Leitsatz
zum Beschluss des Ersten Senats vom 10. Juni
2009
- 1 BvR 825/08 -
- 1 BvR 831/08 -
Der Kontrahierungszwang für
Krankenversicherungen nach Einführung des Basistarifs durch
die Gesundheitsreform 2007 greift bei kleineren
Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit im Sinne von
§ 53 VAG in die Vereinigungsfreiheit des Art. 9
Abs. 1 GG ein. Der Kontrahierungszwang besteht deswegen nur
gegenüber Antragstellern aus ihrem nach der Satzung
vorgesehenen Mitgliederkreis.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 825/08 -
- 1 BvR 831/08 -
- 1 BvR 825/08 -,
- 1 BvR 831/08 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing
am 10. Juni 2009 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden mit der
Einschränkung zurückgewiesen, dass § 12 Absatz 1b Satz 1
des Gesetzes über die Beaufsichtigung der
Versicherungsunternehmen und § 193 Absatz 5 Satz 1
des Gesetzes über den Versicherungsvertrag nur in
verfassungskonformer Auslegung nach Maßgabe der Gründe mit
Artikel 9 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar sind.
1
Die Verfassungsbeschwerden betreffen
verschiedene Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung des
Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung
(GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz - GKV-WSG) vom 26. März 2007
und des Gesetzes zur Reform des Versicherungsvertragsrechts
(im Folgenden: VVG-ReformG) vom 23. November 2007. Die
beschwerdeführenden kleineren Versicherungsvereine wenden
sich gegen die neugeschaffenen Vorschriften über den Zwang
zum Abschluss von Versicherungen im Basistarif in der
privaten Krankenversicherung und das absolute
Kündigungsverbot für alle
Krankenkostenvollversicherungen.
2
1. Das GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz vom 26.
März 2007 hält das zweigliedrige Krankenversicherungssystem
von gesetzlicher und privater Krankenversicherung aufrecht,
hat aber zum 1. Januar 2009 erhebliche Neuerungen eingeführt.
Es begründet eine Versicherungspflicht für alle Einwohner
Deutschlands in der gesetzlichen oder der privaten
Krankenversicherung. Gesetzliche und private
Krankenversicherung sollen als jeweils eigene Säule für die
ihnen zugewiesenen Personenkreise einen dauerhaften und
ausreichenden Versicherungsschutz gegen das Risiko der
Krankheit auch in sozialen Bedarfssituationen sicherstellen
(vgl. zu den Einzelheiten Urteil des Ersten Senats vom 10.
Juni 2009 - 1 BvR 706/08 u.a.).
3
2. Seit dem 1. Januar 2009 gilt für alle
Personen, die weder gesetzlich krankenversichert sind noch
einem sonstigen Sicherungssystem angehören, eine Pflicht zum
Abschluss und zur Aufrechterhaltung einer
Krankheitskostenversicherung bei einem privaten
Krankenversicherungsunternehmen (§ 193 Abs. 3 VVG).
4
3. § 12 Abs. 1a VAG verpflichtet
Versicherungsunternehmen mit Sitz im Inland, welche die
substitutive Krankenversicherung betreiben, ab dem 1. Januar
2009 zum Angebot eines branchenweit einheitlichen
Basistarifs, dessen Vertragsleistungen in Art, Umfang und
Höhe der gesetzlichen Krankenversicherung jeweils
vergleichbar sind. Der Basistarif muss Varianten für Kinder
und Jugendliche sowie für beihilfeberechtigte Personen und
deren berücksichtigungsfähige Angehörige enthalten. Den
Versicherten müssen verschiedene Selbstbehaltsstufen
eingeräumt werden.
5
Im Basistarif besteht für die privaten
Krankenversicherungsunternehmen gemäß § 12 Abs. 1b VAG
ein Kontrahierungszwang. Versicherungsvertragsrechtlich
spiegelt sich dies in § 193 Abs. 5 VVG wider, der
einen privatrechtlichen Anspruch auf Abschluss eines
Vertrages im Basistarif einräumt. Die Vorschrift lautet:
6
„Der Versicherer ist verpflichtet,
7
1. allen freiwillig in der gesetzlichen
Krankenversicherung Versicherten
8
a) innerhalb von sechs Monaten nach Einführung
des Basistarifes,
9
b) innerhalb von sechs Monaten nach Beginn der
im Fünften Buch Sozialgesetzbuch vorgesehenen
Wechselmöglichkeit im Rahmen ihres freiwilligen
Versicherungsverhältnisses,
10
2. allen Personen mit Wohnsitz in Deutschland,
die nicht in der gesetzlichen Krankenversicherung
versicherungspflichtig sind, nicht zum Personenkreis nach
Nummer 1 oder Absatz 3 Satz 2 Nr. 3 und 4 gehören und die
nicht bereits eine private Krank- heitskostenversicherung mit
einem in Deutschland zum Ge- schäftsbetrieb zugelassenen
Versicherungsunternehmen verein- bart haben, die der Pflicht
nach Absatz 3 genügt,
11
3. Personen, die beihilfeberechtigt sind oder
vergleichbare Ansprüche haben, soweit sie zur Erfüllung der
Pflicht nach Absatz 3 Satz 1 ergänzenden
Versicherungsschutz benötigen,
12
4. allen Personen mit Wohnsitz in Deutschland,
die eine private Krankheitskostenversicherung im Sinn des
Absatzes 3 mit einem in Deutschland zum Geschäftsbetrieb
zugelassenen Versicherungsunternehmen vereinbart haben und
deren Vertrag nach dem 31. Dezember 2008 abgeschlossen
wird,
13
Versicherung im Basistarif nach § 12 Abs.
1a des Versicherungsaufsichtsgesetzes zu gewähren. ...“
14
Ist der private
Krankheitskostenversicherungsvertrag vor dem 1. Januar 2009
abgeschlossen, kann bei Wechsel oder Kündigung des Vertrags
der Abschluss eines Vertrags im Basistarif beim eigenen oder
einem anderen Versicherungsunternehmen unter Mitnahme der
Alterungsrückstellungen gemäß § 204 Abs.1 VVG nur bis
zum 30. Juni 2009 verlangt werden (§ 12 Abs. 1b Satz 2
VAG).
15
Beantragt ein Versicherungsnehmer die Aufnahme
in den Basistarif, darf der Antrag nur abgelehnt werden, wenn
der Antragsteller bereits bei dem Versicherer versichert war
und der Versicherer
16
1. den Versicherungsvertrag wegen Drohung oder
arglistiger Täuschung angefochten hat oder
17
2. vom Versicherungsvertrag wegen einer
vorsätzlichen Verletzung der vorvertraglichen Anzeigepflicht
zurückgetreten ist (§ 12 Abs. 1b Satz 4 VAG,
§ 193 Abs. 5 Satz 4 VVG).
18
Der Beitrag für den Basistarif ohne
Selbstbehalt und in allen Selbstbehaltsstufen darf den
Höchstbeitrag der gesetzlichen Krankenversicherung nicht
übersteigen (§ 12 Abs. 1c Satz 1 VAG). Für Personen mit
Anspruch auf Beihilfe nach beamtenrechtlichen Grundsätzen
tritt an die Stelle des Höchstbeitrags der gesetzlichen
Krankenversicherung ein Höchstbeitrag, der dem prozentualen
Anteil des die Beihilfe ergänzenden Leistungsanspruchs
entspricht (§ 12 Abs. 1c Satz 3 VAG). Der Höchstbeitrag
vermindert sich auf die Hälfte, wenn allein durch die Zahlung
des Beitrags Hilfebedürftigkeit im Sinne des Zweiten oder des
Zwölften Buches Sozialgesetzbuch entsteht (§ 12
Abs. 1c Satz 4 VAG). Besteht auch bei einem verminderten
Beitrag Hilfebedürftigkeit, beteiligt sich der zuständige
Träger auf Antrag des Versicherten im erforderlichen Umfang,
soweit dadurch Hilfebedürftigkeit vermieden wird (§ 12
Abs. 1c Satz 5 VAG). Besteht unabhängig von der Höhe des zu
zahlenden Beitrags Hilfebedürftigkeit nach dem Zweiten oder
Zwölften Buch Sozialgesetzbuch, gilt Satz 4 entsprechend; der
zuständige Träger zahlt den Betrag, der auch für einen
Bezieher von Arbeitslosengeld II in der gesetzlichen
Krankenversicherung zu tragen ist (§ 12 Abs. 1c Satz 6
VAG).
19
Der Verband der privaten Krankenversicherung
wird damit beliehen, Art, Umfang und Höhe der Leistungen im
Basistarif nach Maßgabe der Regelungen in § 12 Abs. 1a
VAG festzulegen. Die Fachaufsicht übt das Bundesministerium
der Finanzen aus (§ 12 Abs. 1d VAG).
20
Die Beiträge für den Basistarif ohne die
Kosten für den Versicherungsbetrieb werden auf der Basis
gemeinsamer Kalkulationsgrundlagen einheitlich für alle
beteiligten Unternehmen ermittelt (§ 12 Abs. 4b
VAG).
21
Im Basistarif ist die Vereinbarung von
Risikozuschlägen und Leistungsausschlüssen unzulässig
(§ 203 Abs. 1 Satz 2 VVG).
22
Alle Versicherungen, die einen Basistarif
anbieten, müssen sich gemäß § 12g Abs. 1 VAG zur
dauerhaften Erfüllbarkeit der Verpflichtungen aus den
Versicherungen am Ausgleich der Versicherungsrisiken im
Basistarif beteiligen und dazu ein Ausgleichssystem schaffen
und erhalten, dem sie angehören. Das Ausgleichssystem muss
einen dauerhaften und wirksamen Ausgleich der
unterschiedlichen Belastungen gewährleisten.
Mehraufwendungen, die im Basistarif aufgrund von
Vorerkrankungen entstehen, sind auf alle im Basistarif
versicherten Personen gleichmäßig zu verteilen;
Mehraufwendungen, die zur Gewährleistung der in § 12
Abs. 1c VAG genannten Begrenzungen entstehen, sind auf alle
beteiligten Versicherungsunternehmen so zu verteilen, dass
eine gleichmäßige Belastung dieser Unternehmen bewirkt
wird.
23
Die Mehraufwendungen für Vorerkrankungen
tragen damit nur die im Basistarif Versicherten. Hingegen
werden die Mehraufwendungen für Beitragsbegrenzungen im
Ergebnis erforderlichenfalls auch auf die Versicherten der
anderen substitutiven Tarife der privaten Krankenversicherung
umgelegt, da nach § 8 Abs. 1 Nr. 6 KalV in die
Kalkulation dieser Tarife die Aufwendungen zur Umlage der
Begrenzung der Beitragshöhe im Basistarif eingerechnet
werden.
24
4. Jede Kündigung einer
Krankheitskostenversicherung, mit der die Pflicht nach
§ 193 Abs. 3 Satz 1 VVG zum Abschluss einer
substitutiven Krankheitskostenversicherung erfüllt wird,
durch den Versicherer ist ausgeschlossen (§ 206
Abs. 1 Satz 1 VVG).
25
Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um
kleinere Versicherungsvereine, die ihren Mitgliedern
Krankenkostenvollversicherungen und bestimmte
Zusatzversicherungen anbieten. Sie müssen diese
Versicherungen stets im Rahmen eines
Mitgliedschaftsverhältnisses abschließen, denn
Versicherungsgeschäfte ohne Mitgliedschaft, die § 21
Abs. 2 VAG den größeren Versicherungsvereinen auf
Gegenseitigkeit gestattet, sind ihnen nicht erlaubt;
§ 53 Abs. 1 Satz 2 VAG bestimmt dazu ausdrücklich:
„Versicherungen gegen festes Entgelt, ohne dass der
Versicherungsnehmer Mitglied wird, dürfen nicht übernommen
werden.“
26
1. Bei dem Beschwerdeführer zu 1) ist der
Kreis der Mitglieder satzungsgemäß beschränkt auf katholische
Priester und Priesteramtskandidaten im Pastoralkurs, sofern
der Versicherungsnehmer einer deutschen Diözese angehört oder
in einer dieser Diözesen seinen Wohnsitz oder seine
dienstliche Tätigkeit hat. Hier sind knapp 4200 Personen in
Krankheitskostenvollversicherungen versichert, davon rund
99 % als beihilfeberechtigte Personen in reduzierten
Beihilfetarifen.
27
Bei dem Beschwerdeführer zu 2) kann
ordentliches Mitglied jeder der Diözese Rottenburg-Stuttgart
inkardinierte Priester werden, soweit er das 50. Lebensjahr
noch nicht überschritten hat. Daneben können noch Alumnen und
Diakone, die der Diözese Stuttgart-Rottenburg zugeordnet
werden, außerordentliche Mitglieder werden. Im Jahr 2007
versicherte der Verein 879 Personen in
Krankheitskostenvollversicherungen, davon rund 98 % in
beihilfekonformen Tarifen.
28
2. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich
die Beschwerdeführer unmittelbar gegen die genannten
Vorschriften, soweit mit ihnen ein Zwang zum Abschluss von
Versicherungen ab dem 1. Januar 2009 im branchenweit
einheitlichen Basistarif sowie für alle substitutiven
Krankenvollversicherungen ein absolutes Kündigungsverbot
eingeführt wird. Sie rügen eine Verletzung von Art. 2
Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG.
29
Der Sachvortrag der Beschwerdeführer stimmt
weitgehend mit dem Vorbringen überein, welches dem Urteil des
Ersten Senats vom 10. Juni 2009 (1 BvR 706/08 u.a.) zugrunde
lag. Zusätzlich tragen die Beschwerdeführer vor, die
Vorschriften über den Kontrahierungszwang im Basistarif
stellten ein mit Art. 9 Abs. 1 GG unvereinbares
faktisches Verbot der reinen Standesversicherung dar. Dies
zerstöre den Gedanken einer Solidargemeinschaft unter
Personen, die durch ihre geistliche Berufung miteinander
verbunden seien, und überschreite das Maß des Erforderlichen,
weil für die Sicherstellung des Versicherungsschutzes bisher
nicht oder nicht ausreichend versorgter Versicherter genügend
private Krankenversicherungen zur Verfügung stünden, bei
denen der Zugang allen Personen eröffnet sei. Das absolute
Kündigungsverbot des § 206 Abs. 1 Satz 1 VVG sei mit der
Vereinigungsfreiheit unvereinbar, weil es sie zwinge, die
Mitgliedschaft im Verein selbst bei schwersten, vom Mitglied
zu vertretenden Störungen aufrechtzuerhalten.
30
3. Zu den Verfassungsbeschwerden hat die
Bundesregierung Stellung genommen. Sie führt aus, der
Eingriff in die Möglichkeit, einen bestimmten Personenkreis
exklusiv zu versichern, sei als gering zu bewerten, da es den
Beschwerdeführern unbenommen bleibe, auf öffentliche Werbung
zu verzichten und dadurch faktisch den Zugang dritter
Personen zu minimieren. Da es sich bei den Beschwerdeführern
um Wirtschaftsvereine handele und der Eingriff sich auf ihre
wirtschaftliche Betätigung beschränke, werde in ein eventuell
vorhandenes Nähe- oder Vertrauensverhältnis zwischen den
Mitgliedern nicht eingegriffen.
31
1. Die Verfassungsbeschwerden sind im
Wesentlichen zulässig, soweit sich die Beschwerdeführer gegen
die versicherungsvertrags- und
versicherungsaufsichtsrechtlichen Vorschriften zum Basistarif
und zum absoluten Kündigungsverbot wenden. Eine Verletzung
von Art. 9 Abs. 1 GG kommt allerdings nur durch den
Kontrahierungszwang der Versicherer im Basistarif (§ 12
Abs. 1b Satz 1 VAG, § 193 Abs. 5 Satz 1 VVG) und das
absolute Kündigungsverbot für alle substitutiven
Krankenkostenversicherungen (§ 206 Abs. 1 Satz 1 VVG) in
Betracht. Ein Eingriff in das Grundrecht der
Vereinigungsfreiheit durch die übrigen Vorschriften über den
Basistarif ist dagegen ausgeschlossen, weil sich aus diesen
Normen für die Beschwerdeführer lediglich die Pflicht ergibt,
zusätzlich zu ihren Normaltarifen einen in bestimmter Weise
ausgestalteten Tarif anzubieten und ihren Mitgliedern den
Wechsel in diesen Tarif zu ermöglichen. Eingriffe in die
Vertrags- und Kalkulationsfreiheit eines
Versicherungsunternehmens berühren, wie der Erste Senat im
Urteil vom 10. Juni 2009 dargelegt hat, nicht den speziellen,
auf das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung bezogenen
Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG.
32
2. Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden,
soweit die Beleihung des Verbands der privaten
Krankenversicherung mit der Festlegung von Art, Umfang und
Höhe der Leistungen im Basistarif (§ 12 Abs. 1d VAG) und
§ 8 Abs. 1 Nr. 6 und 7 KalV angegriffen werden. Die
Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung wird von den
Beschwerdeführern insoweit entgegen § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG nicht ausreichend dargelegt.
33
Soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig
sind, erweisen sie sich bei verfassungskonformer Auslegung
der Vorschriften über den Kontrahierungszwang als
unbegründet.
34
1. Der Erste Senat hat mit Urteil vom 10. Juni
2009 entschieden, dass die angegriffenen Vorschriften
grundsätzlich mit der Verfassung im Einklang stehen.
Insbesondere werden die Unternehmen der privaten
Krankenversicherung durch die Pflicht, einen branchenweit
einheitlich ausgestalteten und auf einen Höchstbeitrag
begrenzten Basistarif anzubieten, nicht in ihrem Grundrecht
aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Die dortigen Darlegungen
gelten für die Beschwerdeführer in gleicher Weise.
35
2. Die Pflicht, allen in § 12 Abs. 1b
Satz 1 VAG, § 193 Abs. 5 Satz 1 VVG genannten Personen
Versicherungsschutz im Basistarif zu gewähren, stellt für
kleinere Versicherungsvereine, die nur Mitglieder-, aber
keine Vertragsgeschäfte führen dürfen und bei denen eine
engere personelle Bindung zwischen den versicherten
Mitgliedern besteht, allerdings einen Eingriff in ihre
Vereinigungsfreiheit dar (dazu unter a)). Eine von
Art. 9 Abs. 1 GG angeleitete verfassungskonforme
Auslegung der einfachgesetzlichen Vorschriften zum
Kontrahierungszwang ergibt jedoch, dass sie nicht in vollem
Umfang für kleine Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit -
wie die beiden Beschwerdeführer - gelten (dazu unter b)). Ein
Verstoß gegen die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1
GG liegt deswegen nicht vor.
36
a) Die ausnahmslose Geltung der Vorschriften
über den Kontrahierungszwang im Basistarif nach § 12
Abs. 1b Satz 1 VAG, § 193 Abs. 5 Satz 1 VVG wäre in
Bezug auf die Beschwerdeführer mit Art. 9 Abs. 1 GG
unvereinbar.
37
aa) Art. 9 Abs. 1 GG schützt das Recht,
Vereine und Gesellschaften zu gründen. Der persönliche
Schutzbereich erfasst dabei nicht nur die natürlichen
Personen, welche sich zu einem Verein zusammenschließen,
sondern auch den Verband selbst in seinem Recht auf
Selbstbestimmung über die eigene Organisation, das Verfahren
der Willensbildung und die Führung der Geschäfte sowie das
Recht auf Entstehen und Bestehen (vgl. BVerfGE 80, 244
stRspr). Erfasst ist damit grundsätzlich auch das
Recht des Vereins, über die Aufnahme und den Ausschluss von
Mitgliedern selbst zu bestimmen.
38
Das Bundesverfassungsgericht hat es allerdings
bisher offen gelassen, ob das Schutzgut und der Inhalt des
Art. 9 Abs. 1 GG eine Anwendung der Gewährleistung auf
Wirtschaftsgesellschaften zulässt. Denn im Unterschied zu dem
Typus der Vereinigungen, die das Grundrecht der
Vereinigungsfreiheit seiner Geschichte und seiner heutigen
Geltung nach primär schützen will, tritt bei diesen
Gesellschaften das personale Element bis hin zur
Bedeutungslosigkeit zurück (vgl. BVerfGE 50, 290
). Dieser Aspekt ist auch bei den großen
Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit von Bedeutung,
deren Mitgliederzahl sich im sechs- bis siebenstelligen
Bereich bewegt. Die Durchführung der Versicherung ist bei
ihnen ein entpersonalisiertes Massengeschäft. Das gemeinsame
Interesse der Vereinsmitglieder beschränkt sich auf möglichst
günstige Versicherungsbedingungen. Ein solcher
Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit wird von seinen
Mitgliedern kaum anders wahrgenommen als die das gleiche
Geschäft betreibende Aktiengesellschaft.
39
Die Frage, ob sich unter diesen
Voraussetzungen große Versicherungsvereine überhaupt auf
Art. 9 Abs. 1 GG berufen können, wenn ihnen gesetzlich
die Aufnahme neuer Mitglieder zur Pflicht gemacht wird, muss
im vorliegenden Verfahren indessen nicht entschieden werden.
Denn bei den Beschwerdeführern handelt es sich um kleinere
Versicherungsvereine im Sinne des § 53 VAG, welche
satzungsgemäß fast ausschließlich Priester versichern. Hier
stellt der gesetzliche Kontrahierungszwang einen Eingriff in
den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG dar, weil der
Aspekt der freien sozialen Gruppenbildung bei solchen
Vereinen von Gewicht ist.
40
Die in § 53 Abs. 1 Satz 1 VAG näher
definierten kleineren Versicherungsvereine haben
bestimmungsgemäß einen sachlich, örtlich oder dem
Personenkreis nach eng begrenzten Wirkungskreis. Das bedeutet
eine Beschränkung auf wenige, versicherungstechnisch einfach
handhabbare Risiken, auf einen räumlichen Wirkungskreis oder
eine bestimmte, abgegrenzte Personengruppe. Zusätzlich darf
der Verein auch wirtschaftlich nur einen bescheidenen
Wirkungskreis entfalten; aus seinem Geschäftsplan und der Art
und Weise des betriebenen Geschäfts muss hervorgehen, dass
auch die künftigen Entwicklungschancen des Unternehmens eng
begrenzt bleiben (Weigel, in: Prölss, VAG, 12. Aufl.
2005, § 53 Rn. 6a; Petersen,
Versicherungsunternehmensrecht, S. 75). Diese
Selbstbeschränkung des eigenen Tätigkeitsfeldes wird durch
gesetzliche Erleichterungen honoriert. Während der rechtliche
Rahmen für den großen Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit
mit Rücksicht auf das Verkehrsbedürfnis in enger Anlehnung an
das Recht der Aktiengesellschaft gestaltet wurde, hat der
Gesetzgeber mit § 53 Abs. 1 und 2 VAG für kleinere
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit mehr auf das
allgemeine Vereinsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs
abgestellt, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass es sich
um einen kleinen Geschäftsbetrieb in einfachen Formen mit
meist personalen Bindungen zwischen den Mitgliedern handelt,
bei denen der Vereins- gegenüber dem Unternehmenscharakter
überwiegt (Laars, in: Nomos Kommentar zum VAG, § 53
Rn. 1 f.; Weigel, a.a.O., § 53 Rn. 1).
41
Diese personale Komponente des kleineren
Versicherungsvereins wird bei den Beschwerdeführern in
besonderer Weise deutlich. Bei einem Versicherungsverein, der
satzungsgemäß ausschließlich Priester und
Priesteramtskandidaten versichert, liegt es nahe, dass die
Entscheidung über die Mitgliedschaft nicht allein von einem
wirtschaftlichen Interesse an einer günstigen Versicherung
geleitet ist, sondern der spezielle Solidargedanke eines in
Beruf und Glauben verbundenen Kollektivs hinzutritt und dies
für die Mitglieder einen bedeutsamen Grund für die
Mitgliedschaft darstellt. In einem solch überschaubaren
Rahmen kann die Versicherung auf Gegenseitigkeit noch
Ausdruck einer lebendigen Gemeinschaft und solidarischen
Selbsthilfe sein. Das hat in besonderer Weise bei einem
Verein wie dem Beschwerdeführer zu 2) mit weniger als 900
Mitgliedern zu gelten, die ausnahmslos Priester in
Baden-Württemberg sind.
42
bb) Die Vorschriften über den
Kontrahierungszwang im Basistarif greifen in die
Vereinigungsfreiheit der Beschwerdeführer ein, weil sie nicht
mehr frei darin sind, nur nach Maßgabe ihrer Satzung über die
Aufnahme neuer Mitglieder zu entscheiden. Vielmehr müssen sie
jede Person, welche die Voraussetzungen des § 193 Abs. 5
Satz 1 VVG erfüllt und bei ihnen eine Versicherung im
Basistarif beantragt, als Mitglied aufnehmen. Anders als den
großen Versicherungsvereinen steht ihnen die Möglichkeit des
§ 21 Abs. 2 VAG, das Versicherungsgeschäft gegen festes
Entgelt zu betreiben, ohne dass die Versicherungsnehmer
Mitglieder werden, nicht zur Verfügung. Denn den kleineren
Versicherungsvereinen ist das Nichtmitgliedergeschäft auf
reiner Vertragsbasis nach § 53 Abs. 1 Satz 2 VAG
untersagt.
43
(1) Gesetzliche Regelungen im Schutzbereich
der Vereinigungsfreiheit sind zur zivilrechtlichen
Ausgestaltung von Vereinen und Gesellschaften
verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Greifen sie in
die Vereinigungsfreiheit ein, sind sie außerhalb von Verboten
nach Art. 9 Abs. 2 GG nur zulässig, sofern andere
Grundrechte oder Rechtsgüter mit Verfassungsrang einen
solchen Eingriff in den Schutzbereich der
Vereinigungsfreiheit rechtfertigen. Die grundsätzliche
Aufnahmeautonomie eines Vereins kann danach durch einen
Aufnahmezwang durchbrochen werden, wenn auf Seiten des
Aufnahmebewerbers ein erhebliches Interesse an der Aufnahme
besteht und der Vereinigung die Aufnahme zumutbar ist. Das
setzt aber in jedem Fall voraus, dass die Interessen des
Gemeinwohls, die der Staat beim Schutz anderer
verfassungskräftiger Rechtsgüter wahrnimmt, die Intensität
des Eingriffs in die Vereinsfreiheit rechtfertigen (vgl.
BVerfGE 30, 227 ; 84, 372 ).
44
(2) Daran gemessen wäre ein die
Beschwerdeführer treffender allgemeiner Kontrahierungszwang
im Basistarif jedoch mit Art. 9 Abs. 1 GG unvereinbar.
Der Gesetzgeber verfolgt mit dem
GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz das Ziel, allen Bürgern der
Bundesrepublik Deutschland einen ausreichenden und
bezahlbaren Krankenversicherungsschutz in der gesetzlichen
oder in der privaten Krankenversicherung zu sichern, wofür er
sich auf das Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG
berufen kann. Denn der Schutz der Bevölkerung vor dem Risiko
der Erkrankung ist in der sozialstaatlichen Ordnung des
Grundgesetzes eine Kernaufgabe des Staates. Die
gesetzgeberische Absicht, einen Krankenversicherungsschutz
für alle Einwohner zu schaffen, ist von dem Ziel getragen,
ein allgemeines Lebensrisiko abzudecken, welches sich bei
jedem und jederzeit realisieren und ihn mit unabsehbaren
Kosten belasten kann. Es ist ein legitimes Konzept des zur
sozialstaatlichen Gestaltung berufenen Gesetzgebers, die für
die Abdeckung der dadurch entstehenden Aufwendungen
notwendigen Mittel auf der Grundlage einer
Pflichtversicherung sicherzustellen. Hierfür ist der
Gesetzgeber berechtigt, einen Kontrahierungszwang im
Basistarif anzuordnen und auf diese Weise für den der
privaten Krankenversicherung zugewiesenen Personenkreis einen
ausreichenden und bezahlbaren Versicherungsschutz zu
gewährleisten (vgl. Urteil des Ersten Senats vom 10. Juni
2009, S. 49 ff.).
45
Durch den allgemeinen Kontrahierungszwang
würden den Beschwerdeführern trotz ihrer personal
ausgestalteten Struktur Personen als Mitglieder aufgezwungen,
welche mit dem bisher versicherten Personenkreis in keiner
Beziehung mehr stünden. Um das mit dem
GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz verfolgte Ziel zu
gewährleisten, einen ausreichenden Versicherungsschutz für
alle der privaten Krankenversicherung zugewiesenen Personen
sicherzustellen, ist ein die kleineren Versicherungsvereine
auf Gegenseitigkeit treffender allgemeiner
Kontrahierungszwang im Basistarif nicht erforderlich. Es
würde ausreichen, es bei dem allgemeinen Kontrahierungszwang
für die großen Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und
Aktiengesellschaften bewenden zu lassen. Denn diese decken
den Markt praktisch vollständig ab. Außer den beiden
Beschwerdeführern gibt es zurzeit im Geltungsbereich des
Gesetzes nur noch einen weiteren kleineren
Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit, der seinen
Mitgliedern Krankenvollversicherungen anbietet. Bezogen auf
die Gesamtzahl von rund 8,4 Millionen Privatversicherten
liegt der Anteil der bei den kleineren Versicherungsvereinen
auf Gegenseitigkeit versicherten Personen im Promillebereich.
Wenn man diese Vereine vom Kontrahierungszwang ausnähme,
würde ein Versicherungsnehmer daher in jedem Fall einen
Versicherer finden, bei dem er sich im Basistarif versichern
könnte. Es ist auch nicht abzusehen, dass sich dies künftig
grundlegend ändern könnte. Eine Ausnahme von dem
Kontrahierungszwang für die kleineren Versicherungen würde
deshalb das Anliegen des Gesetzgebers, jedem Bürger den
Zugang zu einer Versicherung zu ermöglichen, nicht in Frage
stellen. Die Vollfunktionalität der privaten
Krankenversicherung, welche der Gesetzgeber mit der
Kombination von Versicherungspflicht der Versicherungsnehmer
einerseits und Versicherungszwang der Unternehmen im
Basistarif andererseits anstrebt, wäre nicht gefährdet; denn
die kleineren Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit sind
nach § 12 Abs. 1a VAG ebenso wie die anderen
Versicherungsunternehmen verpflichtet, den branchenweit
einheitlichen Basistarif im Rahmen ihres satzungsrechtlich
vorgesehenen Mitgliederkreises anzubieten und ihren
Versicherungsnehmern den Wechsel in den Basistarif zu
ermöglichen (§ 204 Abs. 1 Nr. 1 VVG). Ebenso wenig
würden die Beschwerdeführer einen ungerechtfertigten
Wettbewerbsvorteil erlangen. An dem Risikoausgleich im
Basistarif nach § 12g VAG nehmen die kleineren
Versicherungsvereine unabhängig vom Kontrahierungszwang in
gleicher Weise wie die großen Unternehmen teil. Angesichts
der engen Voraussetzungen, unter denen die Zulassung als
kleiner Versicherungsverein erlangt werden kann, ist auch
auszuschließen, dass eine Ausnahme vom Kontrahierungszwang
einen Anreiz zur Gründung kleinerer Versicherungsvereine
schaffen würde, um dem Kontrahierungszwang im Basistarif zu
entgehen.
46
b) Die einfachgesetzlichen Vorschriften über
den Kontrahierungszwang im Basistarif lassen eine Auslegung
zu, die einen Verfassungsverstoß vermeidet.
47
Die verfassungskonforme Auslegung einer Norm
ist geboten, wenn unter Berücksichtigung von Wortlaut,
Entstehungsgeschichte, Gesamtzusammenhang und Zweck mehrere
Deutungen möglich sind, von denen jedenfalls eine zu einem
verfassungsmäßigen Ergebnis führt. Grenzen werden der
verfassungskonformen Auslegung durch den Wortlaut und den
Gesetzeszweck gezogen. Ein Normverständnis, welches mit dem
Gesetzeswortlaut nicht mehr in Einklang zu bringen ist, kann
durch verfassungskonforme Auslegung ebenso wenig gewonnen
werden wie ein solches, das in Widerspruch zu dem klar
erkennbaren Willen des Gesetzes treten würde (vgl. BVerfGE
95, 64 m.w.N.).
48
Zwar differenzieren § 193 Abs. 5 Satz 1
VVG und § 12 Abs. 1b Satz 1 VAG nicht zwischen kleineren
und größeren Versicherungsgesellschaften im Sinne des
Versicherungsaufsichtsgesetzes, sondern stellen
unterschiedslos auf „den Versicherer“ ab, der verpflichtet
wird, dem berechtigten Personenkreis Versicherung im
Basistarif zu gewähren. Allein der Wortlaut schließt jedoch
eine Auslegung nicht aus, nach der der Kontrahierungszwang im
Basistarif für die kleineren Versicherungsvereine auf
Gegenseitigkeit nicht in vollem Umfang gilt. Maßgebend für
den Inhalt einer Norm ist der in ihr zum Ausdruck kommende
objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem
Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt. Zur
Erfassung des Sinnes der Norm sind alle Auslegungskriterien,
insbesondere die Stellung der Einzelnorm im Gesetz sowie der
Zweck der Regelung heranzuziehen. Dabei können gerade die
systematische Stellung einer Vorschrift im Gesetz und ihr
sachlich-logischer Zusammenhang mit anderen Vorschriften
diesen Sinn und Zweck freilegen (vgl. BVerfGE 48, 246
m.w.N.).
49
Würde der Kontrahierungszwang im Basistarif
auch für kleinere Versicherungsvereine einfachrechtlich
gelten, begründete das Versicherungsaufsichtsgesetz eine
widersprüchliche Rechtslage. Der kleinere Versicherungsverein
auf Gegenseitigkeit ist auf einen sachlich, örtlich oder dem
Personenkreis nach eng begrenzten Wirkungskreis gesetzlich
beschränkt; diese Beschränkung setzt sich in der ihm
erteilten Erlaubnis fort. Diese richtet sich nach dem
eingereichten Geschäftsplan (§ 5 Abs. 2 VAG), zu dem die
Satzung des Unternehmens gehört (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 VAG).
Änderungen des Geschäftsplans, mit Ausnahme von
Kapitalerhöhungen, bedürfen der Genehmigung durch die
Aufsichtsbehörde (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 VAG). Das
Betreiben des Versicherungsgeschäfts außerhalb der erteilten
Erlaubnis ist nach § 144 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VAG eine
Ordnungswidrigkeit. Die Beschwerdeführer sind kraft ihrer
Satzung und der ihnen erteilten Erlaubnis nur zur
Versicherung von Priestern und diesen gleichgestellten
Personen berechtigt; bei dem Beschwerdeführer zu 2) ist die
Geschäftstätigkeit darüber hinaus auch räumlich, nämlich auf
das Gebiet der Diözese Rottenburg-Stuttgart, beschränkt. Nach
dem Wortlaut von § 193 Abs. 5 Satz 1 VVG, § 12
Abs. 1b Satz 1 VAG wären sie jedoch verpflichtet, auch einen
dem satzungsmäßigen Wirkungskreis nicht zugehörigen,
unbeschränkten Personenkreis im Basistarif zu versichern. Die
Beschwerdeführer müssten also entgegen den eigenen
satzungsrechtlichen Vorgaben handeln, welcher die Grundlage
für die aufsichtsbehördliche Anerkennung als kleinerer Verein
ist (§ 53 Abs. 4 VAG), und damit Geschäfte außerhalb des
genehmigten Geschäftsplans betreiben, was nach § 144
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VAG eine Ordnungswidrigkeit
darstellt. Gleichzeitig würde, wenn eine größere Zahl von
Personen bei ihnen um Versicherung im Basistarif nachsuchen
würde, die beim kleineren Versicherungsverein gewollte und
vom Gesetz vorausgesetzte Beschränkung auf einen bescheidenen
Geschäftsbetrieb aufgegeben. Allgemeiner Kontrahierungszwang
und Beschränkung der Geschäftstätigkeit kollidierten also.
Derartige Widersprüche sind, soweit möglich, durch
systematische und teleologische Auslegung zu beseitigen.
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Bei der systematischen Auslegung ist darauf
abzustellen, dass einzelne, kollidierende Rechtssätze, die
der Gesetzgeber in einen sachlichen Zusammenhang gestellt
hat, grundsätzlich so zu interpretieren sind, dass sie
miteinander vereinbar sind. Denn es ist davon auszugehen,
dass der Gesetzgeber sachlich Zusammenhängendes so geregelt
hat, dass die gesamte Regelung einen durchgehenden,
verständlichen Sinn ergibt (vgl. BVerfGE 48, 246
). Daran würde es im Fall der Geltung der
Vorschriften über den Kontrahierungszwang für die kleineren
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit jedoch fehlen. Die
historische Auslegung gibt keinen Hinweis darauf, dass der
Gesetzgeber den Kontrahierungszwang im Basistarif bewusst auf
die kleineren Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit
erstrecken wollte und damit eine restriktive Auslegung
ausgeschlossen wäre. In den Beratungen zum
GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz wurde diese spezielle
Problematik soweit erkennbar zu keinem Zeitpunkt
angesprochen, sondern stets allein auf den Zweck der
Sicherstellung eines Basisschutzes für alle privat
Krankenversicherten hingewiesen (vgl. BTDrucks 16/3100, S.
207; BTDrucks 16/4247, S. 67). Im Hinblick auf
Art. 9 Abs. 1 GG sind deshalb § 193 Abs. 5 Satz 1
VVG und § 12 Abs. 1b Satz 1 VAG dahingehend
verfassungskonform auszulegen, dass die kleineren
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit dem allgemeinen
Kontrahierungszwang im Basistarif nicht unterworfen sind.
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Nur soweit ein Antragsteller zum
satzungsmäßigen Mitgliederkreis des jeweiligen kleineren
Versicherungsvereins zählt, muss dieser ihn aufnehmen, um den
für alle Versicherten erstrebten, vollfunktionalen Schutz im
Basistarif auch dort zu gewährleisten. Der
Vereinigungsfreiheit im Sinne von Art. 9 Abs. 1 GG
widerspricht dies nicht, denn der Verein hat gerade in der
Satzung den Willen erklärt, diese Personengruppe zu
versichern; die Bindung an diesen schon normativ erklärten
Willen bei der Entscheidung über die Aufnahme eines Mitglieds
im Einzelfall durch § 193 Abs. 5 Satz 1 VVG, § 12
Abs. 1b Satz 1 VAG ist ihm zumutbar. Eine gesetzlich
erzwungene Öffnung der kleineren Versicherungsvereine auf
alle denkbaren Antragsteller würde hingegen das Konzept des
personengebundenen Einstehens einer bestimmten, hier
weltanschaulich orientierten Berufsgruppe füreinander
durchkreuzen und damit ihrer Vereinigungsfreiheit
entgegenstehen.
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3. Das seit dem 1. Januar 2009 für alle
substitutiven Krankenvollversicherungen geltende absolute
Kündigungsverbot des § 206 Abs. 1 Satz 1 VVG verstößt
auch bei den beschwerdeführenden kleineren
Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit nicht gegen
Art. 9 Abs. 1 GG.
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a) Der Schutzbereich der Vereinigungsfreiheit
ist allerdings betroffen. Denn spiegelbildlich zur Freiheit
des Vereins, über die Aufnahme neuer Mitglieder nur nach den
selbst gesetzten Regeln entscheiden zu dürfen, schützt
Art. 9 Abs. 1 GG auch die Freiheit, selbst die Regeln
über die Beendigung der Mitgliedschaft zu bestimmen. Infolge
von § 206 Abs. 1 Satz 1 VVG ist den Beschwerdeführern
jede Möglichkeit, die Mitgliedschaft im Versicherungsverein
zu beenden, genommen, da bei dem kleineren
Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit Versicherung und
Mitgliedschaft zwingend miteinander verbunden sind (vgl.
§ 53 Abs. 1 Satz 2 VAG).
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b) Dieser Eingriff ist jedoch auch bei
kleineren Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit in
gleichem Maße wie bei großen Versicherern grundsätzlich zum
Schutz anderer Schutzgüter mit Verfassungsrang aus Gründen
des gemeinen Wohls gerechtfertigt (vgl. BVerfGE 30, 227
; 84, 372 ). Das Kündigungsverbot des
§ 206 Abs. 1 Satz 1 VVG erfüllt in Zusammenhang mit der
Anordnung von Versicherungspflicht und Kontrahierungszwang in
der substitutiven Krankenvollversicherung den legitimen
Zweck, den Verlust des Versicherungsschutzes zu verhindern
und damit die Vollfunktionalität der privaten
Krankenversicherung für den ihr zugewiesenen Personenkreis
sicherzustellen. Dem Gesetzgeber ging es darum, in dem
weitaus häufigsten Fall der Vertragsverletzung, nämlich des
Prämienverzugs, den mit der Kündigung des
Versicherungsvertrags verbundenen Verlust der
Alterungsrückstellung zu verhindern (vgl. BTDrucks 16/4247,
S. 68). Das ist ein ausreichender sachlicher Grund,
welcher den Eingriff in die Vereinigungsfreiheit
rechtfertigt. Soweit es um andere Fälle von
Vertragsverletzungen geht, zum Beispiel den dienstrechtlichen
Status der versicherten Mitglieder oder um persönliche
Pflichten gegenüber ihrem Verein, ist eine Verletzung des
Grundrechts aus Art. 9 Abs. 1 GG zwar nicht immer
auszuschließen. Diesbezüglich sind die Beschwerdeführer aber
gehalten, die konkreten Wirkungen des Gesetzes abzuwarten und
dann gegebenenfalls Rechtsschutz vor den Fachgerichten zu
sichern, bevor sie sich mit der Verfassungsbeschwerde an das
Bundesverfassungsgericht wenden.