Bundesverfassungsgericht
- 1 BvR 781/94 -
In dem Verfahrendes Herrn T...
- gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Greifswaldhat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Grimm,
Hömig
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 28. Juli 1998 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Gründe:1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob es verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, wenn angenommen wird, daß die Frist für die Stellung von Anträgen auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 12 Abs. 2 Satz 1 des Investitionsvorranggesetzes (InVorG) vom 14. Juli 1992 (BGBl I S. 1268) auch dann zu laufen beginnt, wenn der anwaltlich vertretene Anmelder im Investitionsvorrangbescheid über die Stelle, bei der der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung anzubringen ist, nicht belehrt worden ist.
I.2
1. Der Beschwerdeführer war als früherer Eigentümer eines im Beitrittsgebiet belegenen Mietwohngrundstücks, auf das er 1988 zugunsten der Deutschen Demokratischen Republik verzichtet hatte, Beteiligter an einem Investitionsvorrangverfahren. Mit Bescheid vom 14. September 1993, den vom Beschwerdeführer bevollmächtigten Rechtsanwälten am 23. September 1993 zugegangen, stellte die zuständige Behörde den Investitionsvorrang für das Vorhaben eines Dritten fest. Die dem Bescheid beigefügten "Hinweise und Rechtsbehelfsbelehrungen" lauten in den Nummern 2 und 3:
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2. Gegen diesen Bescheid ist der Widerspruch zulässig; er hat keine aufschiebende Wirkung. Der Widerspruch wäre innerhalb eines Monats nach der Bekanntgabe dieses Bescheides... schriftlich oder zur Niederschrift bei der Stadtverwaltung... einzulegen.
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3. Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung können nur innerhalb von 2 Wochen ab Bekanntgabe dieses Investitionsvorrangbescheides gestellt werden. Neue Tatsachen können nur bis zu dem Zeitpunkt vorgebracht und berücksichtigt werden, in dem der Vorhabenträger nachhaltig mit dem Vorhaben begonnen hat; neue investive Vorhaben können nicht geltend gemacht werden. Dieser Hinweis erfolgt ausdrücklich für den Anmelder.
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Eine Belehrung darüber, wo der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu stellen ist, enthielt die Rechtsbehelfsbelehrung nicht.
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Gegen den Investitionsvorrangbescheid legte der Beschwerdeführer bei der Erlaßbehörde unter dem 6. Oktober 1993 Widerspruch ein; gleichzeitig beantragte er dort, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen. Nachdem sich die Behörde dazu bis dahin nicht geäußert hatte, stellte der Beschwerdeführer im März 1994 beim Verwaltungsgericht einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO.
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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit dem angegriffenen Beschluß als unzulässig abgelehnt, weil die Zweiwochenfrist des § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG versäumt worden sei. Diese Frist sei eine Ausschlußfrist, weshalb es für den Fristablauf nicht darauf ankomme, ob der Investitionsvorrangbescheid auch im Hinblick auf das Eilverfahren eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung enthalte; § 58 VwGO finde bei Ausschlußfristen keine Anwendung.
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Der Beschwerdeführer habe dem Erfordernis des § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG auch nicht dadurch Genüge getan, daß er die Anordnung der aufschiebenden Wirkung innerhalb der Widerspruchsfrist bei der Ausgangsbehörde beantragt habe. Die Frist des § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG werde nur durch die Stellung eines Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO gewahrt. Dies folge schon aus dem Wortlaut der Vorschrift. Nur die Verwaltungsgerichte könnten die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs anordnen. Die Möglichkeit der Verwaltung, nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO die Vollziehung eines Verwaltungsakts auszusetzen, sei damit nicht identisch.
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Dem Beschwerdeführer könne auch nicht Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden. Unabhängig davon, daß er einen solchen Antrag nicht gestellt habe, scheide die Wiedereinsetzung bei Versäumung einer Ausschlußfrist aus.
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2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3 und Art. 103 Abs. 1 GG.
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3. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium der Justiz für die Bundesregierung und das Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen.
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a) Das Bundesministerium hält die Verfassungsbeschwerde für begründet. § 8 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe b und § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG stünden im Einklang mit dem Grundgesetz. Unabhängig davon sei hier eine Belehrung darüber, wo der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu stellen sei, verfassungsrechtlich geboten gewesen. Es könne nicht erwartet werden, daß sich der Rechtsuchende innerhalb der kurzen Frist von zwei Wochen Aufklärung über die zuständige Stelle, bei der der Rechtsbehelf anzubringen sei, verschaffe. Weil der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hier befristet sei, gebe es keinen Grund, § 58 VwGO nicht anzuwenden. Demzufolge gelte bei fehlender oder unrichtiger Belehrung die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO.
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b) Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist die angegriffene Entscheidung dagegen nicht zu beanstanden.
II.14
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen liegen nicht vor.
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1. Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung (vgl. § 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die für ihre Beurteilung maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind durch das Bundesverfassungsgericht schon entschieden. Das gilt mit Bezug auf Art. 3 Abs. 1 GG sowohl unter dem Gesichtspunkt des in dieser Vorschrift niedergelegten Willkürverbots (vgl. etwa BVerfGE 89, 1 ) als auch hinsichtlich der Frage, welche Bedeutung der Systemwidrigkeit gesetzlicher Regelungen im Rahmen des allgemeinen Gleichheitssatzes zukommt (vgl. insbesondere BVerfGE 61, 138 ; 67, 70 ). Hinreichend geklärt ist aber auch, welche Anforderungen sich aus Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 103 Abs. 1 GG für die Ausgestaltung eines effektiven Rechtsschutzes allgemein (vgl. BVerfGE 51, 150 m.w.N.; 60, 253 ; 81, 123 ; 88, 118 ) wie im besonderen mit Blick auf das Erfordernis einer Rechtsbehelfsbelehrung für rechtsbehelfsfähige Entscheidungen ergeben (vgl. BVerfGE 93, 99 ).
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte angezeigt (vgl. § 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
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a) Die Frage, ob die Frist für die Stellung von Anträgen auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage nach § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG auch dann zu laufen beginnt, wenn der anwaltlich vertretene Anmelder im Investitionsvorrangbescheid über die Stelle, bei der der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung anzubringen ist, nicht belehrt worden ist, ist primär eine Frage des einfachen Rechts. Sie zu entscheiden, ist Sache der dafür zuständigen Verwaltungsgerichte. Eine Überprüfung der von ihnen getroffenen Entscheidungen ist dem Bundesverfassungsgericht grundsätzlich verwehrt (vgl. BVerfGE 18, 85 ). Es greift nur dann korrigierend ein, wenn die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Bedeutung als Willkürverbot verletzen (vgl. BVerfGE 89, 1 ) oder Fehler erkennen lassen, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung und Tragweite eines Grundrechts oder grundrechtsgleichen Rechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs, beruhen und auch in ihrer materiellen Bedeutung für den konkreten Rechtsfall von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 89, 1 m.w.N.).
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b) Nach diesen Grundsätzen ist die Entscheidung des Verwaltungsgerichts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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aa) Die von ihm vertretene Ansicht, daß § 58 VwGO bei Ausschlußfristen wie derjenigen des § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG nicht anwendbar und die Frist nach dieser Vorschrift trotz fehlender Belehrung über die Stelle, bei der der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zu stellen ist, im Fall des Beschwerdeführers abgelaufen sei, ist eingehend und nachvollziehbar begründet. Sie befindet sich in Übereinstimmung mit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, das diese seinerseits in der von ihm abgegebenen Stellungnahme mit plausiblen Erwägungen begründet hat. Von einer rechtlich schlechthin unvertretbaren, auf unsachlichen Erwägungen beruhenden und deshalb willkürlichen Gesetzesauslegung (vgl. BVerfGE 89, 1 ) kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
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bb) Die angegriffene Entscheidung begegnet unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes auch nicht deshalb verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die vom Verwaltungsgericht angenommene Rechtslage teilweise von derjenigen in anderen Regelungswerken abweicht.
21
Der Bundesgesetzgeber hat in einer Vielzahl insbesondere neuerer Vorschriften das nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht fristgebundene Recht (vgl. Schoch, in: Ders./Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80 Rn. 323 m.w.N.), die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Verwaltungsakts zu beantragen, für besondere Fälle befristet. Außer in § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG ist dies zum Beispiel in § 36 Abs. 3 Satz 1 des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 1993 (BGBl I S. 1361), in § 17 Abs. 6 a Satz 2 des Fernstraßengesetzes (FStrG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. April 1994 (BGBl I S. 854) und in § 29 Abs. 6 Satz 3 des Personenbeförderungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl I S. 1690; im folgenden: PBefG) geschehen (weitere Beispiele bei Schoch, a.a.O., § 80 Rn. 325). Die entsprechende Anwendung des § 58 VwGO ist dabei nur teilweise, so in § 36 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG und § 17 Abs. 6 a Satz 5 FStrG, nicht dagegen etwa in § 29 Abs. 6 PBefG, angeordnet worden (vgl. auch Schoch, a.a.O., § 80 Rn. 327). Ein geschlossenes System, das diesen Regelungen zugrunde liegen könnte, ist nicht erkennbar.
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Von daher kann in dem Umstand, daß § 12 Abs. 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe b InVorG die entsprechende Anwendung des § 58 VwGO nicht ausdrücklich vorsieht, eine von einem gesetzgeberischen Gesamtsystem abweichende Systemwidrigkeit, die einen Gleichheitsverstoß indizieren könnte (vgl. BVerfGE 61, 138 ; 67, 70 ), nicht gesehen werden. Das gilt auch für den Fall, daß das Fehlen einer dem § 36 Abs. 3 Satz 3 AsylVfG vergleichbaren Regelung im Investitionsvorranggesetz einfachrechtlich dahin verstanden werden müßte, daß die Geltung des § 58 VwGO - etwa im Hinblick auf die Konsequenzen seines Absatzes 2 - bewußt ausgeschlossen werden sollte. Unter dem Aspekt des allgemeinen Gleichheitssatzes ließe sich das im übrigen hinreichend durch das erhebliche öffentliche Interesse rechtfertigen, alles zu vermeiden, was die Investitionstätigkeit und mit ihr den wirtschaftlichen Aufschwung in den neuen Bundesländern beeinträchtigen könnte (vgl. dazu BVerfGE 85, 130 ).
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cc) Auch im Hinblick auf das Erfordernis, dem Rechtsuchenden effektiven Rechtsschutz zu gewähren, sind gegen die angegriffene Entscheidung durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken nicht zu erheben.
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Effektiver Rechtsschutz, wie ihn - unter verschiedenen Aspekten - Art. 14 Abs. 1 (vgl. BVerfGE 51, 150 m.w.N.) und Art. 103 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 81, 123 ), in öffentlichrechtlichen Streitigkeiten aber vor allem Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 60, 253 ; 88, 118 ) verlangen, verbietet, den Zugang zu Gericht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren (vgl. BVerfGE 81, 123 m.w.N.). Ob dem die Regelungen in § 8 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe b und § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG in der Auslegung durch das Verwaltungsgericht in jeder Hinsicht, insbesondere auch für den Fall genügen, in dem der Anmelder im Investitionsvorrangverfahren nicht anwaltlich vertreten ist, wäre bei einer Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde für diese Entscheidung nicht erheblich. Im Investitionsvorrangverfahren, an dem der Beschwerdeführer beteiligt war, hat sich dieser durch Rechtsanwälte vertreten lassen. Demzufolge ist der zu seinem Nachteil ergangene Investitionsvorrangbescheid nicht dem Beschwerdeführer persönlich, sondern seinen Verfahrensbevollmächtigten zugestellt worden. Jedenfalls für Verfahren dieser Art ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Frist des § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG auch dann zu laufen beginnt, wenn im Investitionsvorrangbescheid über die Stelle, bei der der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung anzubringen ist, nicht belehrt worden ist, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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Die Rechtsschutzgarantie der Verfassung kann eine Rechtsmittelbelehrung nur gebieten, wenn diese erforderlich ist, um unzumutbare Schwierigkeiten des Rechtswegs auszugleichen, die die Ausgestaltung eines Rechtsmittels andernfalls mit sich brächte. Das kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Formerfordernisse des Rechtsmittels so kompliziert und schwer zu erfassen sind, daß nicht erwartet werden kann, der Rechtsuchende werde sich in zumutbarer Weise darüber rechtzeitig Aufklärung verschaffen können. Das kann namentlich in Verfahren zutreffen, in denen kein Anwaltszwang besteht (vgl. BVerfGE 93, 99 ). Danach war ein Hinweis auf die für die Stellung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung zuständige Stelle im Fall des Beschwerdeführers nicht aus Gründen effektiven Rechtsschutzes geboten.
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Zwar bedarf der Anmelder im Investitionsvorrangverfahren nach dem Investitionsvorranggesetz keiner anwaltlichen Vertretung. Nimmt er eine solche jedoch, wie es der Beschwerdeführer getan hat, aus eigenen Stücken in Anspruch, genießt er die gleichen Sicherungen, wie sie Verfahren mit Anwaltszwang auszeichnen. Der Anmelder darf davon ausgehen, daß sein anwaltlicher Vertreter die für sein materielles Anliegen maßgebenden Rechtsvorschriften einschließlich der Regelungen über das jeweilige Verfahren kennt und deshalb auch - erforderlichenfalls nach Zuhilfenahme einschlägiger Erläuterungsbücher - Bescheid weiß, bei welcher Stelle Rechtsbehelfe und Rechtsmittel, die zur weiteren Rechtsverfolgung eingelegt werden sollen, anzubringen sind. Das gilt auch für die in § 12 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 Buchstabe a InVorG so bezeichneten Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Darunter sind nach der Terminologie der Verwaltungsgerichtsordnung Anträge im Sinne des § 80 Abs. 5 VwGO zu verstehen. Daß sie - anders als Anträge auf Aussetzung der Vollziehung von Verwaltungsakten (vgl. § 80 Abs. 4 VwGO) - nicht bei der Verwaltungsbehörde, sondern (nur) beim Gericht zu stellen sind, ist für einen sachkundigen Rechtsanwalt unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut erkennbar. Unzumutbare Schwierigkeiten des Rechtswegs brauchten deshalb im Fall des Beschwerdeführers durch eine entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung nicht ausgeglichen zu werden (vgl. BVerfGE 93, 99 ).
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Die konkrete Ausgestaltung der dem Investitionsvorrangbescheid vom 14. September 1993 beigefügten "Hinweise und Rechtsbehelfsbelehrungen" zwingt, worauf auch das Bundesverwaltungsgericht in seiner Stellungnahme hingewiesen hat, zu keiner anderen Beurteilung. Die darin gegebene Belehrung ist insbesondere nicht in dem Sinne mißverständlich, daß der Beschwerdeführer zu einer Mißdeutung hinsichtlich des Einlegungsorts für einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hätte veranlaßt werden können. Die Verwaltungsbehörde wird nur im Zusammenhang mit der Belehrung über die Möglichkeit, Widerspruch einzulegen, genannt. Davon räumlich durch eine neue Ordnungsnummer getrennt wird - im Wortlaut mit dem Text der gesetzlichen Regelung übereinstimmend - auf die Frist des § 12 Abs. 2 Satz 1 InVorG hingewiesen. Rückschlüssen von der einen auf die andere Belehrung ist damit hinreichend vorgebeugt.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier Grimm Hömig