BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 943/07 -
der Firma i... GmbH,
vertreten durch die Geschäftsführung,
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Hoffmann-Riem,
Eichberger
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 30. Januar 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft ein Urteil,
durch das der Beschwerdeführerin ein Anspruch auf Rücknahme
eines gemeinschaftsrechtswidrigen Gebührenbescheids versagt
wurde.
2
1. Für das Betreiben von Übertragungswegen und
das Angebot von Sprachtelefondiensten ist eine Lizenz
erforderlich. Für die Lizenzerteilung werden Gebühren
erhoben. Deren Höhe richtete sich zunächst nach der
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung vom 28. Juli
1997.
3
Nach dieser Verordnung sollte der sich
ergebende Verwaltungsaufwand durch eine einmalige Zahlung bei
Lizenzerteilung vorab finanziert werden. Für die Berechnung
der Gebührenhöhe wurde die Laufzeit einer Lizenz mit 30
Jahren angesetzt. Zur Ermittlung des Jahresaufwands wurde der
zu erwartende Personalbedarf geschätzt und mit einem
bestimmten Betrag je Arbeitskraft multipliziert. Der sich für
30 Jahre ergebende, abgezinste Gesamtaufwand wurde sodann auf
die als wahrscheinlich prognostizierte Gesamtzahl der
Lizenzen umgelegt, woraus sich die Gebühr als fester Satz
ergab.
4
Das Bundesverwaltungsgericht entschied am 19.
September 2001, die
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung sei nichtig
(BVerwGE 115, 125). Die in der Verordnung vorgesehene
Berechnungsweise sei von der Verordnungsermächtigung des
mittlerweile außer Kraft getretenen § 16 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 nicht
gedeckt. Diese ermächtige nicht zu einer Gebührenverordnung,
welche die Tätigkeit der Regulierungsbehörde über den mit der
Lizenzerteilung selbst verbundenen Verwaltungsaufwand hinaus
finanziere. Die in der Verordnung vorgesehene Vorauserhebung
von Kosten für 30 Jahre verletze zudem Art. 3 Abs. 1 GG.
Die von dem Verordnungsgeber angestellte Prognose des
Verwaltungsaufwands genüge nicht den Mindestanforderungen an
die Stichhaltigkeit derartiger Prognosen.
5
2. Die Beschwerdeführerin bietet
Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit an.
Die damalige Regulierungsbehörde für Telekommunikation und
Post zog sie im Juni 2000 für die Erteilung einer
Telekommunikationslizenz durch Bescheid zu einer Gebühr von
gut 10 Mio. DM heran. Die Beschwerdeführerin zahlte die
Gebühr und focht den Bescheid nicht an.
6
Im Dezember 2001 beantragte die
Beschwerdeführerin die Rückerstattung der gezahlten Gebühr.
Die Regulierungsbehörde lehnte eine Rückerstattung ab.
7
3. Die Beschwerdeführerin erhob Klage, um eine
Rückerstattung der gezahlten Gebühr zu erreichen. Das
Verwaltungsgericht Köln wies die Klage ab. Hiergegen legte
die Beschwerdeführerin Sprungrevision zum
Bundesverwaltungsgericht ein.
8
a) Das Bundesverwaltungsgericht setzte das
Verfahren durch Beschluss vom 7. Juli 2004 zur Durchführung
eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EG aus
(BVerwGE 121, 226).
9
Nach deutschem Recht habe die
Beschwerdeführerin weder einen Anspruch auf
Gebührenerstattung noch auf erneute Bescheidung. Insbesondere
scheide ein Anspruch auf Rücknahme des rechtswidrigen
Gebührenbescheids aus. Das Rücknahmeermessen der Beklagten
sei nicht auf Null reduziert, da die Aufrechterhaltung des
Verwaltungsaktes nicht schlechthin unerträglich sei.
10
Zwar sei die von der Beschwerdeführerin
festgesetzte Gebühr extrem hoch. Nach der neuen
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung von 2002 betrage
die Gebühr für die Erteilung einer Lizenz lediglich rund
4.000 €. Die Aufrechterhaltung des Gebührenbescheids bewirke
für die Beschwerdeführerin einen erheblichen
Wettbewerbsnachteil. Jedoch seien diese Folgen im
Wesentlichen auf das Verhalten der Beschwerdeführerin selbst
zurückzuführen, die von einer Anfechtung des
Gebührenbescheids oder einer sogenannten
Gleichbehandlungsvereinbarung mit der Regulierungsbehörde
abgesehen habe.
11
Das Rücknahmeermessen der Beklagten sei nicht
wegen einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit des
Gebührenbescheids reduziert. Die mit der Überprüfung der
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung von 1997
einhergehenden Rechtsfragen seien von hoher Komplexität
gewesen, so dass sich die Annahme einer offensichtlichen
Rechtswidrigkeit der Verordnung verbiete.
12
Jedoch stelle sich die Frage, ob aus
Art. 11 Abs. 1 der - mittlerweile außer Kraft
getretenen - Richtlinie 97/13/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen
Gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für
Telekommunikationsdienste (im Folgenden:
Lizenzierungsrichtlinie) folge, dass sich das
Rücknahmeermessen dann zu einer Rücknahmepflicht verdichte,
wenn der Gebührenbescheid gegen die Richtliniennorm
verstoße.
13
Das Bundesverwaltungsgericht legte daher dem
Europäischen Gerichtshof die Frage vor, ob Art. 11 Abs.
1 Lizenzierungsrichtlinie der Vorauserhebung von Kosten des
allgemeinen Verwaltungsaufwands für einen Zeitraum von 30
Jahren entgegenstehe. Für den Fall, dass diese Frage bejaht
werde, fragte das Bundesverwaltungsgericht zudem, ob
Art. 10 EG und Art. 11 Lizenzierungsrichtlinie es
geböten, einen bestandskräftigen Gebührenbescheid, mit dem
derartige Gebühren erhoben worden seien, aufzuheben, wenn das
nationale Recht dies zwar zulasse, aber nicht fordere.
14
b) Der Europäische Gerichtshof entschied über
die Vorlagefragen durch Urteil vom 19. September 2006 (Slg.
2006, I-8559).
15
Art. 11 Abs. 1 Lizenzierungsrichtlinie
habe einer Gebühr, wie sie die streitige Regelung vorgesehen
habe, entgegengestanden. Die
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung habe der
Berechnung der Gebühr allgemeine Verwaltungskosten in zu
weitgehendem Umfang zugrunde gelegt. Zudem sei die
Vorauserhebung der Gebühr für einen Zeitraum von 30 Jahren
mit der Lizenzierungsrichtlinie nicht vereinbar.
16
Das Gemeinschaftsrecht verlange nicht, dass
eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet sei, eine
bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen. Sei
jedoch die Behörde nach nationalem Recht verpflichtet, eine
bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, wenn
diese offensichtlich mit innerstaatlichem Recht unvereinbar
sei, so müsse im Fall offensichtlicher Unvereinbarkeit mit
Gemeinschaftsrecht die gleiche Verpflichtung bestehen. Weiter
heißt es in dem Urteil wörtlich:
17
„...Um zu beurteilen, wie klar Artikel 11
Absatz 1 der Richtlinie 97/13 ist und ob die Unvereinbarkeit
des nationalen Rechts mit diesem Artikel offensichtlich ist
oder nicht, sind die Ziele dieser Richtlinie heranzuziehen,
die zu den Maßnahmen gehört, die zur vollständigen
Liberalisierung der Telekommunikationsdienste und
-infrastrukturen getroffen wurden, und bezweckt, den
Markteintritt neuer Wettbewerber zu erleichtern... Insoweit
kann die Erhebung einer sehr hohen Gebühr, die die für einen
Zeitraum von 30 Jahren geschätzten allgemeinen Kosten
abdeckt, den Wettbewerb ernsthaft beeinträchtigen, wie das
vorlegende Gericht in seinen Vorabentscheidungsersuchen
ausgeführt hat, und stellt im Rahmen dieser Beurteilung einen
erheblichen Faktor dar.
18
Es ist Sache des nationalen Gerichts, anhand
des Vorstehenden zu beurteilen, ob eine mit dem
Gemeinschaftsrecht klar unvereinbare Regelung wie jene, die
den in den Ausgangsverfahren streitigen Gebührenbescheiden
zugrunde liegt, offensichtlich rechtswidrig im Sinne des
betreffenden nationalen Rechts ist...“
19
c) Das Bundesverwaltungsgericht wies die
Revision der Beschwerdeführerin mit dem angegriffenen Urteil
zurück.
20
Die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des
Bescheids sei zum maßgeblichen Zeitpunkt seines Erlasses
nicht offensichtlich gewesen. Die Ausführungen des
Europäischen Gerichtshofs zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit
des Kostenansatzes beruhten auf einer Auslegung von
Art. 11 Lizenzierungsrichtlinie. Die Komplexität der
Erwägungen des Gerichtshofs verbiete die Annahme einer
offensichtlichen Gemeinschaftsrechtswidrigkeit.
21
Die Annahme eines offensichtlichen
Gemeinschaftsrechtsverstoßes sei nicht deshalb geboten, weil
der Europäische Gerichtshof davon ausgegangen sei, die dem
Gebührenbescheid zugrunde liegende Regelung sei mit dem
Gemeinschaftsrecht „klar unvereinbar“. In dem Urteil des
Gerichtshofs werde zwischen der offensichtlichen
Rechtswidrigkeit im Sinne des nationalen Rechts und der
klaren Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung von 1997
unterschieden. Dem Bundesverwaltungsgericht obliege
die Entscheidung, ob der ergangene Gebührenbescheid nach
nationalem Recht zurückgenommen werden müsse. Für diese
Entscheidung enthalte das Gemeinschaftsrecht lediglich die
Vorgabe, dass die Offensichtlichkeit der Verletzung des
Gemeinschaftsrechts nach demselben Maßstab zu beurteilen sei
wie die Offensichtlichkeit des Verstoßes gegen das nationale
Recht.
22
Die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des
Bescheids stelle sich nicht schon deshalb als offensichtlich
dar, weil die Lizenzierungsrichtlinie den Markteintritt neuer
Wettbewerber erleichtern solle und die Erhebung der
streitigen Gebühr den Wettbewerb ernsthaft beeinträchtigen
könne. Diese Gesichtspunkte sprächen zwar für die Aufhebung
des Bescheids, begründeten jedoch nicht die Annahme, die
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit sei offensichtlich im Sinne des
nationalen Rechts.
23
4. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 und
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Bundesverwaltungsgericht
sei von der eingeholten Vorabentscheidung des Europäischen
Gerichtshofs bewusst und unter Überschreitung seines
Umsetzungsspielraums abgewichen. Der Europäische Gerichtshof
habe einen „klaren“ Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht
festgestellt. Diese Feststellung lasse dem
Bundesverwaltungsgericht keinen Raum, die Klarheit des
Verstoßes in Abrede zu stellen. Der Europäische Gerichtshof
habe zudem als maßgeblichen Evidenzfaktor die
gemeinschaftsrechtlich intendierte Erleichterung des
Marktzutritts für neue Wettbewerber vorgegeben. Dieser Aspekt
werde in dem angegriffenen Urteil ohne jegliche Begründung
verworfen.
24
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, da Annahmegründe im Sinne des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die
Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche Bedeutung.
Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte
der Beschwerdeführerin angezeigt, da die
Verfassungsbeschwerde in der Sache keine Aussicht auf Erfolg
hat.
25
1. Die Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts, das nach § 48 VwVfG
grundsätzlich bestehende Rücknahmeermessen der Beklagten sei
im vorliegenden Fall nicht zugunsten der Beschwerdeführerin
reduziert, verletzt keine materiellen Grundrechte.
26
Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist dem Grundgesetz keine
allgemeine Verpflichtung der vollziehenden Gewalt zu
entnehmen, rechtswidrige belastende Verwaltungsakte
unbeschadet des Eintritts ihrer Bestandskraft von Amts wegen
oder auf Antrag des Adressaten aufzuheben (vgl. BVerfGE 116,
24 ; 117, 302 ). Dies gilt auch für
bestandskräftige Verwaltungsakte, deren Rechtsgrundlage gegen
Verfassungsrecht verstößt (vgl. BVerfGE 20, 230
).
27
Danach kann offenbleiben, ob mit dem Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. September 2001 davon
auszugehen ist, dass die
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung von 1997 auch
Art. 3 Abs. 1 GG verletzt hat. Selbst in diesem Fall
wäre die Annahme einer Ermessensreduzierung
verfassungsrechtlich nicht geboten gewesen.
28
2. Das Bundesverwaltungsgericht hat auch nicht
den grundrechtsgleichen Anspruch der Beschwerdeführerin auf
den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
durch das Unterlassen einer Vorlage an den Europäischen
Gerichtshof verletzt.
29
a) Der Europäische Gerichtshof ist
gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG. Es stellt einen Entzug des gesetzlichen Richters
dar, wenn ein nationales Gericht seiner Pflicht zur Anrufung
des Europäischen Gerichtshofs im Wege des
Vorabentscheidungsverfahrens nicht nachkommt (vgl. BVerfGE
73, 339 ; 82, 159 ;
stRspr).
30
Das Bundesverfassungsgericht beanstandet
allerdings die Auslegung und Anwendung von Verfahrensnormen
nur, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz
bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und
offensichtlich unhaltbar sind (vgl. BVerfGE 82, 159
). Allein dieser - durch Fallgruppenbildung
verfeinerte – Willkürmaßstab (vgl. BVerfGE 75, 223
) entspricht der Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 82, 159
).
31
Die Vorlagepflicht wird danach unter anderem
dann offensichtlich unhaltbar gehandhabt, wenn das
letztinstanzliche Gericht in seiner Entscheidung bewusst von
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu
entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht
oder nicht neuerlich vorlegt - Fallgruppe des bewussten
Abweichens von der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs ohne Vorlagebereitschaft – (vgl. BVerfGE 75, 223
; 82, 159 ).
32
b) Nach diesem Maßstab ist die Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts, von einer erneuten Vorlage an
den Europäischen Gerichtshof abzusehen, verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden. Es ist nicht erkennbar, dass das
Bundesverwaltungsgericht bewusst von der eingeholten
Vorabentscheidung des Gerichtshofs abgewichen ist.
33
aa) Ein derartiges bewusstes Abweichen ist
nicht darin zu erblicken, dass das Bundesverwaltungsgericht
den Verstoß der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung
gegen die Lizenzierungsrichtlinie nicht für offensichtlich
gehalten hat, obwohl der Europäische Gerichtshof in seinem
Urteil vom 19. September 2006 die Regelung als „mit dem
Gemeinschaftsrecht klar unvereinbar“ bezeichnet hat.
34
Der Europäische Gerichtshof hat ausdrücklich
festgehalten, es sei Sache des nationalen Gerichts, zu
beurteilen, ob die Verordnung offensichtlich rechtswidrig im
Sinne des betreffenden nationalen Rechts sei. Damit wurde dem
Bundesverwaltungsgericht ein eigenständiger
Beurteilungsspielraum eingeräumt. Der argumentative
Ausgangspunkt des Bundesverwaltungsgerichts, dass diese
Beurteilung auch zur Verneinung einer offensichtlichen
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit führen könne, steht angesichts
dessen zu dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in keinem
erkennbaren Widerspruch.
35
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit der
weiteren Frage, was die Aussage des Europäischen
Gerichtshofs, der Gemeinschaftsrechtsverstoß sei „klar“, für
seine rechtliche Würdigung im Rahmen des § 48 Abs. 1
VwVfG bedeutet, ausführlich auseinandergesetzt. Die in dem
angegriffenen Urteil vertretene Auffassung, die Klarheit des
Gemeinschaftsrechtsverstoßes präjudiziere nicht
notwendigerweise dessen Offensichtlichkeit im Sinne des
nationalen Rechts, erscheint zumindest nicht unvertretbar.
Sie wird auch in einem Teil der Literatur vertreten (vgl.
Ludwigs, NVwZ 2007, S. 549 ; Rennert, DVBl 2007,
S. 400 ; für eine gemeinschaftsrechtlich
begründete Rücknahmepflicht dagegen Nolte, MMR 2007, S. 30
; Ruffert, JZ 2007, S. 407 ; insoweit
offen Gärditz, NWVBl 2006, S. 441 ). Für sie lässt
sich zudem die sprachliche Differenzierung des Europäischen
Gerichtshofs zwischen der „klaren Unvereinbarkeit“ der
Rechtsverordnung mit dem Gemeinschaftsrecht und ihrer
„offensichtlichen Rechtswidrigkeit“ anführen. Auch etwa in
den englischen und französischen Fassungen des Urteils des
Gerichtshofs findet sich eine ähnliche Differenzierung
zwischen klarem Gemeinschaftsrechtsverstoß („clearly
incompatible“/„clairement incompatible“) und offensichtlicher
Rechtswidrigkeit („manifest unlawfulness“/„illégalité
manifeste“).
36
bb) Ein bewusstes Abweichen von der
eingeholten Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs
folgt auch nicht daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht
aus der Wettbewerbswirkung der gemeinschaftsrechtswidrig
erhobenen Gebühr nicht auf die offensichtliche
Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids geschlossen hat.
37
Zwar hat der Europäische Gerichtshof dem
Bundesverwaltungsgericht aufgegeben, die Ziele der
Lizenzierungsrichtlinie, den Wettbewerb im
Telekommunikationsbereich zu fördern und den Markteintritt
neuer Wettbewerber zu erleichtern, bei der Beurteilung der
Offensichtlichkeit des Gemeinschaftsrechtsverstoßes zu
berücksichtigen. Im Rahmen dieser Beurteilung stelle es einen
erheblichen Faktor dar, dass die Erhebung einer sehr hohen
Gebühr, welche die für einen Zeitraum von 30 Jahren
geschätzten allgemeinen Kosten abdecke, den Wettbewerb
ernsthaft beeinträchtigen könne.
38
Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht
in dem angegriffenen Urteil festgestellt, es habe erwogen, ob
sich die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit deshalb als
offensichtlich darstelle, weil die Erhebung der umstrittenen
Gebühr den Wettbewerb ernsthaft beeinträchtigen könne. Diese
Gesichtspunkte begründeten indes nicht die Annahme, die
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit erweise sich als
offensichtlich. Nichts anderes ergebe sich, wenn die
möglichen Auswirkungen der Gebührenregelung auf den
Wettbewerb bereits bei Erlass des Gebührenbescheids Anlass zu
ernsthaften Zweifeln an dessen Gemeinschaftsrechtskonformität
gegeben haben sollten.
39
Jedoch ist im vorliegenden
Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht zu prüfen, ob
möglicherweise auf der Grundlage des Urteils des Europäischen
Gerichtshofs eine andere Entscheidung zu der Frage der
Offensichtlichkeit des Gemeinschaftsrechtsverstoßes näher
gelegen hätte. Ein Verstoß gegen den Anspruch auf den
gesetzlichen Richter wäre erst anzunehmen, wenn die
Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu der
Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs derart
offenkundig im Widerspruch stünden, dass von einem bewussten
oder sonst willkürlichen Abweichen ausgegangen werden müsste.
Das ist nicht der Fall.
40
Das Bundesverwaltungsgericht hat den ihm
eingeräumten Beurteilungsspielraum unter ausdrücklicher
Berücksichtigung der Vorgaben des Gerichtshofs ausgefüllt.
Dass das Bundesverwaltungsgericht von diesen Vorgaben
abrücken wollte, lässt sich seinem Urteil nicht entnehmen.
Der bloße Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht die
Erwägungen nicht im Einzelnen offenlegt, aus denen heraus die
Wettbewerbswirkung der gemeinschaftsrechtswidrigen Gebühr
nicht zur Offensichtlichkeit des Rechtsverstoßes führen soll,
zwingt nicht zu der Annahme, dass diesen Erwägungen eine
bewusste oder besonders schwerwiegende Missachtung der
Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs zugrunde
gelegen hat.
41
3. Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
42
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.