BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 901/03 -
der Frau H...
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
den Richter Steiner
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 14. Oktober 2003 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft
Verfassungsfragen im Prozesskostenhilfeverfahren.
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1. Die Beschwerdeführerin erhob in einer
Sozialhilfesache am 11. April 1997 Klage und beantragte
Prozesskostenhilfe unter Beiordnung ihres
Verfahrensbevollmächtigten. Sie reichte eine Erklärung über
ihre persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse ein, die
sie nicht vollständig ausfüllte, und fügte ihren
Schwerbehindertenausweis bei. Das Verwaltungsgericht zog die
Sachakten des Sozialamts des Beklagten bei. Nach dessen
Erwiderung und einem weiteren Schriftwechsel wurde das
Verfahren von September 1997 bis Januar 2001 nicht gefördert;
die Beschwerdeführerin hatte dies mehrfach angemahnt. Im
Januar 2001 wies das Verwaltungsgericht auf einen
Berichterstatterwechsel hin und forderte eine neue Erklärung
an. Diese reichte die Beschwerdeführerin ein. Sie war fast
vollständig ausgefüllt. Insbesondere war angekreuzt, dass ein
Bausparguthaben nicht vorhanden sei. Die Wohnungsmiete war
angegeben; die Spalte "ich zahle auf die Miete/mein Ehegatte
zahlt" blieb leer. Die Beschwerdeführerin fügte ihren
zwischenzeitlich ergangenen Rentenbescheid, eine
Bescheinigung über ihre Sozialversicherungsbeiträge,
Kontoauszüge wegen der Wohnungsmiete und den
Arbeitslosenhilfebescheid ihrer Tochter bei, mit der sie
zusammenlebt. Am 5. März 2001 lehnte das Verwaltungsgericht
den Prozesskostenhilfeantrag wegen fehlender
Erfolgsaussichten der Klage ab. Es würdigte die tatsächlichen
und rechtlichen Fragen des Falles eingehend.
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Am 26. März 2001 beantragte die
Beschwerdeführerin die Zulassung der Beschwerde gegen die
erstinstanzliche Entscheidung und beantragte
Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren. Nach der
Erwiderung des Beklagten förderte das Oberverwaltungsgericht
das Verfahren von Mai 2001 bis Januar 2003 nicht. Im Januar
2002 wies es darauf hin, dass die Beschwerde nach der neuen
Rechtslage zulassungsfrei sei. Ansonsten erwiderte es auf die
mehrfachen Anfragen der Beschwerdeführerin, es sei
überlastet. Ende 2002 teilte es mit, ein Wechsel in der
Senatszuständigkeit stehe bevor. Der nunmehr zuständige Senat
wies am 14. Januar 2003 darauf hin, dass in der
Erklärung der Beschwerdeführerin Angaben über die von ihr
getragenen Wohnkosten fehlten, nicht alle nötigen Belege
beigefügt seien und die angegebene Höhe der
Sozialversicherungsbeiträge nicht mit dem Inhalt der Belege
übereinstimme. Die Beschwerdeführerin möge binnen eines
Monats eine neue Erklärung einreichen. In der neuen Erklärung
kreuzte die Beschwerdeführerin in dem Feld "Bausparkonten"
weder Ja noch Nein an. Außerdem füllte sie wiederum die
Spalte zu den von ihr getragenen Mietanteilen nicht aus. Sie
fügte ihren aktuellen Wohngeldbescheid bei, aus dem ihr
Einkommen und das ihrer Tochter hervorging. In dem
Begleitschreiben zu dieser Erklärung bat ihr
Verfahrensbevollmächtigter um Mitteilung, wenn noch
Unterlagen benötigt würden.
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Am 26. März 2003 wies der Senat die Beschwerde
und den Prozesskostenhilfeantrag zurück. Er führte aus, die
Erfolgsaussichten der Hauptsache könnten offen bleiben.
Jedenfalls sei Prozesskostenhilfe zu versagen, weil es an
einer vollständig ausgefüllten formblattmäßigen Erklärung der
Beschwerdeführerin fehle. Die Beschwerdeführerin habe keine
Angaben zu Bausparkonten gemacht. Außerdem fehlten weiterhin
Angaben zu den von ihr getragenen Wohnkosten. Diese seien
nicht entbehrlich. Da sie zusammen mit ihrer Tochter lebe,
müsse erläutert werden, ob sich diese an der Miete beteilige,
zumal die Beschwerdeführerin nicht angegeben habe, ihr
Unterhalt zu gewähren und ob die Tochter über eigenes
Einkommen verfüge. Der Beschluss wurde der Beschwerdeführerin
am 1. April 2003 zugestellt.
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2. In ihrer am 2. Mai 2003 erhobenen
Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend,
beide Entscheidungen verletzten sie in ihrem Grundrecht aus
Art. 19 Abs. 4 GG, weil sie ihr den Rechtsweg durch eine
unzumutbar lange Verfahrensdauer quasi verwehrten. Der
Beschwerdebeschluss verletze sie außerdem materiell in ihrem
Recht auf effektiven Rechtsschutz. Das Oberverwaltungsgericht
sei schon gar nicht berechtigt gewesen, ein drittes Formular
für die Erklärung anzufordern. Jedenfalls hätte es die
Beschwerde nicht aus dem formalen Grund eines fehlerhaft
ausgefüllten Vordrucks zurückweisen dürfen. Aus der zweiten
Erklärung sei ersichtlich gewesen, dass sie kein
Bausparguthaben besitze. Eine Änderung der Verhältnisse habe
nicht unterstellt werden können. Es sei offensichtlich ein
Versehen gewesen, dass die Beschwerdeführerin im Feld
Bausparguthaben nichts angekreuzt habe. Die fehlende Angabe
zu dem Mietkostenanteil habe das Verwaltungsgericht nicht
beanstandet. Das Formular sei an dieser Stelle
missverständlich, da es den Eindruck erwecke, nur Ehegatten
müssten die Felder neben der Gesamtmiete ausfüllen. Das
Oberverwaltungsgericht hätte diese Punkte durch eine notfalls
telefonische Nachfrage aufklären müssen. Die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts greift die Beschwerdeführerin inhaltlich
ausdrücklich nicht an.
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3. Das Bundesverfassungsgericht hat die Akten
des Ausgangsverfahrens beigezogen. Der Beklagte des
Ausgangsverfahrens und das Land Nordrhein-Westfalen hatten
Gelegenheit zur Äußerung.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, weil dies zur Durchsetzung der Grundrechte
der Beschwerdeführerin angezeigt ist (§ 93 b Satz 1 in
Verbindung mit § 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), und
gibt ihr statt. Die Voraussetzungen des § 93 c
Abs. 1 Satz 1 BVerfGG sind gegeben.
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1. Die angegriffenen Beschlüsse verletzen die
Beschwerdeführerin wegen der überlangen Verfahrensdauer in
ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG.
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a) Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz,
das für die Verwaltungsgerichte aus Art. 19 Abs. 4 GG
abgeleitet wird, verlangt, dass Gerichtsverfahren in
angemessener Zeit beendet sind (vgl. BVerfGE 60, 253
; 93, 1 ). Dies entspricht auch den
Anforderungen aus Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [MRK] an
Gerichtsverfahren in einem demokratischen Rechtsstaat (vgl.
EGMR, NJW 1997, S. 2809 ). Es gibt
allerdings keine allgemein gültigen Zeitvorgaben. Ob eine
Verfahrensdauer noch angemessen ist, hängt von mehreren
Faktoren ab. Dies sind vor allem die Natur des Verfahrens und
die Bedeutung der Sache (vgl. BVerfGE 46, 17 ), die
Auswirkungen einer langen Verfahrensdauer für die Beteiligten
(vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, NJW 1997,
S. 2811 ), die Schwierigkeit der
Sachmaterie, das den Beteiligten zuzurechnende Verhalten,
insbesondere Verfahrensverzögerungen durch sie, sowie die
gerichtlich nicht zu beeinflussende Tätigkeit Dritter, vor
allem der Sachverständigen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten
Senats, NJW 2001, S. 214 ; vgl. auch EGMR,
NJW 2001, S. 213 f.).
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Dagegen kann sich der Staat nicht auf solche
Umstände berufen, die in seinem Verantwortungsbereich liegen.
Er muss alle notwendigen Maßnahmen treffen, damit
Gerichtsverfahren zügig beendet werden können.
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Zu den Rechtsangelegenheiten, die wegen ihrer
Natur und ihrer Bedeutung für die Betroffenen einer gewissen
Eilbedürftigkeit unterliegen, gehören
Prozesskostenhilfeverfahren. Sie dürfen nicht dazu benutzt
werden, strittige Rechtsfragen abschließend zu klären (vgl.
BVerfGE 81, 347 ; BVerfG, 3. Kammer des 1.
Senats, NJW 2003, S. 1857 ) oder die Klärung
streitiger Tatsachen im Hauptsacheverfahren zu verhindern
(vgl. BVerfG, 1. Kammer des 2. Senats, NJW 2003,
S. 576). Ebenfalls besonders zu fördern sind
Sozialhilfesachen, weil es hier um Leistungen zur Sicherung
des Lebensunterhalts geht.
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b) Diesen Anforderungen genügen das
erstinstanzliche Prozesskostenhilfe- und das
Beschwerdeverfahren im vorliegenden Fall nicht.
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Aus der beigezogenen Verfahrensakte ist
ersichtlich, dass von September 1997 bis Januar 2001, also
für fast dreieinhalb Jahre, das Verwaltungsgericht, und von
Mai 2001 bis Januar 2003, also für ein Jahr und zehn Monate,
das Oberverwaltungsgericht die Sache in keiner Weise
inhaltlich gefördert haben. Es finden sich lediglich
Wiedervorlageverfügungen, die zum Teil mehrere Monate
umfassen. Hierfür sind keine hinreichenden Gründe
ersichtlich. Die Beschwerdeführerin hat die Verfahren nicht
verzögert, sondern auf die gerichtlichen Aufforderungen hin
zügig Stellung bezogen und wiederholt die erbetenen
Erklärungen eingereicht. Der Wechsel des Berichterstatters in
der ersten und des zuständigen Senats in der
Beschwerdeinstanz haben die Verzögerung nicht verursacht;
vielmehr haben die danach zuständigen Richter die Sache zügig
bearbeitet. Auch im Beschwerdeverfahren ist eine fast
zweijährige Verfahrensdauer nicht gerechtfertigt, denn die
Erklärung, deren Mängel das Oberverwaltungsgericht der
Beschwerdeführerin vorhält, wurde wenige Wochen vor der
Entscheidung abgegeben. Angesichts dieser Umstände ist eine
Verfahrensdauer von fünfeinhalb Jahren in einer
Prozesskostenhilfesache im Sozialhilfebereich
verfassungsrechtlich nicht mehr hinzunehmen.
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2. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
ist im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG auch
inhaltlich zu beanstanden.
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a) Die Prozesskostenhilfe soll das Gebot der
Rechtsschutzgleichheit, das für verwaltungsgerichtliche
Verfahren aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 4 GG folgt, verwirklichen, indem sie
Bemittelte und Unbemittelte in den Chancen ihrer
Rechtsverfolgung gleichstellt (vgl. BVerfGE 78, 104
; 81, 347 ). Da dieses
Verfahren den grundgesetzlichen gebotenen Rechtsschutz nicht
selbst bietet, sondern erst zugänglich macht, dürfen die
Anforderungen, insbesondere an den Vortrag der Beteiligten,
nicht überspannt werden (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Zweiten
Senats, NJW 2003, S. 576). Insbesondere sollen hier
keine strittigen Rechts- oder Tatsachenfragen geklärt werden
(sie oben unter 1 a).
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Anders als die Erfolgsaussichten sind die
wirtschaftlichen Verhältnisse im Prozesskostenhilfeverfahren
abschließend zu prüfen. Deshalb muss der Antragsteller nach
§ 166 VwGO in Verbindung mit § 117 Abs. 2 ZPO eine
Erklärung über seine persönlichen und wirtschaftlichen
Verhältnisse abgeben und alle nötigen Belege beifügen. Seit
der Einführung der Vordrucke muss er sich dieser bedienen
(§ 117 Abs. 4 ZPO). Diese Anforderungen sind
verfassungsgemäß (vgl. BVerfG, 3. Kammer des Ersten Senats,
SozR 1750 § 117 Nr. 6; BVerfG, 3. Kammer des Zweiten
Senats, Beschluss vom 30. August 1991, 2 BvR 995/91
[Juris]).
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Jedoch gilt auch bei der Prüfung der
wirtschaftlichen Verhältnisse das Verbot überspannter
Anforderungen (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Zweiten Senats, StV
1996, S. 445 f.), damit der Zugang zu den Gerichten
nicht übermäßig erschwert wird.
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Eine Erleichterung dieser Art sieht § 2
Abs. 2 der Verordnung zur Einführung eines Vordrucks für die
Erklärung über die persönlichen und wirtschaftlichen
Verhältnisse bei Prozesskostenhilfe [PKHVV] vom 17. Oktober
1994 (BGBl I S. 3001) für Sozialhilfeempfänger vor. Sie
können die Felder E bis J des Vordrucks unausgefüllt lassen,
wenn sie dem Prozesskostenhilfeantrag ihren letzten
Sozialhilfebescheid beifügen. Dies gilt nach § 2
Abs. 3 PKHVV nur dann nicht, wenn das Gericht
ausdrücklich anordnet, den gesamten Vordruck auszufüllen. Tut
es dies nicht, so darf es nicht allein wegen des nicht
vollständig ausgefüllten Vordrucks das Gesuch auf Gewährung
von Prozesskostenhilfe ablehnen (vgl. BVerfG, 2. Kammer des
Zweiten Senats, Beschluss vom 11. Februar 1999, 2 BvR 229/98
[Juris]).
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Der Bedeutung des Prozesskostenhilferechts für
die Verwirklichung verfassungsmäßiger Rechte entspricht es
auch, dass nach § 166 VwGO in Verbindung mit § 118
Abs. 2 Satz 4 ZPO ein Gesuch nicht insgesamt abgelehnt werden
darf, wenn einzelne Angaben fehlen. Deshalb sind bei
fehlenden Angaben über Ausgaben diese Positionen bei der
Bewilligung von Prozesskostenhilfe und der Ratenberechnung
unberücksichtigt zu lassen (vgl. OLG Bamberg, FamRZ 2001,
S. 628). Bei fehlenden Angaben über Vermögen sind
Zahlungen nach § 120 Abs. 1 Satz 1 ZPO festzusetzen
(vgl. OLG Koblenz, Rpfleger 1999, S. 133). Auch wenn
eine Erklärung ganz fehlt, darf das Gesuch nicht abgelehnt
werden, wenn der Antragsteller auf frühere Verfahren oder in
Parallelverfahren eingereichte Erklärungen und Unterlagen
verweist und erklärt, es habe sich nichts verändert (vgl. OLG
Bamberg, FamRZ 2001, S. 628).
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Letztlich gebietet auch im
Prozesskostenhilfeverfahren der Grundsatz des fairen
Verfahrens aus Art. 19 Abs. 4 GG, dass die
Anforderungen, welche die Gerichte im Interesse der
Verfahrensbeschleunigung an die Verfahrensbeteiligten
stellen, in einem vernünftigen Verhältnis zu der Gesamtdauer
des Verfahrens stehen, insbesondere soweit die Dauer des
Verfahrens den Gerichten zuzurechnen ist (vgl. BVerfG, 2.
Kammer des Ersten Senats, NJW 1994, S. 1853 ).
Zwar dürfen die Gerichte im Laufe eines längeren
Prozesskostenhilfe-Verfahrens mehrere Erklärungen über die
persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse anfordern,
weil sie ihre Entscheidung auf zeitnahe Daten stützen müssen.
Wenn es aber allein die von den Gerichten zu verantwortende
Verfahrensdauer nötig macht, mehrfach Erklärungen
anzufordern, und dies die Gefahr einer versehentlichen
Falschangabe erhöht, sind die Gerichte in besonderer Weise
gehalten, bei fehlenden oder unvollständigen Angaben die
früheren Erklärungen zu berücksichtigen und bei Zweifeln
nachzufragen.
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b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
genügt der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts nicht. Es
trifft zwar zu, dass die Beschwerdeführerin bei der
Einreichung der dritten Erklärung zwei Angaben unterlassen
hat. Sie war auch von der Pflicht zur Ausfüllung aller Felder
des Vordrucks nicht nach § 2 Abs. 2 PKHVV befreit, denn
sie hat keinen Sozialhilfebescheid eingereicht. Dieser Mangel
hätte jedoch nicht zur Abweisung des
Prozesskostenhilfe-Gesuchs und zur Zurückweisung der
Beschwerde im Ganzen führen dürfen.
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Hier hatten die Gerichte die übermäßige
Verfahrensdauer zu verantworten, die es nötig machte,
mehrfach aktuelle Angaben anzufordern. Außerdem konnte das
Oberverwaltungsgericht aus den vorhandenen Unterlagen
ersehen, dass seine Erwägungen, die das Bausparguthaben und
die Mietbeteiligung der Tochter betrafen, eher fern lagen.
Die Sozialhilfeakte war beigezogen worden und die
Beschwerdeführerin hatte ihren Renten- und Wohngeldbescheid
eingereicht. In der zweiten Erklärung hatte die
Beschwerdeführerin angegeben, kein Bausparkonto zu besitzen.
Bei einer Sozialhilfeempfängerin konnte nicht unterstellt
werden, dass binnen zwei Jahren ein Bausparguthaben
entstanden sei. Die Angabe über den Mietanteil hatte die
Beschwerdeführerin allem Anschein nach versehentlich
unterlassen. Ihr ist dabei einzuräumen, dass der Vordruck an
dieser Stelle undeutlich ist, weil er nur auf Ehepartner,
aber nicht auf Kinder abstellt. Die Erwägung des
Oberverwaltungsgerichts, möglicherweise trage die Tochter
einen Teil der Miete, lag nicht nah. Aus dem Wohngeldbescheid
war bekannt, dass auch sie bedürftig war. Der
Beschwerdeführerin kann auch nicht entgegengehalten werden,
sie habe Unterhaltsleistungen an ihre Tochter nicht
angegeben. Zwar ist die Gewährung kostenfreien Wohnens als
Naturalunterhalt aufzuführen; dies wird aber ein
Antragsteller ohne gerichtlichen Hinweis regelmäßig nicht
wissen.
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1. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts ist
nur für verfassungswidrig zu erklären. Eine Aufhebung nach
§ 95 Abs. 2 Halbsatz 1 BVerfGG scheidet aus. Die
Beschwerdeführerin hat lediglich die überlange
Verfahrensdauer angegriffen, aber nicht den Inhalt des
Beschlusses. Eine Aufhebung kann diesen Verfassungsverstoß
nicht beseitigen, sondern würde das Verfahren weiter
verzögern. In solchen Fällen beschränkt sich das
Bundesverfassungsgericht auf die Feststellung der
Grundrechtsverletzung (vgl. BVerfG, NJW 1997, S. 2811
).
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2. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
ist nach § 95 Abs. 2 Halbsatz 1 BVerfGG aufzuheben, da
er auch materiell verfassungswidrig ist. Die Sache ist zur
erneuten Entscheidung über die Beschwerde und das
Prozesskostenhilfegesuch an das Oberverwaltungsgericht
zurückzuverweisen.
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3. Die Anordnung der Kostenerstattung beruht
auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Mit ihr erledigt sich
der Antrag der Beschwerdeführerin auf Bewilligung von
Prozesskostenhilfe und Beiordnung ihres
Verfahrensbevollmächtigten für das Verfahren der
Verfassungsbeschwerde.