BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 789/05 -
der A ... GmbH,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 27. September 2005
einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit wird der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung gegenstandslos.
1
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die
sofortige Vollziehung einer Untersagungs- und
Einstellungsverfügung betreffend die Vermittlung von
Sportwetten zu festen Gewinnquoten.
2
1. Die Beschwerdeführerin ist seit 1999
zugelassene Buchmacherin für Pferdesportwetten mit mehreren
Geschäftslokalen in Magdeburg. Seit August 2000 vermittelt
sie in einer ihrer Wettannahmestellen auch Wetten auf andere
Sportereignisse, die von einem in Berlin ansässigen
Wettunternehmen veranstaltet werden, das sich auf eine im
Jahre 1990 erteilte Sportwetterlaubnis aufgrund des
Gewerbegesetzes der Deutschen Demokratischen Republik vom
6. März 1990 (GBl I S. 138) beruft. Zudem
vermittelt die Beschwerdeführerin seit November 2004
Sportwetten an ein in Gibraltar ansässiges und zugelassenes
Wettunternehmen.
3
Mit Bescheid vom 2. September 2004 untersagte
ihr die Landeshauptstadt Magdeburg das Entgegennehmen,
Vermitteln und Bewerben von Sportwetten unter Anordnung der
sofortigen Vollziehung. Weder sie noch die Wettunternehmen,
an die sie vermittele, verfügten über eine Erlaubnis für das
Land Sachsen-Anhalt. Die nach § 284 StGB und § 14
des Gesetzes über das Zahlenlotto und über Sportwetten im
Lande Sachsen-Anhalt (Lotto-Toto-G) vom 16. August 1991
(GVBl LSA S. 266) in der Fassung von Art. 4 des
Gesetzes zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland
und zum Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen
der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks
erzielten Einnahmen vom 18. Juni 2004 (GVBl LSA
S. 326) strafbare Tätigkeit sei mit sofortiger Wirkung
zu unterbinden.
4
2. Dagegen erhob die Beschwerdeführerin
Widerspruch. Zugleich beantragte sie beim Verwaltungsgericht
die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß
§ 80 Abs. 5 VwGO. Dies lehnte das
Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 22. November 2004 ab, da
die von der Beschwerdeführerin vermittelten Wetten im Land
Sachsen-Anhalt nicht erlaubt und unter Strafandrohung
verboten seien. Sie seien auch nicht erlaubnisfähig, da das
Gesetz über das Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande
Sachsen-Anhalt eine Erlaubniserteilung nur an ein
Wettunternehmen vorsehe, das unmittelbar oder mittelbar
überwiegend dem Land gehöre. Dies stelle weder eine
unzulässige Beschränkung von Verfassungs- noch von
europäischem Gemeinschaftsrecht dar, weil die Schaffung einer
staatlich überwachten Betätigungsmöglichkeit angesichts der
mit Glücksspielen einhergehenden Gefahren für den Einzelnen
und die Allgemeinheit gerechtfertigt sei.
5
3. a) Die dagegen erhobene Beschwerde wies das
Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 18. März 2005
zurück. Die Beschwerdeführerin veranstalte verbotenes
Glücksspiel ohne die von § 284 StGB vorausgesetzte
Erlaubnis der sachlich und örtlich zuständigen Landesbehörde
und begehe infolgedessen eine im öffentlichen Interesse zu
unterbindende Straftat. Die schon unter anderen
Gesichtspunkten zweifelhafte Erlaubnis des Berliner Wettbüros
sowie der Erlaubnis des Wettunternehmens in Gibraltar
entfalteten für Sachsen-Anhalt keine Wirkung. Die
Aufrechterhaltung eines umfassenden staatlichen
Erlaubnisvorbehalts beziehungsweise repressiven Verbots für
die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sei sowohl
verfassungs- wie auch gemeinschaftsrechtlich
gerechtfertigt.
6
b) Auf die von der Beschwerdeführerin gegen
diesen Beschluss erhobene Anhörungsrüge führte das
Oberverwaltungsgericht weiter aus, dass eine Verletzung
rechtlichen Gehörs - soweit sie überhaupt substantiiert
dargelegt sei - nicht darin liege, dass das Gericht eine aus
der Sicht der Beschwerdeführerin im Ergebnis falsche
Entscheidung getroffen habe.
7
4. Mit ihrer mit einem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung verbundenen Verfassungsbeschwerde
wendet sich die Beschwerdeführerin gegen den Bescheid und die
Entscheidungen der Verwaltungsgerichte. Sie rügt die
Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3 Abs. 1,
Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1,
Art. 19 Abs. 4, Art. 101 Abs. 1
Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG.
8
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung und
deren Aufrechterhaltung durch die Verwaltungsgerichte
verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 sowie Art. 19
Abs. 4 GG. Die strengen verfassungsrechtlichen
Voraussetzungen an eine präventive Beschränkung der
Berufsfreiheit schon vor Rechtskraft der
Untersagungsverfügung seien mangels konkreter Gefahren für
wichtige Gemeinschaftsgüter nicht erfüllt. Als Buchmacherin
weise die Beschwerdeführerin die erforderliche
Zuverlässigkeit, Sachkunde und Zahlungsfähigkeit auf.
Wetteinsätze und -verluste seien bei den von ihr seit
mehreren Jahren beanstandungslos vermittelten Sportwetten
beschränkt. Schließlich vermittele sie mit den Sportwetten
der Wettunternehmen in Berlin und Gibraltar keine an sich
ungenehmigten Sportwetten. Demgegenüber liege der eigentliche
Grund der sofort vollziehbaren Untersagung in der Beseitigung
unliebsamer Konkurrenz für die staatliche
Lotteriegesellschaft in Sachsen-Anhalt. Die § 284 StGB
zugrunde liegenden abstrakten Gefahren seien im Bereich der
staatlichen Sportwette weit weniger ausgeschlossen. Sofern
überhaupt von einer Strafbarkeit ihres Verhaltens auszugehen
sei, falle die Vermittlungstätigkeit der Beschwerdeführerin
jedenfalls nur in den Bagatellbereich. Das Wetten auf
Sportereignisse stelle inzwischen eine sozialadäquate
Betätigung dar. Die sofortige Vollziehung der Untersagung
könne nach alledem verfassungsrechtlich keinen Bestand
haben.
9
Außerdem verletze der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts vom 18. März 2005 Art. 19
Abs. 4, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 103 Abs. 1 GG. Das Oberverwaltungsgericht habe
eine Prüfung der Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur
Vereinbarkeit nationaler Glücksspielmonopole mit
Gemeinschaftsrecht unterlassen. Ohne Prüfung im konkreten
Einzelfall sei der Erlaubnis des Wettunternehmens in
Gibraltar willkürlich jegliche Legalisierungswirkung auch für
Sachsen-Anhalt versagt worden. Schließlich sei eine Würdigung
des umfassenden Vortrags der Beschwerdeführerin zum
Werbeverhalten der staatlichen Sportwettenanbieter, zu den
Zielen des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland
(GVBl LSA 2004 S. 328) sowie zur Geltungsreichweite von
Sportwetterlaubnissen nach dem Gewerbegesetz der Deutschen
Demokratischen Republik unterblieben.
10
Gründe für die Annahme der
Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93 a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
11
1. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
insbesondere nicht zur Durchsetzung der in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der Beschwerdeführerin
angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende
Aussicht auf Erfolg, weil sie unzulässig ist.
12
a) Die Verfassungsbeschwerde ist aufgrund des
über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne
(§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) hinausgehenden
Grundsatzes der Subsidiarität unzulässig, soweit mit ihr eine
Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG geltend gemacht
wird. Dies gilt auch, soweit daneben eine - überdies nicht
substantiierte - Verletzung des Art. 14 Abs. 1 GG
gerügt wird.
13
aa) Die Beschwerdeführerin hat es unterlassen,
vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde sämtliche zur
Durchsetzung ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1
GG und zur Beseitigung der diesbezüglich gerügten Beschwer
geeigneten rechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, wie dies
nach dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde in der Regel geboten ist (vgl.
BVerfGE 22, 287 ; 91, 1 ;
stRspr).
14
Unabhängig von der Frage, ob die Durchführung
des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens gegen die
sofort vollziehbare Untersagungsverfügung ein zur Beseitigung
des geltend gemachten Verfassungsverstoßes geeignetes und der
Beschwerdeführerin zumutbares Mittel darstellt - was
bejahendenfalls zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
gegen die im Eilverfahren ergangene Entscheidung führen würde
(vgl. BVerfGE 77, 381 ; 79, 275
) -, muss die Beschwerdeführerin vor der
Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes
zunächst bei der zuständigen Behörde das Verfahren auf
Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 13 des
Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt
(Glücksspielgesetz - GlüG LSA) vom 22. Dezember
2004 (GVBl LSA S. 846) einleiten und sich gegebenenfalls
mit einem entsprechenden Verpflichtungsbegehren an die
Verwaltungsgerichte wenden. Insoweit eröffnet die
Verfassungsbeschwerde keine wahlweise Rechtsschutzmöglichkeit
neben bestehenden sonstigen Rechtswegen vor den
Fachgerichten, denen in diesem Zusammenhang auch die Wahrung
der Grundrechte obliegt.
15
Zwar erging die unter Anordnung des
Sofortvollzugs gegenüber der Beschwerdeführerin verfügte
Untersagung betreffend die in der Wettannahmestelle in
Magdeburg stattfindende Vermittlung von Sportwetten an die in
Berlin und Gibraltar ansässigen Wettunternehmen noch auf der
Grundlage des Gesetzes über das Zahlenlotto und über
Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt in der Fassung von
Art. 4 des Gesetzes zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen
in Deutschland und zum Staatsvertrag über die
Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des
Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnahmen. Danach
gab es noch keinen gesetzlichen Erlaubnistatbestand
betreffend die Vermittlung von Glücksspielen.
16
Seit dem In-Kraft-Treten des
Glücksspielgesetzes am 30. Dezember 2004 enthält das
sachsen-anhaltinische Landesrecht nunmehr aber mit § 13
GlüG LSA eine Regelung, die die Erteilung einer
Erlaubnis für die - gewerbliche - Vermittlung von
Glücksspielen vorsieht, die nicht durch Wettannahmestellen
(§ 13 Abs. 7 i.V.m. § 5 GlüG LSA) eines
nach § 3 GlüG LSA zugelassenen, ausschließlich dem
Land gehörenden Wettunternehmens vorgenommen werden.
17
Der sachsen-anhaltinische Gesetzgeber hat
damit zum Ausdruck gebracht, dass auch die Vermittlung von
Glücksspielen einschließlich von Wetten nur mit vorheriger
Erlaubnis vorgenommen werden und die unerlaubte Vermittlung
mithin ordnungsrechtlich verboten sein soll. Zwar wird nach
§ 13 Abs. 1 Satz 2 GlüG LSA kein
Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis gewährt,
sondern diese in das Ermessen der zuständigen Behörde
gestellt. § 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA
lässt eine Erlaubniserteilung nur für die Vermittlung von
Beteiligungen an im Land Sachsen-Anhalt erlaubte
Veranstaltungen zu, wenn dies für deren Durchführung
erforderlich ist. § 13 Abs. 3 Nr. 2
GlüG LSA fordert außerdem, dass für die Vermittlung ein
hinreichendes öffentliches Bedürfnis besteht. In § 13
GlüG LSA werden jedenfalls weitere Anforderungen an eine
erlaubnisfähige Vermittlungstätigkeit gestellt. Diese
betreffen zum Beispiel eine ordnungsgemäße und transparente
Durchführung der Vermittlung (§ 13 Abs. 3
Nr. 4 und 5 GlüG LSA), bestimmte Anforderungen an
die Person des Vermittlers (§ 13 Abs. 4 Nr. 1
und 3 GlüG LSA) sowie die in § 14 des
Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland formulierten
Anforderungen (§ 13 Abs. 4 Nr. 2
GlüG LSA) und das allgemeine Erfordernis der Wahrung der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (§ 13 Abs. 4
Nr. 4 GlüG LSA). Ferner erlaubt § 13
Abs. 6 GlüG LSA, die Erteilung einer Erlaubnis von
der Leistung einer angemessenen Sicherheit abhängig zu machen
und die Erlaubnis zu befristen oder mit anderen
Nebenbestimmungen - auch nachträglich - zu beschränken. Das
Glücksspielgesetz gestaltet die Erlaubniserteilung für die
Wettvermittlung damit trotz der zum Teil restriktiven, auf
ein so genanntes "repressives Verbot" hindeutenden
Voraussetzungen andererseits zumindest auch im Sinne einer
präventiven behördlichen Kontrolle aus. Nicht zuletzt die von
der Beschwerdeführerin zur Begründung der vorliegenden
Verfassungsbeschwerde vorgetragene Zuverlässigkeit ihrer
Person und die behauptete Sicherheit der von ihr vermittelten
Wetten stellen damit Inhalte des
Erlaubniserteilungsverfahrens nach § 13 GlüG LSA
dar.
18
Das sachsen-anhaltinische Gesetz hat
unabhängig von der Frage, inwieweit § 13 GlüG LSA -
insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit
- mit Verfassungsrecht sowie mit europäischem
Gemeinschaftsrecht vereinbar ist - was hinsichtlich der
deutschen Regelungslage derzeit umstritten ist (vgl. etwa
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
2. Juni 2005 - 12 B 10190/05.OVG -;
demgegenüber etwa Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht,
Beschluss vom 17. März 2005 - 11 ME 369/03 -,
GewArch 2005, S. 282 m.w.N.) - ein
rechtsförmiges und voraussetzungsvolles Verfahren zur
Erlangung einer Erlaubnis für Wettvermittlungstätigkeiten
geschaffen. Zweifel an der Vereinbarkeit des § 13
GlüG LSA oder einzelner seiner Voraussetzungen - vor
allem der Bindung der Vermittlung an bestimmte
Veranstaltungen sowie ein öffentliches Bedürfnis - mit
höherrangigem Verfassungs- oder anwendungsvorrangigem
Gemeinschaftsrecht sind daher zunächst innerhalb dieses
gesetzlich vorgesehenen Verfahrens vorzubringen.
19
Auch für den Fall der Notwendigkeit einer
verfassungs- oder gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung
einzelner Erlaubnisvoraussetzungen des § 13
GlüG LSA, die von den Behörden und Verwaltungsgerichten
bei der Entscheidung über eine Erlaubniserteilung in Betracht
zu ziehen ist, macht die Norm hinsichtlich der davon
unabhängigen und selbständigen weiteren Voraussetzungen das
Einholen einer präventiven Kontrollerlaubnis notwendig. Diese
jedenfalls im Sinne einer präventiven Kontrolle des
Wettvermittlers und der Wettvermittlungstätigkeit zu
verstehende ordnungsrechtliche Erlaubnisbedürftigkeit ist
darüber hinaus grundsätzlich auch geeignet, ein besonderes
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer
Verfügung zu begründen, mit der die Vermittlung von Wetten
ohne vorherige Erlaubnis untersagt wird.
20
bb) Angesichts dieser Ausgangsrechtslage im
Land Sachsen-Anhalt unterscheidet sich der vorliegende Fall
von dem durch die Kammer mit stattgebendem Beschluss vom
27. April 2005 - 1 BvR 223/05 –
(GewArch 2005, S. 246) entschiedenen Verfahren
betreffend einen Sachverhalt aus dem Freistaat Bayern.
§ 13 GlüG LSA eröffnet unabhängig von
weitergehenden Regelungsgehalten jedenfalls ein präventives
Kontrollregime für die Wettvermittlungstätigkeit. Damit aber
ist - nicht zuletzt auch hinsichtlich einer etwaigen
Einwirkung von Gemeinschaftsrecht - eine andere Rechtslage
als in den Fällen gegeben, in denen allein straf- oder
ordnungswidrigkeitenrechtliche Verbote existieren - etwa
aufgrund von § 284 StGB sowie ergänzender
landesrechtlicher Sanktionsnormen wie zum Beispiel § 14
Lotto-Toto-G oder nunmehr § 18 GlüG LSA - oder auch eine
ordnungsrechtliche Regelung ein vollständiges Verbot der
Sportwettenvermittlung durch private Anbieter vorsieht,
sofern es sich nicht um Vermittlung durch Wettannahmestellen
und Wetteinnehmer für die landesrechtlich zugelassene
Sportwettenveranstaltung des unmittelbar oder mittelbar
landeseigenen Veranstalters handelt.
21
b) Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit
unzulässig, als mit ihr Verletzungen von Art. 3
Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 101 Abs. 1
Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG durch den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 18. März 2005
gerügt werden.
22
Hinsichtlich des Rechts auf den gesetzlichen
Richter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, das
hier allein durch eine Nichtvorlage an den Europäischen
Gerichtshof verletzt sein könnte, mangelt es bereits an der
erforderlichen Möglichkeit einer Rechtsverletzung, da eine
Vorlagepflicht im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren nicht
besteht (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 5. September 2005
– 1 BvR 1781/05 – m.w.N.).
23
Ob und inwieweit die angegriffenen
Entscheidungen mit den anderen genannten Verfassungsrechten
unvereinbar sind, bedarf vorliegend keiner Entscheidung in
der Sache; denn es mangelt der Beschwerdeführerin für
entsprechende verfassungsgerichtliche Feststellungen am
erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, das eine
Verfassungsbeschwerde stets voraussetzt (vgl. zuletzt
BVerfGE 106, 210 ; stRspr).
24
Auch im Falle entsprechender
verfassungsgerichtlicher Feststellungen sowie einer Aufhebung
des angegriffenen Beschlusses vom 18. März 2005 unter
Zurückverweisung an die Gerichte könnte dem der gerügten
Grundrechtsbeschwer zugrunde liegenden Begehren der
Beschwerdeführerin, die Wettvermittlungstätigkeit
grundsätzlich erlaubnisfrei fortführen zu dürfen, nicht
entsprochen werden. Auch eine die sofortige Vollziehung -
einstweilen - beseitigende verfassungsgerichtliche
Entscheidung würde wegen der - schon im Zeitpunkt der
Erhebung der Verfassungsbeschwerde - aus § 13
GlüG LSA folgenden grundsätzlichen
Erlaubnisbedürftigkeit insoweit nicht dazu führen, dass die
Beschwerdeführerin die Vermittlung von Wetten an die in
Berlin und Gibraltar ansässigen Wettunternehmen ohne weiteres
wieder aufnehmen könnte.
25
Ein Rechtsschutzbedürfnis folgt hier auch
nicht daraus, dass die angegriffenen Entscheidungen zu den
von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen verfassungs- und
gemeinschaftsrechtlichen Fragen durchaus in der Art einer
abschließenden Bewertung Stellung nehmen. Denn diese
rechtliche Bewertung erfolgt in den angegriffenen Beschlüssen
allein aufgrund der alten Rechtslage nach dem Gesetz über das
Zahlenlotto und über Sportwetten im Lande Sachsen-Anhalt, das
einen eigenen Erlaubnistatbestand für die Vermittlung von
Wetten noch nicht kannte. Eine vorherige Befassung der
Behörden und Verwaltungsgerichte mit der
Wettvermittlungstätigkeit der Beschwerdeführerin unter der
neuen Rechtslage des Glücksspielgesetzes entspricht damit
nicht zuletzt dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde.
26
2. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
27
Da die Kammer die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung annimmt, wird der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung gegenstandslos (vgl. § 40
Abs. 3 GOBVerfG).
28
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).