BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 928/08 -
der T... AG
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Kirchhof
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 14. Oktober 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung.
1
1. Der am 1. Januar 2008 in Kraft
getretene von den Ländern geschlossene Staatsvertrag zum
Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielsstaatsvertrag -
GlüStV) löste den bis zu diesem Zeitpunkt geltenden
Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LottStV) ab.
Ziele des Glücksspielstaatsvertrags sind nach § 1 die
Prävention und Bekämpfung der Spielsucht, der Jugend- und
Spielerschutz, die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen
Spielablaufs sowie die Abwehr von Folge- und
Begleitkriminalität. In Abweichung von dem
Lotteriestaatsvertrag gelten dabei einzelne Bestimmungen des
Glücksspielstaatsvertrags auch für Spielbanken (vgl. § 2
Satz 2 GlüStV).
2
Das Land Berlin hat durch Artikel I des
Landesgesetzes über das öffentliche Glücksspiel am
15. Dezember 2007 dem Glücksspielstaatsvertrag
zugestimmt. Artikel II besteht aus dem Ausführungsgesetz zum
Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin (AGGlüStV Bln).
Hiernach werden Glücksspiele in Berlin nur vom Land Berlin
und nur zur Sicherstellung eines ausreichenden
Glücksspielangebots veranstaltet.
3
Das Land Niedersachsen stimmte dem
Glücksspielstaatsvertrag durch das am 17. Dezember 2007
verabschiedete Niedersächsische Gesetz zur Neuordnung des
Glücksspielrechts zu. Artikel 2 dieses Gesetzes enthält das
Niedersächsische Glücksspielgesetz (NGlüSpG), dessen
Bestimmungen den Glücksspielstaatsvertrag ergänzen (§ 1
Abs. 1 NGlüSpG).
4
2. Die Beschwerdeführerin ist eine
börsennotierte Aktiengesellschaft mit Sitz in Hamburg. Sie
betreibt seit dem Jahr 2000 die gewerbliche Spielvermittlung
über das Internet an staatliche Lotterien, insbesondere an
die Lottogesellschaften der Länder, und ist auf diesem Gebiet
mit einem Marktanteil von etwa 60 % Marktführerin.
Ausländische oder privat veranstaltete Lotterieangebote
vermittelt sie nicht.
5
3. Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich
die Beschwerdeführerin gegen verschiedene Regelungen des
Glücksspielsstaatsvertrags, des Ausführungsgesetzes zum
Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin und des
Niedersächsischen Glücksspielgesetzes. Sie rügt die
Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1
Satz 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG.
Im Vordergrund steht das nach Auslaufen der Übergangsregelung
(§ 25 Abs. 6 GlüStV) am 1. Januar 2009 ausnahmslos
geltende Internet-Vermittlungsverbot in § 4 Abs. 4
GlüStV, das aus Sicht der Beschwerdeführerin den schwersten
denkbaren Eingriff in die Berufswahlfreiheit darstelle und
für sie als absolutes Berufsverbot wirke.
6
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht erfüllt sind. Ihr kommt keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu; denn die
für den vorliegenden Fall maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen sind in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt (zu Art. 12 Abs. 1 GG:
vgl. BVerfGE 115, 276 ; zu Art. 14
Abs. 1 GG: BVerfGE 68, 193 ; zu
Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 99, 367
; zu Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG:
BVerfGE 102, 347 ). Die Annahme der
Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der als
verletzt gerügten Verfassungsrechte angezeigt; denn die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg. Die
Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig; im Übrigen
verletzen die angegriffenen Bestimmungen im
Glücksspielstaatsvertrag und in den Landesgesetzen von Berlin
und Niedersachsen die Beschwerdeführerin nicht in
Verfassungsrechten.
7
1. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde,
soweit sie sich gegen die Strafvorschrift in § 25
NGlüSpG richtet, nach der - wenn die Tat nicht ohnehin schon
nach § 287 des Strafgesetzbuchs (StGB) als unerlaubte
Veranstaltung einer Lotterie oder einer Ausspielung strafbar
ist - mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit
Geldstrafe bestraft wird, wer ohne behördliche Erlaubnis
gewerbsmäßig für eine in Niedersachsen nicht erlaubte
öffentliche Lotterie, Ausspielung oder Sportwette zum
Abschluss von Spielverträgen auffordert, wer deren
Vermittlung anbietet oder wer Angebote zum Abschluss von
Spielverträgen entgegennimmt. Durch diese Bestimmung wird die
Beschwerdeführerin nicht selbst, gegenwärtig und unmittelbar
in Grundrechten betroffen, was der Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde entgegensteht (vgl. BVerfGE 1, 97
).
8
Die Beschwerdeführerin wäre durch § 25
NGlüSpG nur dann beschwert, wenn die Strafvorschrift die
bisherige legale Tätigkeit der Beschwerdeführerin - das
gewerbliche Vermitteln von Lottospielverträgen - ohne
Weiteres erfassen würde (vgl. BVerfGK 8, 75
). Dies ist jedoch nicht der Fall.
Insbesondere wird der Beschwerdeführerin derzeit durch den
Straftatbestand die Fortsetzung ihres Geschäftsbetriebs nicht
unmöglich gemacht. Die Strafbarkeit nach § 25 NGlüSpG
setzt insbesondere ein gewerbsmäßiges Handeln ohne
behördliche Erlaubnis in Bezug auf eine in Niedersachsen
nicht erlaubte öffentliche Lotterie, Ausspielung oder
Sportwette voraus. Die Beschwerdeführerin kann daher den
Straftatbestand im Rahmen der von ihr betriebenen
gewerblichen Lottovermittlung nur dann verwirklichen, wenn
sie über keine behördliche Erlaubnis verfügt und das von ihr
vermittelte Zahlenlotto in Niedersachsen nicht erlaubt ist.
Damit erfüllt die Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin
nicht bereits als solche die Tatbestandsvoraussetzungen des
§ 25 NGlüSpG. Die Beschwerdeführerin hat es vielmehr in
der Hand, ihren Geschäftsbetrieb in einer gesetzeskonformen
Weise zu gestalten und für das Vorliegen der nötigen
Erlaubnisse Sorge zu tragen.
9
2. Die im Übrigen zulässige
Verfassungsbeschwerde ist in der Sache selbst ohne Aussicht
auf Erfolg. Durch die angegriffenen Bestimmungen wird die
Beschwerdeführerin insbesondere nicht in ihrer Berufsfreiheit
(Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt, deren Schutz sie nach
Art. 19 Abs. 3 GG für ihre Erwerbszwecken dienende
Tätigkeit beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 114, 196
).
10
a) Im vorliegenden Fall ist der Schutzbereich
der Berufsfreiheit berührt; denn durch die angegriffenen
Vorschriften wird die von der Beschwerdeführerin praktizierte
und bisher grundsätzlich zulässige gewerbliche
Internetvermittlung von Lotterieprodukten reglementiert und
ab dem 1. Januar 2009 völlig verboten. Die Eigentumsgarantie
(Art. 14 Abs. 1 GG) ist daneben nicht heranzuziehen. Der
Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG kommt in Betracht, wenn ein
Akt der öffentlichen Gewalt die Innehabung und Verwendung
vorhandener Vermögensgüter begrenzt, nicht jedoch, wenn - wie
hier - in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und
Leistungstätigkeit eingegriffen wird (vgl. BVerfGE 30, 292
; 84, 133 ; 85, 360 ).
11
aa) Die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin
wird durch die angegriffenen Bestimmungen des
Glücksspielstaatsvertrags, die nach den Zustimmungsgesetzen
auch in den Ländern Berlin und Niedersachsen gelten,
beeinträchtigt.
12
Ein Eingriff in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin liegt in erster Linie in der Bestimmung
des § 4 Abs. 4 GlüStV, nach der - mit Ablauf der
Jahresfrist nach § 25 Abs. 6 GlüStV - das
Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im
Internet verboten sind. Die Beschwerdeführerin wird durch die
Vorschrift daran gehindert, weiterhin die gewerbliche
Vermittlung von staatlichen Lotterieangeboten im Internet zu
betreiben, mit der sie einen Großteil ihres Umsatzes erzielt.
Dies berührt den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG,
der dem Einzelnen das Recht gewährt, jede Tätigkeit als Beruf
zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen
(vgl. BVerfGE 75, 284 ).
13
Ebenfalls einen Eingriff in die Berufsfreiheit
der Beschwerdeführerin stellt § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV
dar. Hiernach dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit
behördlicher Erlaubnis veranstaltet oder vermittelt werden,
wobei auf die Erlaubniserteilung kein Rechtsanspruch besteht.
Durch die genannten Regelungen wird der Beschwerdeführerin
zwar nicht unmittelbar ein bestimmtes berufliches Handeln
verboten. Das Tätigwerden wird aber an das Vorliegen einer
Erlaubnis seitens der Landesbehörden geknüpft. Auch die
Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des
Berufs berührt das Grundrecht der Berufsfreiheit (vgl.
BVerfGE 7, 377 ).
14
Mit der vorstehenden Problematik eng verknüpft
ist die Regelung des § 9 Abs. 4 GlüStV. Hiernach
wird die - widerrufliche und befristete, unter Umständen auch
mit Nebenbestimmungen versehene - Erlaubnis von der
zuständigen Behörde nur für das Gebiet des jeweiligen Landes
oder einen Teil dieses Gebiets erteilt. Da die Erlaubnis nach
§ 4 Abs. 1 GlüStV Voraussetzung für das Veranstalten
oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele und damit die
Aufnahme des Berufs ist, ist auch insoweit das Grundrecht der
Berufsfreiheit betroffen (vgl. BVerfGE 7, 377
).
15
Dies gilt ferner für die Übergangsregelung des
§ 25 Abs. 6 GlüStV, nach der die Länder befristet auf
das Jahr 2008 bei Lotterien die Veranstaltung und Vermittlung
im Internet erlauben können. Voraussetzung ist allerdings,
dass keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV
vorliegen und die weiteren, in § 25 Abs. 6 Nr. 1 bis 5
GlüStV normierten Voraussetzungen erfüllt sind. Hierzu gehört
namentlich der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter
Spieler durch ein Identifizierungs- und
Authentifizierungssystem, die Lokalisierung der Spieler und
die Entwicklung eines den besonderen Bedingungen des
Internets angepassten Sozialkonzepts. Auch hier ist durch
Einführung bestimmter Voraussetzungen für die Aufnahme des
Berufs das Grundrecht der Berufsfreiheit berührt (vgl.
BVerfGE 7, 377 ).
16
Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV
enthaltenen Vorschriften über die Werbung für Glücksspiele
einschließlich des in Absatz 3 normierten Verbots der
Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung schränken die
Möglichkeiten der Beschwerdeführerin zur Werbung für ihre
Vermittlungsdienste ein und nehmen unmittelbar Einfluss auf
ihre Geschäftstätigkeit. Somit ist Art. 12 Abs. 1 GG
hier ebenfalls einschlägig.
17
bb) Auch die angegriffenen Bestimmungen des
Berliner Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag
berühren den Schutzbereich der Berufsfreiheit.
18
§ 13 Abs. 1 AGGlüStV Bln, wonach im
Gebiet des Landes Berlin die gewerbliche Spielvermittlung nur
für Lotterien und Sportwetten zulässig ist, die in Berlin
erlaubt sind, greift in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin ein. Die Regelung hat zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin in Berlin keine Lotterien vermitteln darf,
die von den übrigen Ländern veranstaltet werden und dort
zugelassen sind.
19
Einen Eingriff in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin stellt zudem § 14 Abs. 1 in
Verbindung mit §§ 7 und 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln dar. Die
Vorschriften legen fest, unter welchen Voraussetzungen die
Erlaubnis einer Tätigkeit als gewerblicher Spielvermittler in
Berlin erteilt werden kann.
20
Die von der Beschwerdeführerin ebenfalls
angegriffene Regelung in § 13 Abs. 4 Satz 1
AGGlüStV Bln verpflichtet sie, bei Vermittlung eines
Spielvertrags eine Auskunft bei dem übergreifenden
Sperrsystem einzuholen. Die Vorschrift greift hierdurch in
die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Geschäftsabläufe
der Beschwerdeführerin ein.
21
Auch das in § 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln
geregelte Provisionsverbot beeinträchtigt die Berufsfreiheit
der Beschwerdeführerin. Zwar ist die Beschwerdeführerin nicht
selbst Adressat dieser Vorschrift, auch bei Art. 12 Abs.
1 GG ist der Grundrechtsschutz jedoch nicht auf Eingriffe im
herkömmlichen Sinne beschränkt. Vielmehr kann der
Abwehrgehalt der Grundrechte auch bei faktischen oder
mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in
der Zielsetzung und in ihren Wirkungen rechtlichen Eingriffen
gleichkommen. Durch die Wahl eines solchen funktionalen
Äquivalents eines Eingriffs entfällt die Grundrechtsbindung
nicht. An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden
eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es
jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer
gesetzlichen Regelung sind (vgl. BVerfGE 116, 202
). Hiernach stellt das Provisionsverbot für die
Beschwerdeführerin eine mittelbare Beeinträchtigung ihrer
Berufsfreiheit dar. Die Regelung hat zur Folge, dass die
Beschwerdeführerin zukünftig - und entgegen der bisherigen
Praxis - von den Lottogesellschaften der Länder keine
Vergütung für ihre Vermittlungstätigkeit mehr erhält. Dies
hat maßgeblichen Einfluss auf die Rentabilität ihres
Gewerbebetriebs; denn das Ausbleiben von Provisionszahlungen
wird die berufliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin
kurzfristig erschweren und mittelfristig unmöglich machen.
Gewerbliche Vermittler wie die Beschwerdeführerin sind
faktisch daran gehindert, anstelle der Provisionszahlungen
der Lottogesellschaften Entgelte für die Vermittlung der
Spielverträge von Dritten, insbesondere von den Spielern
selbst, zu fordern. Würde die Beschwerdeführerin Entgelte von
den Spielern verlangen, wäre ihr Dienstleistungsangebot nicht
mehr konkurrenzfähig gegenüber den Annahmestellen, die
weiterhin Provisionen von den Lottogesellschaften erhalten
und die damit ihre Leistungen ohne Mehrkosten für die Spieler
anbieten können.
22
cc) Nach den bereits dargestellten Grundsätzen
beeinträchtigen die angegriffenen Bestimmungen des
Niedersächsischen Glücksspielgesetzes die Beschwerdeführerin
ebenfalls in ihrer Berufsfreiheit; denn § 3 Abs. 4,
§ 7 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 4, 7 Abs. 2 und
§ 27 Abs. 3 NGlüSpG haben die Erlaubnispflicht und die
Erlaubniserteilung im Zusammenhang mit der Veranstaltung und
gewerblichen Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen zum
Gegenstand.
23
b) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin sind allerdings gerechtfertigt.
24
Um vor dem grundrechtlichen Schutz der
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Bestand zu haben,
bedarf ein Eingriff einer gesetzlichen Grundlage (vgl.
BVerfGE 15, 226 ; 82, 209 ), die den
Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende
Normen genügt. Die eingreifende Vorschrift muss
kompetenzgemäß erlassen worden sein, durch hinreichende, der
Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des
jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
entsprechen (vgl. BVerfGE 95, 193 ). Daran
gemessen sind die in zulässiger Weise angegriffenen
Vorschriften verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
25
aa) Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin entsprechen die Regelungen der
Kompetenzordnung der Verfassung. Von einer möglichen
Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hat
der Bund jedenfalls nicht in der Weise Gebrauch gemacht, dass
den Ländern der Erlass der angegriffenen Vorschriften
verwehrt wäre (Art. 72 Abs. 1 GG). Zwar finden sich in
den §§ 33c ff. der Gewerbeordnung (GewO) Regelungen
zu Spielgeräten sowie anderen Spielen mit
Gewinnmöglichkeiten. § 33h GewO stellt jedoch klar, dass
diese Vorschriften auf die Veranstaltung von Lotterien und
Ausspielungen grundsätzlich nicht anwendbar sind.
26
bb) Die von der Beschwerdeführerin geäußerten
Bedenken im Hinblick auf die Bestimmtheit einzelner
Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags (§ 4 Abs. 2,
§ 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV) sind ebenfalls unbegründet. Die
angegriffenen Regelungen des Staatsvertrags entsprechen den
rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normklarheit und
Justitiabilität (vgl. BVerfGE 21, 73 ). Dies gilt
sowohl hinsichtlich der in § 4 Abs. 2 und § 5 Abs.
2 Satz 1 GlüStV enthaltenen Bezugnahmen auf die „Ziele des
§ 1“ als auch mit Blick auf das Verbot der
„auffordernden, anreizenden oder ermunternden“ Werbung sowie
der Internetwerbung in § 5 Abs. 2 Satz 1 bzw. Abs.
3 GlüStV. Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem
sachlichen Zusammenhang der Vorschriften mit der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE
115, 276 <314, 318>) sowie den Materialien zu dem
Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend
ermitteln und objektive Kriterien gewinnen, die eine
willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte
ausschließen (vgl. BVerfGE 21, 73 ). Dass hierbei
eine Auslegung der verwendeten Begrifflichkeiten zu erfolgen
hat, steht einer hinreichenden Bestimmtheit der genannten
Vorschriften nicht entgegen (vgl. BVerfGE 45, 400
).
27
cc) Die zu prüfenden Vorschriften beachten
auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
28
(1) Der Glücksspielstaatsvertrag, das Berliner
Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag und das
Niedersächsische Glücksspielgesetz dienen vorrangig dem Ziel,
die Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendliche, vor den
Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen
verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen (vgl.
§ 1 GlüStV, § 1 Abs. 3 NGlüSpG). Damit werden
überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst
objektive Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen
(vgl. BVerfGE 115, 276 ). Eine objektive
Berufswahlbeschränkung erfolgt hier durch das Verbot der
Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im
Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Das Provisionsverbot
(§ 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln) betrifft zwar zunächst
nur die Berufsausübung, hat jedoch zur Folge, dass die
gewerblichen Spielvermittler nicht nur in Einzelfällen zur
Berufsaufgabe gezwungen werden, und ist deshalb ebenfalls an
den strengen Voraussetzungen für eine Beschränkung der
Berufswahl zu messen (vgl. BVerfGE 31, 8 ). Da
diese Voraussetzungen angesichts der Bedeutung der verfolgten
Gemeinwohlziele erfüllt sind, sind auch die weniger strengen
Erfordernisse für Beschränkungen lediglich der Freiheit der
Berufsausübung durch die angegriffenen Vorschriften
erfüllt.
29
Insbesondere bei der Verhinderung von
Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung
handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele.
Spielsucht kann zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die
Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für
die Gemeinschaft führen (vgl. BVerfGE 115, 276
). Zwar haben unterschiedliche
Glücksspielformen ein unterschiedliches Suchtpotenzial, wobei
das von der Beschwerdeführerin vermittelte Lottospiel nicht
zuletzt aufgrund seiner relativ niedrigen Ereignisfrequenz
weniger zu problematischem oder gar pathologischem
Spielverhalten beiträgt als beispielsweise Geld- oder
Glücksspielautomaten sowie Kasinospiele. Dies berührt jedoch
nicht die Legitimität der von den Landesgesetzgebern
verfolgten Ziele.
30
Die Länder waren entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine
nach ihrem Dafürhalten „harmlose“ und nicht suchtgefährdende
Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des
Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden
Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier -
zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so
belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung
der in den Blick genommenen Gefährdung einen
Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei
der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der
Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die
Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind,
dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die
angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können
(vgl. BVerfGE 117, 163 m.w.N.). Hieran gemessen
sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden
insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität
Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der
sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen
lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen
Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe
verursachen können. Es kommt hinzu, dass die
Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des
Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene
Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks
15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer
Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die
Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.
31
(2) Die angegriffenen Regelungen sind auch zur
Zweckerreichung geeignet, weil mit ihrer Hilfe der gewünschte
Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfGE 63, 88
; 67, 157 ; 96, 10 ; 103, 293
; 115, 276 ).
32
(a) Die Reglungen zur Erlaubnispflicht und zu
den Erlaubnisvoraussetzungen (§ 4 Abs. 1 und 2, § 9
Abs. 4, § 25 Abs. 6 GlüStV, § 13 Abs. 1, § 14
i.V.m. §§ 7 und 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln, § 3 Abs. 4,
§ 7 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 4, 7 Abs. 2, § 27
Abs. 3 NGlüSpG) sind sowohl dem Grunde als auch dem konkreten
Inhalt nach geeignet, um die verfolgten Gemeinwohlziele
durchzusetzen. Mithilfe des von den Ländern gewählten
Prinzips des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt wird ein
Kanalisierungseffekt erreicht, mit dem das Angebot an
Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des
Spielbetriebs gefördert wird. Die zuständigen Landesbehörden
werden durch das Erlaubniserteilungsverfahren in die Lage
versetzt, unmittelbar Einfluss auf die Zahl und die Personen
der auf dem Glücksspielmarkt tätigen Veranstalter und
Vermittler zu nehmen.
33
Auch die Eignung der von der
Beschwerdeführerin beanstandeten Voraussetzungen für eine
Erlaubniserteilung begegnet keinen Bedenken. So ist nach
§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV die Erlaubnis zu versagen,
wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels
den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Es bedarf keiner
näheren Ausführungen, dass die inhaltliche Verknüpfung der
Erlaubniserteilung mit dem Katalog des § 1 GlüStV
geeignet ist, der Zielerreichung zu dienen. Nichts anderes
gilt hinsichtlich der in § 25 Abs. 6 GlüStV normierten
Voraussetzungen für die Erlangung einer Übergangserlaubnis
zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im
Internet. Im Einzelnen sind dies der Ausschluss
minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung
und Authentifizierung nebst der Einhaltung der Richtlinien
der Kommission für Jugendmedienschutz für geschlossene
Benutzergruppen (Nr. 1), die Beachtung einer in der Erlaubnis
festzulegenden Einsatzgrenze von höchstens 1.000 € und die
Sicherstellung des Kreditverbots (Nr. 2), der Ausschluss
besonderer Suchtanreize durch schnelle Wiederholung oder die
Möglichkeit interaktiver Teilnahme mit zeitnaher
Gewinnbekanntgabe (Nr. 3) sowie Entwicklung und Einsatz eines
an die besonderen Bedingungen des Internets angepassten,
wissenschaftlich evaluierten Sozialkonzepts (Nr. 5).
Sämtliche genannten Voraussetzungen sind geeignet, der
Suchtprävention und -bekämpfung, dem Spielerschutz sowie dem
Jugendschutz zu dienen.
34
Im Ergebnis trifft das auch für § 25 Abs.
6 Nr. 4 GlüStV zu, der von dem Internet-Veranstalter oder
-vermittler eine Lokalisierung der Spieler „nach dem Stand
der Technik“ zur Sicherstellung des Regionalitätsprinzips
(Nr. 4) fordert. Die Vorschrift steht in untrennbarem
Zusammenhang mit § 3 Abs. 4 GlüStV. Hiernach wird ein
Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt, wo dem Spieler
die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Bei der
Veranstaltung oder Vermittlung per Internet ist dies der Ort,
an dem sich der Internetzugang des Spielers befindet. Somit
entspricht es der Regelungssystematik des Staatsvertrags,
wenn § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV fordert, dass die
Möglichkeit der Teilnahme auf solche Personen beschränkt
wird, die sich im Geltungsbereich der Erlaubnis aufhalten.
Nur in diesem Falle nämlich decken sich Veranstaltungs- oder
Vermittlungsort mit dem räumlichen Geltungsbereich der
Erlaubnis. Damit greift § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV das im
Staatsvertrag angelegte System des Erlaubnisvorbehalts auf
und dient zumindest mittelbar der Verwirklichung der Ziele,
die mit der Regelungssystematik insgesamt verfolgt
werden.
35
(b) Zur Zweckerreichung geeignet sind ferner
die in Berlin für gewerbliche Spielvermittler gemäß § 14
Abs. 1 AGGlüStV Bln entsprechend anwendbaren Vorschriften aus
§§ 7 und 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln.
36
Nach § 7 Abs. 1 AGGlüStV Bln ist die
Erlaubniserteilung davon abhängig, dass das Veranstalten und
das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den
Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen (Nr. 1), dass die
Jugendschutzanforderungen, die Werbeverbote und das
Internetverbot des Staatsvertrags beachtet werden (Nr. 2),
dass ein Sozialkonzept gemäß § 6 GlüStV vorgelegt wird
(Nr. 3), dass bei der Einführung neuer Glücksspielangebote
oder Vertriebswege der in § 18 Abs. 2 GlüStV vorgesehene
Fachbeirat hinzugezogen wird (Nr. 4), dass der Veranstalter
am Sperrsystem teilnimmt und den Ausschluss gesperrter
Spieler sicherstellt (Nr. 5) und dass bei gewerblicher
Spielvermittlung die Anforderungen des § 19 GlüStV
beachtet werden (Nr. 6). Sämtliche genannten Voraussetzungen
für die Erlaubniserteilung sind auf die Verwirklichung der
Ziele des § 1 GlüStV, namentlich des Spieler- und
Jugendschutzes, gerichtet und hierzu auch geeignet. Dies gilt
auch für die Bestimmungen, mit denen in der Zeit nach
Erteilung der Erlaubnis auf Verstöße gegen die Vorgaben des
Staatsvertrags reagiert wird. So kann nach § 7 Abs. 5
AGGlüStV Bln ein Widerruf der Erlaubnis namentlich dann
erfolgen, wenn der Veranstalter oder Vermittler nicht
genügend Vorsorge im Hinblick auf den Spieler- und
Jugendschutz trifft (Nr. 2), wenn die Sicherheit des
Spielgeschäfts nachhaltig gefährdet wird (Nr. 4) oder wenn
der Veranstalter bzw. Vermittler in erhebliche
Zahlungsschwierigkeiten gerät (Nr. 6). Zur Zweckerreichung
offenkundig geeignet sind schließlich auch die weiteren in
§ 8 Abs. 5 AGGlüStV Bln genannten Gründe für Versagung
einer Erlaubnis für die gewerbliche Spielvermittlung. Zu
diesen Gründen zählen insbesondere das Vorliegen von
Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass der Betreiber
die für diese Tätigkeit erforderliche Zuverlässigkeit nicht
besitzt (Nr. 2), sowie Anhaltspunkte dafür, dass der
Betreiber den Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes
nicht hinreichend nachkommen wird (Nr. 3).
37
(c) Vergleichbare und mithin zur
Zweckerreichung ebenfalls geeignete Regelungen zur
Erlaubniserteilung finden sich im niedersächsischen
Landesrecht. Dort gilt zunächst § 7 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit § 4 NGlüSpG. Danach hat ein gewerblicher
Spielvermittler die Voraussetzungen des § 19 GlüStV zu
erfüllen. Darüber hinaus bedingt die Erteilung der Erlaubnis
unter anderem, dass die Vorgaben des
Glücksspielstaatsvertrags eingehalten werden (§ 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 NGlüSpG) und kein Widerspruch zu den Zielen des
§ 1 Abs. 3 NGlüSpG besteht (Nr. 2), dass die Einhaltung
der Jugendschutzanforderungen, der Werbebeschränkungen und
der Aufklärung über Suchtrisiken sichergestellt ist (Nr. 3),
dass ein den Vorgaben des § 6 GlüStV genügendes
Sozialkonzept vorliegt (Nr. 4), dass der Vermittler
zuverlässig ist (Nr. 5) und dass ein Sperrsystem unterhalten
wird (Nr. 7), wobei der Ausschluss gesperrter Personen
sichergestellt sein muss (Nr. 8). Auch setzt nach
§ 4 Abs. 4 NGlüSpG die Erteilung der Erlaubnis für die
Tätigkeit als gewerblicher Spielvermittler voraus, dass die
in § 8 NGlüSpG vorgesehenen Maßnahmen zum Jugendschutz
ergriffen und die ebenfalls in § 8 NGlüSpG
festgeschriebenen praktischen Vorgaben für den Umgang mit dem
Sperrsystem befolgt werden.
38
Sämtliche vorstehend aufgezählten
Erlaubnisvoraussetzungen dienen der Verwirklichung der in dem
Glücksspielstaatsvertrag und in § 1 Abs. 3 NGlüSpG
definierten Gemeinwohlbelange. Dabei zielen die Vorschriften
teilweise auf die Suchtprävention und -bekämpfung unter
Einbeziehung des Spielerschutzes (z.B. § 4 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3, 4, 7 und 8 NGlüSpG), teilweise auf den Jugendschutz
(ebenfalls § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 sowie § 4 Abs. 4
Satz 1 i.V.m. § 8 Abs. 1 NGlüSpG) und in einigen Fällen
auch auf den Schutz der Spieler vor betrügerischen
Machenschaften und die Abwehr der Folge- und
Begleitkriminalität (vor allem § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
NGlüSpG).
39
(d) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV
normierten Werbeverbote und Werbebeschränkungen sind
ebenfalls geeignet, zur Umsetzung der Ziele des
Staatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze von
Berlin und Niedersachsen beizutragen. Auch hier erfolgt eine
unmittelbare Verknüpfung mit dem Zielkatalog des § 1
GlüStV; denn die Werbung für öffentliches Glücksspiel darf
ausdrücklich nicht in Widerspruch zu den dort aufgeführten
Zielen stehen. Werbung ist zu unterlassen, wenn sie nach
ihrer Form oder ihrem Inhalt zum Glücksspiel anreizt oder
ermuntert und damit problembehaftetem Glücksspielverhalten
Vorschub leisten könnte. Auch darf Werbung nicht mittels
Medien erfolgen, die aufgrund ihrer „Reichweite in besonderem
Maße zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen“ beitragen
(vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 68). Die Regelung vermeidet
Werbung mit Aufforderungscharakter und ist damit ein
geeignetes Mittel, um zur Verhinderung und Bekämpfung von
Glücksspielsucht beizutragen.
40
(e) Das Verbot der Veranstaltung und
Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4
Abs. 4 GlüStV) ist geeignet, problematisches Spielverhalten
einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß
an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte
Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im
Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle
höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle
Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem
Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die
Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld -
in den Hintergrund treten zu lassen. Die Möglichkeiten des
Internet-Glücksspiels zu beschneiden, bedeutet, die Umstände
der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den
Vorgang des Spielens bewusster zu machen. Hierdurch kann
einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten
entgegenwirkt werden. Hinzu kommt, dass nach wie vor
erhebliche Bedenken bestehen, ob sich bei einer Teilnahme an
Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention
besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt
(vgl. BVerfGE 115, 276 ). Auch zur Vermeidung
derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das
geeignete Mittel.
41
(f) Die Eignung des in § 13 Abs. 3
AGGlüStV Bln geregelten Verbots der Zahlung von Provisionen
oder sonstigen finanziellen Vergütungen ist gleichfalls zu
bejahen. Das Provisionsverbot nimmt gewerblichen
Spielvermittlern den finanziellen Anreiz, Glücksspielverträge
zu vermitteln. Damit wird ein erweitertes Glücksspielangebot
vermieden, mit dem die Länder - was keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt - die bereits
erwähnte Gefahr einer Ausweitung von Glücksspielsucht und
problematischem Spielverhalten verbinden (vgl. NdsLTDrucks
15/4090, S. 62). Demnach ist es zur Bekämpfung und Begrenzung
der Spielsucht geeignet, wenn gewerbliche Spielvermittler
davon abgehalten werden, Maßnahmen zur Steigerung der
Spieleranzahl oder zumindest der Spielverträge zu ergreifen,
um dadurch Provisionszahlungen zu erlangen.
42
(g) Zur Bekämpfung und Begrenzung der
Spielsucht, namentlich in Gestalt des Spielerschutzes
(§ 1 Nr. 3 GlüStV), trägt ferner § 13 Abs. 4 Satz 1
AGGlüStV Bln bei, der von den gewerblichen Spielvermittlern
verlangt, dass diese bei der Vermittlung eines Spielvertrags
eine Auskunft bei dem übergreifenden Sperrsystem einholen.
Hierdurch wird verhindert, dass Personen, die aufgrund
problematischen Spielverhaltens bei dem Sperrsystem
registriert sind, unter Zwischenschaltung des gewerblichen
Vermittlers Spielverträge abschließen können. Für die Frage
der Geeignetheit ist es unerheblich, ob es sich bei dem
vermittelten Glücksspiel um eine Lotterie mit besonderem
Gefährdungspotential im Sinne des § 22 GlüStV
handelt.
43
(3) Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind
zur Erreichung der von den Landesgesetzgebern angestrebten
Ziele erforderlich.
44
Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit
verfügt der Gesetzgeber auch bei der Einschätzung der
Erforderlichkeit über einen Beurteilungs- und
Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102, 197 ; 115,
276 ). Infolge dieser Einschätzungsprärogative
können Maßnahmen, die die Landesgesetzgeber zum Schutz eines
wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwendung der Gefahren,
die mit dem Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen
verbunden sind, für erforderlich halten, verfassungsrechtlich
nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber
bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten
Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als
Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit
versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl.
BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 ;
77, 84 ; 115, 276 ). Solche milderen
Mittel sind vorliegend nicht gegeben.
45
(a) Die Reglungen zur Erlaubnispflicht und zu
den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis
(§ 4 Abs. 1 und 2, § 9 Abs. 4, § 25 Abs. 6
GlüStV, § 13 Abs. 1, § 14 i.V.m. §§ 7 und 8
Abs. 5 AGGlüStV Bln, § 3 Abs. 4, § 7 Abs. 1
Satz 1 i.V.m. §§ 4, 7 Abs. 2, § 27 Abs. 3 NGlüSpG)
sind erforderlich. Bei ihrem Einwand, das Instrumentarium des
allgemeinen Gewerberechts sei bei gleicher Wirksamkeit
weniger belastend als die Statuierung eines Verbots mit
Erlaubnisvorbehalt, lässt die Beschwerdeführerin außer Acht,
dass eine gewerberechtliche Überwachung des laufenden
Geschäftsbetriebs - und damit ein repressives Vorgehen -
nicht dieselbe Effizienz haben kann wie eine präventive
Zulassungskontrolle. Insbesondere erhalten die zuständigen
Landesbehörden nur im Falle eines förmlichen
Erlaubnisverfahrens einen genauen Überblick über den Kreis
der tätigen Glücksspielveranstalter und -vermittler.
46
Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit der
einzelnen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis
zur gewerblichen Spielvermittlung bestehen keine
verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist insoweit
unmaßgeblich, ob die konkrete Ausgestaltung in jedem
einzelnen Fall - etwa bei der Einsatzgrenze von 1.000 €
nach § 25 Abs. 6 Nr. 2 GlüStV - zwingend ist. Es ist
aber nicht ersichtlich, dass die Landesgesetzgeber hierbei
den ihnen zukommenden Beurteilungs- und Prognosespielraum
überschritten hätten. Dies gilt auch im Hinblick auf
§ 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV, wonach Voraussetzung für die
Erlaubniserteilung eine Lokalisierung der Spieler „nach dem
Stand der Technik“ ist. Wie bereits ausgeführt, steht die
Vorschrift in inhaltlichem Zusammenhang mit der
Erlaubnissystematik des Glücksspielstaatsvertrags,
insbesondere mit § 3 Abs. 4 GlüStV. Aus dem dort
festgeschriebenen Anknüpfen an den Ort, an dem „dem Spieler
die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird“, folgt die
Notwendigkeit einer Lokalisierung. Nur durch sie kann
sichergestellt werden, dass der Spieler sich im
Geltungsbereich der Erlaubnis aufhält, dass also mit anderen
Worten auch das Veranstalten oder Vermitteln des Glücksspiels
im Geltungsbereich der Erlaubnis erfolgt.
47
(b) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV
normierten Werbeverbote und Werbebeschränkungen sind
ebenfalls erforderlich, um die mit dem Staatsvertrag
angestrebten Ziele - namentlich die Verhinderung und
Bekämpfung der Glücksspielsucht - zu erreichen. Nach
Einschätzung der Landesgesetzgeber ist die Spielleidenschaft
zwar an sich unerwünscht, aber nicht völlig zu verhindern.
Allerdings kann durch das Verbot unangemessener und
unsachlicher Werbung, die zur Teilnahme am Glücksspiel
auffordert, anreizt oder ermuntert und damit die
Glücksspielsucht fördert, einer Ausweitung der
Spielleidenschaft entgegengewirkt werden. Alternativen zu den
Werbeverboten sind nicht ersichtlich, zumal es
widersprüchlich wäre, zunächst appellative Formen der Werbung
zuzulassen, um anschließend die hierdurch geförderte
Spielleidenschaft der Bevölkerung begrenzen zu wollen.
48
(c) Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit des
Verbots der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher
Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) ergeben
sich keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Es ist nicht ersichtlich, welche alternativen Maßnahmen in
Betracht kämen, um den spezifischen Gefährdungen des
Glücksspiels bei der Nutzung dieses Mediums wirksam zu
begegnen. Wie bereits angesprochen, können im Internet die
Spielverträge bequem und rund um die Uhr von zuhause aus
abgeschlossen werden. Die hiermit einhergehenden Effekte der
Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent, weshalb sie
auch nicht durch Beschränkungen oder Auflagen ausgeglichen
werden können. Ebenfalls nicht anderweitig zu lösen sind die
spezifischen Gefährdungen jugendlicher Spieler. Die
Beschwerdeführerin trägt selbst vor, dass die Implementierung
eines technikgestützten Authentifizierungs- und
Identifizierungssystems zu aufwändig und damit
unwirtschaftlich wäre. Gleichzeitig führt sie zwar aus, schon
jetzt werde den Belangen des Jugendschutzes genügt, weil
etwaige Gewinne nicht an Minderjährige ausgezahlt würden.
Dieser Hinweis ist jedoch nicht in jeder Hinsicht
überzeugend, weil dieses System nicht verhindern kann, dass
sich Jugendliche mit falschen Angaben registrieren und
anschließend den Auftrag zur Vermittlung von
Lottospielverträgen erteilen.
49
(d) Erforderlich ist auch das
Provisionsverbot. Das Verbot der Zahlung von Provisionen oder
sonstigen finanziellen Vergütungen an gewerbliche
Spielvermittler (§ 13 Abs. 3 AGGlüStV Bln) soll diese
davon abhalten, Maßnahmen zur Steigerung der Spieleranzahl
oder zumindest der Spielverträge zu ergreifen, um dadurch
höhere Einkünfte in Form von Provisionen zu erzielen (vgl.
Abgeordnetenhaus von Berlin Drucks 16/0826, S. 55).
Möglichkeiten eines alternativen Vorgehens mit vergleichbarer
Wirkung und Effizienz existieren nicht. Provisionen oder
sonstige finanzielle Vergütungen stellen wirtschaftliche
Anreize für die Vermittlung von Spielverträgen dar. Solange
sie gewährt werden, besteht eine Motivationslage für die - im
Hinblick auf die Spielsuchtproblematik schädlichen -
verstärkten akquisitorischen Bemühungen der Vermittler.
50
(e) Auch zu § 13 Abs. 4 Satz 1 AGGlüStV
Bln, wonach gewerbliche Spielvermittler bei der Vermittlung
eines Spielvertrags eine Auskunft bei dem übergreifenden
Sperrsystem einholen müssen, besteht keine gleichwertige
Regelungsalternative. Anders als durch eine Rückfrage des
Vermittlers bei dem Sperrsystem kann das Ziel, registrierte
Spieler an der Glücksspielteilnahme und damit an der
Selbstgefährdung zu hindern, nicht erreicht werden. Zwar wäre
es denkbar, von den Spielern eine Selbstauskunft darüber zu
verlangen, ob sie in dem Sperrsystem registriert sind. Dies
würde die Vermittler entlasten, die ihrerseits nicht
initiativ werden müssten. Eine derartige Vorgehensweise wäre
jedoch ungleich weniger wirksam. Der Zweck des Sperrsystems
würde unterlaufen, wenn es der Spieler selbst in der Hand
hätte, Angaben zu einer etwaigen Registrierung seiner Person
zu machen oder zu unterlassen.
51
(4) Der Eingriff in der Berufsfreiheit ist
schließlich auch nicht übermäßig belastend und der
Beschwerdeführerin nicht unzumutbar. Einer Gesamtabwägung
zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der
Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt zu dem
Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist (vgl.
BVerfGE 113, 167 ).
52
(a) Das in § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV,
§ 13 Abs. 1 AGGlüStV Bln, § 3 Abs. 4 NGlüSpG
verankerte Prinzip eines generellen Verbots mit
Erlaubnisvorbehalt steht in einem angemessenen Verhältnis zu
den grundrechtlich geschützten Belangen der
Beschwerdeführerin. Die mit dem Glücksspielstaatsvertrag
verfolgten Gemeinwohlinteressen, vor allem die Verhinderung
und Bekämpfung der Glücksspielsucht mit ihren bedenklichen
wirtschaftlichen und sozialen Folgen für die Betroffenen,
sind derart gewichtig, dass sie die mit einem
Erlaubnisvorbehalt verbundenen Beschränkungen für
Glücksspielveranstalter und -vermittler zu rechtfertigen
vermögen. Dies gilt auch für die Regelung des § 4 Abs. 2
Satz 3 GlüStV, wonach auf die Erteilung der Erlaubnis kein
Rechtsanspruch besteht.
53
(b) Die Angemessenheit des
Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9
Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen
durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte
Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die
Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen
organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen
sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der
Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen
sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche
Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land
zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die
bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den
Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn
anschließend an die „richtige“ Landeslotteriegesellschaft
vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen;
denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen
Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich
nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen
Landes erteilen können.
54
(c) Die materiellen Voraussetzungen für die
Erlangung einer Übergangserlaubnis gemäß § 25 Abs. 6
GlüStV sind ebenfalls angemessen. Zwar macht die
Beschwerdeführerin insbesondere im Hinblick auf § 25
Abs. 6 Nr. 1 GlüStV (Ausschluss minderjähriger oder
gesperrter Spieler durch Identifizierung und
Authentifizierung sowie die Einhaltung der Richtlinien der
Kommission für Jugendmedienschutz für geschlossene
Besuchergruppen), auf § 25 Abs. 6 Nr. 4 GlüStV
(Lokalisierung der Spieler nach dem Stand der Technik zur
Sicherstellung des Regionalitätsprinzips) und auf § 25
Abs. 6 Nr. 5 GlüStV (Entwicklung und Einsatz eines an die
besonderen Bedingungen des Internets angepassten,
wissenschaftlich evaluierten Sozialkonzepts) geltend, die mit
den Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen stünden in
keinem Verhältnis zu den verfolgten Zielen und seien wegen
des technischen und organisatorischen Mehraufwands teilweise
wirtschaftlich untragbar. Dem steht jedoch das besondere
Gewicht der Gemeinwohlbelange gegenüber, die mit den
beanstandeten Maßnahmen verfolgt werden (vgl. BVerfGE 115,
276 ). Die hohe Bedeutung der Allgemeininteressen
- insbesondere in Gestalt der Bekämpfung der Spiel- und
Wettsucht - hat zu Folge, dass die von der Beschwerdeführerin
beanstandeten Grundrechtsbeschränkungen den bewirkten Zuwachs
an Rechtsgüterschutz nicht deutlich überwiegen und mithin
nicht unangemessen sind (vgl. BVerfGE 90, 145
).
55
(d) Dies gilt auch für die Voraussetzungen der
Erlaubniserteilung nach § 7 Abs. 1 AGGlüStV Bln und die
in § 7 Abs. 5 bzw. § 14 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung
mit § 8 AGGlüStV Bln geregelten Gründe für einen
Erlaubniswiderruf. Hier ist wiederum nicht erkennbar, dass
die Voraussetzungen der Erlaubniserteilung außer Verhältnis
zu dem mit den angegriffenen Regelungen erreichbaren
Rechtsgüterschutz stünden. Zwar mögen einzelne Regelungen von
der Beschwerdeführerin oder ihren Mitbewerbern als lästig
oder hinderlich empfunden werden. Wegen des hohen Rangs der
betroffenen Gemeinwohlbelange sind sie im Lichte des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes jedoch nicht zu
beanstanden.
56
(e) Hiernach kann den in Niedersachsen
geltenden vergleichbaren Anforderungen an die Erteilung einer
Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung (§ 7 Abs. 1
Satz 1 i.V.m. § 4 NGlüSpG) ebenfalls kein Missverhältnis
zwischen den verfolgten Gemeinwohlzielen und den aus den
Regelungen resultierenden Beeinträchtigungen für die
Beschwerdeführerin entnommen werden.
57
(f) Die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV
geregelten Werbeverbote, insbesondere das Verbot der
Glücksspielwerbung im Internet, sind ebenso wenig
unangemessen. Hierzu macht die Beschwerdeführerin zwar
geltend, ihr werde auf diese Weise der Boden für jede
effiziente werbliche Aktivität entzogen. Der
Glücksspielstaatsvertrag sanktioniere exakt die Formen der
Werbung, die für sie als gewerbliche Vermittlerin von
Bedeutung seien, während die übrigen Arten der Werbung, wie
sie von den Annahmestellen praktiziert würden, weiterhin
zulässig blieben. Hierbei lässt die Beschwerdeführerin jedoch
unberücksichtigt, dass sich das Verbot der Werbung in
Fernsehen, im Internet oder per Telefon gemäß § 5 Abs. 3
GlüStV gerade darauf stützt, dass mit der Nutzung dieser
Medien nach Einschätzung der Länder eine besonders starke
Anreizwirkung verbunden ist. Eine solche Art der Werbung ist
jedoch unvereinbar mit dem Ziel der Glücksspiel- und
Wettsuchtbekämpfung. Das staatliche Glücksspielangebot soll
lediglich der Kanalisierung des menschlichen Spieltriebs
dienen, nicht jedoch einen förderungs- und ausbauwürdigen
Wirtschaftszweig darstellen (vgl. BVerfGE 115, 276
). Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen sind die
Werbeverbote des § 5 GlüStV trotz der teilweise
erheblichen mit ihnen verbundenen Beschränkungen der
Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht
unangemessen.
58
(g) Nicht zu beanstanden sind die noch
schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen
Tätigkeit der Beschwerdeführerin, zu denen das Verbot der
Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im
Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV führt. Die
Beschwerdeführerin legt in nachvollziehbarer Weise dar, dass
sie in der Folge gezwungen sein wird, ihren Geschäftsbetrieb
einzustellen, weil für sie zu der Vermittlung per Internet
keine Vertriebsalternativen bestehen.
59
Die Eingriffsintensität des § 4 Abs. 4
GlüStV bringt es mit sich, dass von der Angemessenheit der
Regelung nur ausgegangen werden kann, wenn dem mit ihrer
Hilfe erreichten Rechtsgüterschutz ein entsprechend hoher
Stellenwert beizulegen ist. Diese Voraussetzung ist
vorliegend allerdings erfüllt. Wie bereits im Zusammenhang
mit der Prüfung der Geeignetheit ausgeführt, können die
Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich
dessen Bequemlichkeit und
Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in
entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient eine
Begrenzung solcher Möglichkeiten unmittelbar der
Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von
hohem Rang.
60
(h) Nichts anderes gilt für das in § 13
Abs. 3 AGGlüStV Bln geregelte Verbot der Zahlung von
Provisionen oder sonstigen finanziellen Vergütungen an
gewerbliche Spielvermittler. Es ist ebenfalls mit
weitreichenden wirtschaftlichen Konsequenzen für die
Beschwerdeführerin verbunden und kann ihrem Geschäftsbetrieb
die wirtschaftliche Grundlage entziehen. Der Regelung liegt
jedoch die verfassungsrechtlich unbedenkliche Einschätzung
der Landesgesetzgeber zugrunde, wonach die Zahlung einer
Vergütung für die Vermittlung von Spielverträgen verstärkte
akquisitorische Bemühungen der gewerblichen Vermittler nach
sich zieht. Dieser Effekt muss als unerwünscht, wenn nicht
sogar als gefährlich gelten, wenn das staatliche
Glücksspielangebot im Interesse der Suchtprävention begrenzt
werden soll. Die kausale Verknüpfung zwischen dem Ziel der
Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht und der
Beschränkung der Aktivitäten der gewerblichen Vermittler
lässt das Provisionsverbot als angemessen erscheinen.
61
(i) Die dem Spielerschutz dienende Vorschrift
des § 13 Abs. 4 Satz 1 AGGlüStV Bln, wonach gewerbliche
Spielvermittler bei der Vermittlung eines Spielvertrags eine
Auskunft bei dem übergreifenden Sperrsystem einzuholen haben,
ist ebenfalls verhältnismäßig im engeren Sinne. Die
Beschwerdeführerin beanstandet zwar, die Regelung gehe über
§ 22 Abs. 2 GlüStV hinaus und erfasse auch Lotterien
ohne besonderes Gefährdungspotential. Sie legt jedoch nicht
dar, dass bei letzteren ein problembehaftetes Spielen
ausgeschlossen sei. Allein der Umstand, dass der
Staatsvertrag zwischen Lotterien mit und ohne besonderes
Gefährdungspotential differenziert, bedeutet nicht, dass ein
Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien
ohne besonderes Gefährdungspotential unangemessen wäre. Dies
gilt umso mehr, als die Einholung einer Auskunft bei dem
Sperrsystem für den Vermittler mit keinem erheblichen Aufwand
verbunden und damit zumutbar ist.
62
3. Für eine Verletzung der übrigen von der
Beschwerdeführerin in Bezug genommenen Verfassungsrechte ist
nichts ersichtlich.
63
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.