BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 939/05 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 10.
Januar 2006 einstimmig beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
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Der Antrag ist darauf gerichtet, § 14
Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 des Staatsvertrags zum
Lotteriewesen in Deutschland in Verbindung mit den diesen
betreffenden Zustimmungsgesetzen der Länder sowie der in
einigen Ländern erlassenen Ausführungsgesetze bis zur
Entscheidung über die zugrunde liegende Verfassungsbeschwerde
außer Vollzug zu setzen.
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1. Die Beschwerdeführerinnen sind gewerbliche
Organisatoren von Lotterie-Spielgemeinschaften. Sie erbringen
im Zusammenhang mit den von den im Deutschen Lotto- und
Totoblock zusammengeschlossenen Anbietern in den einzelnen
Bundesländern veranstalteten Lotterien, insbesondere der
bundesweit koordinierten Zahlenlotterie "6 aus 49",
entgeltliche Dienstleistungen, die vor allem in der
Zusammenführung von Lotteriespielern zu Spielgemeinschaften
sowie deren umfassender Betreuung und Abwicklung
einschließlich der in Auftrag und Vollmacht der einzelnen
Spielgemeinschaftsmitglieder erfolgenden Durchführung der
Spielteilnahme bestehen.
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2. In dem am 1. Juli 2004 in Kraft
getretenen Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (im
Folgenden: Lotteriestaatsvertrag - LottStV) haben die Länder
bundesweit einen einheitlichen Regelungsstand für die
Veranstaltung, Durchführung und gewerbliche Vermittlung
öffentlicher Glücksspiele vereinbart. Als gewerbliche
Spielvermittlung wird gemäß § 14 Abs. 1 LottStV
erfasst, wer im Auftrag der Spielinteressenten einzelne
Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt oder
Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt und
deren Spielbeteiligung dem Veranstalter selbst oder über
Dritte vermittelt, sofern dies jeweils in der Absicht
geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu
erzielen. Unbeschadet sonstiger gesetzlicher Regelungen
unterwirft § 14 Abs. 2 LottStV die gewerbliche
Spielvermittlung neben Regelungen betreffend das
Werbeverhalten, den Jugendschutz sowie die Transparenz und
Sicherheit des Spiel- und Vermittlungsgeschehens in
Nr. 3 Satz 1 insbesondere der Anforderung, dass der
gewerbliche Spielvermittler mindestens zwei Drittel der von
den Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel
an den Veranstalter weiterzuleiten hat. Betreffend die
Einhaltung der Anforderungen aus § 14 Abs. 2
LottStV ordnet § 14 Abs. 3 LottStV eine Überwachung
durch die zuständige Behörde an. Gemäß § 18 Satz 2
LottStV trat die in § 14 Abs. 2 Nr. 3
Satz 1 LottStV geregelte Weiterleitungspflicht erst ein
Jahr nach dem Lotteriestaatsvertrag als solchem, also am
1. Juli 2005, in Kraft.
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Dem Lotteriestaatsvertrag stimmten die
Landtage innerhalb der in § 18 Satz 3 LottStV
bestimmten Frist zu. Dabei wurde, nicht zuletzt bedingt durch
die unterschiedliche bisherige Ausgangsrechtslage in den
Ländern, im Zusammenhang mit oder in Ergänzung dieser
Zustimmung der Lotteriestaatsvertrag mit Gesetzeskraft
verkündet, durch eine Neuregelung oder Anpassung des
bestehenden Landesrechts umgesetzt oder durch
landesgesetzliche Ausfüllung der in ihm vorgesehenen
Regelungsspielräume - etwa betreffend die
Bußgeldbewehrung von Verstößen gegen die Anforderungen aus
§ 14 Abs. 2 LottStV - ausgeführt.
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3. a) Dagegen haben die Beschwerdeführerinnen
Verfassungsbeschwerde erhoben, mit der sie eine Verletzung
ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1, Art. 2
Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG durch § 4
Abs. 1 und 3, § 14 Abs. 2 Nr. 1 und
Nr. 3 Satz 1 sowie Abs. 3 Satz 2 LottStV
in Verbindung mit den Zustimmungs- und Ausführungsgesetzen
der Länder rügen. Insoweit sehen sie in den angegriffenen
staatsvertraglichen und landesgesetzlichen Regelungen vor
allem eine ungerechtfertige Beschränkung ihrer Berufsfreiheit
durch die mit der Beschränkung der Vertragsfreiheit
einhergehenden wirtschaftlich nachteiligen und nach ihrem
Vorbringen erdrosselnden Wirkung für ihre
Gewerbebetriebe.
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b) Im Zusammenhang mit dieser
Verfassungsbeschwerde haben die Beschwerdeführerinnen zu 1
und 3 bis 6 den Erlass einer einstweiligen Anordnung
beantragt, mit der sie die Aussetzung des Vollzugs der
Weiterleitungspflicht gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 3
Satz 1 LottStV in Verbindung mit den Zustimmungsgesetzen
sämtlicher sowie der auf diesen bezogenen Regelungen in den
Ausführungsgesetzen einzelner Länder begehren.
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Zur Begründung tragen sie vor, ihnen
entstünden schwere ökonomische und notwendig zur Vernichtung
ihrer Geschäftsbetriebe führende Nachteile, die im Falle
einer späteren Feststellung der Verfassungswidrigkeit der
Weiterleitungspflicht gemäß § 14 Abs. 2 Nr. 3
Satz 1 LottStV nicht mehr rückgängig gemacht werden
könnten. Unter der veränderten Kostenrelation seien sie als
mittelständische gewerbliche Organisatoren von
Spielgemeinschaften nach ihrer Erlös- und Aufwandsstruktur
wirtschaftlich nicht überlebensfähig. Die durchschnittliche
Aufwandsquote von rund 45 % der Umsatzerlöse werde außer
durch Betriebs- und Verwaltungskosten vor allem durch hohe,
im Bereich von gut einem Drittel der Umsatzerlöse liegenden
Werbeaufwendungen bestimmt, die wegen der erfahrungsgemäß
hohen Absprungquote von Spielteilnehmern aus einem
permanenten ökonomischen Zwang zur Gewinnung neuer Kunden
resultiere. Insoweit nunmehr die Verpflichtung bestehe,
entgegen der bisher vertraglich vereinbarten Weiterleitung
von rund der Hälfte der von den Spielteilnehmern
vereinnahmten Beträge die Weiterleitungsquote auf zwei
Drittel zu erhöhen, sei eine kostendeckende und
gewinnbringende Weiterführung der Geschäftsbetriebe unter
keiner denkbaren unternehmerischen Reaktionsweise möglich und
eine dauerhafte Verlustsituation unausweichlich. Zu den
ökonomischen Auswirkungen der Weiterleitungspflicht legen die
antragstellenden Beschwerdeführerinnen ein
betriebswirtschaftliches Gutachten vor, auf das sie ergänzend
verweisen.
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Gegenüber den schweren wirtschaftlichen
Nachteilen auf Seiten der antragstellenden
Beschwerdeführerinnen, die in ihrem Zuschnitt repräsentativ
für die Mehrzahl der gewerblichen Organisatoren von
Lotterie-Spielgemeinschaften seien, bleibe es bei Erlass
einer einstweiligen Anordnung lediglich beim bisherigen
Zustand. Insoweit stelle es keinen vergleichbar gewichtigen
Nachteil für die Spielteilnehmer dar, wenn aufgrund
vertraglicher Vereinbarung und unter der vom
Lotteriestaatsvertrag geforderten Transparenz bezüglich der
Weiterleitungsquote bei Vertragsschluss bis zu einer etwaigen
Feststellung der Verfassungsmäßigkeit der
Weiterleitungspflicht in Höhe von zwei Dritteln zunächst
weiterhin nur die Hälfte der vereinnahmten Beträge zur
Spielteilnahme weitergeleitet würden. Auch die
Lotterieunternehmen der Länder müssten lediglich auf einen
Zuwachs der eingesetzten Beträge verzichten, ohne dadurch in
wirtschaftliche Schwierigkeiten zu geraten.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung bleibt ohne Erfolg.
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1. Gemäß § 32 Abs. 1 BVerfGG kann
das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand
durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur
Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt
oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl
dringend geboten ist. Insoweit hat das
Bundesverfassungsgericht die Folgen, die eintreten würden,
wenn die einstweilige Anordnung erginge, die
Verfassungsbeschwerde aber erfolglos bliebe, mit den
Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte
einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, die
Verfassungsbeschwerde aber erfolgreich wäre. Dabei gelten im
Rahmen des von vornherein strengen Maßstabs besonders hohe
Anforderungen, wenn mit dem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung die Aussetzung des Vollzugs eines
Gesetzes begehrt wird. Denn das Bundesverfassungsgericht darf
von seiner Befugnis, ein Gesetz außer Kraft zu setzen, wegen
des damit verbundenen erheblichen Eingriffs in die
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nur mit größter
Zurückhaltung Gebrauch machen. Bei der Abwägung haben die
Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen
Gesetzes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu
bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich
als von vornherein unzulässig oder als offensichtlich
unbegründet (vgl. BVerfGE 104, 51 ;
stRspr).
11
Allerdings sind mit einer gesetzlichen
Regelung einhergehende wirtschaftliche Nachteile Einzelner im
Allgemeinen nicht geeignet, die Aussetzung von Normen zum
gemeinen Wohl zu begründen (vgl. BVerfGE 7, 175
). Dies kann anders sein, wenn die unmittelbare
Gefahr besteht, dass ein Gewerbebetrieb unter Geltung und
Vollzug der gesetzlichen Regelung, deren einstweilige
Aussetzung beantragt ist, vollständig zum Erliegen käme und
ihm dadurch ein Schaden entstünde, der im Falle der späteren
Feststellung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Regelung nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte (vgl.
BVerfGE 14, 153 f.).
12
In diesem Sinne sind die von den
antragstellenden Beschwerdeführerinnen vorgebrachten Umstände
- sollten sie tatsächlich vorliegen - grundsätzlich geeignet,
einen im Rahmen der Folgenabwägung gemäß § 32
Abs. 1 BVerfGG beachtlichen Nachteil darzustellen, der -
sofern dessen Abwehr auch unter Berücksichtigung der bei
Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz erforderlichen
Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts gegenüber der
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers dringend geboten wäre -
zum Erlass einer einstweiligen Anordnung führen könnte.
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2. Angesichts dieser Anforderungen ermangelt
es dem Antrag jedoch an einer hinreichend substantiierten
Darlegung sowohl eines auf die Weiterleitungspflicht
zurückzuführenden schweren Nachteils als auch des von
§ 32 Abs. 1 BVerfGG zur Abwehr eines solchen
geforderten dringenden Gebotenseins des Erlasses einer
einstweiligen Anordnung. Insoweit bedarf es in tatsächlicher
Hinsicht zumindest im Sinne einer Plausibilitätskontrolle
nachprüfbarer individualisierter und konkreter Darlegungen
(vgl. BVerfGE 106, 351 ; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. September
1999 - 2 BvR 1646/98 -, NVwZ-RR 2000,
S. 16).
14
Weder die Antragsschrift noch das dieser
hinsichtlich des Vorbringens zu den ökonomischen Auswirkungen
der Weiterleitungspflicht gemäß § 14 Abs. 2
Nr. 3 Satz 1 LottStV maßgeblich zugrunde gelegte
und ergänzend in Bezug genommene betriebswirtschaftliche
Gutachten enthalten in diesem Sinne individualisierte und
konkrete Aussagen zur wirtschaftlichen Situation der
antragstellenden Beschwerdeführerinnen.
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a) Das vorgelegte betriebswirtschaftliche
Gutachten beschränkt sich ausdrücklich auf die Darstellung
der groben und relativen Erlös- und Aufwandsstruktur der
Gewinn- und Verlustrechnungen der Gewerbebetriebe und
verzichtet bewusst auf die Offenlegung absoluter Zahlen.
Vielmehr werden allein die Quoten der wesentlichen Erträge,
Aufwendungen und des Jahresüberschusses jeweils bezogen auf
die Gesamtumsatzerlöse dargestellt. Insoweit mag die Angabe
konkreten Zahlenmaterials und auf den einzelnen Betrieb
bezogener absoluter Zahlen im Rahmen einer
betriebswirtschaftlichen Begutachtung zu den
ökonomischen Auswirkungen der Weiterleitungspflicht gemäß
§ 14 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 LottStV für
gewerbliche Organisatoren von Spielgemeinschaften unerheblich
und verzichtbar sein. Für eine hinreichend substantiierte
Darlegung eines konkreten und individuellen schweren
Nachteils im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG reicht
demgegenüber nicht der bloße Hinweis darauf aus, dass die
Schlussfolgerungen des Gutachtens auf empirischen
Erkenntnissen des Gutachters aus der Einsichtnahme der
betreffenden Geschäftsunterlagen der untersuchten
gewerblichen Organisatoren von Lotterie-Spielgemeinschaften
beruhten und für diese typisch seien. Soweit damit auf eine
strukturell bedingte schwere ökonomische Nachteilswirkung für
die ganze Berufsgruppe der gewerblichen Organisatoren von
Spielgemeinschaften abgehoben werden soll, kann dies die
grundsätzlich erforderliche konkret-individuelle Darlegung
eines schweren Nachteils bei den antragstellenden
Beschwerdeführerinnen nicht ersetzen.
16
b) Das Vorbringen der antragstellenden
Beschwerdeführerinnen ist aber auch für den Fall eines als
gegeben unterstellten schweren Nachteils unzureichend. Es
wird nicht hinreichend dargelegt, dass der behauptete schwere
und irreversible Nachteil gerade und unausweichlich auf der
Weiterleitungsverpflichtung gemäß § 14 Abs. 2
Nr. 3 Satz 1 LottStV beruht. Insoweit beschränkt
sich das Gutachten in zentralen Punkten auf eine
Zukunftsprognose aufgrund der Daten aus dem bisher üblichen
Geschäftsbetrieb. Dies reicht vorliegend zur Darlegung eines
schweren Nachteils nicht aus.
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Vielmehr folgt eine gesteigerte
Substantiierungspflicht im vorliegenden Zusammenhang daraus,
dass die Regelung des - durch Landesrecht gegenüber den
Regelungsadressaten auch umgesetzten - § 14
Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 LottStV erst ein Jahr nach
dem Lotteriestaatsvertrag als solchem in Kraft getreten ist.
Damit bestand gerade betreffend die Weiterleitungspflicht ein
Übergangszeitraum, innerhalb dessen es den antragstellenden
Beschwerdeführerinnen möglich war, sich auf die neue
Rechtslage einzustellen, jedenfalls aber eine Anpassung und
Umstellung ihrer Betriebe zu versuchen. Insoweit hätten
entsprechende Bemühungen bereits zu konkreten Daten und
Ergebnissen führen können, die hinsichtlich der Auswirkungen
der Weiterleitungspflicht auf die Betriebe der
antragstellenden Beschwerdeführerinnen zu Erkenntnissen
hätten führen können und müssen, die über Modellrechnungen
auf der Grundlage des bisher üblichen Geschäftsbetriebs
hinausgehen. Die antragstellenden Beschwerdeführerinnen haben
aber schon nicht dargelegt, ob und inwieweit sie den
Übergangszeitraum überhaupt zur Vorbereitung und Anpassung
ihrer Geschäftsbetriebe auf die veränderte Rechtslage genutzt
haben und welche konkreten Maßnahmen sie unternommen haben
wollen.
18
Die Erforderlichkeit entsprechender
Darlegungen ergibt sich zudem aus dem Umstand, dass es für
den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht allein auf das
Vorliegen eines schweren Nachteils ankommt, sondern auch
darauf, dass deren Erlass zu dessen Abwehr dringend geboten
ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 668/04 -,
NVwZ 2004, S. 1228). Über die Dringlichkeit, die im
Sinne einer Unaufschiebbarkeit einer zumindest vorläufigen
Regelung durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu
verstehen ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Zweiten Senats vom 27. April 2000 - 2 BvR
801/99 -, NVwZ 2000, S. 789), kann aber in dem
Fall, dass eine einzelne Vorschrift eines
Regelungszusammenhangs von vornherein mit einer bewussten
zeitlichen Verzögerung von einem Jahr in Kraft tritt,
überhaupt nur aufgrund von Darlegungen zu konkreten
Anpassungsbemühungen an die erkennbar sich verändernde
Rechtslage entschieden werden. Da das betriebswirtschaftliche
Gutachten erst in den letzten drei Monaten vor
In-Kraft-Treten der Weiterleitungspflicht gemäß § 14
Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 LottStV erstellt wurde,
müssen vorliegend schon Zweifel daran bestehen, dass sich die
antragstellenden Beschwerdeführerinnen überhaupt rechtzeitig
um eine Umstellung ihrer Geschäftsbetriebe konkret bemüht
haben.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.