BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 943/02 -
des G... e.V.,
vertreten durch die Geschäftsführerin
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
am 25. Oktober 2007 einstimmig
beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen
Kostenbescheid, mit dem Gebühren für den Erlass von
versammlungsrechtlichen Auflagen festgesetzt wurden.
2
Im Freistaat Bayern enthält das Kostengesetz
vom 20. Februar 1998 (Bayerisches Gesetz- und
Verordnungsblatt, S. 43) (im Folgenden: KostenG)
Vorschriften über die Kosten für Amtshandlungen. Danach
erheben die Behörden für Tätigkeiten, die sie in Ausübung
hoheitlicher Gewalt vornehmen, Kosten nach den Vorschriften
des ersten Abschnitts des Kostengesetzes (vgl. Art. 1
Abs. 1 Satz 1).
3
Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KostenG
lautet:
4
Art. 2
Kostenschuldner
5
(1) Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet,
wer die Amtshandlung veranlasst, im Übrigen diejenige Person,
in deren Interesse die Amtshandlung vorgenommen wird. […]
6
Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG
bestimmt über die Kostenfreiheit:
7
Art. 3
Sachliche Kostenfreiheit
8
(1) Kosten werden nicht erhoben für
9
[…]
10
2. Amtshandlungen, die überwiegend im
öffentlichen Interesse von Amts wegen vorgenommen werden;
sind sie von einem Beteiligten veranlasst, so sind ihm dafür
die Kosten aufzuerlegen, soweit dies der Billigkeit nicht
widerspricht;
11
[…]
12
Gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 1
KostenG werden für Amtshandlungen, die von der Polizei zur
Erfüllung ihrer Aufgaben nach Art. 2 des
Polizeiaufgabengesetzes vorgenommen werden, Kosten nicht
erhoben, soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach Art. 3
Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 Buchstabe a KostenG sind
Amtshandlungen kostenpflichtig, soweit sie beantragt oder
sonst veranlasst sind und nicht überwiegend im öffentlichen
Interesse vorgenommen werden. Nach Art. 3 Abs. 1
Nr. 12 KostenG werden Kosten nicht erhoben für
Amtshandlungen bei der Durchführung von Wahlen und
Abstimmungen.
13
Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1
KostenG erlässt das Staatsministerium der Finanzen im
Benehmen mit den beteiligten Staatsministerien, der
Staatskanzlei und den Mitgliedern der Staatsregierung nach
Maßgabe entsprechender Voraussetzungen das Kostenverzeichnis
als Rechtsverordnung. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1
KostenG bemisst sich nach dem Kostenverzeichnis die Höhe der
Gebühren. In dem Kostenverzeichnis (Verordnung über den
Erlass des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz
vom 18. Juli
1995, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 454
in der Fassung der Verordnung zur Änderung des
Kostenverzeichnisses vom 30. November 2000, Bayerisches
Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 816) ist in Tarif-Nr.
2.II.2/3 für das „Verbot oder Festlegung von Auflagen nach
§ 5 oder § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz“
(VersG) eine Gebühr von 30 bis 400 DM vorgesehen
gewesen.
14
1. Der Beschwerdeführer meldete am 10.
Dezember 1999 per Telefax eine Versammlung an, die am selben
Tag von 11.00 bis 16.00 Uhr vor dem Europäischen Patentamt in
München stattfinden sollte. Das Versammlungsthema lautete
„Patentierung von Leben“. Die Beklagte im Ausgangsverfahren
erließ daraufhin gegenüber dem Versammlungsleiter mündlich
folgende versammlungsrechtliche Auflagen:
15
1. Der Versammlungsleiter hat sich mit dem
Einsatzleiter der Polizei in Verbindung zu setzen.
16
2. Der Aufstellungsort richtet sich nach
Weisung der Polizei.
17
3. Die Personen, die Tiermasken tragen, haben
sich auf Verlangen beim Einsatzleiter der Polizei
auszuweisen.
18
Am selben Tag erging an den Beschwerdeführer
ein Kostenbescheid in Höhe von 40 DM für den Erlass der
versammlungsrechtlichen Auflagen. Es seien Auflagen nach
§ 15 Abs. 1 VersG aus Zeitgründen mündlich erteilt
worden. Die für die vorgenommene Amtshandlung zu erhebende
Gebühr werde hiermit nachträglich festgesetzt.
19
Der Widerspruch des Beschwerdeführers wurde
zurückgewiesen. Der angefochtene Kostenbescheid sei
rechtmäßig und verletze den Beschwerdeführer nicht in seinen
Rechten. Der Beschwerdeführer sei der richtige Adressat, da
er aufgrund seiner Anmeldung einer öffentlichen Versammlung
vom 10. Dezember 1999 die Landeshauptstadt München zur
Vornahme einer Amtshandlung – hier: Auflagen nach § 15
Abs. 1 VersG – veranlasst habe.
20
2. Die Klage wies das Verwaltungsgericht ab.
Die Rechtsgrundlage im Bayerischen Kostengesetz und
Kostenverzeichnis verstoße nicht gegen Art. 8 GG. Die
Erhebung von Gebühren sei nicht geeignet, von der
Veranstaltung einer Versammlung oder der Teilnahme an ihr
abzuschrecken. Der Gebührenrahmen wirke nicht erdrückend. Die
festgesetzte Gebühr von 40 DM bleibe am unteren Rand des
gesetzlichen Rahmens. Auch in anderen grundgesetzlich
geschützten Bereichen, wie der Rundfunk- und Pressefreiheit
oder der Baufreiheit, fielen Gebühren an.
21
Kostenfreiheit nach Art. 3 Abs. 1
Nr. 2 KostenG bestehe nicht. Die Amtshandlung sei nicht
überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen worden.
Primärer Sinn und Zweck der Auflagenerteilung gemäß § 15
VersG sei es, auch solche Versammlungen zu ermöglichen, die
aus Rechtsgründen nicht zugelassen werden könnten, wenn sie
wie ursprünglich geplant durchgeführt würden. Diesem Ziel
hätten auch die erteilten Auflagen gedient, deren
Rechtmäßigkeit das Gericht aufgrund der Bestandskraft nicht
zu überprüfen habe. Sie hätten hauptsächlich im Interesse des
Veranstalters gelegen, seine Versammlung reibungsfrei und
innerhalb der gesetzlichen Grenzen durchzuführen. Die Auflage
hinsichtlich des Verbots, Tiermasken zu tragen, habe die
Gewähr dafür bieten sollen, dass ein Verstoß gegen das so
genannte Vermummungsverbot nach § 17a Abs. 2 VersG
nicht eintrete. Auch die Auflage, sich mit dem Einsatzleiter
der Polizei in Verbindung zu setzen, habe dem reibungslosen
Ablauf der Versammlung gedient.
22
Auch wenn man annehmen würde, der
Auflagenbescheid sei überwiegend im öffentlichen Interesse
ergangen, seien nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2
KostenG Kosten aufzuerlegen, wenn die Amtshandlung von einem
Beteiligten veranlasst worden sei und die Kostenerhebung der
Billigkeit nicht widerspreche. Der Veranstalter sei
Veranlasser der Versammlung. Die Versammlung wiederum habe
den Auflagenbescheid veranlasst. Die Kostenerhebung von 40 DM
widerspreche auch nicht der Billigkeit. Es handele sich um
eine sehr geringe Gebühr; außerdem liege es im Interesse des
Veranstalters, dass geprüft werde, ob die Versammlung den
rechtlichen Vorschriften entspreche, und gegebenenfalls
Auflagen erteilt würden, um zu gewährleisten, dass sich die
Versammlung im rechtlichen Rahmen halte.
23
3. Den Antrag auf Zulassung der Berufung
lehnte der Verwaltungsgerichtshof ab (vgl. Bay. VGH, NVwZ
2003, S. 114 ff.). Ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestünden nicht.
24
Auch wenn der Kostenbescheid im Zusammenhang
mit der Anmeldung der Versammlung stehe, sei hervorzuheben,
dass die Kosten nicht für die Anmeldung erhoben würden,
insbesondere werde nicht etwa die Durchführung der
erlaubnisfreien Versammlung von der Entrichtung von Gebühren
abhängig gemacht. Es sei nochmals hervorzuheben, dass die
Gebühr nur dann anfalle, wenn im Einzelfall aus Gründen der
Gefahrenabwehr Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG
erlassen werden müssten. Die Festlegung von Auflagen diene
letztlich der Durchführbarkeit der Versammlung. Es hänge von
deren konkreter Ausgestaltung, wie sie der Veranstalter
vorsehe, ab, ob nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 VersG
aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Auflagen
überhaupt veranlasst seien. Da in diesem Fall die
entsprechende Prüfung durch die Versammlungsbehörde
veranlasst sei und die Festlegung von Auflagen eine
Amtshandlung im Sinne des Kostengesetzes darstelle, sei die
Erhebung der Verwaltungsgebühr grundsätzlich nicht
verfassungswidrig. Darüber hinaus habe der Gesetzgeber in
Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG ein Regulativ
vorgesehen. Auch wenn es verfassungsrechtlich nicht geboten
sei, Auflagen nach § 15 VersG generell von der
Kostenpflicht auszunehmen, ermögliche die
Billigkeitsregelung, im Einzelfall – etwa bei Mittellosigkeit
des Veranstalters – von der Gebühr abzusehen.
25
Die Erhebung der Verwaltungsgebühr für
Auflagen verstoße auch nicht gegen Art. 3
Abs. 1 GG. Die abweichende Regelung bei Auflagen,
die von der Polizei während einer Versammlung verfügt würden,
sei sachlich darin begründet, dass bei der Entscheidung der
Versammlungsbehörde der Verwaltungsaufwand messbar sei,
während die Polizei Entscheidungen bei sich konkret
abzeichnenden Entwicklungen treffe, bei denen ein konkreter
Veranlasser nur schwer feststellbar sei. Das
Gleichbehandlungsgebot sei auch nicht deshalb verletzt, weil
Amtshandlungen im Zusammenhang mit der Durchführung von
Wahlen kostenfrei seien. Hierbei handele es sich um
gesetzlich vorgeschriebene Aufträge zur Stärkung der
Demokratie. Der im Vordergrund stehende staatspolitische
Zweck und die gesetzliche Verpflichtung zur Durchführung von
Wahlen rechtfertigten die Kostenfreiheit.
26
4. Mit seiner gegen die gerichtlichen
Entscheidungen gerichteten Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1,
Art. 8 Abs. 1 und 2 sowie Art. 19
Abs. 1 Satz 2 GG.
27
Er führe häufig öffentliche Versammlungen und
Aktionen durch, teilweise auch in dichter Folge und an
mehreren Orten zur gleichen Zeit. Diese Veranstaltungen
müssten regelmäßig angemeldet werden. Er nehme weder Spenden
von so genannten Großspendern noch von staatlichen
Organisationen entgegen, um seine Unabhängigkeit zu wahren.
Da bei der Anmeldung einer öffentlichen Versammlung unter
freiem Himmel nicht voraussehbar sei, welche Auflagen erteilt
würden, müsse er bei jeder Anmeldung im Freistaat Bayern
damit rechnen, mit Kosten bis zu 400 DM belastet zu
werden. Ein derartiges nicht kalkulierbares Kostenrisiko
wirke bereits im Einzelfall abschreckend, weil der
Veranstalter die Kosten regelmäßig nicht auf die
Versammlungsteilnehmer umlegen könne. Im Übrigen wirke es
zumindest grundrechtsbegrenzend, weil auch ein
leistungsstärkerer Veranstalter sich nur noch eine begrenzte
Anzahl von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel
erlauben könne. In den meisten Bundesländern würden für die
Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen Gebühren
– auch wegen verfassungsrechtlicher
Bedenken hiergegen - nicht erhoben.
28
Art. 8 GG kontingentiere nicht das
Versammlungsrecht dahingehend, dass nur in gewissen
Zeitabständen eine Versammlung veranstaltet werden dürfe. Aus
aktuellem Anlass dürften auch mehrere Versammlungen in kurzer
Folge an verschiedenen Konfliktorten, möglicherweise sogar am
selben Tag angemeldet werden. Verwaltungsgebühren könnten
dann prohibitiv wirken.
29
Es sei ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz
nach Art. 3 Abs. 1 GG, wenn Veranstalter, die ihre
Versammlung rechtzeitig anmeldeten, mit gebührenpflichtigen
Auflagen rechnen müssten, während eine Gebührenpflicht
ausscheide, wenn die Anmeldung unterbleibt, so dass Auflagen
erst vor Ort erteilt werden könnten, für die niemand mit
Gebühren belastet werde. Auch entfalle eine Gebührenpflicht
bei einer Versammlung, die rechtzeitig angemeldet wurde, bei
der die Auflagen aber erst vor Ort erteilt würden. Sachlich
sei dieser Unterschied nicht zu rechtfertigen. Die Mitwirkung
am demokratischen Meinungsbildungsprozess müsse frei von
staatlichen Kosten sein. Im Übrigen verstießen die
einschlägigen Tarifstellen sowie Artikel des Kostengesetzes
auch gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1
Satz 2 GG.
30
5. Die Verfassungsbeschwerde ist dem
Bayerischen Staatsministerium der Justiz, den Regierungen der
anderen Bundesländer und der Landeshauptstadt München mit der
Gelegenheit zur Stellungnahme zugestellt worden.
31
Die Landesregierungen der Länder Berlin,
Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern,
Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Schleswig-Holstein,
Saarland und Thüringen haben durch die jeweiligen
Fachministerien mitgeteilt, dass die Erteilung
versammlungsrechtlicher Auflagen in ihren Ländern keiner
Gebührenpflicht unterliege.
32
Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung liegen vor (§ 93c Abs. 1 Satz 1
BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden. Die
Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung des
Grundrechts des Beschwerdeführers auf Versammlungsfreiheit
angezeigt.
33
1. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen
das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8
GG.
34
a) Der Kostenbescheid und die hierzu
ergangenen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte greifen in
den Schutzbereich von Art 8 Abs. 1 GG ein.
35
Betroffen ist eine von Art. 8 Abs. 1
GG geschützte Versammlung. Der gegenüber dem Beschwerdeführer
erlassene Kostenbescheid für den Erlass
versammlungsrechtlicher Auflagen greift in die
Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers ein, denn Gebühren
aus Anlass einer Versammlung können deren Durchführung
erschweren und gegebenenfalls Grundrechtsberechtigte von der
Ausübung ihres Grundrechts abhalten.
36
b) Ein solcher auf der Grundlage von
Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit
Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz erfolgender Eingriff ist jedenfalls
dann verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn die
Gebühr für eine versammlungsrechtlich begründete Amtshandlung
erhoben wird, die nicht an die Verursachung einer dem
Betroffenen zuzurechnenden konkreten Gefahr für die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung anknüpft.
37
aa) Eine grundsätzliche Gebührenpflicht für
Amtshandlungen aus Anlass von Versammlungen würde dem
Charakter des Art. 8 Abs. 1 GG als Freiheitsrecht
widersprechen, das nicht unter einem Erlaubnisvorbehalt steht
und das Beschränkungen im Sinne des Absatz 2 nur
unterworfen werden darf, wenn sie dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen (vgl. BVerfGE 69,
315 ; 115, 320 ).
38
Beschränkungen des Freiheitsrechts sind daher
nur verfassungsgemäß, wenn sie zum Schutz eines mit der
Versammlungsfreiheit kollidierenden Rechtsguts geeignet und
erforderlich und ferner angemessen sind, weil der Schutz des
anderen Rechtsguts gegenüber der Versammlungsfreiheit im
konkreten Fall vorrangig ist. Ob dies der Fall ist, muss
unter Beachtung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit für
eine Demokratie geklärt werden. Insbesondere dürfen
Beschränkungen nicht einschüchternd auf die Ausübung des
Grundrechts wirken.
39
Diese allgemeinen verfassungsrechtlichen
Anforderungen sind auch für die Auslegung und Anwendung einer
an den Erlass von versammlungsrechtlichen Auflagen
anknüpfenden Kostenregelung maßgebend. Eine solche
Kostenregelung wirkt sich mittelbar einschränkend auf die
Ausübung der Versammlungsfreiheit aus und unterliegt deshalb
eigenständig zu bestimmenden Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. So widerspricht es der
Grundrechtsnorm, für hoheitliche Maßnahmen aus Anlass einer
verfassungsrechtlich geschützten Versammlung eine
Gebührenpflicht vorzusehen, wenn diese schon nicht den Zweck
verfolgen, ein Rechtsgut zu schützen, das im konkreten Fall
Vorrang vor der Versammlungsfreiheit genießt. Diesem
verfassungsrechtlichen Erfordernis trägt die Bezugnahme der
bayerischen Kostenregelung auf § 15 Abs. 1 VersG
Rechnung. Denn diese Norm sieht Auflagen nur zur Abwehr von
unmittelbaren, also konkreten, Gefahren für die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung vor. Die Auflage soll damit
Rechtsgütern dienen, deren Schutz im betroffenen Fall der
Ausübung der Versammlungsfreiheit vorgeht, und den Gefahren
so weit entgegenwirken, dass stärker beeinträchtigende
Maßnahmen, etwa ein Verbot der Versammlung, nicht
erforderlich werden. Eine solche Abwehr konkreter Gefahren
wird dagegen nicht bezweckt bei Amtshandlungen, die sich in
bloßen Hinweisen auf die allgemeine Rechtslage erschöpfen
(vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats
vom 21. März 2007 - 1 BvR 232/04 -,
NVwZ 2007, S. 1183 ; OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 16. Mai 2006 - 7 A 10017/06 -,
NVwZ 2007, S. 236 ) oder bei
Verhaltensanweisungen, die Vorkehrungen für abstrakt
gefährliche Tatbestände vorsehen oder im Sinne vorsorgender
Maßnahmen auch ohne Vorliegen einer konkreten Gefahr den
reibungslosen Ablauf einer Versammlung gewährleisten sollen
(vgl. Hess. VGH, Urteil vom 26. April 2006
- 5 UE 1567/05 -, NVwZ-RR 2007,
S. 6 f.). Insofern handelt es sich nach der
gesetzlichen Definition nicht um Auflagen im Sinne des
§ 15 Abs. 1 VersG. Derartige Maßnahmen dürfen nicht
zu Gebührenpflichten führen.
40
bb) Nach der ständigen
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist eine
eigenständige Voraussetzung für die Begründung von
Gebührenpflichten, dass zwischen der Verwaltungsleistung und
dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die
es gestattet, diesem die Amtshandlung individuell zuzurechnen
(vgl. BVerwGE 109, 272 ; OVG
Rheinland-Pfalz, NVwZ 2007, S. 236 ). Im
versammlungsrechtlichen Kontext sind diese Anforderungen
unter Berücksichtigung des Schutzgehalts der
Versammlungsfreiheit so zu konkretisieren, dass von der
Gebührenpflicht keine Auswirkungen ausgehen dürfen, die davon
abhalten könnten, unter dem Schutz des Art. 8 GG
stehende Versammlungen durchzuführen. Vorliegend ist nicht
allgemein zu klären, ob und unter welchen Voraussetzungen
eine Gebührenerhebung unbedenklich ist. Die bloße
Verursachung der Amtshandlung durch Anmeldung oder
Durchführung einer Versammlung reicht dafür jedenfalls nicht.
Maßgaben, die keine Auflagen im Sinne von § 15
Abs. 1 VersG darstellen, dürfen auf der Grundlage von
Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit
Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz gebührenrechtlich weder als von
den Veranstaltern oder Teilnehmern einer Versammlung
„veranlasst“ (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1
Alt. 1, Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG) noch als
in deren „Interesse“ vorgenommen (vgl. Art. 2
Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 KostenG) bewertet werden.
Auch dürfen dem Veranstalter oder Leiter einer Versammlung
gebührenrechtlich nicht Gefahrentatbestände zugerechnet
werden, die nicht von ihm, sondern - wenn auch im
Zusammenhang oder infolge der konkreten Versammlung -
eigenständig durch Dritte unter Einschluss von
Versammlungsteilnehmern geschaffen werden.
41
c) Vorliegend sind die Voraussetzungen einer
Gebührenerhebung schon deshalb nicht gegeben, weil der
Gebührenbescheid nicht an eine Auflage im Sinne des § 15
Abs. 1 VersG anknüpfte.
42
aa) Das Bayerische Kostengesetz regelt
allgemein eine Kostenpflichtigkeit für Amtshandlungen der
Behörden des Landes, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt
vornehmen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KostenG).
Davon können daher grundsätzlich auch Amtshandlungen aus
Anlass von Versammlungen erfasst sein. Zur näheren
Konkretisierung sieht Art. 5 Abs. 1 des Bayerischen
Kostengesetzes den Erlass eines Kostenverzeichnisses als
Rechtsverordnung vor. Eine Umsetzung speziell im Hinblick auf
Versammlungen ist aufgrund Tarif-Nr. 2.II.2/3 des
Bayerischen Kostenverzeichnisses erfolgt, der Gebühren unter
anderem für versammlungsrechtliche Auflagen nach § 15
Abs. 1 VersG vorsieht. Voraussetzung solcher Auflagen
ist eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit
oder Ordnung.
43
bb) Diese Ermächtigung rechtfertigt es
vorliegend nicht, eine Gebühr zu erheben.
44
(1) Von den Gerichten ist nicht festgestellt
worden, dass die mündlich erteilten „Auflagen“ der Abwehr
konkreter oder gar unmittelbar bevorstehender Gefahren
dienten und damit von den Beschwerdeführern veranlasste
Auflagen im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG waren.
Lagen diese Voraussetzungen nicht vor, war die in der
Kostenerhebung liegende Beschränkung der Versammlungsfreiheit
nicht gerechtfertigt.
45
Sowohl das Verwaltungsgericht als auch der
Verwaltungsgerichtshof haben bereits nicht gesehen, dass an
versammlungsbehördliche Maßgaben eine Gebührenpflicht auf der
Grundlage des Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in
Verbindung mit Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz nicht geknüpft
werden darf, sofern diese nicht der Abwehr einer
unmittelbaren Gefahr im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG
dienen. Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar ausgeführt, dass
eine Verwaltungsgebühr nur anfalle, wenn „aus Gründen der
Gefahrenabwehr“ Auflagen erlassen werden müssten, und dass es
von der konkreten Ausgestaltung der Versammlung abhänge, ob
„nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 VersG“ Auflagen
überhaupt aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
veranlasst seien. Er hat im Folgenden jedoch weder geprüft
noch festgestellt, dass die angegriffenen Maßgaben der Abwehr
einer unmittelbar bevorstehenden Gefahr dienen sollten. Im
Übrigen hat er (unter Verweis auf BVerfGE 85, 69 )
ausgeführt, dass auch nach Auffassung des
Bundesverfassungsgerichtes die Versammlungsbehörde
Vorkehrungen „zum störungsfreien Verlauf der Veranstaltung
und zum Schutz von Interessen Dritter oder der Gesamtheit“ zu
treffen habe; dabei hat der Verwaltungsgerichtshof nicht
berücksichtigt, dass die in Bezug genommenen Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts nur der Darstellung der ratio der
versammlungsrechtlichen Anmeldepflicht galten, sich aber
nicht auf die Voraussetzungen des Erlasses beschränkender
Verfügungen bezogen. Eine Rechtfertigung für die Auferlegung
von Kosten lässt sich ihnen erst recht nicht entnehmen.
46
(2) Die Prüfung, ob die Kostenpflicht an eine
der Abwehr unmittelbar bevorstehender Gefahren dienende
Auflage anknüpfte, durfte nicht unter Hinweis auf die
Bestandskraft der erlassenen Auflage unterbleiben.
47
Ob es sich um eine gebührenpflichtige Auflage
handelte, die der Abwehr einer Gefahr im Sinne des § 15
Abs. 1 VersG dienen und an die Verursachung durch den
mit der Kostenpflicht Belasteten anknüpfen sollte, ist
entgegen der Auffassung der Gerichte unabhängig davon zu
prüfen, ob die der Gebührenerhebung zugrunde gelegte
Verfügung bestandskräftig geworden ist oder nicht. Es würde
eine unverhältnismäßige Beschränkung der Versammlungsfreiheit
bedeuten, wenn ein Veranstalter oder Leiter der Versammlung
damit rechnen müsste, für jede von der Versammlungsbehörde
ergriffene und von ihr als „Auflage“ bezeichnete Maßnahme
eine Gebühr zahlen zu müssen, wenn er sie nicht erfolgreich
mit Rechtsmitteln angreift. Versammlungsbehörden pflegen aus
Anlass von Versammlungen eine Vielzahl von Maßnahmen
durchzuführen und insbesondere häufig lange Kataloge von
ihnen so genannter Auflagen vorzusehen, unter denen sich
meist auch Maßgaben befinden, die nicht der Abwehr konkreter
oder gar unmittelbar bevorstehender Gefahren, sondern anderen
Zwecken, insbesondere der Erleichterung der Erfüllung
polizeilicher Aufgaben, dienen. Ein Veranstalter oder Leiter
einer Versammlung, der solche rechtsirrig als „Auflagen“
bezeichnete Vorkehrungen als für sein Anliegen unschädlich
bewertet oder gar inhaltlich als sachgerecht ansieht und
deshalb rechtlich nicht beanstandet, muss sich, wenn er eine
auf die Maßgabe bezogene Gebührenfestsetzung angreifen will,
nicht entgegenhalten lassen, die Bestandskraft schließe die
Prüfung aus, ob die versammlungsbehördliche Maßnahme der
Abwehr einer dem Betroffenen zurechenbaren Gefahr im Sinne
des § 15 Abs. 1 VersG dienen sollte.
48
2. Die angegriffenen Entscheidungen beruhen
auf dem festgestellten Grundrechtsverstoß. Es ist nicht
ausgeschlossen, dass die Gerichte bei Beachtung der
grundrechtlichen Maßstäbe zu einem anderen Ergebnis kommen
werden. Denn nach den Feststellungen, die den angegriffenen
Entscheidungen zugrunde liegen, liegt es nahe, dass die
versammlungsbehördlichen Vorgaben lediglich der
Gefahrenvorsorge und der Gewährleistung eines „reibungslosen“
Ablaufs der Versammlung dienen sollten, ohne die Abwehr
unmittelbarer Gefährdungen im Sinne von § 15 Abs. 1
VersG überhaupt zu beabsichtigen.
49
Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, durch
die Auflagenerteilung nach § 15 Abs. 1 VersG solle
ein „reibungsloser Ablauf der Versammlung“, der im Interesse
des Veranstalters liege, gewährleistet werden. Dieses Ziel
hätten auch die erteilten Auflagen verfolgt. Die Auflage
bezüglich der Tiermasken habe „die Gewähr dafür bieten“
sollen, dass ein Verstoß gegen § 17a Abs. 2 VersG
(Vermummungsverbot) nicht eintrete. Auch die Auflage, sich
mit dem Einsatzleiter in Verbindung zu setzen, habe „dem
reibungslosen Ablauf der Versammlung“ gedient. Damit hätten
die Auflagen nach Auffassung des Gerichts hauptsächlich dem
Interesse des Veranstalters gedient, „seine Versammlung
reibungsfrei und innerhalb der gesetzlichen Grenzen
durchzuführen“.
50
Der Verwaltungsgerichtshof hat diese
Feststellungen nicht beanstandet und stattdessen wiederholt
darauf verwiesen, dass von der Versammlungsbehörde
Vorkehrungen zum störungsfreien Verlauf der Versammlung sowie
zum Schutz von Interessen Dritter oder der Gesamtheit zu
treffen seien.
51
Beide Gerichte haben danach den Sinn und Zweck
der dem Beschwerdeführer mündlich mitgeteilten Maßgaben darin
gesehen, für einen „reibungslosen“ oder „störungsfreien“
Versammlungsablauf Vorsorge zu tragen, nicht hingegen darin,
konkreten und unmittelbar bevorstehenden Gefährdungen der
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu begegnen. Es liegt
nach diesen Feststellungen nahe, dass die Behörde nicht eine
bereits entstandene versammlungsrechtliche Gefahr bekämpfen,
sondern dem Entstehen einer solchen vorbeugen wollte.
52
Das gilt auch für die Verfügung, dass die
Personen, die Tiermasken trügen, sich auf Verlangen beim
Einsatzleiter der Polizei auszuweisen hätten. Das Tragen der
Tiermasken hatte im vorliegenden Fall demonstrative,
illustrierende Zwecke und hing mit dem Inhalt der
Veranstaltung des Beschwerdeführers zusammen, der sich mit
seiner Versammlung gegen die „Patentierung von Leben“
wendete. Eine Aufmachung, die erkennbar der Meinungsäußerung
oder künstlerischen Zwecken dient, wird nicht vom
Vermummungsverbot erfasst, weil sie den Gesamtumständen nach
nicht auf Identitätsverschleierung gerichtet ist (vgl.
Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und
Versammlungsfreiheit, 14. Aufl., 2005, § 17a
Rn. 26).
53
Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die
Tiermasken nicht für solche Zwecke getragen werden sollten,
sondern um Identitätsfeststellungen zu verhindern, sind weder
aus den angegriffenen Entscheidungen noch sonst aus den vom
Bundesverfassungsgericht beigezogenen Akten des
Ausgangsverfahrens ersichtlich. Dementsprechend ist auch
nicht erkennbar, dass die Versammlungsbehörde solche
konkreten Anhaltspunkte angenommen und die Maßgaben zwecks
Abwehr der unmittelbaren Gefahr einer Vermummung getroffen
hätte.
54
In einer solchen Situation ist in der mündlich
erfolgten „Auflage“ des Versammlungsleiters ein Hinweis auf
die Gesetzeslage zu sehen, nämlich darauf, dass die
Versammlungsteilnehmer mit Tiermasken gegebenenfalls
aufgefordert werden könnten (und selbstverständlich der
Aufforderung nachkommen müssten), sich auszuweisen. Solche
Hinweise können durchaus sinnvoll sein, um die
Durchführbarkeit der Versammlung zu erleichtern und im
vorliegenden Fall etwa den Versammlungsteilnehmern von
vornherein deutlich zu machen, dass eine eventuell erfolgende
Aufforderung, sich auszuweisen, keine repressive Maßnahme
gegen die Versammlung ist. Zur Abwehr einer unmittelbaren
Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung können
solche Maßnahmen jedoch nicht dienen, weil sie keine
eigenständige Gefahrenabwehrfunktion haben (vgl. auch
Breitbach/Deiseroth/Rühl, in:
Ridder/Breitbach/Rühl/Steinmeier, Versammlungsrecht,
Kommentar, 1992, § 15 Rn. 160).
55
3. Da die angegriffenen Entscheidungen keinen
Bestand haben, braucht den anderen von dem Beschwerdeführer
erhobenen Rügen der Verfassungswidrigkeit der
Gebührenerhebung nicht nachgegangen zu werden.
56
4. Die Auslagenerstattung beruht auf
§ 34a Abs. 2 BVerfGG. Die Festsetzung des
Gegenstandswerts ergibt sich aus § 113 Abs. 2 Satz
3 BRAGO in Verbindung mit § 61 Abs. 1 RVG (vgl.
auch BVerfGE 79, 365 ).
57
Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.