des Zivilrechts verbleibend, jedoch begrenzt.
Insbesondere wird die öffentliche Hand hierdurch nicht
grundsätzlich daran gehindert, in adäquater und weithin
gleichberechtigter Weise wie Private die Handlungsinstrumente
des Zivilrechts für ihre Aufgabenwahrnehmung zu nutzen und
auch sonst am privaten Wirtschaftsverkehr teilzunehmen. Dies
schließt umgekehrt allerdings nicht aus, dass möglicherweise
Private - etwa im Wege der mittelbaren
Drittwirkung - unbeschadet ihrer eigenen Grundrechte
ähnlich oder auch genauso weit durch die Grundrechte in
Pflicht genommen werden, insbesondere wenn sie in
tatsächlicher Hinsicht in eine vergleichbare Pflichten- oder
Garantenstellung hineinwachsen wie traditionell der
Staat.
57
aa) Viele typische Gefährdungslagen für
den Grundrechtsschutz entstehen im Privatrecht von vornherein
nicht, da dort dem Staat keine spezifischen
Eingriffsbefugnisse zu Gebote stehen. Einseitig verbindliches
Handeln ist ihm im Privatrecht nur sehr begrenzt - etwa
wie vorliegend unter Rückgriff auf die zivilrechtlichen
Eigentümerbefugnisse, insbesondere das Hausrecht -
eröffnet. Sofern hingegen Grundrechte im Rahmen von
Vertragsbeziehungen in Frage stehen, ist es möglich, dass
mangels einseitiger Entscheidungsgewalt der öffentlichen Hand
schon kein Eingriff in Grundrechte stattfindet oder bei einer
Grundrechtsbeschränkung die Freiwilligkeit des
Vertragsschlusses seitens des Bürgers im konkreten Fall mit
in Rechnung zu stellen ist. Auch hindert die unmittelbare
Grundrechtsbindung öffentlich beherrschte Unternehmen nicht,
sich erwerbswirtschaftlich am Wirtschaftsverkehr zu
beteiligen. Insbesondere verbietet auch Art. 3
Abs. 1 GG Differenzierungen nicht, die an marktrelevante
Kriterien wie Produktqualität, Zuverlässigkeit und
Zahlungsfähigkeit anknüpfen, um ein wettbewerbliches
Wirtschaften des Unternehmens zu ermöglichen.
58
bb) Allerdings sind die
Grundrechtsbindung und die ihr entsprechende fehlende
Grundrechtsberechtigung nicht ohne Bedeutung. Sie verwehren
öffentlich beherrschten Unternehmen insbesondere, sich auf
die Subjektivität gewillkürter Freiheit zu berufen. So kann
die öffentliche Hand zwar die zivilrechtlichen
Eigentümerbefugnisse - wie vorliegend das
Hausrecht - nutzen, jedoch entheben diese nicht davon,
insbesondere einseitig verbindliche Entscheidungen durch
legitime Gemeinwohlzwecke am Maßstab der Grundrechte und des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu rechtfertigen. Praktische
Bedeutung erlangt die Grundrechtsbindung vor allem als
Verpflichtung zu rechtsstaatlicher Neutralität bei der
Gestaltung ihrer Vertragsbeziehungen. Öffentliche
einschließlich der öffentlich beherrschten Unternehmen können
zwar ihre Kundenbeziehungen nach der Logik des Marktes
gestalten, jedoch steht es ihnen nicht frei, ihre
wirtschaftliche Tätigkeit nach Belieben mit subjektiv
weltanschaulichen Präferenzen oder Zielsetzungen und hierauf
beruhenden Differenzierungen zu verbinden.
59
cc) Die unmittelbare Grundrechtsbindung
öffentlich beherrschter Unternehmen unterscheidet sich somit
grundsätzlich von der in der Regel nur mittelbaren
Grundrechtsbindung, der auch Private und Privatunternehmen
- insbesondere nach den Grundsätzen der mittelbaren
Drittwirkung und auf der Grundlage von staatlichen
Schutzpflichten - unterworfen sind. Während diese auf
einer prinzipiellen Rechenschaftspflicht gegenüber dem Bürger
beruht, dient jene dem Ausgleich bürgerlicher
Freiheitssphären untereinander und ist damit von vornherein
relativ. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Wirkung der
Grundrechte und damit die - sei es mittelbare, sei es
unmittelbare - Inpflichtnahme Privater in jedem Fall
weniger weit reicht. Je nach Gewährleistungsinhalt und
Fallgestaltung kann die mittelbare Grundrechtsbindung
Privater einer Grundrechtsbindung des Staates vielmehr nahe
oder auch gleich kommen. Für den Schutz der Kommunikation
kommt das insbesondere dann in Betracht, wenn private
Unternehmen die Bereitstellung schon der Rahmenbedingungen
öffentlicher Kommunikation selbst übernehmen und damit in
Funktionen eintreten, die - wie die Sicherstellung der
Post- und Telekommunikationsdienstleistungen - früher
dem Staat als Aufgabe der Daseinsvorsorge zugewiesen waren.
Wieweit dieses heute in Bezug auf die Versammlungsfreiheit
oder die Freiheit der Meinungsäußerung auch für materiell
private Unternehmen gilt, die einen öffentlichen Verkehr
eröffnen und damit Orte der allgemeinen Kommunikation
schaffen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.
60
2. Die Beklagte ist als
Aktiengesellschaft, deren Anteile zu mehr als 50 % von
öffentlichen Anteilseignern gehalten werden, folglich
unmittelbar an die Grundrechte des Grundgesetzes
gebunden.
61
Die angegriffenen Entscheidungen der
Zivilgerichte verletzen die Beschwerdeführerin in ihrem
Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG.
62
1. Das durch die angegriffenen
Entscheidungen bestätigte Verbot, im Frankfurter Flughafen
ohne Erlaubnis der Beklagten Versammlungen durchzuführen,
greift in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit gemäß
Art. 8 Abs. 1 GG ein.
63
a) aa) Art. 8 Abs. 1 GG schützt
die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer
gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen
Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung
örtlich zusammen zu kommen (vgl. BVerfGE 104, 92 ;
111, 147 ). Als Freiheit zur kollektiven
Meinungskundgabe ist die Versammlungsfreiheit für eine
freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend (vgl.
BVerfGE 69, 315 ). In ihrer idealtypischen
Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche
Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnehmer in
der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser
Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen - schon
durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die
Wahl des Ortes - im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung
nehmen und ihren Standpunkt bezeugen (vgl. BVerfGE 69, 315
).
64
bb) Art. 8 Abs. 1 GG
gewährleistet auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo
und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden
soll. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden
Minderheiten zugute kommt, gewährleistet das Grundrecht den
Grundrechtsträgern so nicht nur die Freiheit, an einer
öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu
bleiben, sondern zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über
Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (vgl.
BVerfGE 69, 315 ). Die Bürger sollen damit selbst
entscheiden können, wo sie ihr Anliegen - gegebenenfalls
auch in Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder
Einrichtungen - am wirksamsten zur Geltung bringen
können.
65
(1) Die Versammlungsfreiheit verschafft
damit allerdings kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten.
Insbesondere gewährt es dem Bürger keinen Zutritt zu Orten,
die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder
zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten
Zwecken Zugang gewährt wird. Die Durchführung von
Versammlungen etwa in Verwaltungsgebäuden oder in
eingefriedeten, der Allgemeinheit nicht geöffneten Anlagen
ist durch Art. 8 Abs. 1 GG ebenso wenig geschützt
wie etwa in einem öffentlichen Schwimmbad oder
Krankenhaus.
66
(2) Demgegenüber verbürgt die
Versammlungsfreiheit die Durchführung von Versammlungen dort,
wo ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist.
67
Dies betrifft - unabhängig von
einfachrechtlichen Bestimmungen des Straßenrechts -
zunächst den öffentlichen Straßenraum. Dieser ist das
natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem
Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit
tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können. Vor
allem innerörtliche Straßen und Plätze werden heute als
Stätten des Informations- und Meinungsaustausches sowie der
Pflege menschlicher Kontakte angesehen. In verstärktem Maß
gilt dies für Fußgängerzonen und verkehrsberuhigte Bereiche;
die Ermöglichung des kommunikativen Verkehrs ist ein
wesentliches Anliegen, das mit solchen Einrichtungen verfolgt
wird (vgl. Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht,
7. Aufl. 2010, S. 730). Das Versammlungsrecht knüpft an
diese Funktion an. Dabei beachtet es die allgemeinen straßen-
und straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen, die es jedoch
partiell überlagert, sofern dies für eine effektive
Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist.
Öffentliche Versammlungen und Aufzüge finden hier die
Bedingungen, um Forderungen
einem allgemeinen Publikum zu Gehör zu bringen und Protest
oder Unmut sinnbildlich „auf die Straße zu tragen“.
68
Entsprechendes gilt aber auch für Stätten
außerhalb des öffentlichen Straßenraums, an denen in
ähnlicher Weise ein öffentlicher Verkehr eröffnet ist und
Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Wenn heute die
Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen, Wege und
Plätze zunehmend durch weitere Foren wie Einkaufszentren,
Ladenpassagen oder sonstige Begegnungsstätten ergänzt wird,
kann die Versammlungsfreiheit für die Verkehrsflächen solcher
Einrichtungen nicht ausgenommen werden, soweit eine
unmittelbare Grundrechtsbindung besteht oder Private im Wege
der mittelbaren Drittwirkung in Anspruch genommen werden
können. Dies gilt unabhängig davon, ob die Flächen sich in
eigenen Anlagen befinden oder in Verbindung mit
Infrastruktureinrichtungen stehen, überdacht oder im Freien
angesiedelt sind. Grundrechtlich ist auch unerheblich, ob ein
solcher Kommunikationsraum mit den Mitteln des öffentlichen
Straßen- und Wegerechts oder des Zivilrechts geschaffen
wird. Ein Verbot von Versammlungen kann auch nicht als Minus
zu der Nichtöffnung des Geländes und damit als bloße
Versagung einer freiwilligen Leistung angesehen werden.
Vielmehr besteht zwischen der Eröffnung eines Verkehrs zur
öffentlichen Kommunikation und der Versammlungsfreiheit ein
unaufhebbarer Zusammenhang: Dort wo öffentliche
Kommunikationsräume eröffnet werden, kann der unmittelbar
grundrechtsverpflichtete Staat nicht unter Rückgriff auf frei
gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den
Gebrauch der Kommunikationsfreiheiten aus den zulässigen
Nutzungen ausnehmen: Er würde sich damit in Widerspruch zu
der eigenen Öffnungsentscheidung setzen.
69
(3) Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs,
die neben dem öffentlichen Straßenraum für die Durchführung
von Versammlungen in Anspruch genommen werden können, sind
zunächst nur solche, die der Öffentlichkeit allgemein
geöffnet und zugänglich sind. Ausgeschlossen sind
demgegenüber zum einen Orte, zu denen der Zugang individuell
kontrolliert und nur für einzelne, begrenzte Zwecke gestattet
wird. Wenn eine individuelle Eingangskontrolle wie an der
Sicherheitsschleuse zum Abflugbereich für eine Einrichtung
sicherstellt, dass nur bestimmte Personen - die
Flugpassagiere, um ihre Reise anzutreten - Zutritt
haben, ist dort kein allgemeiner Verkehr eröffnet. Die
Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit kann an solchen Orten
nicht beansprucht werden.
70
Zum anderen beantwortet sich die Frage, ob ein
solcher außerhalb öffentlicher Straßen, Wege und Plätze
liegender Ort als ein öffentlicher Kommunikationsraum zu
beurteilen ist, nach dem Leitbild des öffentlichen Forums
(vgl. zu ähnlichen Kriterien: Supreme Court of Canada,
Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada,
1 S. C. R. 139; Supreme Court of the United
States, International Society for Krishna Consciousness
dadurch charakterisiert, dass auf ihm eine Vielzahl von
verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann
und hierdurch ein vielseitiges und offenes
Kommunikationsgeflecht entsteht. Abzugrenzen ist dies von
Stätten, die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach
nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und
entsprechend ausgestaltet sind. Wenn Orte in tatsächlicher
Hinsicht ausschließlich oder ganz überwiegend nur einer
bestimmten Funktion dienen, kann in ihnen - außerhalb
privater Nutzungsrechte - die Durchführung von Versammlungen
nach Art. 8 Abs. 1 GG nicht begehrt werden. Anders
ist dies indes dort, wo die Verbindung von Ladengeschäften,
Dienstleistungsanbietern, Restaurationsbetrieben und
Erholungsflächen einen Raum des Flanierens schafft und so
Orte des Verweilens und der Begegnung entstehen. Werden Räume
in dieser Weise für ein Nebeneinander verschiedener, auch
kommunikativer Nutzungen geöffnet und zum öffentlichen Forum,
kann aus ihnen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG auch die
politische Auseinandersetzung in Form von kollektiven
Meinungskundgaben durch Versammlungen nicht herausgehalten
werden. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet den Bürgern
für die Verkehrsflächen solcher Orte das Recht, das Publikum
mit politischen Auseinandersetzungen, gesellschaftlichen
Konflikten oder sonstigen Themen zu konfrontieren. Solche
Möglichkeiten, Aufmerksamkeit zu erzielen, sind als Grundlage
der demokratischen Willensbildung mit der
Versammlungsfreiheit gewollt und bilden ein konstituierendes
Element der demokratischen Staatsordnung.
71
b) Hiervon ausgehend greift die
Bestätigung des von der Beklagten ausgesprochenen
Flughafenverbots durch die angegriffenen Entscheidungen in
die Versammlungsfreiheit der Beschwerdeführerin ein.
72
Das Begehren der Beschwerdeführerin, im
Frankfurter Flughafen Versammlungen durchzuführen, fällt
nicht schon aus dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit
heraus. Der Frankfurter Flughafen ist in wesentlichen
Bereichen als Ort allgemeinen kommunikativen Verkehrs
ausgestaltet. Zwar gilt dies nicht für den gesamten
Flughafen. So ist eine Berufung auf die Versammlungsfreiheit
für die Sicherheitsbereiche, die nicht allgemein zugänglich
sind, ebenso ausgeschlossen wie für solche Bereiche, die nur
bestimmten Funktionen (zum Beispiel der Gepäckausgabe)
dienen. Jedoch umfasst der Flughafen auch große Bereiche, die
als Orte des Flanierens und des Gesprächs, als Wege zum
Einkaufen und zu Gastronomiebetrieben ausgestaltet sind und
hierfür einen allgemeinen Verkehr eröffnen. Unter der Rubrik
„Einkaufen und Erleben“ wirbt die Beklagte, die sich als
„City in the City“ versteht, im Internet: „Airport Shopping
für alle!“, „Auf 4.000 Quadratmetern zeigt sich der neue
Marktplatz in neuem Gewand und freut sich auf Ihren Besuch!“.
Hier sind ersichtlich Orte als allgemein zugängliche
öffentliche Foren ausgestaltet, deren Verkehrsflächen
Versammlungen damit grundsätzlich offenstehen.
73
Die Beklagte untersagt der Beschwerdeführerin
demgegenüber für die Zukunft zeitlich unbegrenzt - und
damit ohne Ansehung der durch eine bestimmte Versammlung
konkret drohenden Beeinträchtigungen des
Betriebsablaufs - die Durchführung von Versammlungen
ohne ihre Erlaubnis für den gesamten Bereich des Flughafens.
Indem die angegriffenen Entscheidungen dieses Verbot
bestätigen, greifen sie in die Versammlungsfreiheit der
Beschwerdeführerin ein.
74
2. Der Eingriff unterliegt im Hinblick
auf die formelle Verfassungsmäßigkeit der das Grundrecht der
Versammlungsfreiheit einschränkenden Ermächtigungsgrundlage
keinen Bedenken. Die Beklagte kann sich für die Beschränkung
von Versammlungen im Frankfurter Flughafen grundsätzlich auf
die Eigentümerbefugnisse des Bürgerlichen Gesetzesbuches
stützen. Sie hat deren Ausübung allerdings am Grundrecht der
Versammlungsfreiheit auszurichten.
75
a) Die Versammlungsfreiheit ist nicht
vorbehaltlos gewährleistet. Vielmehr können Versammlungen
unter freiem Himmel gemäß Art. 8 Abs. 2 GG durch
Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Diesem
Gesetzesvorbehalt unterfallen auch Versammlungen im Innern
des Frankfurter Flughafens.
76
aa) Versammlungen an Orten allgemeinen
kommunikativen Verkehrs sind Versammlungen unter freiem
Himmel im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG und
unterliegen dem Gesetzesvorbehalt. Dies gilt unabhängig
davon, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte als solche in
der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen.
Maßgeblich ist, dass Versammlungen an solchen Orten
ihrerseits in einem öffentlichen Raum, das heißt inmitten
eines allgemeinen Publikumsverkehrs stattfinden und von
diesem nicht räumlich getrennt sind.
77
Der Begriff der „Versammlung unter freiem
Himmel“ des Art. 8 Abs. 2 GG darf nicht in einem
engen Sinne als Verweis auf einen nicht überdachten
Veranstaltungsort verstanden werden. Sein Sinn erschließt
sich vielmehr zutreffend erst in der Gegenüberstellung der
ihm unterliegenden versammlungsrechtlichen Leitbilder:
Während „Versammlungen unter freiem Himmel“ idealtypisch
solche auf öffentlichen Straßen und Plätzen sind, steht dem
als Gegenbild die Versammlung in von der Öffentlichkeit
abgeschiedenen Räumen wie etwa in Hinterzimmern von
Gaststätten gegenüber. Dort bleiben die
Versammlungsteilnehmer unter sich und sind von der
Allgemeinheit abgeschirmt, so dass Konflikte, die eine
Regelung erforderten, weniger vorgezeichnet sind.
Demgegenüber finden Versammlungen „unter freiem Himmel“ in
der unmittelbaren Auseinandersetzung mit einer unbeteiligten
Öffentlichkeit statt (vgl. Arbeitskreis Versammlungsrecht,
Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes,
Enders/Hoffmann-Riem/Kniesel/Poscher/Schulze-Fielitz
besteht im Aufeinandertreffen der Versammlungsteilnehmer mit
Dritten ein höheres, weniger beherrschbares
Gefahrenpotential: Emotionalisierungen der durch eine
Versammlung herausgeforderten Auseinandersetzung können sich
im Gegenüber zu einem allgemeinen Publikum schneller
zuspitzen und eventuell Gegenreaktionen provozieren. Die
Versammlung kann hier leichter Zulauf finden, sie bewegt sich
als Kollektiv im öffentlichen Raum. Art. 8 Abs. 2
GG ermöglicht es dem Gesetzgeber, solche Konflikte abzufangen
und auszugleichen. Er trägt dem Umstand Rechnung, dass in
solcher Berührung mit der Außenwelt ein besonderer,
namentlich organisations- und verfahrensrechtlicher
Regelungsbedarf besteht, um einerseits die realen
Voraussetzungen für die Ausübung des Versammlungsrechts zu
schaffen, anderseits kollidierende Interessen anderer
hinreichend zu wahren (vgl. BVerfGE 69, 315 ).
78
bb) Hiervon ausgehend unterliegen die von
der Beschwerdeführerin erstrebten Versammlungen im
Frankfurter Flughafen dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8
Abs. 2 GG. Zwar liegen die Orte, für die die
Beschwerdeführerin die Versammlungsfreiheit in Anspruch
nimmt, hauptsächlich im Innern des Flughafens und sind damit
überdacht und seitlich begrenzt. Die beabsichtigten
Versammlungen sollen jedoch nicht in eigenen, von den anderen
Flughafengästen abgeschirmten Räumlichkeiten durchgeführt
werden, sondern inmitten des allgemeinen Flughafenpublikums,
an das sich die kollektiven Meinungskundgaben richten. Im
Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG gelten deshalb
Versammlungen in derartigen Räumlichkeiten als „Versammlungen
unter freiem Himmel“, die nach allgemeinen Grundsätzen
gesetzlich beschränkt werden können.
79
b) Die Vorschriften des Bürgerlichen
Gesetzbuches können als ein die Versammlungsfreiheit
beschränkendes Gesetz im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG
herangezogen werden. Das zivilrechtliche Hausrecht gemäß
§ 903 Satz 1, § 1004 BGB ist dementsprechend
grundsätzlich geeignet, Eingriffe in die Versammlungsfreiheit
zu rechtfertigen. Unberührt bleiben hiervon die
Versammlungsgesetze als maßgebliche Rechtsgrundlage der
Befugnisse der Versammlungsbehörden für alle Orte allgemeinen
kommunikativen Verkehrs.
80
aa) Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8
Abs. 2 GG erlaubt es dem Gesetzgeber,
Ermächtigungsgrundlagen zu schaffen, aufgrund derer die
Versammlungsfreiheit beschränkt werden kann. Der Gesetzgeber
kann staatlichen Behörden die Befugnis einräumen,
Versammlungen unter bestimmten Bedingungen mit beschränkenden
Verfügungen zu versehen oder sie erforderlichenfalls auch zu
untersagen. Soweit in dieser Weise spezifische hoheitliche
Entscheidungsbefugnisse geschaffen werden und entsprechende
Entscheidungen einseitig durchsetzbar sind, verlangt
Art. 8 Abs. 2 GG eine bewusste und ausdrücklich auf
die Versammlungsfreiheit der Bürger bezogene Regelung durch
den Gesetzgeber. Die Eingriffsvoraussetzungen müssen in
hinreichend bestimmter und normenklarer Weise zumindest in
den Grundzügen vom Gesetzgeber selbst festgelegt werden. Dem
entspricht, dass für entsprechende Regelungen auch das
Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt
und die in ihm liegende Warnfunktion entfaltet.
81
Durch das Versammlungsgesetz des Bundes, das
im Land Hessen gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1
GG bis zur Ablösung durch ein Versammlungsgesetz des Landes
fortgilt, hat der Gesetzgeber von diesem Gesetzesvorbehalt
Gebrauch gemacht. Das Versammlungsgesetz ist dabei nicht auf
Versammlungen im öffentlichen Straßenraum beschränkt, sondern
erstreckt sich auf alle öffentlichen Versammlungen,
unabhängig davon, ob sie auf privatem oder öffentlichem Grund
stattfinden. Es findet damit auf Versammlungen im Frankfurter
Flughafen Anwendung.
82
bb) Dies lässt unberührt, dass die
öffentliche Hand, wenn sie in den Formen des Privatrechts
handelt, Beschränkungen der Versammlungsfreiheit zusätzlich
auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches, hier
§ 903 Satz 1, § 1004 BGB, stützen kann. Auch
diese Vorschriften füllen in diesem Fall Art. 8
Abs. 2 GG aus. Dem steht nicht entgegen, dass es sich
insoweit nicht um versammlungsbezogene Vorschriften handelt
und damit deren Reichweite für Versammlungen durch den
Gesetzgeber inhaltlich nicht näher präzisiert ist. Da die
öffentliche Hand hier wie jeder Private auf die allgemeinen
Vorschriften des Zivilrechts zurückgreift, ihr also keine
spezifisch hoheitlichen Befugnisse eingeräumt werden und sie
ihre Entscheidungen grundsätzlich auch nicht einseitig
durchsetzen kann, sind die sonst an Eingriffsgesetze zu
stellenden Anforderungen zurückgenommen. Auch das Zitiergebot
des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG kann gegenüber
solchen unspezifischen Bestimmungen eine Warnfunktion nicht
erfüllen und findet keine Anwendung. Grundrechtseingriffe in
Art. 8 Abs. 1 GG, die sich allein auf die
allgemeinen Befugnisse des Privatrechts stützen, sind damit
nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil es an einer
hinreichenden gesetzlichen Grundlage fehlt. Dies ist die
Konsequenz dessen, dass der Staat überhaupt in den Formen des
Privatrechts handeln darf.
83
cc) Versammlungsbeschränkende
Entscheidungen, die ein öffentliches beziehungsweise
öffentlich beherrschtes Unternehmen allein auf das
Privatrecht stützt, vermögen die Eingriffsbefugnisse
staatlicher Behörden gegenüber Versammlungen allerdings nicht
zu erweitern oder gar zu begründen. Soweit die
Versammlungsbehörde in Bezug auf eine Versammlung im
Flughafenbereich Entscheidungen trifft oder die
Vollzugspolizei zur Rechtsdurchsetzung einschreitet, haben
diese zwar die Flughafenbetreiberin als Betroffene
grundsätzlich einzubeziehen und gegebenenfalls deren
Einschätzungen - wie sie insbesondere in der
Flughafenbenutzungsordnung zum Ausdruck kommen - zu
berücksichtigen, sind aber sachlich allein an die Vorgaben
der für sie selbst geltenden Ermächtigungsgrundlagen
- und damit vorrangig an das Versammlungsgesetz -
gebunden.
84
3. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen
die Beschwerdeführerin jedoch in ihrem Grundrecht aus
Art. 8 Abs. 1 GG, weil sie ein unverhältnismäßiges
Versammlungsverbot bestätigen.
85
Wenn die staatlichen Organe
versammlungsbeschränkende Gesetze gemäß Art. 8
Abs. 2 GG auslegen und anwenden, haben sie diese stets
im Lichte der grundlegenden Bedeutung der
Versammlungsfreiheit im freiheitlich demokratischen Staat
auszulegen und sich bei ihren Maßnahmen auf das zu
beschränken, was zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter
notwendig ist (vgl. BVerfGE 69, 315 ). Der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist hierbei strikt zu
beachten. Die angegriffenen Entscheidungen halten diesen
Anforderungen nicht stand.
86
a) Eingriffe in die Versammlungsfreiheit
bedürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eines
legitimen Zwecks. Ein Verbot, sich auf dem Flughafengelände
zu versammeln, kann nicht schlichtweg auf ein dem Belieben
der Beklagten unterliegendes privatautonomes Bestimmungsrecht
über die Nutzung ihres Privateigentums gestützt werden. Die
Grundrechtsbindung der Beklagten und die ihr fehlende
Befugnis, sich im Verhältnis zu anderen Privaten auf ihr
Eigentumsgrundrecht zu berufen, bedingen, dass § 903
Satz 1 BGB hier nicht wie zwischen Privaten als Ausdruck
einer privatautonomen, grundsätzlich im Gutdünken stehenden
Entscheidungsfreiheit des Eigentümers Anwendung findet,
sondern als Ermächtigungsnorm zur Verfolgung legitimer Zwecke
des gemeinen Wohls in Ausfüllung der Schranken der
Versammlungsfreiheit. Der Rückgriff auf § 903
Satz 1 BGB bedarf deshalb einer auf solche Aufgaben
bezogenen funktionalen Einbindung und ist nur dann
gerechtfertigt, wenn er zum Schutz individueller Rechtsgüter
oder zur Verfolgung legitimer, hinreichend gewichtiger
öffentlicher Zwecke des gemeinen Wohls dient.
87
Bei Versammlungen, die im Bereich eines
Flughafens durchgeführt werden, gehören hierzu vor allem die
Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs. Ein
Flughafen ist ein Verkehrsknotenpunkt für Güter- und
Personenströme, er ist in ein komplexes System globaler
Netzwerke eingebunden und baut auf die einwandfreie
Funktionstüchtigkeit sensibler technischer Vorrichtungen und
den reibungslosen Ablauf logistischer Prozesse, die im Falle
der Störung oder gar des Versagens zum Verlust von unter
Umständen elementaren Rechtsgütern führen können.
Beeinträchtigungen im Betriebsablauf können daher eine
unbestimmte Zahl von Menschen empfindlich treffen. Angesichts
der hieraus folgenden spezifischen Gefährdungslage, die sich
gegebenenfalls aus der unmittelbaren Verbindung von als Räume
öffentlicher Kommunikation ausgestalteten Bereichen des
Flughafens mit den der Verkehrsfunktion dienenden
Einrichtungen noch verstärken kann, gewinnen die Sicherheit
und die Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs erhebliches
Gewicht und können Einschränkungen der Versammlungsfreiheit
rechtfertigen. Maßnahmen, die der Sicherheit und Leichtigkeit
der Betriebsabläufe sowie dem Schutz der Fluggäste, der
Besucher oder der Einrichtungen des Flughafens dienen, können
folglich grundsätzlich auf das Hausrecht gestützt werden.
88
b) Versammlungsbeschränkungen müssen zur
Erreichung dieser Zwecke nach dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit weiterhin geeignet, erforderlich und
angemessen sein. Dabei haben die auf der Grundlage des
Hausrechts ergehenden Maßnahmen der grundlegenden Bedeutung
der Versammlungsfreiheit im freiheitlich demokratischen Staat
Rechnung zu tragen. Es gelten grundsätzlich die für die
Schranken der Versammlungsfreiheit auch sonst geltenden
verfassungsrechtlichen Maßgaben. Diese ermöglichen es, der
besonderen Gefährdungslage eines Flughafens wirksam Rechnung
zu tragen. Versammlungsbeschränkende Maßnahmen können zur
Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des komplexen
logistischen Systems eines Flughafens im Einzelfall unter
weniger strengen Bedingungen erlassen werden, als dies für
entsprechende Versammlungen im öffentlichen Straßenraum
möglich wäre.
89
aa) Gemäß Art. 8 Abs. 1 GG ist
die Durchführung von Versammlungen grundsätzlich ohne
Anmeldung oder Erlaubnis gewährleistet. Versammlungen können
danach nicht unter einen generellen Erlaubnisvorbehalt
gestellt werden. Jedenfalls gegenüber einem unmittelbar
grundrechtsgebundenen Rechtsträger scheidet damit eine
allgemeine Erlaubnispflicht von Versammlungen für die dem
allgemeinen kommunikativen Verkehr eröffneten Flächen in
einem Flughafen auch auf der Grundlage des Hausrechts aus.
Demgegenüber unterliegt eine Anzeigepflicht - auch bei
dem Flughafenbetreiber - grundsätzlich keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken, zumal sie hier auch
kurzfristig vor Ort erfolgen kann. Verhältnismäßig ist diese
jedoch nur, sofern sie nicht ausnahmslos gilt, sondern
Spontan- oder Eilversammlungen zulässt, und ein Verstoß gegen
die Anmeldepflicht nicht automatisch das Verbot der
Versammlung zur Folge hat (vgl. BVerfGE 69, 315
; 85, 69 ).
90
Eine Untersagung einer Versammlung kommt nur
in Betracht, wenn eine unmittelbare, aus erkennbaren
Umständen herleitbare Gefahr für mit der Versammlungsfreiheit
gleichwertige, elementare Rechtsgüter vorliegt. Für das
Vorliegen der „unmittelbaren“ Gefährdung bedarf es einer
konkreten Gefahrenprognose. Bloße Belästigungen Dritter, die
sich aus der Gruppenbezogenheit der Grundrechtsausübung
ergeben und sich ohne Nachteile für den Versammlungszweck
nicht vermeiden lassen, reichen hierfür nicht. Sie müssen in
der Regel hingenommen werden. Sind unmittelbare Gefährdungen
von Rechtsgütern zu befürchten, ist diesen primär durch
Auflagen entgegenzuwirken. Die Untersagung einer Versammlung
kommt als ultima ratio nur in Betracht, wenn die
Beeinträchtigungen anders nicht verhindert werden können
(vgl. BVerfGE 69, 315 ).
91
Diese Grundsätze hindern nicht, dass dem
besonderen Gefahrenpotential von Versammlungen in einem
Flughafen in spezifischer Weise begegnet und die Rechte
anderer Grundrechtsträger berücksichtigt werden können.
Insbesondere erlaubt es der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
ohne Weiteres, etwa die räumliche Beengtheit der Terminals
auf den jeweiligen Stufen der Abwägung in Rechnung zu
stellen. Deshalb kann in einem Flughafen eine die dortigen
räumlichen Verhältnisse sprengende Großdemonstration
untersagt beziehungsweise auf andere Stätten verwiesen werden
- ebenso wie das etwa in einer engen Fußgängerzone oder einer
dicht bebauten historischen Altstadt möglich wäre; dabei kann
die Teilnehmerzahl in einer den örtlichen Gegebenheiten
gerecht werdenden Weise begrenzt werden. Auch liegt auf der
Hand, dass in einem Flughafen bestimmte Formen, Mittel oder
Geräuschpegel von Versammlungen eher Gefährdungen auslösen
und damit leichter begrenzt werden können als bei
entsprechenden Versammlungen auf einem Marktplatz oder einer
öffentlichen Festwiese. Ebenso rechtfertigt die besondere
Störanfälligkeit eines Flughafens in seiner primären Funktion
als Stätte zur Abwicklung des Luftverkehrs Einschränkungen,
die nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit im öffentlichen
Straßenraum nicht hingenommen werden müssten. Dies gilt
insbesondere für Maßnahmen, die die Beachtung der besonderen
Sicherheitsanforderungen des Flughafens sicherstellen.
Außerdem können Blockadewirkungen zur Gewährleistung der
Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafens in
weitergehendem Umfang verhindert werden als auf öffentlichen
Straßen. So können zum Beispiel unüberschaubare, über eine
begrenzte Zahl hinausgehende Spontanversammlungen unterbunden
werden, wenn sie mangels hinreichender Möglichkeit zu
sachgerechten Vorkehrungen des Flughafenbetreibers
unbeherrschbar zu werden drohen. Freilich sind demgegenüber
auch in einem Flughafen Belästigungen des Publikums durch
Versammlungen in gewissem Umfang grundsätzlich
hinzunehmen.
92
bb) Inhaltlich nähern sich damit die
Handlungsmöglichkeiten, die der Beklagten als unmittelbar an
die Grundrechte gebundenem Rechtsträger auf der Grundlage des
Hausrechts zur Verfügung stehen, der Reichweite der
Befugnisse der Versammlungsbehörden. Jedenfalls können ihre
zivilrechtlichen Befugnisse grundsätzlich nicht so ausgelegt
werden, dass sie über die den Versammlungsbehörden
verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen hinausreichen. Dies
hindert die Beklagte allerdings nicht, Beschränkungen der
Versammlungsfreiheit, die den dargelegten
verfassungsrechtlichen Maßgaben entsprechen, für den
Flughafen näher zu konkretisieren und generalisierend auf der
Grundlage ihres Hausrechts in einer
Flughafenbenutzungsordnung niederzulegen. Sie kann so für die
Wahrnehmung des Versammlungsrechts im Flughafen transparente
Regeln schaffen, die an die räumlichen Gegebenheiten und
insbesondere an die spezifischen Funktionsbedingungen wie
Gefahrenlagen angepasst sind. In Betracht kommen etwa an die
tatsächlichen Verhältnisse anknüpfende, klarstellende
Abgrenzungen zwischen multifunktionalen Verkehrsflächen und
speziellen Funktionsbereichen, die Bezeichnung von Zonen, in
denen Versammlungen grundsätzlich die Sicherheit des
Flugbetriebs unmittelbar gefährden, oder auch ein Verbot des
Mitführens von Gegenständen wie etwa Trillerpfeifen, Trommeln
oder Megafonen, sofern diese erhebliche Beeinträchtigungen
der Sicherheit oder Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs
besorgen lassen. Auch kann sie etwa eine - die
Anmeldepflicht bei den Versammlungsbehörden ergänzende -
Anzeigepflicht beim Flughafenbetreiber vorsehen.
93
Solche allein auf dem Hausrecht beruhenden
Regeln bleiben freilich auf privatrechtliche Wirkungen
beschränkt. Sie lassen die hoheitlichen Befugnisse der
Versammlungsbehörden und der Einsatzkräfte der
Vollzugspolizei vor Ort ebenso unberührt wie deren
Verantwortung für die Auslegung dieser Befugnisse. Allerdings
können die Behörden die Bestimmungen einer solchen
Benutzungsordnung im Rahmen ihrer versammlungsrechtlichen
Befugnisse als Regelvermutungen für die Erfordernisse der
Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafens typisierend
zugrunde legen; sie müssen hierbei jedoch prüfen, ob diese
den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen oder ob im
Einzelfall eine Situation vorliegt, die eine Abweichung
hiervon erfordert.
94
c) Die angegriffenen Entscheidungen
genügen diesen Anforderungen nicht. Die umfassende
Bestätigung des der Beschwerdeführerin erteilten
Flughafenverbots durch die Zivilgerichte ist
- jedenfalls angesichts der unmittelbaren
Grundrechtsbindung der Beklagten - mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar.
95
Das von der Beklagten ausgesprochene
Flughafenverbot untersagt der Beschwerdeführerin die
Durchführung jeglicher Versammlungen in allen Bereichen des
Flughafens, sofern diese nicht vorher nach Maßgabe einer
grundsätzlich freien Entscheidung von der Beklagten erlaubt
werden. Es beschränkt sich folglich nicht auf die Abwehr
konkret drohender Gefahren für mit der Versammlungsfreiheit
gleichwertige, elementare Rechtsgüter, sondern versteht sich
als generelles Demonstrationsverbot gegenüber der
Beschwerdeführerin. Ein solches Verständnis legt auch der
Bundesgerichtshof dem Flughafenverbot zugrunde. Zwar bezieht
er sich zur Begründung seiner Entscheidung auch auf konkrete,
früher von der Beschwerdeführerin durchgeführte Versammlungen
und stellt darauf ab, dass die Beklagte als
Flughafenbetreiberin „vergleichbare Aktionen“ (vgl. BGH,
Urteil vom 20. Januar 2006 - V ZR 134/05 -, NJW
2006, S. 1054 ) nicht dulden müsse. Er leitet
hieraus jedoch das berechtigte Interesse der
Flughafenbetreiberin her, das Verbot insgesamt und ohne
weitere Begrenzungen zu erlassen. Dieses erstreckt sich
generell auf jede Art von Versammlung, auf alle Bereiche des
Flughafens und auf unbegrenzte Zeit. Die Beschwerdeführerin
muss danach für künftige Versammlungen in allen Bereichen des
Flughafens um eine Erlaubnis nachsuchen. Dabei ist nicht
erkennbar, unter welchen Bedingungen diese erteilt würde;
vielmehr wird hierbei der Beklagten ein im Grundsatz freies
Entscheidungsrecht zuerkannt. Die gerichtliche Bestätigung
eines solch generellen Versammlungsverbots in dem zu weiten
Teilen als öffentliches Forum ausgestalteten Flughafen genügt
den Verhältnismäßigkeitsanforderungen nicht.
96
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die
Beschwerdeführerin zudem in ihrem Grundrecht aus Art. 5
Abs. 1 Satz 1 GG.
97
1. a) Art. 5 Abs. 1
Satz 1 GG schützt das Äußern einer Meinung nicht nur
hinsichtlich ihres Inhalts, sondern auch hinsichtlich der
Form ihrer Verbreitung (vgl. BVerfGE 54, 129
; 60, 234 ; 76, 171
). Hierzu gehört namentlich das Verteilen von
Flugblättern, die Meinungsäußerungen enthalten. Geschützt ist
darüber hinaus auch die Wahl des Ortes und der Zeit einer
Äußerung. Der sich Äußernde hat nicht nur das Recht,
überhaupt seine Meinung kundzutun, sondern er darf hierfür
auch die Umstände wählen, von denen er sich die größte
Verbreitung oder die stärkste Wirkung seiner Meinungskundgabe
verspricht (vgl. BVerfGE 93, 266 ).
98
Allerdings verschafft auch Art. 5
Abs. 1 Satz 1 GG dem Einzelnen keinen Anspruch auf
Zutritt zu ihm sonst nicht zugänglichen Orten. Die
Meinungsäußerungsfreiheit ist dem Bürger nur dort
gewährleistet, wo er tatsächlich Zugang findet. Anders als im
Fall des Art. 8 Abs. 1 GG ist dabei die
Meinungskundgabe aber nicht schon ihrem Schutzbereich nach
auf öffentliche, der Kommunikation dienende Foren begrenzt.
Denn im Gegensatz zur kollektiv ausgeübten
Versammlungsfreiheit impliziert die Ausübung der
Meinungsfreiheit als Recht des Einzelnen in der Regel keinen
besonderen Raumbedarf und eröffnet auch nicht einen eigenen
Verkehr, der typischerweise mit Belästigungen verbunden ist.
Vielmehr haben die Meinungsäußerungsfreiheit und das aus ihr
folgende Recht der Verbreitung von Meinungen keinen
spezifischen Raumbezug. Als Individualrecht steht sie dem
Bürger vom Grundsatz her überall dort zu, wo er sich jeweils
befindet.
99
b) Die angegriffenen Entscheidungen
bestätigen das von der Beklagten erteilte Flughafenverbot und
legen dieses dahingehend aus, dass der Beschwerdeführerin ein
Betreten und eine Nutzung des Flughafens nur nach Maßgabe der
Flughafenbenutzungsordnung erlaubt sind, die ihrerseits das
Verteilen von Flugblättern und sonstigen Druckschriften von
einer vorab einzuholenden Erlaubnis abhängig macht. Der
Beschwerdeführerin wird damit der Zutritt zu dem - der
Öffentlichkeit sonst allgemein zugänglichen - Flughafen
dann verwehrt, wenn sie dort Flugblätter verteilen will.
Hierin liegt seitens der - unmittelbar
grundrechtsgebundenen - Beklagten ein Eingriff in die
Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1
GG.
100
2. Die Meinungsfreiheit ist - wie
die Versammlungsfreiheit - nicht unbeschränkt
gewährleistet. Vielmehr findet sie ihre Schranken in den
allgemeinen Gesetzen. Zu diesen zählen insbesondere auch die
Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches einschließlich des
aus § 903 Satz 1 und § 1004 BGB abzuleitenden
Hausrechts. Grundsätzlich kann damit die Beklagte
Beschränkungen der Meinungskundgabe im Bereich des Flughafens
auf ihr Hausrecht stützen.
101
3. Gesetze, auf deren Grundlage die
Meinungsfreiheit beschränkt wird, sind jedoch - wie für
die Versammlungsfreiheit dargelegt - ihrerseits im
Lichte des eingeschränkten Grundrechts auszulegen. Hierbei
ist der für eine freiheitlich demokratische Ordnung
konstituierenden Bedeutung der Meinungsfreiheit Rechnung zu
tragen (vgl. BVerfGE 7, 198 ; 101, 361
; stRspr). Insbesondere sind die Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu beachten.
102
a) aa) Eingriffe in die Freiheit der
Meinungskundgabe bedürfen zunächst eines legitimen Zwecks. Es
gilt Entsprechendes wie zur Versammlungsfreiheit: Auch für
die Einschränkung der Meinungsfreiheit ist die Beklagte
angesichts ihrer unmittelbaren Grundrechtsbindung und der
damit korrelierenden fehlenden Möglichkeit, sich im
Verhältnis zur Beschwerdeführerin auf eigene Grundrechte zu
berufen, in der Ausübung ihres Hausrechts grundsätzlich
begrenzt. Sie darf dieses nicht wie private Bürger
prinzipiell nach Gutdünken zur Durchsetzung ihrer Interessen
verwenden. Vielmehr darf sie es nur insofern zur Unterbindung
von Meinungskundgaben ausüben, als dieses öffentlichen
Interessen dient.
103
Deshalb kann das Verbot des Verteilens von
Flugblättern insbesondere auch nicht auf den Wunsch gestützt
werden, eine „Wohlfühlatmosphäre“ in einer reinen Welt des
Konsums zu schaffen, die von politischen Diskussionen und
gesellschaftlichen Auseinandersetzungen frei bleibt. Ein vom
Elend der Welt unbeschwertes Gemüt des Bürgers ist kein
Belang, zu dessen Schutz der Staat Grundrechtspositionen
einschränken darf (vgl. BVerfGE 102, 347 ).
Unerheblich sind folglich Belästigungen Dritter, die darin
liegen, dass diese mit ihnen unliebsamen Themen konfrontiert
werden. Erst recht ausgeschlossen sind Verbote zu dem Zweck,
bestimmte Meinungsäußerungen allein deshalb zu unterbinden,
weil sie von der Beklagten nicht geteilt, inhaltlich
missbilligt oder wegen kritischer Aussagen gegenüber dem
betreffenden Unternehmen als geschäftsschädigend beurteilt
werden.
104
Nicht verwehrt ist es der Beklagten
demgegenüber, kraft ihres Hausrechts das Verteilen von
Flugblättern und sonstigen Formen von Meinungsäußerungen
insoweit einzuschränken, als dies zur Gewährleistung der
Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flugbetriebs
erforderlich ist. Wie für die Versammlungsfreiheit liegt
hierin auch im Hinblick auf die Meinungsäußerungsfreiheit ein
gewichtiges Gemeingut, das Grundrechtseingriffe rechtfertigen
kann.
105
bb) Die Einschränkungen der Meinungskundgabe
müssen zur Erreichung des Zwecks geeignet, erforderlich
und angemessen sein. Dies schließt es jedenfalls aus, das
Verteilen von Flugblättern im Flughafen generell zu verbieten
oder von einer Erlaubnis abhängig zu machen. Demgegenüber
sind Beschränkungen, die sich auf bestimmte Orte, Arten oder
Zeitpunkte der Meinungskundgabe beziehen, zur Verhinderung
von Störungen nicht grundsätzlich ausgeschlossen (vgl.
Supreme Court of Canada, Committee for the Commonwealth of
Canada v. Canada, 1 S. C. R. 139, S.
86 ff.; Supreme Court of the United States,
International Society for Krishna Consciousness
S. 699 ff.). Wie im öffentlichen Straßenrecht kann
die Nutzung der Flughafenflächen zur Verbreitung von
Meinungen nach Maßgabe funktionaler Gesichtspunkte begrenzt
und geordnet werden. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
verbietet insoweit nicht, dass die Verbreitung von Meinungen
partiell oder für bestimmte Formen untersagt oder beschränkt
wird. Es kommt hierbei nicht anders als im öffentlichen
Straßenraum auf die räumlichen Verhältnisse und die
Beeinträchtigung der verschiedenen Nutzungszwecke,
insbesondere auf die Abläufe in Bezug auf die
Luftverkehrsfunktion des Flughafens, an.
106
Nach diesen Maßstäben ist die Beklagte nicht
generell daran gehindert, zur Gewährleistung der
Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs in bestimmten
Bereichen wie beispielsweise auf der Luftseite hinter den
Sicherheitskontrollen oder im Bereich von Rollbändern das
Verteilen von Flugblättern erlaubnispflichtig zu machen oder
gegebenenfalls auch ganz zu untersagen. Demgegenüber ist ein
Verbot von Meinungskundgaben überhaupt oder auch eine
umfassende Erlaubnispflicht, die das bloße Verteilen von
Flugblättern einschließt, jedenfalls in den Bereichen, die
als Räume öffentlicher Kommunikation ausgestaltet sind,
unverhältnismäßig. Hier gelten für die unmittelbar an die
Grundrechte gebundene Beklagte dieselben Grundsätze wie in
Fußgängerzonen im öffentlichen Straßenraum. Das Grundgesetz
gewährleistet die Möglichkeit der öffentlichen
Auseinandersetzung prinzipiell an allen Orten allgemeinen
kommunikativen Verkehrs. Werden solche Räume dem allgemeinen
Zugang eröffnet, muss in ihnen auch den
Kommunikationsgrundrechten Rechnung getragen werden. Im
Übrigen kommt es darauf an, wieweit die Meinungskundgabe die
Funktionsabläufe nachhaltig zu stören geeignet ist. Untersagt
werden kann das Verteilen von Flugblättern im Einzelfall im
Übrigen etwa auch dann, wenn diese ihrem Inhalt nach darauf
ausgerichtet sind, den Flughafenbetrieb zu behindern, und
hierdurch ernsthafte Störungen konkret zu befürchten sind; in
Betracht kommt dieses etwa bei Aufrufen und Appellen zu
Verstößen gegen die Sicherheitsbestimmungen des Flughafens
oder des Luftverkehrsrechts.
107
b) Die angegriffenen Entscheidungen
genügen diesen Anforderungen nicht. Sie bestätigen das
Flughafenverbot auch mit Blick auf das in ihm enthaltene
generelle und unbegrenzte Verbot gegenüber der
Beschwerdeführerin, künftig ohne vorherige Erlaubnis im
Frankfurter Flughafen Flugblätter zu verteilen. Unabhängig
von der Rechtmäßigkeit der von der Beschwerdeführerin früher
durchgeführten Flugblattaktionen, die nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens sind, ist ein in dieser Art
allgemeines und von konkreten Störungen des Flughafenbetriebs
unabhängiges Verbot unverhältnismäßig.
108
Ob die angegriffenen Entscheidungen darüber
hinaus weitere Grundrechte der Beschwerdeführerin verletzen,
kann dahinstehen, weil bereits die Verletzung von Art. 8
Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zur
Aufhebung der angegriffenen Entscheidungen führt.
109
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf
§ 34a Abs. 2 BVerfGG.
110
Die Entscheidung ist mit 7 : 1
Stimmen ergangen.
Abweichende Meinung des Richters
Schluckebier
zum Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 2011
- 1 BvR 699/06 -
111
Ich stimme dem Urteil nicht zu. Die
Verfassungsbeschwerde hätte nach meinem Erachten jedenfalls
im Blick auf die geltend gemachte Verletzung des
Versammlungsgrundrechts ohne Erfolg bleiben müssen. Hierzu
und zu weiteren aus meiner Sicht wesentlichen Erwägungen des
Urteils bemerke ich:
112
Die unmittelbare Grundrechtsbindung der
Fraport Aktiengesellschaft halte auch ich im
Ergebnis für richtig. Die von der Senatsmehrheit dafür
gegebene Begründung ist jedoch nicht hinreichend
differenziert, weil sie nicht darauf abstellt, ob die
verschiedenen öffentlichen Träger als
Minderheitsgesellschafter die Koordinierung ihrer
gesellschaftsrechtlichen Einflusspotentiale sichergestellt
haben. Die stattdessen angeführten Gründe sind nicht genügend
tragfähig (I.). Die Ausdehnung des Schutzbereichs des
Grundrechts der Versammlungsfreiheit in die
Abfertigungshallen des Flughafengebäudes des Frankfurter
Flughafens hinein als einem öffentlichen Forum überzeugt
nicht (II.). Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu
Art. 8 GG berücksichtigt der Senat die Besonderheiten
der räumlichen Enge und der Betriebsamkeit eines
internationalen Großflughafens in seiner vielfältigen
Fragilität sowie das dort weitgehend unausweichliche
Betroffensein einer ganz außergewöhnlich großen Zahl anderer
Grundrechtsträger nicht angemessen. Er gewichtet diese
Umstände nicht realitätsgerecht (III.). Das Ergebnis, die
Beanstandung der angegriffenen zivilgerichtlichen
Entscheidungen für die hier im Ausgangsverfahren in Rede
stehende Kleinversammlung von nur wenigen Personen, wäre bei
insoweit zulässig erhobener Rüge auch unter Heranziehung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes begründbar gewesen, weil die
Fraport AG in der Vergangenheit auch andere kleinere und die
Betriebsabläufe nicht störende Versammlungen geduldet oder
erlaubt hat (IV.).
113
1. Die unmittelbare Grundrechtsbindung einer
sogenannten gemischtwirtschaftlichen Aktiengesellschaft
(hier: der Fraport AG) als Folge einer Beherrschung durch
verschiedene Träger staatlicher Gewalt, die je für sich
jedoch - neben privaten Anteilseignern - nur
Minderheitsgesellschafter sind, lässt sich grundsätzlich nur
dann begründen, wenn die öffentlichen Anteilseigentümer ihre
addierten Anteile am Grundkapital einer rechtlich
verbindlichen Koordination ihrer Einflusspotentiale
unterworfen haben oder sonst ein Interessengleichlauf
sichergestellt ist. Nur dann sind die Voraussetzungen einer
Beherrschung (sogenannte Mehrmütterherrschaft) erfüllt. Diese
Voraussetzung, die auch in den vom Senat in Bezug genommenen
gesellschaftsrechtlichen Vorschriften angelegt ist (vgl.
§ 17 AktG, Art. 2 Abs. 1 Buchstabe f
Richtlinie 2004/109/EG), wird hier mit dem im
Geschäftsbericht der Fraport AG (im Abschnitt
„Abhängigkeitsbericht“) erwähnten Konsortialvertrag zwischen
der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Hessen und einer
Beteiligungsgesellschaft der Stadt Frankfurt am Main erfüllt
sein. Der Senat sieht indessen vom Erfordernis einer solchen
rechtsverbindlichen Vereinbarung zur Koordinierung der
Einflusspotentiale ab und verlangt auch keine sonstige, in
den tatsächlichen Verhältnissen gründende ausreichend sichere
Grundlage für eine Interessenkoordination, die im
Gesellschaftsrecht für die Annahme einer Beherrschung
anerkannt ist (vgl. etwa Hüffer, AktG, 9. Aufl. 2010,
§ 17 Rn. 13 - 16). Dies wäre aber erforderlich gewesen,
um den Begriff der Beherrschung mit Substanz zu füllen.
114
Die Bundesrepublik Deutschland, das Land
Hessen und über eine städtische Beteiligungsgesellschaft die
Stadt Frankfurt am Main waren bei Erteilung des
Flughafenverbots im Jahr 2003 je für sich nur als
Minderheitsgesellschafter an der Fraport AG beteiligt.
Gleiches gilt gegenwärtig noch für das Land und die mittelbar
beteiligte Stadt. Es liegt auf der Hand, dass die
„öffentlichen Anteilseigentümer“ - freilich je für sich
grundrechtsgebunden - hinsichtlich des Flughafens
divergierende, möglicherweise sogar gegenläufige Interessen
verfolgen können, zumal sie auch von politisch
unterschiedlichen Mehrheiten bestimmt sein können. Unter
diesen Umständen geht es nicht an, die bloße Addition der
Anteile verschiedener Träger staatlicher Gewalt
unterschiedlicher staatlicher Ebenen auf mehr als 50 % für
die unmittelbare Grundrechtsbindung der
Gesellschaft selbst genügen zu lassen. Die vom Senat
angenommene „Gesamtverantwortung“ und „Beherrschung“ läuft
damit für den Ausgangsfall darauf hinaus, allein den
Entschluss zur Beteiligung an der Aktiengesellschaft als
Grund für die „Gesamtverantwortung“ heranzuziehen. Das wird
weder den gesellschaftsrechtlichen noch den
lebenstatsächlichen Gegebenheiten gerecht.
115
2. Die stattdessen vom Senat gegebene
Begründung erscheint mir nicht genügend tragfähig:
116
Die Senatsmehrheit erachtet die
gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsbefugnisse als vielfach
beschränkt und geht ganz allgemein davon aus, dass die
Einwirkungsbefugnisse der öffentlichen Eigentümer bei von
ihnen im Sinne einer summierten Anteilsmehrheit beherrschten
gemischtwirtschaftlichen Unternehmen - wohl unabhängig
von der Gesellschaftsform - ungeeignet seien, die
Grundrechtsbindung solcher Unternehmen zu ersetzen. Deswegen
statuiert sie die unmittelbare Grundrechtsbindung auch der
Fraport AG als „vollziehende Gewalt“ im Sinne des Art. 1
Abs. 3 GG, um ein Einwirkungsdefizit auszugleichen oder von
vornherein für unerheblich zu erachten. Darin liegt ein
argumentativer Bruch: Werden einerseits etwaige mangelnde
Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten der staatlichen
Anteilseigner in Rechnung gestellt, leuchtet es nicht ein,
andererseits gerade deshalb und auch für einen solchen Fall
die Aktiengesellschaft selbst der vollziehenden Gewalt im
Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG zuzuordnen.
117
Die Senatsmehrheit erzeugt mit ihrer
Begründung zugleich ein Spannungsverhältnis zu Art. 20
Abs. 2 GG. Danach ist die „vollziehende Gewalt“ als ausgeübte
Staatsgewalt an die Legitimation durch das Volk gekoppelt.
Mit der demokratischen Legitimation der „vollziehenden
Gewalt“ verknüpft Art. 20 Abs. 2 GG das Gebot
hinreichender Einflussmöglichkeiten. Ist das staatlich
beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen „vollziehende
Gewalt“, muss sein Handeln notwendig demokratisch hinreichend
legitimiert sein (vgl. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2.
Aufl. 2006, Art. 20
Rn. 136 ff.). Unzureichende
Einwirkungsmöglichkeiten der staatlichen Träger gewährleisten
indessen die demokratische Legitimation nicht genügend. Den
Widerspruch zwischen der postulierten Grundrechtsbindung
wegen eines etwaigen Einwirkungsdefizits und einem
gleichzeitig mit einem solchen Defizit verbundenen Mangel an
demokratischer Legitimation löst die Senatsmehrheit gerade
bezogen auf den aktienrechtlichen Ausgangsfall nicht auf. Von
ihrem Standpunkt aus hätte sie sich aufgrund ihrer Prämisse,
die öffentlichen Anteilseigentümer könnten auf die
Geschäftsleitung der Fraport AG möglicherweise nur
unzureichend einwirken, überdies mit der Zulässigkeit
insbesondere eines aktienrechtlichen Engagements von
Gebietskörperschaften in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen
sowie deren Voraussetzungen und näherer Ausgestaltung
auseinandersetzen müssen (vgl. dazu auch Dreier, a.a.O.,
Art. 20 Rn. 138, 140).
118
Die Ausdehnung des Schutzbereichs des
Grundrechts der Versammlungsfreiheit in die
Abfertigungshallen des Flughafengebäudes des Frankfurter
Flughafens hinein als einem öffentlichen Forum überzeugt
nicht.
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1. Das Versammlungsgrundrecht verschafft kein
Zutrittsrecht zu beliebigen Orten, gewährt insbesondere
keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht
allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren
Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird.
Von diesen Grundsätzen geht zunächst auch die Senatsmehrheit
aus, erweitert jedoch das Zutrittsrecht für Versammlungen auf
sogenannte „öffentliche Foren“, die der Öffentlichkeit
allgemein eröffnet und zugänglich sind. Diese will sie von
Stätten abgegrenzt wissen, die der Allgemeinheit den äußeren
Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung
stehen oder ganz überwiegend nur einer
bestimmten Funktion dienen. Sie ordnet den landseitigen
Bereich in den Abfertigungshallen eines Großflughafens der
Kategorie eines allgemein zugänglichen öffentlichen Forums zu
und spricht dem Flughafenbetreiber insoweit das Recht zu
einer eingeschränkten Widmung ab, die Versammlungen
ausschließt.
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2. Schon auf der Grundlage dieser abstrakten
Umschreibung des Schutzbereichs durch die Senatsmehrheit
wären die Abfertigungshallen eines Großflughafens vom
Schutzbereich auszunehmen gewesen. Denn diese
Flughafenterminals dienen ganz überwiegend
nur einer bestimmten Funktion, nämlich der Abfertigung von
Flugreisenden; sie schaffen zwar auch weitere Angebote für
diese, für Abholer und Zubringer wie auch weitere
Interessierte. Die dort vorhandene Gastronomie und die
Ladengeschäfte dienen aber ganz überwiegend der Versorgung
der Reisenden, der Abholer und der Zubringer mit Reisebedarf
nach den Standards des 21. Jahrhunderts im
internationalen Vergleich. Dass der Flughafenbetreiber die
Laden- und Gastronomiebereiche auch offensiv bewirbt, ändert
angesichts des allgemeinen Eindrucks und der alle anderen
Besucherzahlen in den Hintergrund drängenden Zahlen von
Fluggästen und Bring- wie Abholbegleitern eines
Großflughafens nichts daran, dass die „Funktion Flughafen“
absolut dominant ist. Die Terminals stehen also ganz überwiegend nur zu bestimmten Zwecken zur
Verfügung; der beworbene „Marktplatz- und Forumscharakter“
ändert daran nichts. Unter diesen Umständen kann von einem
Kommunikationsforum, das öffentlichen Straßen und Plätzen
vergleichbar wäre, keine Rede sein.
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3. Überdies leuchtet nicht ein, dass der
grundrechtsgebundene Flughafenbetreiber mit der
grundsätzlichen Öffnung der Terminals für die Allgemeinheit
sein Recht einbüßen sollte, bestimmte Nutzungsarten
auszuschließen. Das überzeugt schon deshalb nicht, weil der
Senat selbst für bestimmte Funktionsbereiche ausdrücklich
eine einschränkende, willensentschließungsgestützte
Zweckbestimmung nach wie vor - auf Grundlage des
zivilrechtlichen Eigentums - für statthaft erachtet.
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Der Senat führt für die Ausweitung des
Schutzbereichs im Kern nur die Erwägung an, es werde „heute
die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen, Wege und
Plätze“ zunehmend durch öffentliche Foren im Sinne der
Definition der Senatsmehrheit „ergänzt“. Dies ist eine
wertende Betrachtung, die gegenwärtig empirisch nicht
genügend belegt ist. Seit langem sind großen Bahnhöfen oder
Flughäfen Ladenpassagen und Gastronomiebetriebe eingegliedert
- vornehmlich zur Deckung von Reisebedürfnissen -,
ohne dass dies bislang als eine beachtliche
„Kommunikationsraumkonkurrenz“ zum öffentlichen Straßenraum
als Versammlungsort angesehen worden wäre oder gar zu einer
Entwertung des öffentlichen Straßenraums als Versammlungsort
geführt hätte. Gegenwärtig besteht kein Anlass zu befürchten,
die Kommunikationsfunktion der herkömmlich im
Allgemeingebrauch befindlichen öffentlichen Straßenräume
werde ausgehöhlt oder gar systematisch zurückgeführt. Sollten
sich in Zukunft Anhaltspunkte dafür ergeben, der Staat suche
durch eine formelle oder materielle Privatisierung des
öffentlichen Raums die für Versammlungen zur Verfügung
stehenden Flächen merklich zu beschneiden, oder sollte eine
Entwicklung eintreten, die die Bedeutung des öffentlichen
Straßenraums als Versammlungsstätte sonst spürbar schmälert,
mag dies Anlass für eine Neubewertung sein. Derzeit
rechtfertigen die tatsächlichen Gegebenheiten die von der
Senatsmehrheit vollzogene Ausdehnung des Schutzbereichs
nicht.
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4. Die Urteilsgründe befördern ein
Verständnis, das die Einbeziehung auch ausschließlich privat
getragener Foren in den Schutzbereich des
Versammlungsgrundrechts nahelegt. Das ergibt sich schon
daraus, dass sie im Zusammenhang mit der Frage der
Grundrechtsbindung wie auch der Öffnung sogenannter Foren die
Inpflichtnahme (ausschließlich) privater Eigentümer erwähnen,
obwohl der Ausgangsfall - zumal nach der ausführlichen
Begründung für die unmittelbare Grundrechtsbindung der
Fraport AG - an sich keinen Anlass bietet, hierauf
einzugehen. Dabei wird weitgehend ausgeblendet, dass bei
solcher Fallgestaltung das Eigentumsgrundrecht (Art. 14
GG) eine grundrechtliche Gegenposition verbürgt, auf die sich
unmittelbar grundrechtsgebundene, „öffentlich beherrschte“
Unternehmen nicht berufen können. Dessen ungeachtet würde die
Kollisionslage zwischen beiden Grundrechten durch die in Rede
stehende Ausweitung des Schutzbereichs des Art. 8 GG
generell auch auf die allgemeinen Verkehrsflächen von Foren
wie Einkaufszentren, Ladenpassagen und Begegnungsstätten von
vornherein auf der Schutzbereichsebene zugunsten des
Versammlungsgrundrechts vorentschieden. Das
Eigentumsgrundrecht könnte bei einer solchen Sichtweise wohl
allein noch auf der Rechtfertigungsebene in Bezug auf die Art
und Weise der Durchführung der Versammlung berücksichtigt
werden. Da in den Urteilsgründen angedeutet wird, dass
möglicherweise auch Private einer der staatlichen Gewalt
ähnlichen oder angenäherten Grundrechtsbindung unterzogen
werden könnten, würde das im Ergebnis dazu führen, den
privaten Eigentümer trotz einer nur mittelbaren Drittwirkung
so in die Pflicht zu nehmen, als gelte Art. 8 GG ihm
gegenüber unmittelbar mit dem von der Senatsmehrheit
ausgedehnten Schutzbereich. Eine tragfähige Rechtfertigung
dafür bleibt offen.
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Die in den Urteilsgründen mit den obiter dicta
zur Inpflichtnahme Privater und zu der ganz allgemeinen
Einbeziehung auch von Foren in „Einkaufszentren,
Ladenpassagen und Begegnungsstätten“ angelegte Erstreckung
des Schutzbereichs des Versammlungsgrundrechts auch auf Foren
in ausschließlich privater Trägerschaft deutet im Übrigen
darauf hin, dass die Senatsmehrheit die rechtspolitischen
Vorstellungen, die der Arbeitskreis Versammlungsrecht seinem
Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes zugrunde gelegt hat
(vgl. Arbeitskreis Versammlungsrecht, Musterentwurf eines
Versammlungsgesetzes, Enders/Hoffmann-Riem/
Kniesel/Poscher/Schulze-Fielitz
§ 21 und S. 60 ff.), im Wege der
Verfassungsinterpretation aufgreift.
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Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu
Art. 8 GG berücksichtigt der Senat - auf der
Grundlage seines Schutzbereichsverständnisses - die
Besonderheiten der räumlichen Enge und der Betriebsamkeit
eines internationalen Großflughafens in seiner vielfältigen
Fragilität sowie das hier weitgehend unausweichliche
Betroffensein einer ganz außergewöhnlich großen Zahl anderer
Grundrechtsträger nicht angemessen und gewichtet dies nicht
realitätsgerecht.
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Die Senatsmehrheit erstreckt den Schutzbereich
der Versammlungsfreiheit auf ein „öffentliches Forum“, das
mangels funktional-räumlicher Abgrenzung in einem
unmittelbaren Zusammenhang mit den landseitigen
Funktionsflächen des größten internationalen
Verkehrsflughafens der Bundesrepublik Deutschland steht. Mit
den landseitigen Bereichen der Abfertigungsterminals wird
eine Versammlungsstätte an einem Ort eröffnet, der durch eine
dem Reisefieber geschuldete Betriebsamkeit auf engstem,
umbautem Raum gekennzeichnet ist und wegen seiner
herausragenden Bedeutung für den Passagierflugverkehr als
„Drehkreuz“ weltweit Bedeutung hat. Eine bloß geringfügige
Beeinträchtigung kann schnell in eine erhebliche,
weitgreifende Betriebsstörung umschlagen, die dann
- zumal beim Erforderlichwerden der Schließung eines
Terminals - wegen der dichten Vernetzung des
Luftverkehrs auf viele andere Flughäfen und deren Passagiere
überwirken kann (Kettenreaktion). Wegen der weitgehenden
Unausweichlichkeit beeinträchtigender Folgen für eine
außergewöhnlich große Zahl von Flugreisenden und damit
anderen Grundrechtsträgern, die von ihrer Freizügigkeit und
allgemeinen Handlungsfreiheit Gebrauch machen wollen, können
diese durch Störungen der Funktionsabläufe und eine etwa
erforderlich werdende Schließung des Terminals eines
Großflughafens nach Zahl und Intensität weit empfindlicher
getroffen werden, als das bei Versammlungen auf öffentlichen
Straßen und Plätzen regelmäßig der Fall ist. Angesichts der
Enge und Dichte von Menschenansammlungen, die mit vielfach
geschäftiger Betriebsamkeit einhergeht, liegt zudem auf der
Hand, dass Versammlungen, die über solche von kleinen,
überschaubaren Gruppen hinausgehen, zu Abwehr- und
Unmutsreaktionen sich behindert fühlender, eiliger Fluggäste
führen können. Weiter liegt nahe, dass Flucht- und
Rettungswege verstellt werden und schon ein räumliches
Ausweichen bei Versammlungen, die erheblichen Zulauf
erfahren, anders als unter wirklich freiem Himmel nur
begrenzt möglich erscheint. Überdies scheint mir die von der
Senatsmehrheit in Betracht gezogene Auflösung einer „zu groß
werdenden“ Versammlung in einem Terminal unter den
Gegebenheiten besonderer Enge bei realitätsgerechter
Betrachtung mit weiteren großen Risiken verbunden.
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Hinzu kommt, dass die Erweiterung des
Schutzbereichs auf das Innere der Terminals gerade wegen der
Fragilität des Systems „Großflughafen“ und der Vielzahl der
für das Versammlungsziel erreichbaren Menschen eine besonders
große Medienwirkung und eine Vervielfachung des kund
getragenen Anliegens verspricht, den Großflughafen also als
Versammlungsort in spezifischer Weise besonders „attraktiv
macht“. Gerade deshalb bedarf er im Blick auf die Grundrechte
der ihn - im Sinne seiner eigentlichen Bestimmung -
nutzenden anderen Grundrechtsträger eines besonderen
Schutzes. Diese Umstände erkennt grundsätzlich auch die
Senatsmehrheit an und erachtet versammlungsbeschränkende
Maßnahmen unter weniger strengen Bedingungen als im
öffentlichen Straßenraum für möglich. Darüber hinaus hätte
indes Anlass bestanden, stringentere, vor allem konkretere
Hinweise zu ortsspezifischen Einschränkungsmöglichkeiten bei
der Durchführung von Versammlungen zu geben. Deshalb wäre es
meines Erachtens auch vom Standpunkt des Senats aus angezeigt
gewesen, die Befugnis des Gesetzgebers zu verdeutlichen, für
solche speziellen, in vielfältiger Hinsicht fragilen „Foren“
unter Beachtung des Gewichts des Grundrechts der
Versammlungsfreiheit, aber im Blick auf die hier in
besonderer Weise zu beachtenden Grundrechte Dritter auch
schon im Versammlungsrecht selbst ein deutlich
einschränkenderes Regime einführen zu können. Dabei sollte es
dem Gesetzgeber möglich sein, ähnlich wie dem
Flughafenbetreiber in seiner Flughafenbenutzungsordnung, auch
zu generalisierenden Regelungen zu greifen, die sich von
einer konkreten Gefahrenprognose lösen dürfen. Darüber hinaus
wäre es geboten gewesen, die Anforderungen an die
Friedlichkeit einer Versammlung im Hinblick auf den konkreten
Versammlungsort näher zu konkretisieren. Es hätte weiter der
Klarstellung bedurft, dass zulässige Beschränkungen der
Versammlungsfreiheit etwa von vornherein zahlenmäßige
Begrenzungen auf Kleingruppen und den Ausschluss von Umzügen
in den Flughafengebäuden vorsehen können.
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Die in Betracht zu ziehende Anwendung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) bei der
Ausübung des Hausrechts durch die Fraport AG hätte der
Verfassungsbeschwerde zum Erfolg verhelfen können, weil der
Flughafenbetreiber zuvor andere kleinere Versammlungen
geduldet hatte. Eine entsprechende Rüge ist indessen mit der
Verfassungsbeschwerdeschrift nicht in zulässiger Weise
erhoben worden.