BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 757/05 -
der A ... GmbH,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 27. September 2005
einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit wird der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung gegenstandslos.
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Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die
sofortige Vollziehung einer Untersagungs- und
Einstellungsverfügung betreffend die Vermittlung von
Sportwetten zu festen Gewinnquoten.
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1. Die Beschwerdeführerin ist zugelassene
Buchmacherin für Pferdesportwetten an verschiedenen
Standorten in Deutschland und betreibt unter anderem eine
Wettannahmestelle in Halle (Saale). Seit November 2003 bietet
sie dort auch Wetten auf sonstige Sportereignisse an, die sie
an ein in Gibraltar ansässiges und zugelassenes
Wettunternehmen vermittelt.
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Letzteres untersagte ihr die Stadt Halle
(Saale) mit Bescheid vom 5. August 2004 unter Anordnung
der sofortigen Vollziehung. Zur Begründung verwies die Stadt
darauf, dass sowohl die von der Beschwerdeführerin als auch
die von dem Wettunternehmen in Gibraltar ausgeübte
Geschäftstätigkeit nach dem den Vorgaben des Staatsvertrags
zum Lotteriewesen in Deutschland entsprechenden Gesetz über
das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt
(Lotto-Toto-G) vom 16. August 1991 (GVBl LSA
S. 266) in der Fassung von Art. 4 des Gesetzes zum
Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland und zum
Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von
den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten
Einnahmen vom 18. Juni 2004 (GVBl LSA S. 326) weder
tatsächlich behördlich genehmigt noch rechtlich überhaupt
erlaubnisfähig sei, da nur Wettunternehmen zugelassen werden
könnten, deren sämtliche Anteile dem Land Sachsen-Anhalt
gehörten. Diese Begehung von nach § 14 Lotto-Toto-G,
jedenfalls aber nach § 284 Abs. 1 und 4 StGB
strafbarem Verhalten rechtfertige eine sofortige
Vollziehung.
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2. Dagegen erhob die Beschwerdeführerin
Widerspruch. Zugleich beantragte sie beim Verwaltungsgericht
die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß
§ 80 Abs. 5 VwGO. Dem gab das Verwaltungsgericht
mit Beschluss vom 17. Januar 2005 statt. In der
Begründung führte es dazu aus, dass die verfassungs- und
europarechtlichen Zweifel an den der Untersagung zugrunde
liegenden Rechtsnormen auch angesichts des inzwischen an die
Stelle des Gesetzes über das Zahlenlotto und über Sportwetten
im Lande Sachsen-Anhalt getretenen Glücksspielgesetzes des
Landes Sachsen-Anhalt (Glücksspielgesetz - GlüG LSA) vom
22. Dezember 2004 (GVBl LSA S. 846) fortbestünden.
Der Gesetzgeber habe auch dort kein System beschränkter
Zulassung, sondern einen vollständigen Ausschluss privater
Anbieter vorgesehen, dessen Vereinbarkeit mit Art. 12
Abs. 1 GG und den Art. 43 ff. und 49 ff.
EG nicht erkennbar sei.
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3. Die Beschwerde der Stadt war erfolgreich.
Die sofortige Vollziehung sei zur Unterbindung von nach
§ 284 StGB strafbarem Verhalten gerechtfertigt. Denn
mangels einer allein maßgeblichen wirksamen inländischen
Erlaubnis der sachlich und örtlich zuständigen Behörde sei
die von der Beschwerdeführerin betriebene Wettvermittlung als
strafbar anzusehen.
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Das Verbot unerlaubten öffentlichen
Veranstaltens und Vermittelns von Sportwetten verstoße weder
gegen Verfassungs- noch gegen europäisches
Gemeinschaftsrecht. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei
aus den vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 28. März
2001 - BVerwG 6 C 2.01 -, BVerwGE 114, 92)
genannten Gründen gerechtfertigt. Aufgrund derselben
Bewertung sei auch der baden-württembergische
Landesgesetzgeber von der grundsätzlichen Gefährlichkeit und
Unerwünschtheit des Glücksspiels an sich ausgegangen.
Schließlich entspreche die Regelungslage auch den
insbesondere in der Entscheidung des Europäischen
Gerichtshofs in der Rechtssache "Gambelli" (Urteil vom
6. November 2003 - C-243/01 -) formulierten
Vorgaben des Gemeinschaftsrechts. Im Rahmen des
gemeinschaftsrechtlich nicht ausgeschlossenen Monopols lasse
der Gesetzgeber zur Beschränkung des unerlaubten Glücksspiels
nur den sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren
Bereich des Glücksspiels zu und setze sich damit nicht in
einen unauflösbaren Widerspruch zu der dem Monopol zugrunde
liegenden grundsätzlichen Unverwünschtheit von Glücksspielen
einschließlich von Wetten.
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4. Gegen den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts erhob die Beschwerdeführerin
Verfassungsbeschwerde, mit der sie eine Verletzung von
Art. 12 Abs. 1 GG rügt. Gleichzeitig beantragte sie
den Erlass einer einstweiligen Anordnung.
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Das Oberverwaltungsgericht habe im Rahmen
seiner Erwägungen zur Verfassungsmäßigkeit von § 284
StGB in Verbindung mit dem sachsen-anhaltinischen Landesrecht
die verfassungsrechtliche Bedeutung der Berufsfreiheit
grundlegend verkannt. Nicht Glücksspiel als solches, sondern
unkontrolliertes Glücksspiel durch unzuverlässige Anbieter
stelle eine Gefahr dar. Bei erlaubtem Glücksspiel ließen
weder das Geschäftsgebaren staatlicher Veranstalter noch die
Aufsichtstätigkeit des Landes etwas dafür erkennen, dass
dieses davon geleitet sei, die Spielleidenschaft der
Bevölkerung einzudämmen. Von einer grundsätzlichen
Unerwünschtheit des Glücksspiels könne angesichts einer
konsumgüterartigen Vermarktung erlaubter Glücksspiele keine
Rede sein. Es sei fraglich, ob das - vermeintlich - der
Abwehr abstrakter Gefahren für die Bevölkerung dienende
staatliche Monopol noch zu rechtfertigen sei. Nicht zuletzt
wegen der diesbezüglich uneinheitlichen behördlichen und
gerichtlichen Entscheidungen bedürfe es einer
verfassungsgerichtlichen Klärung.
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5. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Land
Sachsen-Anhalt sowie die Stadt Halle (Saale) Stellung
genommen. Sie haben vor allem darauf hingewiesen, dass das
Landesrecht für Sachsen-Anhalt seit dem In-Kraft-Treten des
Glücksspielgesetzes gerade kein "staatliches
Vermittlungsmonopol" mehr kenne, sondern eine
Erlaubnismöglichkeit für die Vermittlung von Glücksspielen
bereitstelle.
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Gründe für die Annahme der
Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93 a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
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1. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
insbesondere nicht zur Durchsetzung der in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der Beschwerdeführerin
angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg, weil sie aus Gründen der Subsidiarität und mangelnden
Substantiierung unzulässig ist.
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a) aa) Die Beschwerdeführerin hat es
unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde sämtliche
zur Durchsetzung ihres Grundrechts aus Art. 12
Abs. 1 GG und zur Beseitigung der diesbezüglich gerügten
Beschwer geeigneten rechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen,
wie dies nach dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde in der Regel geboten ist (vgl.
BVerfGE 22, 287 ; 91, 1 ;
stRspr).
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Unabhängig von der Frage, ob die Durchführung
des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens gegen die
sofort vollziehbare Untersagungsverfügung ein zur Beseitigung
des geltend gemachten Verfassungsverstoßes geeignetes und der
Beschwerdeführerin zumutbares Mittel darstellt - was
bejahendenfalls zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
gegen die im Eilverfahren ergangene Entscheidung führen würde
(vgl. BVerfGE 77, 381 ; 79, 275
) -, muss die Beschwerdeführerin vor der
Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes
zunächst bei der zuständigen Behörde das Verfahren auf
Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 13 GlüG LSA
einleiten und sich gegebenenfalls mit einem entsprechenden
Verpflichtungsbegehren an die Verwaltungsgerichte wenden.
Insoweit eröffnet die Verfassungsbeschwerde keine wahlweise
Rechtsschutzmöglichkeit neben bestehenden sonstigen
Rechtswegen vor den Fachgerichten, denen in diesem
Zusammenhang auch die Wahrung der Grundrechte obliegt.
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Zwar erging die unter Anordnung des
Sofortvollzugs gegenüber der Beschwerdeführerin verfügte
Untersagung noch auf der Grundlage des Gesetzes über das
Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt in
der Fassung von Art. 4 des Gesetzes zum Staatsvertrag
zum Lotteriewesen in Deutschland und zum Staatsvertrag über
die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des
Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen. Danach
gab es noch keinen gesetzlichen Erlaubnistatbestand
betreffend die Vermittlung von Glücksspielen.
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Seit dem In-Kraft-Treten des
Glücksspielgesetzes am 30. Dezember 2004 enthält das
sachsen-anhaltinische Landesrecht nunmehr aber mit § 13
GlüG LSA eine Regelung, die die Erteilung einer
Erlaubnis für die - gewerbliche - Vermittlung von
Glücksspielen vorsieht, die nicht durch Wettannahmestellen
(§ 13 Abs. 7 i.V.m. § 5 GlüG LSA) eines
nach § 3 GlüG LSA zugelassenen, ausschließlich dem
Land gehörenden Wettunternehmens vorgenommen werden.
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Der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber hat
damit zum Ausdruck gebracht, dass auch die Vermittlung von
Glücksspielen einschließlich von Wetten nur mit vorheriger
Erlaubnis vorgenommen werden und die unerlaubte Vermittlung
mithin ordnungsrechtlich verboten sein soll. Zwar wird nach
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GlüG LSA kein
Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis gewährt,
sondern diese in das Ermessen der zuständigen Behörde
gestellt. § 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA
lässt eine Erlaubniserteilung nur für die Vermittlung von
Beteiligungen an im Land Sachsen-Anhalt erlaubte
Veranstaltungen zu, wenn dies für deren Durchführung
erforderlich ist. § 13 Abs. 3 Nr. 2
GlüG LSA fordert außerdem, dass für die Vermittlung ein
hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht. In § 13
GlüG LSA werden jedenfalls weitere Anforderungen an eine
erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeit gestellt. Diese
betreffen zum Beispiel eine ordnungsgemäße und transparente
Durchführung der Vermittlung (§ 13 Abs. 3
Nr. 4 und 5 GlüG LSA), bestimmte Anforderungen an
die Person des Vermittlers (§ 13 Abs. 4 Nr. 1
und 3 GlüG LSA) sowie die in § 14 des
Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland (GVBl LSA
2004 S. 328) formulierten Anforderungen (§ 13
Abs. 4 Nr. 2 GlüG LSA) und das allgemeine
Erfordernis der Wahrung der öffentlichen Sicherheit oder
Ordnung (§ 13 Abs. 4 Nr. 4 GlüG LSA).
Ferner erlaubt § 13 Abs. 6 GlüG LSA, die
Erteilung einer Erlaubnis von der Leistung einer angemessenen
Sicherheit abhängig zu machen und die Erlaubnis zu befristen
oder mit anderen Nebenbestimmungen - auch nachträglich - zu
beschränken. Das Glücksspielgesetz gestaltet die
Erlaubniserteilung für die Wettvermittlung damit trotz der
zum Teil restriktiven, auf ein so genanntes "repressives
Verbot" hindeutenden Voraussetzungen andererseits zumindest
auch im Sinne einer präventiven behördlichen Kontrolle
aus.
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Damit hat das sachsen-anhaltinische Gesetz
unabhängig von der Frage, inwieweit § 13 GlüG LSA -
insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit
- mit Verfassungsrecht sowie mit europäischem
Gemeinschaftsrecht vereinbar ist - was hinsichtlich der
deutschen Regelungslage derzeit umstritten ist (vgl. etwa
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
2. Juni 2005 - 12 B 10190/05.OVG -;
demgegenüber etwa Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht,
Beschluss vom
18
17. März 2005 - 11 ME 396/03 -,
GewArch 2005, S. 282 m.w.N.) –
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ein rechtsförmiges und voraussetzungsvolles
Verfahren zur Erlangung einer Erlaubnis für
Wettvermittlungstätigkeiten geschaffen. Zweifel an der
Vereinbarkeit des § 13 GlüG LSA oder einzelner
seiner - restriktiven - Voraussetzungen mit höherrangigem
Verfassungs- oder anwendungsvorrangigem Gemeinschaftsrecht,
wie sie im Ausgangsverfahren auch vom Verwaltungsgericht
erwogen worden sind, sind daher zunächst innerhalb dieses
gesetzlich vorgesehenen Verfahrens vorzubringen.
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Auch für den Fall der Notwendigkeit einer
verfassungs- oder gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung
einzelner Erlaubnisvoraussetzungen des § 13
GlüG LSA, die von den Behörden und Verwaltungsgerichten
bei der Entscheidung über eine Erlaubniserteilung in Betracht
zu ziehen ist, macht die Norm hinsichtlich der davon
unabhängigen und selbständigen weiteren Voraussetzungen das
Einholen einer präventiven Kontrollerlaubnis notwendig. Diese
jedenfalls im Sinne einer präventiven Kontrolle des
Wettvermittlers und der Wettvermittlungstätigkeit zu
verstehende ordnungsrechtliche Erlaubnisbedürftigkeit ist
darüber hinaus grundsätzlich auch geeignet, ein besonderes
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer
Verfügung zu begründen, mit der die Vermittlung von Wetten
ohne vorherige Erlaubnis untersagt wird.
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bb) Angesichts dieser Ausgangsrechtslage im
Land Sachsen-Anhalt unterscheidet sich der vorliegende Fall
von dem durch die Kammer mit stattgebendem Beschluss vom
27. April 2005 - 1 BvR 223/05 -
(GewArch 2005, S. 246) entschiedenen Verfahren
betreffend einen Sachverhalt aus dem Freistaat Bayern.
§ 13 GlüG LSA eröffnet unabhängig von
weitergehenden Regelungsgehalten jedenfalls ein präventives
Kontrollregime für die Wettvermittlungstätigkeit. Damit aber
ist - nicht zuletzt auch hinsichtlich einer etwaigen
Einwirkung von Gemeinschaftsrecht - eine andere Rechtslage
als in den Fällen gegeben, in denen allein straf- oder
ordnungswidrigkeitenrechtliche Verbote existieren - etwa
aufgrund von § 284 StGB sowie ergänzender
landesrechtlicher Sanktionsnormen wie zum Beispiel § 14
Lotto-Toto-G oder nunmehr § 18 GlüG LSA - oder auch eine
ordnungsrechtliche Regelung ein vollständiges Verbot der
Sportwettenvermittlung durch private Anbieter vorsieht,
sofern es sich nicht um Vermittlung durch Wettannahmestellen
und Wetteinnehmer für die landesrechtlich zugelassene
Sportwettenveranstaltung des unmittelbar oder mittelbar
landeseigenen Veranstalters handelt.
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b) Soweit die Beschwerdeführerin eine
Verletzung ihrer Grundrechte durch das Fehlen von
Übergangsregelungen für schon vor dem In-Kraft-Treten des
Glücksspielgesetzes begonnene Wettvermittlungstätigkeiten
rügt - wie dies nach ihren Angaben seit Ende des Jahres 2003
der Fall ist -, ist ihr - nachträglich ergänzendes -
Vorbringen verfristet.
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2. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Da die Kammer die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung annimmt, wird der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung gegenstandslos (vgl. § 40
Abs. 3 GOBVerfG).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).