BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 861/01 -
der G... GmbH & Co. KG
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 21. März 2002 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die
Ablehnung ihres Antrages auf Anerkennung als
Überwachungsorganisation von freiberuflichen
Kfz-Sachverständigen zur Durchführung von Hauptuntersuchungen
und Sicherheitsprüfungen von Kraftfahrzeugen in
Nordrhein-Westfalen. Sie ist in den Ländern Baden-Württemberg
und Mecklenburg-Vorpommern als Überwachungsorganisation
anerkannt.
2
Die Beschwerdeführerin, die in
Nordrhein-Westfalen über vier Prüfingenieure verfügt, möchte
dort als Überwachungsorganisation im Sinne der Anlage VIII b
zu § 29 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO)
Hauptuntersuchungen und Sicherheitsprüfungen von
Kraftfahrzeugen durchführen.
3
1. Als die Beschwerdeführerin im Jahre 1995
ihren Antrag auf Anerkennung als Überwachungsorganisation
stellte, galt die vom Bundesverordnungsgeber durch die Achte
Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher
Vorschriften vom 24. Mai 1989 (BGBl I S. 1002) geänderte
Anlage VIII zu § 29 Abs. 1 und 2 der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung. Nach Nr. 1.3.1 der
dazugehörigen Richtlinie für die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen nach Nummer 7 der Anlage VIII
StVZO (Anerkennungsrichtlinie für Überwachungsorganisationen)
vom 6. Juni 1989 (VkBl S. 394) ist die ausreichende
Leistungsfähigkeit der Organisation erforderlich. Deshalb
sollte die Organisation von mindestens 40
Kraftfahrzeugsachverständigen gebildet und getragen werden;
dabei werden Sachverständige der Organisation in anderen
Ländern mitgezählt.
4
Durch die Achtundzwanzigste Verordnung zur
Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20. Mai
1998 (BGBl I S. 1051) wurde die auch heute noch geltende
Anlage VIII b mit Wirkung zum 1. März 1999 in die
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung eingefügt und nachfolgend
nochmals mit Rechtsverordnung vom 3. Februar 1999 (BGBl I S.
82) geändert. Im Hinblick auf die für eine Anerkennung
erforderliche Mindest-Mitgliederzahl
(Mindest-Gesellschafterzahl) einer Überwachungsorganisation
wurden dort unter Nr. 2.1 nun eine Zahl von mindestens 60
selbständigen und hauptberuflich tätigen
Kraftfahrzeugsachverständigen bundesweit und ein
Sachverständiger je 100.000 im Anerkennungsgebiet
zugelassener Kraftfahrzeuge und Anhänger gefordert, jedoch
nicht mehr als insgesamt 30 Sachverständige im jeweiligen
Anerkennungsgebiet.
5
2. Das zuständige Ministerium stellte den 1995
gestellten Antrag der Beschwerdeführerin mit Rücksicht auf
die zu erwartende Änderung der Rechtslage zurück und wies
darauf hin, dass die Anzahl von vier Personen, die die
Beschwerdeführerin als Prüfingenieure benannt habe und von
denen drei noch an andere Organisationen gebunden seien,
unterhalb einer tragfähigen Größenordnung liege.
6
Die im April 1997 erhobene Untätigkeitsklage
wies das Verwaltungsgericht ab. Nach Zulassung der Berufung
lehnte der Beklagte durch Bescheid vom Juli 2000 den Antrag
auf Anerkennung als Überwachungsorganisation ab.
7
Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung
zurück (NZV 2000, S. 184). Die Beschwerdeführerin könne die
Anerkennung als Überwachungsorganisation nicht aus Anlage
VIII b zu § 29 StVZO beanspruchen, weil diese Bestimmung
verfassungswidrig sei. Für sie fehle es an einer nach Art. 80
Abs. 1 GG erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung. Zur
Vermeidung eines verfassungsrechtlich unhaltbaren Zustandes,
der in einer Verfestigung des Wettbewerbsvorteils bereits
anerkannter Überwachungsorganisationen bestünde, sei es
allerdings unerlässlich, die wesentlichen Rechtssätze der
Anlage VIII b zu § 29 StVZO für eine Übergangszeit
weiter anzuwenden. Die Beschwerdeführerin erfülle nicht die
Voraussetzungen der Nr. 2.1 der inhaltlich
verfassungsrechtlich unbedenklichen Anlage VIII b in der
Fassung des Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a der Vierundzwanzigsten
Verordnung zur Änderung der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 3. Februar 1999 (BGBl
I S. 82). Es sei unverzichtbar, dass die Organisation über
eine leistungsfähige Binnenstruktur nicht nur im
Bundesgebiet, sondern auch im jeweiligen Bundesland verfüge.
Das setze voraus, dass ihr dort eine gewisse Anzahl der sie
als Gesellschafter tragenden und hauptberuflich tätigen
Kraftfahrzeugsachverständigen angehöre. Selbst wenn die nach
Maßgabe der unwirksamen Vorschrift geforderten 30
Gesellschafter für Nordrhein-Westfalen verfassungsrechtlich
nicht haltbar wären, sei es jedenfalls unverzichtbar, dass in
der Übergangszeit, für die sie die Anerkennung erstrebe, mehr
als die vier Sachverständigen verfügbar seien.
8
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der
Revision wies das Bundesverwaltungsgericht zurück.
9
3. Mit ihrer fristgemäß eingegangenen
Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die
Verletzung ihrer Rechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1
GG sowie des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzips (Art.
20 Abs. 3 GG) durch die verwaltungsgerichtlichen
Entscheidungen. Eine "leistungsfähige Binnenstruktur" dürfe
erst dann verlangt werden, wenn die jeweilige
Überwachungsorganisation ihre Überwachungstätigkeit
tatsächlich aufnehme. Das Oberverwaltungsgericht habe sich
für die Übergangsregelung nicht auf das Unerlässliche
beschränkt. Als "mildere Maßnahme" komme in Betracht, die
betreffende Überwachungsorganisation zunächst anzuerkennen
und lediglich die nachfolgende Aufnahme der
Überwachungstätigkeit von der Erfüllung von Bedingungen
und/oder Auflagen abhängig zu machen, die an die Schaffung
bestimmter personeller, sächlicher und rechtlicher
Voraussetzungen anknüpften. Für die Übergangszeit hätte
hinsichtlich der Mindestanforderungen auch nicht auf die ab
1998 geltenden strengeren Maßstäbe zurückgegriffen werden
dürfen. Zudem sei es mit Art. 3 Abs. 1 GG sowie mit dem aus
Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitenden rechtsstaatlichen
Vertrauensschutzprinzip nicht zu vereinbaren, wenn drei
Überwachungsorganisationen in Nordrhein-Westfalen auf der
Basis der älteren Anlage VIII anerkannt worden seien, während
ihr infolge einer von ihr nicht zu vertretenden Verzögerung
des Verfahrens und einer für sie zwischenzeitlich
nachteiligen Änderung des Rechts die Anerkennung versagt
worden sei. Das widerspreche auch der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (unter Hinweis auf BVerwGE 100, 346
).
10
Die Voraussetzungen für die Annahme der
Verfassungsbeschwerde (§ 93 a Abs. 2 BVerfGG) liegen
nicht vor.
11
1. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93
a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass in den Fällen, in
denen das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage ausnahmsweise
für eine Übergangszeit hinzunehmen ist, sich für deren Dauer
die Befugnis zu Eingriffen in verfassungsrechtlich geschützte
Positionen auf das beschränkt, was im konkreten Fall unter
Berücksichtigung der jeweiligen Verhältnisse für die
geordnete Weiterführung eines funktionsfähigen Betriebes
unverzichtbar ist (vgl. BVerfGE 41, 251 ; 76, 171
).
12
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der von der Beschwerdeführerin
als verletzt gerügten Grundrechte angezeigt (§ 93 a Abs.
2 Buchstabe b BVerfGG).
13
Die Annahme ist angezeigt, wenn die geltend
gemachte Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen
Rechten besonderes Gewicht hat oder den Beschwerdeführer in
existentieller Weise betrifft. Besonders gewichtig ist eine
Grundrechtsverletzung unter anderem dann, wenn sie auf eine
generelle Vernachlässigung von Grundrechten hindeutet oder
wegen ihrer Wirkung geeignet ist, von der Ausübung von
Grundrechten abzuhalten (vgl. BVerfGE 90, 22 ).
14
a) Die angegriffene Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts deutet nicht auf eine generelle
Vernachlässigung von Grundrechten hin. Soweit das Gericht
eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die angegriffene
Verwaltungsentscheidung vermisst hat, wird der Gesetzgeber
aller Voraussicht nach Abhilfe schaffen (vgl. den
Gesetzentwurf der Bundesregierung BRDrucks 32/02, S. 4,
95 f., 102).
15
Das Oberverwaltungsgericht hat die
verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine richterrechtliche
Notkompetenz bei grundrechtsbeschränkenden Regelungen nicht
verkannt. Seine Rechtsauffassung hat zumindest die
verfassungsrechtlich verbürgten Reche der Beschwerdeführerin
nicht verkürzt.
16
Für diese Aussage kommt es letztlich nicht
darauf an, ob die in Nr. 2.1 der Anlage VIII b zu § 29
StVZO geforderte Zahl von 30 Sachverständigen im
Anerkennungsgebiet von Nordrhein-Westfalen, die das
Oberverwaltungsgericht herangezogen hat, dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit entspricht. Nach den Vorstellungen des
Verordnungsgebers soll mit der angeordneten Relation zwischen
der Zahl zugelassener Fahrzeuge und der Zahl der
Sachverständigen sichergestellt werden, dass eine angemessene
Anzahl von die Organisation tragenden Sachverständigen zur
Gewährleistung und Aufrechterhaltung ihrer Leistungsfähigkeit
im Anerkennungsgebiet tatsächlich präsent und tätig ist (vgl.
die Begründung zum Entwurf der Vierundzwanzigsten Verordnung
zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, VkBl
1999, S. 556 f.). Dies dient der Erhaltung von
Sicherheit und Ordnung im Straßenverkehr (vgl. auch BRDrucks
a.a.O., S. 102). Es ist allerdings fraglich, ob die hohe
Anzahl von Sachverständigen, die sich im Wesentlichen nach
der Zahl der im Anerkennungsgebiet zugelassenen Fahrzeuge
bemisst, die Anzahl der im Anerkennungsgebiet beabsichtigten
Niederlassungen jedoch nicht berücksichtigt, in jeder Weise
den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eignung und
Erforderlichkeit genügt.
17
Auch eine existentielle Betroffenheit der
Beschwerdeführerin kann nicht angenommen werden. Selbst wenn
es verfassungsrechtlich geboten gewesen wäre, das ihr
günstigere Recht anzuwenden, das noch im Zeitpunkt der
Antragstellung galt, hätte die Beschwerdeführerin vor dem
Oberverwaltungsgericht keinen Erfolg haben können. Sie hat
auch den nach altem Recht festgelegten Mindestanforderungen
an die Binnenorganisation nicht genügt. In der mündlichen
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat sie eingeräumt,
dass die Zahl der in Nordrhein-Westfalen ansässigen
Sachverständigen, die die Absicht hätten, zu ihr zu wechseln,
in absehbarer Zeit nicht nennenswert gesteigert werden
könnte. Auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren hat sie nicht
vorgetragen, dass sie weitere Sachverständige hinzugewinnen
könnte. Angesichts dieser Tatsachenlage sind der
Beschwerdeführerin keine zusätzlichen Nachteile dadurch
entstanden, dass ihr Anerkennungsantrag erst auf
Untätigkeitsklage hin beschieden worden ist. Auch die mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffene Rechtsansicht des
Oberverwaltungsgerichts, Rechtsänderungen zwischen einem
solchen Antrag und der Entscheidung hierüber seien bei der
Erteilung einer Erlaubnis rechtserheblich (vgl. dazu aber
BVerwGE 4, 81 ; 100, 346 ; BVerwG, NJW
1961, S. 1275), hat deshalb für das Ergebnis keine
Bedeutung.
18
b) Soweit die Beschwerdeführerin geltend
macht, es sei eine mildere Maßnahme, nicht schon die
Erlaubnis, sondern die Aufnahme der Überwachungstätigkeit von
der Erfüllung bestimmter personeller Voraussetzungen abhängig
zu machen, ist ihr zuzustimmen. Aber auch unter
Berücksichtigung dieses Arguments sind die
Annahmevoraussetzungen des § 93 a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG nicht erfüllt.
19
Die Beschwerdeführerin räumt selbst ein, dass
zumindest die Aufnahme der Tätigkeit eine leistungsfähige
Binnenstruktur voraussetzt. Im Verlauf des seit mehr als
sechs Jahren andauernden Verfahrens hat aber die
Beschwerdeführerin keine Indizien dafür benennen können, dass
es ihr demnächst möglich sein könnte, eine genügende Anzahl
von Prüfingenieuren an sich zu binden. Das wäre aber
erforderlich.
20
Sofern eine Erlaubnis zur Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben berechtigten soll, muss es bei ihrer
Erteilung zumindest plausibel erscheinen, dass der
Begünstigte von ihr auch in absehbarer Zeit Gebrauch machen
will und kann. Anderenfalls bliebe für die
Anerkennungsbehörde ungewiss, in welchem Umfang im
Anerkennungsgebiet die Überwachungsaufgaben wahrgenommen
werden können, für deren Erfüllung der Staat die
Verantwortung trägt. Auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren
ist nicht hervorgetreten, dass die Beschwerdeführerin bei
Anlegung dieses milderen Maßstabes in der Sache hätte Erfolg
haben können.
21
3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
22
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).