BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 78/02 -
der Frau M...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
12. April 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
die Einordnung des Straßenverkaufs von Sonntagszeitungen als
erlaubnispflichtige Sondernutzung an öffentlichen
Straßen.
2
Die Beschwerdeführerin ist Teil des
Vertriebsnetzes des Axel Springer Verlags für
Sonntagszeitungen. Sie liefert die Zeitungen "Bild am
Sonntag", "Welt am Sonntag" und "Euro am Sonntag" an
ambulante Straßenverkäufer, die die Zeitungen im Auftrag der
Beschwerdeführerin aus mitgeführten Tragetaschen an Passanten
verkaufen. Angesichts der gegenüber Werktagen geringeren
Anzahl fester Verkaufsstellen für Sonntagszeitungen hat diese
Vertriebsform für den Absatz von Sonntagszeitungen erhebliche
Bedeutung.
3
Die Stadt Mannheim erließ am 21. Februar 1995
eine Satzung über Sondernutzungen an öffentlichen Straßen.
Darin heißt es:
4
§ 2. Sondernutzungen
5
Sondernutzung ist jede Benutzung der Straße
über den gemeinen Gebrauch hinaus, sofern dieser dadurch
beeinträchtigt wird oder beeinträchtigt werden kann.
6
§ 3. Erlaubnispflicht
7
(1) Sondernutzungen bedürfen vorbehaltlich des
§ 4 der Erlaubnis der Stadt Mannheim entsprechend
§ 16 Straßengesetz.
8
§ 7 der Satzung sieht für Sondernutzungen
eine Gebührenpflicht nach Maßgabe des Gebührenverzeichnisses
vor. Nach Ziff. 4.7 dieses Verzeichnisses fällt für
"sonstigen Straßenverkauf von kurzfristiger Dauer" eine
Gebühr in Höhe von 80 bis 160 DM täglich an. Für
Fußgängerzonen gilt ergänzend die Satzung über
Sondernutzungen in der Fußgängerzone der Innenstadt vom
21. Mai 1985 in der Fassung vom 19. Oktober 1999.
9
Seit Frühjahr 1998 wurden die Straßenverkäufer
der Beschwerdeführerin wiederholt aufgefordert, den
Zeitungsverkauf zu unterlassen. Die Stadtverwaltung Mannheim
teilte mit Schreiben vom 3. Juni 1998 mit, der
Straßenverkauf sei als Sondernutzung im Sinne von § 16
Abs. 1 des Straßengesetzes des Landes Baden-Württemberg
(StrG) anzusehen und daher erlaubnispflichtig; ein etwaiger
Antrag auf eine solche Erlaubnis würde gegebenenfalls
abschlägig beschieden.
10
Die Beschwerdeführerin erhob daraufhin
Feststellungsklage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe dahin,
dass der Straßenverkauf von Sonntagszeitungen am Sonntag aus
einer vom Verkäufer mitgeführten Umhängetasche im Bereich der
Stadt Mannheim in Fußgängerzonen, auf Bürgersteigen, im
Zentrum und in zentral gelegenen Stadtteilbereichen sowie in
Parks und auf Fußgängerplätzen keine erlaubnispflichtige
Sondernutzung an öffentlichen Straßen darstellt.
11
Diese Klage wies das Verwaltungsgericht
Karlsruhe mit dem angegriffenen Urteil vom 13. Juli 2001
ab.
12
Zur Begründung führt es aus, die von der
Klägerin beabsichtigte Straßennutzung gehöre nicht mehr zum
Gemeingebrauch im Sinne von § 13 Abs. 1 StrG und
sei daher erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinne des
§ 16 Abs. 1 StrG. Maßgeblich für den Gemeingebrauch
sei der Widmungszweck, nämlich der Gebrauch der Straße zum
öffentlichen Verkehr. Dazu gehöre außer der Fortbewegung und
dem Aufenthalt im Straßenraum die Begegnung und Kommunikation
mit anderen Verkehrsteilnehmern, so dass etwa Diskussionen
und das Verteilen von Flugblättern vom Gemeingebrauch erfasst
seien. Eine ausschließlich kommerzielle Nutzung der Straße
ohne kommunikative Zwecksetzung überschreite jedoch den
Gemeingebrauch. Ein solcher Fall liege hier vor. Die
Beschwerdeführerin übe hier nicht ihr Grundrecht auf
Meinungsfreiheit aus, da es ihr nicht darum gehe, für die in
den Zeitungen vertretenen Meinungen zu werben und diese zu
verbreiten. Das Grundrecht der Pressefreiheit, der die
Tätigkeit der Beschwerdeführerin unterfalle, erfordere es
nicht, den Straßenverkauf erlaubnisfrei zuzulassen. Zu
berücksichtigen sei nämlich, dass es im vorliegenden Fall
nicht um die Ausübung des Ermessens bei der
Erlaubniserteilung gemäß § 16 Abs. 1 StrG, sondern
darum gehe, ob bereits der Vorbehalt der Erlaubnis selbst als
verfassungswidrig anzusehen sei. Der Vorbehalt an sich
begegne jedoch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken im
Hinblick auf den Schutz der Pressefreiheit, da er deren
Ausübung nicht unverhältnismäßig beeinträchtige.
13
Das Erfordernis einer vorgängigen Einholung
einer Erlaubnis löse typischerweise keine unverhältnismäßigen
organisatorischen Hindernisse aus; die insoweit anfallenden
Gebühren seien als eigenständige Belastung nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens. Gegenüber den Belangen der
Beschwerdeführerin seien die Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs zu berücksichtigen. Grundsätzlich gehöre es nicht
zur Funktion eines öffentlichen Verkehrsweges, als weiterer
Verkaufsraum neben bereits vorhandenen Ladengeschäften zur
Verfügung zu stehen. Der rein kommerzielle Straßenverkauf
berühre regelmäßig auch die Geschäftsinteressen
konkurrierender Gewerbetreibender, die angesichts hoher
Mieten ein Interesse daran hätten, dass die Straße nicht von
Konkurrenzunternehmen genutzt werde. Außerdem könnte der
Zeitungsverkauf auf Bürgersteigen entlang befahrbarer Straßen
auch das Interesse von Autofahrern wecken und dadurch die
Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gefährden.
14
Die Berufung gegen dieses Urteil ließ der
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom
30. November 2001 nicht zu.
15
Gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und das Urteil des
Verwaltungsgerichts Karlsruhe richtet sich die
Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführerin rügt eine
Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG.
16
Der Erlaubnisvorbehalt sei ein Eingriff in die
Pressefreiheit. Die in § 16 Abs. 1 StrG enthaltene,
an sich verfassungsgemäße Grundrechtsschranke sei als
allgemeines Gesetz verfassungskonform auszulegen. Die
Pressefreiheit dürfe von derartigen Vorschriften nicht mehr
als unvermeidlich und nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt
werden. Das in § 16 Abs. 2 StrG eröffnete Ermessen
ermögliche es den Behörden jedoch, den Handverkauf von
Zeitungen von der Zahlung einer Sondernutzungsgebühr abhängig
zu machen oder ihn sogar ganz zu untersagen, was die Stadt
Mannheim mit ihrem Schreiben vom 3. Juni 1998 bereits
angekündigt habe.
17
Der Anfall einer Gebühr in Höhe von 80 bis
160 DM pro Straßenverkäufer übersteige deutlich den
durchschnittlichen Tagesgewinn je Verkäufer. Damit sei der
Vertrieb von Sonntagszeitungen durch ambulante
Straßenverkäufer nicht mehr wirtschaftlich. Eine
Verallgemeinerung auf das Bundesgebiet würde angesichts des
zu erwartenden Absatzeinbruchs um bis zu 30 % zu einer
Bestandsgefährdung führen.
18
Zum Schutz anderer Rechtsgüter sei der
Erlaubnisvorbehalt nicht erforderlich. Allgemeine
ordnungsrechtliche Gesichtspunkte geböten den
Erlaubnisvorbehalt nicht. Der Straßenverkauf führe auch nicht
zu unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen der Belange anderer
Verkehrsteilnehmer. Insbesondere sei es den ambulanten
Straßenverkäufern untersagt, Passanten gezielt anzusprechen
oder die Zeitungen auszurufen. Zudem sei ein genereller
Erlaubnisvorbehalt auch zur Unterbindung solcher
Verkaufsmethoden nicht erforderlich, da insoweit auch ein
Erlaubnisvorbehalt für bestimmte Werbetätigkeiten ausreichen
würde. Daher sei § 16 Abs. 1 StrG
verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass der
Handverkauf von Zeitungen nicht schlechter gestellt werde als
eine äußerlich ähnliche Benutzung zu anderen Zwecken, wie
etwa die Verteilung von Flugblättern. Nach Auffassung der
ordentlichen Gerichte und einiger Oberverwaltungsgerichte sei
der Handverkauf grundsätzlich als Gemeingebrauch
einzustufen.
19
Die Stadt Mannheim hat zu der
Verfassungsbeschwerde Stellung genommen. Sie erkennt keinen
Verfassungsverstoß. Die Möglichkeiten des Verkaufs über feste
Verkaufsstellen seien ausreichend, zumal angesichts jüngerer
Ausweitungen des Sonntagsverkaufs durch das
baden-württembergische Ladenöffnungsgesetz (GBl vom 5.
März 2007, S. 135 ff.). Der Erlaubnisvorbehalt diene
auch dazu, das "knappe Gut öffentlicher Straßen" bei
miteinander in Konflikt geratenen Nutzungsinteressen mit
verschiedenen grundrechtlich geschützten Belangen in Einklang
zu bringen. Nur dann, wenn besondere Versagungsgründe
entgegenstünden, werde eine Sondernutzungserlaubnis nicht
erteilt.
20
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
21
1. Die Verfassungsbeschwerde hat keine
grundsätzliche Bedeutung, weil Schutzbereich und Grenzen der
Pressefreiheit in einer für die Beurteilung des vorliegenden
Falles ausreichenden Weise durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt sind (vgl. insbesondere
BVerfGE 57, 295; 66, 116; 97, 391; 100, 313).
22
2. Die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung
der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der
Beschwerdeführerin angezeigt.
23
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist das
bloße Bestehen eines Erlaubnisvorbehalts, nicht aber die
etwaige Versagung einer gegebenenfalls noch zu beantragenden
Erlaubnis oder die für ein Erlaubnisverfahren festzusetzende
Verwaltungsgebühr. Die gegen das Bestehen des
Erlaubnisvorbehalts gerichtete Verfassungsbeschwerde hat in
der Sache keine Aussicht auf Erfolg. Art. 5 Abs. 1 Satz
2 GG ist nicht verletzt.
24
a) Der Gewährleistungsbereich der
Pressefreiheit ist allerdings berührt. Dieses Grundrecht
sichert die Voraussetzungen und Hilfstätigkeiten für die
Herstellung und Aufrechterhaltung des auf Verwirklichung der
Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit gerichteten
Kommunikationsprozesses (vgl. BVerfGE 57, 295 ;
97, 391 ; 100, 313 ). Die Tätigkeit der
Presse fällt damit von der Beschaffung von Informationen bis
zur Verbreitung der Nachricht in den Schutzbereich des
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 10, 118
; 66, 116 ; stRspr). Auch inhaltsferne
pressetechnische Hilfstätigkeiten, einschließlich der
Tätigkeiten zur Erhaltung der wirtschaftlichen Grundlagen der
Unabhängigkeit des Presseunternehmens als notwendige
Voraussetzung einer freien Presse (BVerfGE 64, 108
), sowie solche von Dritten selbständig ausgeübte
Tätigkeiten, die typischerweise pressebezogen sind, in enger
organisatorischer Bindung an die Presse erfolgen und für das
Funktionieren einer freien Presse notwendig sind, werden vom
Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst (BVerfGE 77,
346 ).
25
Der Straßenverkauf von Zeitungen ist
typischerweise pressebezogen und erfolgt bei der vorliegend
geplanten Nutzung des Vertriebsnetzes des Verlages auch in
enger organisatorischer Bindung an die Presse. Der Vertrieb
von Presseerzeugnissen gehört zu den für das Funktionieren
einer freien Presse notwendigen Tätigkeiten, und zwar sowohl
im Hinblick auf die Verbreitung von Nachrichten als Teil des
Kommunikationsprozesses selbst als auch im Hinblick auf die
Erhaltung der wirtschaftlichen Voraussetzungen für den
Bestand einer freien Presse.
26
b) Die Entscheidungen der Gerichte greifen in
dieses Grundrecht ein.
27
Das von den Gerichten bejahte Erfordernis, vor
Aufnahme des Straßenverkaufs um eine Erlaubnis der Stadt
Mannheim nachzusuchen, erschwert – auch dann, wenn ein
Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis besteht – den
Vertrieb der Zeitungen auf dem von der Beschwerdeführerin
gewählten Weg. Die darin liegende Beeinträchtigung ist ein
Eingriff in das Grundrecht (vgl. BVerfG, Beschluss der 3.
Kammer des Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR
1377/91 -, NVwZ 1992, S. 53; siehe auch Beschluss des
Vorprüfungsausschusses vom 22. Dezember 1976
- 1 BvR 306/76 –, NJW 1977, S. 671).
28
c) Der Eingriff ist verfassungsrechtlich auf
der Grundlage des § 16 Abs. 1 StrG
gerechtfertigt.
29
aa) Die Pressefreiheit ist gemäß Art. 5
Abs. 2 GG durch die allgemeinen Gesetze beschränkt. Dies
sind solche Gesetze, die sich nicht gegen das in Art. 5
Abs. 1 GG geschützte Grundrecht an sich oder gegen
die Äußerung einer bestimmten Meinung oder gegen die
Tätigkeit eines bestimmten Presseorgans richten, die vielmehr
dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf bestimmte
Kommunikationsinhalte, zu schützenden Rechtsguts dienen. Die
allgemeinen Gesetze müssen ihrerseits unter Berücksichtigung
des Schutzgehalts von Art. 5 Abs. 1 GG ausgelegt
und angewandt werden (vgl. BVerfGE 111, 147 ;
stRspr).
30
§ 16 Abs. 1 StrG ist ein
allgemeines Gesetz in diesem Sinne (vgl. zur
Vorgängerregelung in § 18 a.F. des
baden-württembergischen Straßengesetzes BVerfG, Beschluss des
Vorprüfungsausschusses vom 22. Dezember 1976 – 1
BvR 306/76 –, NJW 1977, S. 671, zur
hamburgischen Regelung BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ
1992, S. 53). Schutzzweck des Erlaubnisvorbehalts ist es
insbesondere, Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs möglichst auszuschließen oder doch erheblich zu
mindern (vgl. BGH, NJW 1979, S. 1610 f.; BVerwG,
NJW 1978, S. 1933). Darüber hinaus soll dem Bedürfnis
Rechnung getragen werden, beim Zusammentreffen
gegenläufiger Straßennutzungsinteressen verschiedener
Straßenbenutzer den erforderlichen Interessenausgleich zu
schaffen (vgl. BVerwG, NJW 1981, S. 472). Damit geht es
um die Abwehr von Gefahren, die nicht nur und nicht einmal
typischerweise von der Ausübung der Grundrechte aus
Art. 5 Abs. 1 GG, sondern von allen möglichen
Tätigkeiten ausgehen können. Dabei wirkt der
straßenrechtliche Erlaubnisvorbehalt
presseinhaltsneutral.
31
bb) Der Bedeutung der Pressefreiheit hat
§ 2 des baden-württembergischen Landespressegesetzes
durch die Regelung Rechnung getragen, nach der die
Pressetätigkeit einschließlich der Errichtung eines
Verlagsunternehmens oder eines sonstigen Betriebes des
Pressegewerbes nicht von irgendeiner Zulassung abhängig
gemacht werden darf. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass die Gerichte in den angegriffenen
Entscheidungen diese Norm nicht angewandt haben und insofern
davon ausgegangen sind, dass eine spezifische Art des
Verkaufs einer Zeitung, hier der Straßenverkauf, von dieser
Norm nicht erfasst ist (zur Reichweite der presserechtlichen
Zulassungsfreiheit allgemein s. Bullinger, in: Löffler,
Presserecht, 5. Aufl. 2006, Rn. 17 ff., 34 ff.
zu § 2 LPG). Den aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt
§ 16 Abs. 1 StrG allerdings nur, wenn die
Vorschrift dahin ausgelegt wird, dass die Erlaubnis für den
hier in den Schutzbereich der Pressefreiheit fallenden
Straßenverkauf von Zeitungen nur versagt werden darf, wenn
dies zur Erreichung der von § 16 Abs. 1 StrG
verfolgten Zwecke erforderlich und in Abwägung mit den
Belangen der Pressefreiheit auch angemessen ist.
32
(1) Wird der Ausübung grundrechtlicher
Befugnisse durch Gesetz ein Genehmigungsverfahren
vorgeschaltet, so darf die Bestimmung der Voraussetzungen,
unter denen eine Erlaubnis erteilt wird, nicht dem Belieben
der Verwaltung überlassen bleiben (vgl. - am Beispiel
der Verteilung von Informationsbriefen - BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 –,
NVwZ 1992, S. 53). Erstreckt der Erlaubnistatbestand
sich auf ein Verhalten, das unter einem besonderen
Grundrechtsschutz, hier dem der Pressefreiheit, steht, ist
ergänzend die Ausstrahlungswirkung dieses Grundrechts zu
beachten. Dies erfordert vorliegend eine Berücksichtigung des
Umstandes, dass der Zweck öffentlicher Straßen sich nicht in
der Ermöglichung der Fortbewegung erschöpft, sondern
grundsätzlich auch die Kontaktaufnahme und Kommunikation mit
anderen Verkehrsteilnehmern umfasst. Auch wegen dieser
grundrechtlichen Einwirkungen, aber auch aus allgemeinen
rechtsstaatlichen Erwägungen muss sich in der Regel aus der
Rechtsvorschrift selbst ergeben, von welchen Voraussetzungen
die Erteilung der Erlaubnis abhängt oder aus welchen Gründen
sie versagt werden darf (vgl. BVerfGE 20, 150
; 46, 120 ; 49, 89
). Wann ein solcher Anspruch bei der Nutzung von
Straßen für Kommunikationszwecke besteht, ist unter
Berücksichtigung des Art. 5 Abs. 1 GG zu bestimmen.
Mögliche Versagungsgrüde müssen presseinhaltsneutral sein.
Die Erlaubnisnorm muss dem Betroffenen bei Vorliegen der
Voraussetzungen ferner einen Anspruch auf Erteilung der
Erlaubnis gewähren (vgl. allgemein BVerfGE 58, 300
).
33
(2) Im vorliegenden Fall sind weder in
§ 16 StrG noch in den Satzungen der Stadt Mannheim die
Voraussetzungen der Erteilung oder Versagung einer
Sondernutzungserlaubnis ausdrücklich geregelt. Allerdings
enthält § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG die
Maßgabe, dass hierüber „nach pflichtgemäßem Ermessen“ zu
entscheiden ist. Ferner regeln die Satzungen der Stadt
Mannheim aufgrund einer Ermächtigung in § 16
Abs. 7 StrG in ihrem jeweiligen § 4
Tatbestände der erlaubnisfreien Sondernutzung, von denen die
hier verfahrensgegenständliche Tätigkeit aber nicht erfasst
ist.
34
Die Regelung ist einer Anwendung zugänglich,
die verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Der Begriff
des pflichtgemäßen Ermessens erlaubt eine Auslegung in dem
Sinne, dass ein Anspruch auf die Erlaubniserteilung besteht,
wenn die Versagung nicht zur Erreichung der von
§ 16 StrG verfolgten Zwecke erforderlich und unter
Berücksichtigung des Grundrechts der Pressefreiheit
angemessen ist. Mit dem Wortlaut des § 16 Abs. 2
Satz 1 StrG ist diese Auslegung vereinbar, denn
auch bei Anerkennung eines Anspruchs auf Erteilung der
Erlaubnis unter den genannten Voraussetzungen entfällt das
behördliche Ermessen nicht vollständig, es beschränkt sich
nur auf die Fälle, in denen entweder die Sondernutzung nicht
den grundrechtsrelevanten Bereich betrifft – etwa bei einer
Sondernutzung durch öffentliche Stellen – oder in denen trotz
Grundrechtsberührung nach dem genannten Maßstab ein
Versagungsgrund besteht: Dann kann die Behörde nach ihrem
Ermessen von dem Recht zur Versagung der Erlaubnis Gebrauch
machen.
35
cc) Dies vorausgesetzt, genügt die Vorschrift
den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das
Verwaltungsgericht durfte § 16 Abs. 1 StrG und die
einschlägigen Satzungsvorschriften so deuten, dass die
Tätigkeit der Beschwerdeführerin unter dem Vorbehalt der
Sondernutzungserlaubnis steht.
36
Angesichts der grundlegenden Bedeutung der
Pressefreiheit muss das grundrechtsbeschränkende Gesetz
seinerseits im Lichte des beschränkten Grundrechts ausgelegt
werden (vgl. BVerfGE 7, 198 ; 82, 43 ;
111, 147 ). Die Einschränkung der Pressefreiheit
muss geeignet sein, den mit dem Erlaubnisvorbehalt erstrebten
Schutz zu bewirken, und der Erfolg, der damit erreicht wird,
muss in angemessenem Verhältnis zu den Einbußen stehen,
welche die Beschränkung der Pressefreiheit mit sich
bringt.
37
(1) Der Erlaubnisvorbehalt dient legitimen
Zwecken, nämlich der Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs und der Koordination etwaiger verschiedener,
unter Umständen durch Spezialgrundrechte gewährleisteter
Nutzungsinteressen am Straßenraum.
38
Kein legitimes Interesse ist allerdings der
vom Verwaltungsgericht angesprochene Schutz konkurrierender
Gewerbetreibender angesichts von diesen entrichteter hoher
Mieten in der Fußgängerzone von Mannheim. Derartigen Zwecken
dient das Straßengesetz nicht.
39
(2) Der Erlaubnisvorbehalt ist zur Erreichung
des Zwecks geeignet. Insoweit reicht es aus, wenn der
verfolgte Zweck zumindest gefördert wird (vgl. BVerfGE 67,
157 ; 96, 10 ). Der
Erlaubnisvorbehalt ermöglicht es der zuständigen Behörde,
etwa drohende Gefahren vor deren Eintritt zu prüfen und ihnen
gegebenenfalls durch Versagung der Erlaubnis oder durch
Auflagen entgegenzutreten oder verschiedene, einander
widerstreitende Nutzungsinteressen zu einem sachgerechten
Ausgleich zu bringen.
40
Das Verwaltungsgericht hat in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise festgestellt, dass
Fallgestaltungen denkbar sind, in denen der Straßenverkauf
von Sonntagszeitungen die Sicherheit und Leichtigkeit des
Straßenverkehrs oder andere Nutzungsinteressen
beeinträchtigen könnte. Möglich erscheinen insbesondere
Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs, etwa soweit
das Gericht sich darauf stützt, Kraftfahrer könnten je nach
den konkreten Gegebenheiten durch die Zeitungsverkäufer von
der Beobachtung des Verkehrsgeschehens abgelenkt werden. Der
Erlaubnisvorbehalt ermöglicht es, den Straßenverkauf in
seiner konkret beabsichtigten Form auf derartige Gefahren hin
zu überprüfen und gegebenenfalls zu unterbinden oder nur mit
Auflagen etwa für die Standorte der Zeitungsverkäufer
zuzulassen.
41
Darüber hinaus kommt in Betracht, dass
verschiedene, gleichzeitig beabsichtigte Nutzungen
miteinander zu koordinieren sind. Auch insoweit sind Fälle
denkbar, in denen eine andere Sondernutzung durch die
Anwesenheit von Zeitungsverkäufern beeinträchtigt werden
kann, so dass es einer Vorabkoordination bedarf.
42
(3) Die Maßnahme ist zur Erreichung der
verfolgten Zwecke erforderlich. Zwar könnte der Sachverhalt
auch dahin geregelt werden, dass der Straßenverkauf
erlaubnisfrei zugelassen wird und lediglich bei Feststellung
konkreter Gefahren untersagt werden kann. Dieses Mittel wäre
aber zur Zielerreichung nicht in gleicher Weise geeignet wie
der Erlaubnisvorbehalt, da die Untersagung erst bei Eintritt
der Gefahr möglich wäre, die bei Geltung des
Erlaubnisvorbehalts von vornherein unterbunden würde.
Insbesondere die Möglichkeit, etwaigen Gefahren durch
zielgerichtete Auflagen vorzubeugen, entfiele, wenn die
Behörde keine Möglichkeit zur Vorabkontrolle hätte.
43
(4) Schließlich stellt der Erlaubnisvorbehalt
für die Beschwerdeführerin keine unangemessene Belastung
dar.
44
Der Straßenverkauf der Zeitungen ist nicht
grundsätzlich verboten, sondern nur von einer
Kontrollerlaubnis abhängig. Deren Beantragung erfordert zwar
eine gewisse Vorausplanung von Seiten der Beschwerdeführerin.
Da der Straßenverkauf aber ohnehin nicht spontan, sondern
längerfristig an jedem Sonntag stattfinden soll und auch
erheblichen organisatorischen Aufwand verursacht, ist die
zusätzliche Belastung, die durch den Erlaubnisvorbehalt
eintritt, verhältnismäßig gering und tritt in der Abwägung
hinter das Interesse an der Vermeidung von Gefahren für die
Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs und an der
Koordination konkurrierender Nutzungswünsche zurück.
45
Die Behauptung der Beschwerdeführerin,
angesichts der zu erwartenden Verwaltungsgebühr sei der
Straßenverkauf der Zeitungen für sie nicht mehr
wirtschaftlich, beruht auf der Annahme, sie habe für jeden
ihrer Straßenverkäufer täglich eine Gebühr in Höhe von 80 bis
160 DM zu zahlen. Da eine Erlaubnis noch nicht einmal
beantragt worden ist, lässt sich gegenwärtig nicht sicher
beurteilen, in welcher Höhe eine Gebühr zu erwarten ist. Die
Satzung der Stadt Mannheim sieht einen Rahmen für die Gebühr
vor, bei dessen Ausfüllung das Grundrecht der Pressefreiheit
aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen
ist. Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, nicht einmal
nahe liegend, dass die Gebühr, wie die Beschwerdeführerin
meint, für jeden ihrer Straßenverkäufer gesondert zu erheben
ist.
46
Der vorliegende Fall unterscheidet sich im
Übrigen wesentlich von dem von der Beschwerdeführerin
herangezogenen Vergleichsfall (BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 – 1
BvR 1377/91 –, NVwZ 1992, S. 53). Dort ging es um
die Untersagung der Verteilung von Flugblättern durch
Mitglieder eines Vereins. Der Erlaubnisvorbehalt betraf
anders als im vorliegenden Fall unmittelbar die
Meinungsäußerung in der von dem Verein gewählten Art. Im
Übrigen besteht ein Unterschied darin, dass der Verkauf einer
Zeitung wegen des erforderlichen Vertragsschlusses den
Straßenraum in stärkerer Weise in Anspruch nimmt als das
bloße Verteilen von Flugblättern.
47
Von einer weitergehenden Begründung wird gem.
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
48
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.