L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 31.
Oktober 2002
- 1 BvR 819/02 -
Zur Singularzulassung der Rechtsanwälte bei dem
Bundesgerichtshof nach § 171 der
Bundesrechtsanwaltsordnung
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 819/02 -
des Rechtsanwalts Dr. R...
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 31. Oktober 2002 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Singularzulassung der Rechtsanwälte beim Bundesgerichtshof
sowie das Wahlverfahren zum Rechtsanwalt beim
Bundesgerichtshof.
2
Der Beschwerdeführer ist als Rechtsanwalt beim
Oberlandesgericht Hamm zugelassen und übt zudem den Beruf des
Notars aus. Beim Bundesministerium der Justiz beantragte er,
ihn - unter Beibehaltung seiner bisherigen Zulassung - als
Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof in Zivilsachen
zuzulassen. Der Antrag wurde abgelehnt. Daraufhin stellte der
Beschwerdeführer Antrag auf gerichtliche Entscheidung, der
durch Beschluss des Bundesgerichtshofs zurückgewiesen wurde
(BGH, NJW 2002, S. 1725): Es sei verfassungsrechtlich
unbedenklich, dass der Gesetzgeber den bei dem
Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälten eine weitere
Zulassung bei anderen Gerichten verwehre (Singularzulassung);
auf die Einzelheiten des Auswahlverfahrens für eine
Singularzulassung komme es nicht an, weil der
Beschwerdeführer diese nicht erstrebe.
3
Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3
Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG durch die genannten
Entscheidungen.
4
Die Vorschriften über die Singularzulassung
als Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof in §§ 171,
172 der Bundesrechtsanwaltsordnung (im Folgenden: BRAO) und
die vorgelagerte Wahl sowie die hierfür geltenden
Verfahrensvorschriften der §§ 164 bis 169 BRAO stellten
eine einheitliche Regelung dar, die in dem angegriffenen
Beschluss des Bundesgerichtshofs bei der Prüfung der
Verfassungsmäßigkeit der Singularzulassung unzulässig
aufgespalten worden sei. Mit der Verweigerung der Zulassung
werde in seine Freiheit der Berufswahl eingegriffen, da die
Tätigkeit als Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof ein
eigenständiger Beruf sei. Die Singularzulassung könne nicht
mit Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt werden; sie sei
willkürlich. Bei keinem anderen obersten Bundesgericht
bestehe eine spezialisierte Anwaltschaft. Auch mit der
historischen Entwicklung lasse sie sich nicht erklären. Der
historische Gesetzgeber habe sich bei einem damals wesentlich
geringeren Verfahrensanfall entschlossen, für die Revision in
Zivilsachen die Postulationsfähigkeit zu beschränken. Dann
überzeuge aber die nunmehr vorgebrachte Begründung nicht,
dass wegen der geringeren Fallzahlen bei den anderen obersten
Bundesgerichten eine solche Anwaltschaft wirtschaftlich nicht
tragfähig sei.
5
Im Hinblick auf die modernen
Telekommunikationsmittel und elektronischen Medien sowie
angesichts der gestiegenen Mobilität treffe auch die
Überlegung der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen
Gericht und örtlich niedergelassenem Rechtsanwalt nicht mehr
zu. Das "Vier-Augen-Prinzip" als Mittel zur Verbesserung der
Rechtspflege könne die Singularzulassung ebenfalls nicht
rechtfertigen. Es sei statistisch nicht belegt, dass der
Anwaltschaft beim Bundesgerichtshof wegen ihrer besonderen
Qualifikation eine "Filterfunktion" zukomme. Schließlich
verliere das zur Rechtfertigung der Singularzulassung bemühte
Argument der besonderen Schwierigkeit des Revisionsrechts in
Zivilsachen zunehmend an Bedeutung, weil durch die Reform der
Zivilprozessordnung das Revisionsrecht den
Verfahrensordnungen in den anderen Gerichtszweigen angepasst
worden sei.
6
Bei der Verabschiedung der
Bundesrechtsanwaltsordnung 1959 sei der Gesetzgeber vom
Berufsbild des nicht spezialisierten Einzelanwalts
ausgegangen, während heute Sozietäten und Fachanwälte das
Bild der Anwaltschaft prägten; die Spezialisierung finde
mittlerweile außerhalb der Singularzulassung statt. Zudem sei
als milderes Mittel zwischenzeitlich der Bearbeiterwechsel in
§ 27 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Tätigkeit
europäischer Rechtsanwälte in Deutschland (EuRAG) eingeführt
worden.
7
Die in den §§ 164 ff. BRAO
getroffenen Regelungen über das Wahlverfahren verstießen
ebenfalls gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Sie seien nicht geeignet,
eine qualifizierte Anwaltschaft beim Bundesgerichtshof zu
gewährleisten und verfehlten damit den beabsichtigten
Zweck.
8
Die Voraussetzungen, von denen nach § 93
a Abs. 2 BVerfGG die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung abhängt, liegen nicht vor.
9
1. Die Verfassungsbeschwerde hat keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung (§ 93 a
Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG).
10
In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die anwaltliche
Berufsausübung durch den Grundsatz der freien Advokatur
gekennzeichnet ist, der einer staatlichen Kontrolle und
Bevormundung grundsätzlich entgegensteht (vgl. BVerfGE 50, 16
; 76, 171 ). Ferner ist entschieden,
unter welchen Voraussetzungen gesetzliche Regelungen der
Berufsausübung zulässig sind (vgl. BVerfGE 93, 362
; 103, 1 ).
11
2. Die Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung
von Grundrechten des Beschwerdeführers angezeigt (§ 93 a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Der Eingriff in die
Berufsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt ihn nicht in
seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
12
a) Der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG ist
berührt. Durch die angegriffenen Entscheidungen und die ihnen
zugrunde liegende gesetzliche Regelung in § 171 BRAO
wird die Freiheit der Berufsausübung des Beschwerdeführers
beschränkt, da es ihm nicht ermöglicht wird, neben seiner
bisherigen Berufstätigkeit nach einer Zulassung als
Rechtsanwalt bei dem Bundesgerichtshof seine Mandanten in
Zivilverfahren auch in der Revisionsinstanz zu vertreten. Ob
von der angegriffenen Regelung ein Eingriff in die Freiheit
der Berufswahl ausgehen kann (vgl. hierzu BVerfGE 33, 125
), weil sich ein Rechtsanwalt entscheiden muss, ob
er sich darauf beschränken will, bei dem Bundesgerichtshof
und den sonstigen in § 172 Abs. 1 BRAO genannten
Gerichten aufzutreten, oder ob er bei allen Gerichten mit
Ausnahme des Bundesgerichtshofs postulationsfähig sein will,
kann hier dahinstehen. Unter dem Blickwinkel des gestellten
Antrages greifen die Entscheidungen und die zugrunde
liegenden Normen allerdings nur in die
Berufsausübungsfreiheit ein; sie betreffen einen dem
Beschwerdeführer verschlossenen Teil seiner beruflichen
Betätigung als Rechtsanwalt. Ihm wird eine Erweiterung seines
bisherigen Tätigkeitsfeldes verwehrt (vgl. BVerfGE 103, 1
).
13
b) Gesetzliche Eingriffe in die Freiheit der
Berufsausübung sind nur dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar,
wenn sie durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt sind. Die aus Gründen des Gemeinwohls
unumgänglichen Beschränkungen des Grundrechts stehen unter
dem Gebot der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfGE 19, 330
; 54, 301 ). Eingriffe in die
Berufsfreiheit dürfen deshalb nicht weiter gehen, als es die
sie rechtfertigenden Gemeinwohlbelange erfordern (vgl.
BVerfGE 101, 331 ). Eine sowohl den
Freiheitsanspruch des Berufstätigen wie die öffentlichen
Belange berücksichtigende Lösung kann nur in Abwägung der
Bedeutung der einander gegenüberstehenden und möglicherweise
einander widerstreitenden Interessen gefunden werden (vgl.
BVerfGE 7, 377 ). Diese
verfassungsgerichtlich entwickelten Maßstäbe hat der
Bundesgerichtshof bei Auslegung und Anwendung des Gesetzes
beachtet.
14
c) Sein Ergebnis, dass § 171 BRAO mit dem
Grundgesetz vereinbar ist, lässt derzeit keine Fehler
erkennen, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung
vom Umfang des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG beruhen
(vgl. BVerfGE 85, 248 ). Nach der
Argumentation des Bundesgerichtshofs wird die
Singularzulassung durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt; die gewählten Mittel sind zur Erreichung des
verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich und stellen sich
bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs
und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe insgesamt
noch als angemessen dar. Angesichts der inzwischen
eingetretenen Änderungen der Zivilprozessordnung, die nach
dem derzeitigen Erkenntnisstand noch keine Prognose über die
zukünftige Entwicklung des Revisionsverfahrens zulassen, hat
sich der Bundesgerichtshof insoweit zu Recht auf die
bisherigen Erkenntnisse gestützt, insbesondere diejenigen der
vom Bundesministerium der Justiz eingesetzten Kommission, die
1998 ihre Vorschläge zur Neuregelung des Rechts der
Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof vorgelegt hat
(aa). Dem steht die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 13. Dezember 2000 zu § 25
BRAO (BVerfGE 103, 1) nicht entgegen (bb).
15
aa) § 171 BRAO dient nach der Absicht des
Gesetzgebers überkommenen legitimen Gemeinwohlinteressen
(vgl. BTDrucks 3/120, S. 111). Er bezweckt eine Stärkung der
Rechtspflege durch eine leistungsfähige und in
Revisionssachen besonders qualifizierte Anwaltschaft. Nach
den verfügbaren statistischen Unterlagen, die im Bericht der
Kommission 1998 ausgewertet worden sind, sowie den vom
Bundesgerichtshof herangezogenen Veröffentlichungen sind mit
der Singularzulassung Vorteile für die Rechtsuchenden und das
Revisionsgericht verbunden. Die Rechtsuchenden werden
kompetent beraten und können im Vorfeld von aussichtslosen
Rechtsmitteln Abstand nehmen, was ihnen
Kosten erspart. Zugleich wird der Bundesgerichtshof von
unzulässigen Rechtsmitteln entlastet.
16
Obwohl bei den anderen obersten
Bundesgerichten gleich starke Gemeinwohlinteressen ins Feld
geführt werden könnten, hat der Gesetzgeber bei diesen von
einer singular zugelassenen Anwaltschaft mit
nachvollziehbarer Begründung abgesehen. Das stellt indessen
die Gemeinwohlbelange nicht in Frage. Nach den gegenwärtigen
Fallzahlen wäre nach der Einschätzung der Kommission, die
sich der Gesetzgeber zu eigen gemacht hat, eine
Spezialisierung bei anderen obersten Bundesgerichten - auch
für solche Rechtsanwälte, die im jeweiligen Bereich als
Fachanwälte tätig sind - wirtschaftlich nicht tragbar. Diese
Annahme wird entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
weder mit dem Zahlenwerk widerlegt, das zu Zeiten des
Reichsgerichts das Maß der bei den Anwälten anfallenden
Arbeit (und damit das Einkommen) bestimmte, noch mit dem
Arbeitsanfall, der nach der am 1. Januar 2002 in Kraft
getretenen Zivilprozessreform (Gesetz vom 27. Juli 2001
) zu erwarten ist.
17
Auch die vom Beschwerdeführer genannten Zahlen
entkräften das vom Bundesgerichtshof verwertete statistische
Material nicht. Wenn der Beschwerdeführer den 4.265
Revisionen, die im Jahre 2001 beim Bundesgerichtshof
eingegangen sind, beispielsweise einen Verfahrenseingang beim
Bundessozialgericht im selben Jahr von 2.288 Sachen
gegenüberstellt, differenziert er nicht ausreichend. Beim
Bundessozialgericht sind in dem genannten Jahr lediglich 575
Revisionen eingegangen; die restlichen Eingänge entfielen auf
Nichtzulassungsbeschwerden. Die vom Bundesgerichtshof
herausgestellten Unterschiede beruhen deshalb nach wie vor
auf tatsächlichen Gegebenheiten und rechtfertigen die
unterschiedlichen Regelungen, solange der Gesetzgeber davon
ausgehen kann, dass in den anderen Gerichtszweigen eine
wirtschaftliche Grundlage für eine auf das Revisionsrecht
spezialisierte Anwaltschaft fehlt.
18
Es kann auch dahinstehen, ob die in dem
angegriffenen Beschluss erwähnte "Filterfunktion" durch die
beim Bundesgerichtshof zugelassenen Rechtsanwälte zahlenmäßig
genau belegbar ist. Jedenfalls wird etwa ein Viertel der
eingelegten Revisionen wieder zurückgenommen, und es liegt
auf der Hand, dass bei offensichtlich aussichtslosen
Revisionen das Mandat erst gar nicht übernommen oder vor der
Begründung der Revision niedergelegt wird, sofern nicht schon
die Einlegung des Rechtsmittels unterbleibt, was statistisch
nicht erfasst werden kann.
19
Nachvollziehbar hat der Bundesgerichtshof auch
hervorgehoben, dass die europarechtlichen Vorschriften kein
milderes Mittel aufzeigen, das dem Antrag des
Beschwerdeführers gerecht werden könnte. Zwar kann auch ein
vorgeschriebener Bearbeiterwechsel der Rechtspflege
förderlich sein und in einem Teilbereich den Zielen dienen,
die mit der angegriffenen Norm des § 171 BRAO
umfassender verfolgt werden. Auf eine Stärkung des
Vier-Augen-Prinzips durch Bearbeiterwechsel vor Eintritt in
die Revisionsinstanz richtet sich der Antrag des
Beschwerdeführers indessen nicht. Er strebt mit der
Simultanzulassung im Gegenteil die durchgängige Vertretung
eines Mandanten in allen Instanzen der Zivilgerichtsbarkeit
an.
20
Angesichts dieses vom Beschwerdeführer
vorgegebenen Verfahrensziels lässt sich die Wertung des
Bundesgerichtshofs, die Einschränkung durch das Verbot der
Simultanzulassung bei dem Bundesgerichtshof sei für einen
beim Landgericht und Oberlandesgericht zugelassenen
Rechtsanwalt nur von geringer wirtschaftlicher Bedeutung,
ebenfalls gut nachvollziehen. Wären alle Rechtsanwälte mit
einiger Berufserfahrung berechtigt, ihre Mandanten vor dem
Bundesgerichtshof zu vertreten, würden sich die dort
anhängigen Verfahren auf viele Anwälte verteilen. Der Zuwachs
an Mandaten bliebe gering. Das gilt insbesondere, weil nach
bisherigem Recht die Möglichkeiten der Revision in
Zivilsachen eingeschränkt waren (vgl. § 546 ZPO a.F.).
Die Auswirkungen der Zivilprozessreform auf das
Revisionsverfahren, insbesondere der Einführung der
Nichtzulassungsbeschwerde gemäß § 544 ZPO n.F., sind zum
gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht absehbar. Erst wenn dazu
tatsächliche Erfahrungswerte vorliegen, wird sich beurteilen
lassen, ob das Verbot der Simultanzulassung bei dem
Bundesgerichtshof weiterhin mit dem Verfassungsrecht,
insbesondere mit Art. 12 Abs. 1 GG, vereinbar ist.
21
bb) Die im Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 13. Dezember 2000 (BVerfGE 103,
1) angeführten Argumente zur fehlenden Eignung und
Erforderlichkeit der in § 25 BRAO getroffenen Regelung
über die Singularzulassung der bei einem Oberlandesgericht
zugelassenen Rechtsanwälte lassen sich nicht ohne weiteres
auf die tatsächlich und rechtlich abweichende Lage der
Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof übertragen. Der
Bundesgerichtshof hat sich in seinem hier angegriffenen
Beschluss unter B. II. 2. c der Entscheidungsgründe (BGH, NJW
2002, S. 1725 ) mit dieser Argumentation
eingehend und mit zutreffendem Ergebnis auseinander gesetzt.
Vorliegend gibt es keine regionalen Verschiedenheiten im
Bereich der Zivilgerichtsbarkeit, auf die das
Bundesverfassungsgericht maßgeblich abgestellt hatte (BVerfGE
103, 1 ). Die Unterschiede zwischen den
einzelnen Gerichtszweigen sind in der
verfassungsgerichtlichen Argumentation nicht gegen § 25
BRAO verwendet worden. Auch die Schwächung des Prinzips der
Singularzulassung durch Mischsozietäten trifft auf die
Anwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof nicht zu (vgl.
§ 59 a BRAO einerseits und § 172 a BRAO
andererseits). Soweit die Argumentation des
Bundesverfassungsgerichts zusätzlich darauf abgestellt hat,
das Singularprinzip sei durch die Auflösung der Verknüpfung
von Postulationsfähigkeit und berufsrechtlicher Lokalisation
in § 78 ZPO geschwächt worden, trifft diese Erwägung auf
die Rechtsanwaltschaft bei dem Bundesgerichtshof ebenfalls
nicht zu. Berufsrechtliche Lokalisation,
Postulationsfähigkeit (§ 172 BRAO) sowie Kanzleisitz
(§ 27 BRAO) bilden weiterhin eine Einheit.
22
Weder aus der Systematik des Gesetzes noch aus
der historischen Entwicklung oder der Umsetzung der Normen in
der forensischen Praxis ergeben sich derzeit Anhaltspunkte
dafür, dass die Singularzulassung nicht mehr als geeignetes
und erforderliches Mittel zugunsten einer qualitativen
Verbesserung der Rechtspflege angesehen werden kann. Ob
allerdings die Sicherung der Arbeitsfähigkeit des
Bundesgerichtshofs, die in der angegriffenen Entscheidung zum
Beleg für die Erforderlichkeit der Regelung herangezogen
wird, tragfähig bleibt, wird anhand des neuen Prozessrechts
mit seiner Veränderung von Berufungs- und Revisionsverfahren
im Zivilprozess sowie der Annäherung der Revisionszulassung
vor dem Bundesgerichtshof an die finanz-, sozial- und
verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beurteilen sein. Die
Beschränkungen der anwaltlichen Tätigkeit sind jedenfalls
nicht schon deswegen erforderlich, weil sie dort, wo sie
gelten, von den Richtern als sachdienlich empfunden werden
(vgl. ''BVerfGE 103, 1 **).
23
d) Die Ausführungen des Bundesgerichtshofs zum
Auswahlverfahren gemäß §§ 166 ff. BRAO sind
verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Die
Normen regeln das Verfahren der Singularzulassung, die der
Beschwerdeführer nicht angestrebt hat. Da der
Bundesgerichtshof von seinem Standpunkt aus folgerichtig
diese Normen seiner Entscheidung nicht zugrunde gelegt hat,
sind sie nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
24
Die hiergegen gerichteten Angriffe in der
Verfassungsbeschwerde gehen deshalb ins Leere. Sie richten
sich unmittelbar gegen Normen, ohne dass diese Gegenstand
gerichtlicher Entscheidung gewesen wären. Der Hinweis des
Beschwerdeführers auf die Dauer des Wahlverfahrens und die
deshalb zu erwartende unzumutbare Belastung, sofern er sich
hierauf einließe, mag darauf hindeuten, dass der
Beschwerdeführer die Voraussetzungen von § 90 Abs. 2
Satz 2 BVerfGG für gegeben erachtet. Diese entbinden
allerdings nicht von dem Erfordernis, dass ein
Beschwerdeführer von den angegriffenen Vorschriften selbst
betroffen sein muss. Erstrebt ein Rechtsanwalt nicht den
Status, dessen verfahrensrechtliche Voraussetzungen er für
verfassungswidrig hält, betrifft ihn das Verfahrensrecht
nicht; die Behauptung, selbst in einem Grundrecht verletzt zu
sein, die § 90 Abs. 1 BVerfGG als allgemeine
Voraussetzung der Verfassungsbeschwerde nennt, kann nicht mit
der Unzumutbarkeit der Rechtswegerschöpfung begründet
werden.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.